EUROPESE COMMISSIE

Brussel, 26.8.2022

COM(2022) 424 final

VERSLAG VAN DE COMMISSIE AAN HET EUROPEES PARLEMENT, DE RAAD EN HET EUROPEES ECONOMISCH EN SOCIAAL COMITÉ

over de toepassing van Verordening (EG) nr. 116/2009 van de Raad van 18 december 2008 betreffende de uitvoer van cultuurgoederen





1 januari 2018 tot en met 31 december 2020

Inhoud

1.    Samenvatting    

2.    Inleiding    

3.    Inhoud van de verordening    

3.1 Europese context    

3.2 Internationale context    

4.    Uitvoering van de verordening    

4.1. Doelstellingen en prestaties    

4.2 Definitie van cultuurgoederen    

4.3 Ouderdomsdrempels    

4.4 Financiële waardedrempels    

4.5 Cijfers voor standaarduitvoervergunningen    

4.6 Specifieke en algemene open vergunningen    

4.7 Vrijstelling van de verplichting tot overlegging van een uitvoervergunning    

4.8 Redenen voor afwijzing van een vergunningaanvraag    

4.9 Kwesties met betrekking tot vergunningen    

4.10 Annulering of intrekking van vergunningen    

4.11 Gebruik van elektronische systemen/databanken    

4.12 Materiële en personele middelen    

5.    Conclusies en openstaande kwesties    

6.    Bijlagen    

Tabel 1. Aantal door de lidstaten afgegeven standaardvergunningen    

Tabel 2. Aantal specifieke open vergunningen dat in omloop was    

Tabel 3. Aantal algemene open vergunningen dat in omloop was    

Tabel 4. Aantal aanvragen voor standaardvergunningen dat is geweigerd    

Tabel 5. Inbreuken / gevallen van niet-naleving    

1.Samenvatting

Dit verslag bevat een overzicht van de toepassing van de regeling van uitvoervergunningen voor cultuurgoederen die is vastgesteld bij Verordening (EG) nr. 116/2009 betreffende de uitvoer van cultuurgoederen en Uitvoeringsverordening (EU) nr. 1081/2012 van de Commissie 1 .

Het verslag is voornamelijk gebaseerd op gegevens die door de lidstaten zijn aangeleverd 2 als antwoord op een vragenlijst over alle aspecten van de uitvoering van de regeling van uitvoervergunningen. Het omvat de periode van 2018 tot en met 2020. De cijfers waarvan in de bijlage melding wordt gemaakt, hebben betrekking op drie soorten uitvoervergunningen: standaardvergunningen, specifieke open vergunningen (herhaalde tijdelijke uitvoer door personen) en algemene open vergunningen (herhaalde tijdelijke uitvoer door musea en soortgelijke instellingen). 

Het verslag bevat ook informatie over lopende initiatieven en uitdagingen voor de toekomst, zoals de verbetering van de samenwerking tussen de autoriteiten van de lidstaten die betrokken zijn bij de uitvoering van de verordening, de bevordering van een gemeenschappelijke interpretatie van de bepalingen van de verordening door de lidstaten, de vaststelling van beste praktijken voor de bevoegde autoriteiten en de douane bij het onderzoeken van de herkomst van cultuurgoederen en het onderzoeken van de technische, financiële en wettelijke mogelijkheden voor het gebruik van elektronische middelen voor de afgifte en controle van uitvoervergunningen, zoals de ontwikkeling van of koppeling aan een gecentraliseerd elektronisch systeem dat dient als interface met de nationale systemen voor de afhandeling van douaneformaliteiten.

2.Inleiding

Bij Verordening (EG) nr. 116/2009 van de Raad betreffende de uitvoer van cultuurgoederen 3 (hierna “de verordening”) is bepaald dat voor de uitvoer van bepaalde cultuurgoederen buiten het douanegebied van de Unie de overlegging van een uitvoervergunning is vereist en dat aan de buitengrenzen van de Unie een eenvormige controle op de uitvoer van deze goederen is gewaarborgd. In bijlage I wordt het materiële toepassingsgebied van de verordening omschreven door opsomming van de categorieën van cultuurgoederen waarop de verordening van toepassing is, en door vaststelling van eisen wat betreft de minimale ouderdom en/of waarde voor de meeste van deze categorieën.

Het doel van de verordening is het grondbeginsel van het vrije verkeer van goederen in overeenstemming te brengen met dat van de bescherming van nationaal bezit binnen het historische kader van de totstandkoming van de interne markt in 1993, waarbij alle binnengrenzen tussen lidstaten zijn opgeheven.

Een uitvoervergunning wordt afgegeven door de bevoegde autoriteit van de laatste lidstaat op het grondgebied waarvan het cultuurgoed zich “wettig en definitief bevond” 4 . De uitvoervergunning wordt verleend of geweigerd op grond van de wet- en regelgeving van die lidstaat. Douanecontroles waarborgen vervolgens dat cultuurgoederen het douanegebied van de Unie alleen mogen verlaten als zij vergezeld gaan van een geldige uitvoervergunning.

Om de uniformiteit van de uitvoervergunning te waarborgen, was het nodig om voorschriften omtrent het opstellen, de afgifte en het gebruik van het vergunningformulier vast te leggen. In Uitvoeringsverordening (EU) nr. 1081/2012 5 is voorzien in drie soorten uitvoervergunningen (de standaardvergunning, de specifieke open vergunning en de algemene open vergunning) en zijn de voorschriften voor de toepassing ervan vastgesteld. In bepaalde, maar niet alle lidstaten is de aanvrager een vergoeding verschuldigd voor het verkrijgen van een uitvoervergunning. Krachtens de wetgeving van sommige lidstaten gelden er aanvullende beperkingen, zoals de verplichting om een nationale vergunning — en een EU-uitvoervergunning — te verkrijgen om als “nationaal bezit” aangemerkte voorwerpen te verplaatsen buiten het nationale grondgebied.

De bijgewerkte lijsten van autoriteiten van de lidstaten die bevoegd zijn om uitvoervergunningen af te geven, alsook de lijst van douanekantoren die bevoegd zijn om formaliteiten bij uitvoer af te handelen, worden in het Publicatieblad bekendgemaakt 6 .

Op grond van artikel 10 van de verordening moet de Commissie periodiek aan het Europees Parlement, de Raad en het Europees Economisch en Sociaal Comité een verslag doen toekomen over de toepassing van de verordening.

Dit verslag is gebaseerd op gegevens, inclusief statistische gegevens over het gebruik van vergunningen, die door de lidstaten zijn aangeleverd als antwoord op een vragenlijst die alle aspecten van de uitvoering van de regeling van uitvoervergunningen bestreek, en op discussies die binnen het Comité voor cultuurgoederen of de deskundigengroep inzake douane-aangelegenheden in verband met cultuurgoederen zijn gevoerd.

Aangezien het verslag betrekking heeft op een periode die eindigt op 31 december 2020, bevat het statistieken van het Verenigd Koninkrijk onder de statistieken van de EU-lidstaten. Met ingang van 1 januari 2021 is het EU-recht niet langer van toepassing in het Verenigd Koninkrijk, met uitzondering van Noord-Ierland. Daarom zullen de verslagen over toekomstige perioden alleen statistieken van de 27 EU-lidstaten en het Verenigd Koninkrijk voor wat betreft Noord-Ierland omvatten.

3.Inhoud van de verordening

3.1 Europese context

De door de verordening op EU-niveau ingevoerde regeling vormt een aanvulling op andere instrumenten en initiatieven die op de bescherming van cultuurgoederen zijn gericht. De belangrijkste daarvan is Richtlijn 2014/60/EU betreffende de teruggave van cultuurgoederen die op onrechtmatige wijze buiten het grondgebied van een lidstaat zijn gebracht 7 . De richtlijn biedt de mogelijkheid om alle door een lidstaat als nationaal artistiek, historisch of archeologisch bezit vastgestelde cultuurgoederen terug te geven. Dit vereist dat de centrale autoriteiten die in de lidstaten met de richtlijn zijn belast, met elkaar samenwerken en via het Informatiesysteem interne markt (IMI) informatie uitwisselen over onrechtmatig weggehaalde cultuurgoederen.

Een andere belangrijke aanvulling op de verordening is Verordening (EU) 2019/880 van het Europees Parlement en de Raad betreffende het binnenbrengen en de invoer van cultuurgoederen 8 . Dit nieuwe instrument legt de voorschriften en voorwaarden vast voor de tijdelijke of permanente invoer in de Unie van cultuurgoederen die in derde landen zijn vervaardigd of daar zijn ontdekt. Vanwege de externe-handelsdimensie is de typologie van Verordening (EU) 2019/880 voornamelijk geïnspireerd door de Unesco-Overeenkomst van 1970 inzake de middelen om de onrechtmatige invoer, uitvoer of eigendomsoverdracht van cultuurgoederen te verbieden en te verhinderen 9 .

De invoerverordening is onlangs aangevuld met de vaststelling van uitvoeringsbepalingen 10 met gedetailleerde regelingen voor invoervergunningen en importeursverklaringen en voor de ontwikkeling, de exploitatie, het onderhoud en het gebruik van een gecentraliseerd elektronisch systeem (het “ICG-systeem”) voor de opslag en uitwisseling van informatie tussen de autoriteiten van de lidstaten en voor het afhandelen van formaliteiten door marktdeelnemers in een papierloze omgeving. Het ICG-systeem moet uiterlijk op 28 juni 2025 operationeel worden in het kader van invoer.

Tot slot verbieden twee gerelateerde ad-hocmaatregelen van de Unie, Verordening (EG) nr. 1210/2003 van de Raad 11 en Verordening (EU) nr. 36/2012 van de Raad 12 , de handel in cultuurgoederen met Irak en Syrië.

3.2 Internationale context

Het voornaamste internationale instrument inzake de uitvoer van cultuurgoederen is de Unesco-Overeenkomst van 1970 inzake de middelen om de onrechtmatige invoer, uitvoer of eigendomsoverdracht van cultuurgoederen te verbieden en te verhinderen. Momenteel zijn 141 staten partij bij de overeenkomst en is de overeenkomst door 26 EU-lidstaten geratificeerd.

4.Uitvoering van de verordening

4.1. Doelstellingen en prestaties

In het algemeen zijn de lidstaten van mening dat de doelstellingen van de verordening zijn verwezenlijkt. Er zijn echter ook verbetergebieden vastgesteld.

De verordening werkt heel goed, in het bijzonder wat betreft de bestrijding van de illegale handel in cultuurgoederen. Een lidstaat heeft opgemerkt dat de verordening als belangrijk effect heeft dat erfgoedinstellingen, alsook kunsthandelaars die legaal in kunst handelen en kunstverzamelaars, zich bewuster worden van het belang om voldoende informatie te hebben over de herkomst alvorens zij een cultuurgoed aanschaffen of in de handel brengen. Voorwerpen die zonder de vereiste EU-vergunning zijn uitgevoerd, worden op de markt minder waard en zijn moeilijker te verhandelen via de legale kunsthandel.

Volgens dezelfde lidstaat is de legale kunstmarkt nog steeds terughoudend om de bevoegde autoriteiten volledig te informeren over de herkomst van cultuurgoederen die zij eerder aan een aanvrager van een uitvoervergunning hebben verkocht.

Enkele lidstaten merken op dat hun nationale erfgoedwetgeving een ruimer toepassingsgebied heeft dan de verordening, waardoor bepaalde soorten cultuurgoederen geen bescherming genieten. In dit verband moet worden opgemerkt dat de verordening — hoewel de materiële werkingssfeer ervan destijds is opgevat als de gemeenschappelijke noemer van de nationale bepalingen en wellicht beperkter is dan het gamma van beschermde goederen van bepaalde lidstaten — een aanvullende bescherming biedt voor cultuurgoederen die de nationale wetgeving niet kan bieden.

Aangezien er in de Unie geen binnengrenzen bestaan, kunnen goederen ondanks nationale verboden legaal worden uitgevoerd uit de Unie door ze eerst van het grondgebied van de ene lidstaat te vervoeren naar het grondgebied van een andere lidstaat waar de verbodsbepalingen van de eerste lidstaat niet gelden. Nationale erfgoedwetten kunnen dus een uitgebreidere materiële werkingssfeer hebben, maar kunnen de cultuurgoederen van een lidstaat die buiten zijn grondgebied worden gebracht, niet dezelfde bescherming bieden die de verordening biedt.

Hieraan gerelateerd waren sommige lidstaten van mening dat de verordening de uniformiteit van de erfgoedbeschermingsregels in de Unie onvoldoende waarborgt. De nationale wetgeving vormt de grondslag voor de verlening van uitvoervergunningen. In die zin kan de uitvoer van cultuurgoederen die vallen binnen een bepaalde categorie van bijlage I toegestaan zijn in lidstaat A, waar de vergunning dan ook wordt verleend, maar niet in lidstaat B, waar de aanvraag wordt afgewezen. Dit is normaal en kan niet worden veranderd, aangezien de lidstaten exclusief bevoegd zijn voor cultuurbeleid. Bijgevolg kon de Unie deze bepalingen niet harmoniseren, noch voorschrijven welke cultuurgoederen de lidstaten als “nationaal artistiek historisch en archeologisch bezit” 13 moeten aanmerken.

Een aantal lidstaten heeft voorts de waardedrempels genoemd als potentieel middel om de verordening doeltreffender te maken (zie punt 4.4).

In deze raadplegingsronde herhaalden de lidstaten dat zij meer informatie nodig hebben over elkaars nationale erfgoedwetgeving, zodat de bevoegde autoriteiten belast met de afgifte van vergunningen de illegale handel doeltreffender kunnen bestrijden. Overigens is de wetgeving van een behoorlijk aantal lidstaten niet online beschikbaar, waardoor de diensten van de Commissie tot nu toe geen onlinecompendium met hyperlinks naar die wetgeving hebben kunnen aanmaken dat kan worden gebruikt door overheidsdiensten van andere lidstaten en exporteurs.

In het kader van de toekomstige uitbreiding van het ICG-systeem, waarin ook de uitvoervergunningen uit hoofde van Verordening (EG) nr. 116/2009 zullen worden gedigitaliseerd, zou een compendium met basisinformatie over de nationale bepalingen van de lidstaten kunnen worden toegevoegd, zoals dat zal gebeuren voor de wet- en regelgeving van derde landen. Ondertussen kunnen de diensten van de Commissie proberen de webpagina over cultuurgoederen op de Europa-server te verrijken met informatie over de wetgeving van de lidstaten (indien die nationaal niet online beschikbaar is, een pdf-bestand met de wettekst).

Andere middelen die door de lidstaten zijn genoemd om de algemene werking van de verordening te verbeteren, zijn onder andere richtsnoeren voor de interpretatie van de begrippen “wettig en definitief bevond” die bepalen welke lidstaat bevoegd is om de uitvoervergunning af te geven 14 . Dit zou immorele handelaren beletten een cultuurgoed tijdelijk naar een andere lidstaat over te brengen enkel en alleen om een vergunning aan te vragen in een andere lidstaat dan de lidstaat die het voorwerp als een nationaal bezit aanwijst en beschermt. Tot nu toe zijn er geen zaken 15 aanhangig gemaakt bij het Hof van Justitie van de Europese Unie, dat als enige bevoegd is om een officiële interpretatie van deze termen te geven, zodat er nog steeds verschillen bestaan in de interpretatie en toepassing ervan door overheden en belanghebbenden.

De projectgroep die in 2017 is opgericht om na te gaan hoe de lidstaten de herkomst van cultuurgoederen onderzoeken, beste praktijken vast te stellen en praktisch advies voor de afgifte van vergunningen en de verrichting van douanecontroles te ontwikkelen, heeft de werkzaamheden met succes afgerond en heeft in 2020 een verslag en richtsnoeren voorgelegd aan de deskundigengroep inzake douane-aangelegenheden in verband met cultuurgoederen.

De groep heeft onder meer getracht een definitie te geven van “herkomst”, d.w.z. de informatie-elementen over het uit te voeren voorwerp die een bevoegde autoriteit moet vragen aan de aanvrager teneinde een besluit te kunnen nemen over de verlening van de vergunning. In dit verband concludeerde de groep dat de herkomst van een cultuurgoed kan worden gedefinieerd als “de geschiedenis en eigendom van een goed vanaf het moment van ontdekking of creatie tot op heden, aan de hand waarvan de authenticiteit en de eigendom worden bepaald”.

4.2 Definitie van cultuurgoederen

In de verordening wordt niet gedefinieerd wat wordt verstaan onder een cultuurgoed. In plaats daarvan worden in bijlage I bij de verordening vijftien categorieën goederen opgesomd die binnen haar toepassingsgebied vallen. Aan de meeste van die categorieën zijn ouderdoms- en waardedrempels gekoppeld. In het algemeen wordt bijlage I beschouwd als een geschikt kader.

Wat betreft het begrip van de exacte reikwijdte van de categorieën van bijlage I zijn in deze raadplegingsronde — net als in eerdere verslagen — verschillende problemen met betrekking tot een eenduidige interpretatie door de lidstaten vastgesteld voor bepaalde soorten cultuurgoederen:

-oude munten;

-de dekking van verzamelingen van voorwerpen versus afzonderlijke items van categorie 13, punt b);

-de indeling van liturgische iconen als schilderijen of als delen van monumenten 16 ;

-of de opsomming van bepaalde soorten goederen in categorie 15, punt a), uitputtend of indicatief is;

-de overeenstemming van een specifieke categorie met de juiste tariefindeling (GN-code).

De diensten van de Commissie hebben steeds de dialoog en de uitwisseling van standpunten over deze onderwerpen tussen de lidstaten bevorderd, onder meer binnen de projectgroep over de interpretatie van de categorieën (2013-2017) bestaande uit vertegenwoordigers van de lidstaten, die tot taak had de heersende opvattingen over de interpretatie van de verschillende categorieën cultuurgoederen te inventariseren en die de belangrijkste verschillen tussen de lidstaten over bovengenoemde kwesties in kaart heeft gebracht.

Hierbij moet ook worden opgemerkt dat de verduidelijkingen in de nieuwe Verordening (EU) 2019/880 betreffende het binnenbrengen en de invoer van cultuurgoederen in het bijzonder de kwestie van de classificatie van liturgische iconen zullen regelen (liturgische iconen en beelden zijn delen van religieuze monumenten).

De afstemming van een specifieke categorie cultuurgoederen op de juiste tariefindeling stuit op twee problemen.

Het eerste betreft cultuurgoederen die zijn ingedeeld onder hoofdstuk 97 van de gecombineerde nomenclatuur van de EU. Dat hoofdstuk bevat zeer weinig onderverdelingen en brengt onder één tariefpost verschillende categorieën cultuurgoederen samen. Hierdoor is het moeilijk om per geval de toepasselijke tariefcode te bepalen en derhalve de categorie waaronder een cultuurgoed moet worden ingedeeld voor de toepassing van de verordening en/of de tariefindeling waaronder het bij de douane moet worden aangegeven. De Werelddouaneorganisatie, die op internationaal niveau verantwoordelijk is voor de tariefnomenclatuur, heeft onlangs aangegeven voornemens te zijn meer onderverdelingen te creëren voor hoofdstuk 97, in de hoop dit probleem op te lossen.

Een ander probleem vloeit voort uit de periodieke internationale wijzigingen van het geharmoniseerde systeem inzake de omschrijving en codering van goederen (het “GS”), waarop de gecombineerde nomenclatuur van de EU is gebaseerd. Sinds de inwerkingtreding van de verordening in 1993 is het GS vele malen gewijzigd, waardoor bepaalde in bijlage I bij de verordening opgenomen tariefcodes zijn gewijzigd en het soms moeilijk is om enkel op basis van de categorieomschrijving in die bijlage vast te stellen welke code past bij een bepaalde categorie cultuurgoederen.

Richtsnoeren voor de interpretatie van categorieën zijn, zelfs indien ze door de lidstaten worden goedgekeurd, wat niet altijd het geval is geweest, niet juridisch bindend en kunnen de belanghebbenden derhalve geen rechtszekerheid bieden. Alleen het Hof van Justitie van de Europese Unie kan het Unierecht uitleggen, en zoals gezegd is het Hof tot dusver nog niet in de gelegenheid geweest om zich over een van deze vragen uit te spreken. Niettemin kunnen de aanzienlijke inspanningen van de groep over de interpretatie van de categorieën volgens de lidstaten nog van nut zijn; zo kunnen de analyse en conclusies ervan in aanmerking worden genomen bij een toekomstige herziening van de verordening en bijlage I.

4.3 Ouderdomsdrempels

De meeste lidstaten achten de in de verordening vastgestelde ouderdomsdrempels voor bepaalde categorieën cultuurgoederen toereikend.

Volgens enkele lidstaten zijn de ouderdomsdrempels te hoog om alle voorwerpen die op hun eigen grondgebied als “nationaal bezit” zijn aangemerkt, te dekken en te beschermen. Sommige lidstaten vinden de ouderdomsdrempels juist te laag, met name voor de categorieën zonder waardedrempel (bv. archieven; manuscripten), waarbij de douane en de bevoegde autoriteiten kunnen worden ingeschakeld om enorme aantallen serieel geproduceerde, hedendaagse voorwerpen af te handelen die, hoewel ze technisch gezien binnen het toepassingsgebied van de verordening vallen en dus vergunningsplichtig zijn, over het algemeen niet als “belangrijk voor de oudheidkunde, de prehistorie, de geschiedenis, de letterkunde, de kunst of de wetenschap” 17 zijn aangewezen.

Bij gebreke van een definitie van cultuurgoederen in de verordening — zoals die van artikel 1 van de Unesco-Overeenkomst van 1970 — kan ieder voorwerp dat voldoet aan de technische criteria inzake ouderdom en/of waarde, ongeacht of het werkelijk van culturele betekenis is, binnen het toepassingsgebied van de verordening vallen en is er een uitvoervergunning nodig om het voorwerp legaal buiten het grondgebied van de Unie te brengen.

4.4 Financiële waardedrempels

Een groot aantal lidstaten vindt de in deel B van bijlage I bij de verordening vastgestelde waardedrempels voor cultuurgoederen aan de hoge kant, terwijl ze volgens een kleine minderheid van de lidstaten verder moeten worden verhoogd.

Eén lidstaat, die voorstander was van een verhoging van de waardedrempels in deel B van bijlage I, wees erop dat de minimumwaarden sinds de vaststelling van de oorspronkelijke verordening niet zijn herzien (afgezien van de toevoeging van een afzonderlijk drempelbedrag voor aquarellen, gouaches en pasteltekeningen in 1996) en stelde voor deze waarden te herzien op basis van artikel 10, lid 2, tweede alinea, om rekening te houden met de inflatie.

Andere lidstaten, die een verlaging van de drempels voorstaan, bevelen het gebruik van een correctiemechanisme aan om rekening te houden met monetaire schommelingen, en van een “landencoëfficiënt” om rekening te houden met de verschillen tussen de verkoopprijzen op de kunstmarkten van de lidstaten. Volgens een van deze lidstaten zouden talrijke voorwerpen die in een museum worden tentoongesteld als onderdeel van de permanente collectie enkel wegens de hoge waardedrempels van de verordening buiten het toepassingsgebied ervan vallen, ofschoon de betrokken voorwerpen duidelijk zijn aangemerkt als nationaal bezit van historisch en cultureel belang.

4.5 Cijfers voor standaarduitvoervergunningen

In de periode van 2018 tot en met 2020 hebben de lidstaten 44 138 standaardvergunningen afgegeven (zie ook tabel 1 in de bijlage voor gegevens per jaar).

Standaardvergunningen per lidstaat 2018-2020

De belangrijkste categorieën waarvoor in de verslagperiode vergunningaanvragen werden ontvangen, waren in afnemende volgorde: kunstwerken (schilderijen, mozaïeken, aquarellen en gouaches, gravures, beeldhouwwerken), oudheidkundige voorwerpen (voornamelijk tijdelijke uitvoer voor tentoonstellingen); wiegendrukken, manuscripten en kaarten; voorwerpen van numismatisch belang (munten), gevolgd door uiteenlopende antiquiteiten van categorie 15, zoals edelsmidwerk, muziekinstrumenten, meubelen, uurwerken, wapens, speelgoed, tapijten enz. (voornamelijk voor definitieve uitvoer). Verschillende lidstaten hebben gemeld dat de uitvoer in bepaalde categorieën (zoals schilderijen) in 2020 aanzienlijk is gedaald, wat zij toeschrijven aan de COVID-19-pandemie. Volgens de lidstaten is het aantal nationale vergunningen (“vrij verkeer”) in dezelfde periode echter aanzienlijk gestegen, wat wijst op een toename van de vraag op de markt van de Unie.

4.6 Specifieke en algemene open vergunningen

Specifieke open vergunningen kunnen worden afgegeven voor de tijdelijke uitvoer op regelmatige grondslag van een specifiek cultuurgoed door een persoon (artikel 10 van de uitvoeringsverordening). In de periode 2018-2020 zijn er 3 828 specifieke open vergunningen afgegeven (zie ook tabel 2 in de bijlage voor gegevens per jaar). Ongeveer de helft van de lidstaten meldt dat zij dergelijke vergunningen niet afgeven. De lidstaten die wel specifieke open vergunningen afgeven, doen dat voornamelijk voor muziekinstrumenten die worden uitgevoerd voor artistieke uitvoeringen, of voor antieke vervoermiddelen die worden uitgevoerd voor tentoonstellingen.

Op twee lidstaten na hebben alle lidstaten in de verslagperiode relatief lage aantallen van zulke vergunningen afgegeven.

Specifieke open vergunningen in omloop per lidstaat 2018-2020

De maximale geldigheidsduur van specifieke open vergunningen is bij de uitvoeringsverordening bepaald op vijf jaar. De meeste lidstaten die zulke vergunningen afgeven, passen deze termijn toe; er zijn echter enkele uitzonderingen waarvoor de maximale geldigheidsduur niet gespecificeerd of korter (één tot drie jaar) is. Zolang de vergunning geldig is, is de herhaalde uitvoer van de betrokken voorwerpen toegestaan.

Algemene open vergunningen (artikel 13 van de uitvoeringsverordening) staan de tijdelijke uitvoer op regelmatige grondslag van cultuurgoederen door musea en soortgelijke instellingen toe. In de periode 2018-2020 zijn 1 727 algemene open vergunningen afgegeven (zie ook tabel 3 in de bijlage voor gegevens per jaar). De maximale geldigheidsduur van zulke vergunningen is ook bepaald op vijf jaar. De meerderheid van de lidstaten die zulke vergunningen afgeven, passen een kortere termijn toe. De geldigheidsduur hangt doorgaans af van de verzekeringsdekking of van de behoefte voor de uitleen of tentoonstelling.

Algemene open vergunningen in omloop per lidstaat 2018-2020

4.7 Vrijstelling van de verplichting tot overlegging van een uitvoervergunning

Deze vrijstelling, die is gebaseerd op artikel 2, lid 2, van de verordening, biedt de lidstaten de mogelijkheid voor cultuurgoederen vermeld in het eerste en het tweede streepje van categorie 1 geen uitvoervergunning op te leggen, wanneer deze goederen van beperkt archeologisch of wetenschappelijk belang worden geacht.

In voorgaande verslagperioden gaf slechts één lidstaat aan deze bepaling te hebben gebruikt. Nog eens twee lidstaten meldden dat zij in de huidige verslagperiode oudheidkundige voorwerpen van beperkt belang hadden vrijgesteld van de vergunningsplicht. Het criterium om te bepalen of een voorwerp van “beperkt belang” is, houdt verband met de aard van de voorwerpen, met name of zij in het verleden in grote aantallen zijn geproduceerd en nagenoeg identiek zijn (zoals oude munten), dan wel of zij al vele jaren worden “tentoongesteld”, zodat zij niet langer kunnen worden beschouwd als “rechtstreeks afkomstig […] van opgravingen”.

4.8 Redenen voor afwijzing van een vergunningaanvraag

Net als in de eerdere verslagperioden werden aanvragen voor een uitvoervergunning zelden afgewezen. Het Verenigd Koninkrijk is goed voor twee derde van de kunstmarkt van de EU en meldde 14 afwijzingen, terwijl de meeste andere lidstaten gemiddeld minder dan één aanvraag per jaar afwezen in de verslagperiode. Verscheidene lidstaten hebben aangegeven dat zij tijdens de verslagperiode geen aanvragen hebben afgewezen en twee lidstaten hebben zelfs gemeld nog nooit een vergunningsaanvraag te hebben afgewezen.

Afgezien van de aanwijzing van het voorwerp als nationaal bezit waarvan de uitvoer verboden is, zijn dit de meest aangevoerde redenen om aanvragen af te wijzen: de marktdeelnemer heeft de aanvraag niet bij de juiste bevoegde autoriteit van de lidstaat ingediend, de aanvrager heeft geweigerd of anderszins verzuimd de gevraagde gegevens over de legale herkomst te verstrekken, het voorwerp is vervalst, het voorwerp valt niet binnen het toepassingsgebied van deze verordening, of de aanvrager heeft niet de vereiste nationale vergunning voor vrij verkeer verkregen.

Wat de laatste gronden voor afwijzing betreft, moet een exporteur uit hoofde van de wetgeving van bepaalde lidstaten naast de EU-uitvoervergunning ook een nationale vergunning voor vrij verkeer verkrijgen, op grond waarvan het cultuurgoed het nationale grondgebied mag verlaten. In bepaalde lidstaten waar krachtens de wetgeving nationale vergunningen voor vrij verkeer vereist zijn, moet de EU-uitvoervergunning gelijktijdig of binnen een bepaalde termijn na de afgifte van die nationale vergunning worden aangevraagd, met andere woorden: het verkrijgen van een nationale vergunning vormt een voorwaarde en de basis voor de afgifte van de EU-uitvoervergunning.

4.9 Kwesties met betrekking tot vergunningen

Foto’s Het bijvoegen van foto’s bij de vergunningaanvraag is heel belangrijk, omdat het de douane in staat stelt het voorwerp te identificeren wanneer deze de uitvoervergunning controleert. Alle lidstaten eisen foto’s in het geval van definitieve uitvoer, met speciale aandacht voor de uitvoer van verzamelingen die onder één vergunning vallen. Sommige lidstaten kennen een aantal uitzonderingen toe in geval van tijdelijke uitvoer of voorwerpen van geringe waarde of gering belang (bv. verzamelingen van boeken of voorwerpen zonder identificeerbare merktekens).

Indiening van formulier nr. 3 In artikel 5 van de uitvoeringsverordening is bepaald dat formulier nr. 3 18 van de uitvoervergunning door het douanekantoor van uitgang aan de bevoegde autoriteit van afgifte moet worden teruggezonden om te bevestigen dat de uitvoer daadwerkelijk heeft plaatsgevonden en dat de vergunning is gebruikt. De lidstaten melden echter dat dit niet in alle gevallen gebeurt.

Slechts twee lidstaten die een elektronisch systeem voor de afgifte van uitvoervergunningen hebben ontwikkeld en gebruiken, kunnen nagaan of alle vergunningen zijn gebruikt, aangezien hun systeem is aangesloten op de douane. Zelfs in deze gevallen is de controle moeilijk wanneer de cultuurgoederen de Unie verlaten via het grondgebied van een andere lidstaat. Het gebruik van een gecentraliseerd systeem voor e-vergunningen dat dient als interface met de IT-systemen van de douane — zoals het systeem dat momenteel wordt ontwikkeld in het kader van de invoerverordening — wordt door de lidstaten over het algemeen beschouwd als de ideale oplossing voor dit probleem.

4.10 Annulering of intrekking van vergunningen

Ongeveer de helft van de lidstaten heeft wetgeving die voorziet in de intrekking of annulering van vergunningen nadat deze zijn afgegeven, in de vorm van specifieke bepalingen met betrekking tot cultuurgoederen of op basis van algemeen bestuursrecht dat de intrekking van een bestuursrechtelijk besluit verlangt wanneer dit is gebaseerd op misleidende of onjuiste informatie. Tijdens de verslagperiode heeft slechts één lidstaat (één) uitvoervergunning ingetrokken. Een andere lidstaat meldde 13 nationale vergunningen voor vrij verkeer te hebben ingetrokken, wat in die lidstaat een voorwaarde is voor het verlenen van een EU-uitvoervergunning.

4.11 Gebruik van elektronische systemen/databanken

Zoals vermeld in punt 3.1 ontwikkelen de diensten van de Commissie momenteel een gecentraliseerd elektronisch systeem voor het afhandelen van formaliteiten en voor administratieve samenwerking in het kader van Verordening (EU) 2019/880, het zogeheten “ICG-systeem” voor de invoer van cultuurgoederen. Aangezien dit systeem naar verwachting de controles zal vergemakkelijken en zal bijdragen tot de bestrijding van de illegale handel in cultuurgoederen afkomstig uit derde landen, werd het passend geacht dit ook te doen en gelijke bescherming te bieden voor cultuurgoederen van Europese oorsprong. De diensten van de Commissie hebben het ICG-systeem daarom zodanig ontworpen dat het in de toekomst — met de nodige aanpassingen — ook kan worden gebruikt voor de regeling van uitvoervergunningen van de Unie.

Steeds meer lidstaten hebben hun regeling voor uitvoervergunningen gedigitaliseerd of werken momenteel aan de digitalisering daarvan. In sommige lidstaten kan de aanvraag elektronisch worden ingevuld en ingediend (bv. door online een actief pdf-bestand in te vullen), maar wordt de uitvoervergunning zelf nog steeds op papier ondertekend en afgegeven. Dit vloeit voort uit de bepalingen van de uitvoeringshandeling, waarin het gebruik van een papieren vergunning verplicht wordt gesteld.

In dit verband moet ook worden opgemerkt dat burgers uit hoofde van de nationale wetgeving in verschillende lidstaten momenteel het recht hebben om aanvragen online en digitaal in te dienen bij overheidsinstanties. Dit betreft alle soorten aanvragen — niet alleen die met betrekking tot de uitvoer van cultuurgoederen — en verplicht de overheid om passende IT-platforms en -systemen te ontwikkelen om hun procedures te digitaliseren en elektronische aanvragen van burgers te kunnen ontvangen. Bijgevolg hebben verscheidene lidstaten dergelijke nationale elektronische systemen ontwikkeld voor de afhandeling van zowel uitvoervergunningen van de Unie als nationale vergunningen voor vrij verkeer, d.w.z. vergunningen voor het verkeer van cultuurgoederen binnen de Unie.

Een digitaal EU-systeem voor uitvoervergunningen levert veel voor de hand liggende voordelen op: betere samenwerking en communicatie tussen de douane en de bevoegde cultuurinstanties op nationaal en Unieniveau; beter toezicht op het gebruik van de vergunningen, met name wanneer het douanekantoor van uitgang zich in een andere lidstaat bevindt dan de lidstaat van afgifte van de vergunning; een interface met de IT-systemen van de douane via de Europese éénloketomgeving voor de douane; vergemakkelijking van het handelsverkeer voor exporteurs; een uniformere uitvoering van de verordening; snellere afhandeling van formaliteiten in een papierloze omgeving en doeltreffende preventie van vervalsingen — om maar een paar voorbeelden te noemen. De overgrote meerderheid van de lidstaten is dan ook een groot voorstander van digitalisering. Twee lidstaten hebben evenwel hun bezorgdheid geuit over het gebruik van een gecentraliseerd elektronisch systeem van het type dat momenteel voor invoer wordt ontwikkeld.

Die lidstaten hebben met name opgemerkt dat de nationale systemen of databanken die zij momenteel gebruiken, zijn aangepast aan hun specifieke situatie, met name wanneer er uit hoofde van hun wetgeving nationale vergunningen vereist zijn naast de uitvoervergunning van de Unie of wanneer de nationale vergunning een voorwaarde is voor de afgifte van de uitvoervergunning van de Unie. Bovendien lijkt het, gezien de gedane investeringen, contraproductief om hun nationale systemen volledig af te schaffen en te vervangen door een gecentraliseerd EU-systeem.

Daarom hebben de diensten van de Commissie een studie laten uitvoeren om, naast andere digitaliseringsaspecten, de haalbaarheid van een “hybride” uitbreiding van het ICG-systeem voor uitvoerdoeleinden te analyseren en te onderzoeken, waarbij de functionaliteiten die gebaat zijn bij digitalisering worden gecentraliseerd, terwijl andere elementen die beter op het niveau van de lidstaten kunnen worden geregeld, aan de nationale systemen worden overgelaten (met de mogelijkheid tot interface).

De digitalisering van de regeling van uitvoervergunningen vereist een wijziging van de uitvoeringsbepalingen van de verordening (Verordening (EU) nr. 1081/2012). In dat instrument moet ook de relatie tussen uitvoer- en invoervergunningen worden bepaald om rechtszekerheid te bieden en dubbele documentatievereisten te voorkomen 19 .

4.12 Materiële en personele middelen

De behoefte aan personeel en middelen voor de uitvoering van de verordening is tijdens de verslagperiode in de meeste lidstaten stabiel gebleven. In drie lidstaten is de personele inzet toegenomen naar aanleiding van de toenemende beleids- en administratieve werkzaamheden en in twee andere lidstaten zijn de werkzaamheden toegenomen, maar is het benodigde personeel nog niet aangetrokken (een van deze lidstaten noemde de COVID-19-pandemie als reden voor de vertraging bij het aanwerven van extra personeel). Drie lidstaten hebben aangegeven dat de werkzaamheden zijn verminderd doordat het aantal uitvoervergunningen lager uitvalt (waarbij COVID-19 opnieuw werd genoemd als de oorzaak van de daling).

5.Conclusies en openstaande kwesties

Op basis van de feedback die van de lidstaten is ontvangen voor de verslagperiode 2018-2020, lijkt de verordening goed te werken waar het gaat om de verwezenlijking van haar doelstellingen en wordt zij door de lidstaten gezien als een zeer belangrijk rechtsinstrument voor de bestrijding van de illegale handel in cultuurgoederen.

Net als in eerdere verslagen kwamen de administratieve samenwerking en de communicatie tussen de autoriteiten die belast zijn met de toepassing van de verordening in de Unie naar voren als belangrijke verbeterpunten voor de uitvoering.

De verschillende interpretatie van sommige bepalingen van de verordening, en met name de reikwijdte van de categorieën cultuurgoederen en het centrale begrip “zich […] definitief bevond”, dat bepaalt welke lidstaat bevoegd is om de uitvoervergunning af te geven, worden eveneens genoemd als mogelijke belemmeringen voor een uniforme uitvoering van de verordening.

Verscheidene lidstaten wijzen er ook op dat de waardedrempels niet goed zijn afgestemd op de lokale prijzen en markten en te hoog zijn, waardoor veel cultuurgoederen die bij hun wetgeving als nationaal bezit zijn aangemerkt, worden uitgesloten van het toepassingsgebied en de bescherming van de verordening.

Tot slot herhaalden de lidstaten dat zij bereid zijn om van een systeem van papieren uitvoervergunningen over te stappen naar een elektronisch, papierloos systeem. Zij zijn van mening dat de digitalisering van de uitvoervergunningen het voor de marktdeelnemers makkelijker zal maken om de formaliteiten af te handelen, de behandeling van aanvragen zal versnellen, de verificatie van de herkomst door de bevoegde autoriteiten zal verbeteren en de douanecontroles doeltreffender en efficiënter zullen maken.

6.Bijlagen

Tabel 1. Aantal door de lidstaten afgegeven standaardvergunningen

(1)

(2) Geen statistische gegevens verstrekt.

Tabel 2. Aantal specifieke open vergunningen dat in omloop was

(1) Geen statistische gegevens verstrekt.

Tabel 3. Aantal algemene open vergunningen dat in omloop was

(1) Geen statistische gegevens verstrekt.

Tabel 4. Aantal aanvragen voor standaardvergunningen dat is geweigerd

(1) Geen statistische gegevens verstrekt.

Tabel 5. Inbreuken / gevallen van niet-naleving

(1) Een lidstaat heeft geen gegevens verstrekt.

(2) Twee lidstaten hebben geen gegevens verstrekt.

(1)

Op grond van artikel 10 van Verordening (EG) nr. 116/2009 moet de Commissie periodiek aan het Europees Parlement, de Raad en het Europees Economisch en Sociaal Comité een verslag doen toekomen over de toepassing van die verordening.

(2)

Aangezien het verslag betrekking heeft op een periode die eindigt op 31 december 2020, bevat het statistieken van het Verenigd Koninkrijk onder de statistieken van de EU-lidstaten. Met ingang van 1 januari 2021 is het EU-recht niet langer van toepassing in het Verenigd Koninkrijk, met uitzondering van Noord-Ierland. Daarom zullen de verslagen over toekomstige perioden alleen statistieken van de 27 EU-lidstaten en het Verenigd Koninkrijk voor wat betreft Noord-Ierland omvatten.

(3)

Verordening (EG) nr. 116/2009 van de Raad van 18 december 2008 betreffende de uitvoer van cultuurgoederen (PB L 39 van 10.2.2009, blz. 1).

(4)

Artikel 2, lid 2.

(5)

Uitvoeringsverordening (EU) nr. 1081/2012 van de Commissie van 9 november 2012 voor de toepassing van Verordening (EG) nr. 116/2009 van de Raad betreffende de uitvoer van cultuurgoederen (PB L 324 van 22.11.2012, blz. 1).

(6)

De meest recente bekendmaking van deze vermeldingen is te vinden in PB C 71 van 24.2.2018, blz. 5, en PB C 184 van 12.5.2021, blz. 13.

(7)

Richtlijn 2014/60/EU van het Europees Parlement en de Raad van 15 mei 2014 betreffende de teruggave van cultuurgoederen die op onrechtmatige wijze buiten het grondgebied van een lidstaat zijn gebracht en houdende wijziging van Verordening (EU) nr. 1024/2012 (herschikking) (PB L 159 van 28.5.2014, blz. 1).

(8)

Verordening (EU) 2019/880 van het Europees Parlement en de Raad van 17 april 2019 betreffende het binnenbrengen en de invoer van cultuurgoederen (PB L 151 van 7.6.2019, blz. 1).

(9)

Parijs, 14 november 1970.

(10)

Uitvoeringsverordening (EU) 2021/1079 van de Commissie van 24 juni 2021 houdende nadere uitvoeringsvoorschriften voor enkele bepalingen van Verordening (EU) 2019/880 van het Europees Parlement en de Raad betreffende het binnenbrengen en de invoer van cultuurgoederen (PB L 234 van 2.7.2021, blz. 67).

(11)

Verordening (EG) nr. 1210/2003 van de Raad van 7 juli 2003 betreffende bepaalde specifieke restricties op de economische en financiële betrekkingen met Irak en tot intrekking van Verordening (EG) nr. 2465/96 (PB L 169 van 8.7.2003, blz. 6).

(12)

Verordening (EU) nr. 36/2012 van de Raad van 18 januari 2012 betreffende beperkende maatregelen in het licht van de situatie in Syrië en tot intrekking van Verordening (EU) nr. 442/2011 (PB L 16 van 19.1.2012, blz. 1).

(13)

Artikel 36 VWEU.

(14)

Er zijn geen gerelateerde zaken aan het Hof van Justitie van de Europese Unie voorgelegd en er is derhalve geen specifieke definitie van deze twee begrippen.

(15)

Hoewel er ter zake geen jurisprudentie van het Hof van Justitie is, is er onlangs een zaak aanhangig gemaakt bij de Supreme Court (het hooggerechtshof) van het Verenigd Koninkrijk. De Supreme Court werd verzocht zich uit te spreken over de vraag of een schilderij “rechtmatig” vanuit een andere lidstaat (Italië) naar het Verenigd Koninkrijk was verzonden en dus of de Arts Council England (ACE) bevoegd was om verzoekster een vergunning te verlenen om het uit de Europese Unie uit te voeren in de zin van artikel 2, lid 2, punt b), van de verordening. De ACE had in 2015 geweigerd een vergunning af te geven om het schilderij uit te voeren uit de EU.

De zaak werd in 2018 voor het eerst behandeld door rechter Carr, die de weigering van de ACE bevestigde en als volgt oordeelde:

i) het begrip “rechtmatig” moest worden beoordeeld aan de hand van het recht van de lidstaat van verzending, in casu Italië (punt [64]), in het licht van de taal, de structuur en het doel van de coördinatieregels van de EU (punten [57]-[63]);

ii) dit voorschrift van het Italiaanse recht was niet in strijd met het Unierecht inzake het vrije verkeer van goederen, dat de lidstaten een ruime discretionaire bevoegdheid verleent om hun nationale bezit te beschermen (punten [87]-[94]).

http://www.bailii.org/ew/cases/EWHC/Admin/2018/1822.html  

Hoger beroep werd toegestaan en de Court of Appeal (het hof van beroep) verwierp de zaak in 2020: https://www.blackstonechambers.com/documents/883/R_Simonis_v_Arts_Council_England.docx

Vervolgens werd hoger beroep ingesteld bij de Supreme Court, maar ook dat werd afgewezen: http://www.supremecourt.uk/docs/permission-to-appeal-2021-01-2021-02.pdf (zie blz. 3).

(16)

Het belangrijkste praktische verschil is dat schilderijen (categorie 3) een waardedrempel van 150 000 EUR hebben, terwijl voor delen van monumenten (categorie 2) een uitvoervergunning vereist is ongeacht hun marktwaarde. Hierbij moet evenwel worden opgemerkt dat de verduidelijkingen in de nieuwe Verordening (EU) 2019/880 betreffende het binnenbrengen en de invoer van cultuurgoederen in het bijzonder de kwestie van de classificatie van liturgische iconen zullen regelen (liturgische iconen en beelden zijn delen van religieuze monumenten).

(17)

Definitie van cultuurgoederen in artikel 1 van het Unesco-Verdrag van 1970.

(18)

Het formulier bestaat uit drie exemplaren: nummer 1 vormt de aanvraag, nummer 2 is bestemd voor de vergunninghouder en nummer 3 is bestemd om te worden teruggezonden naar de vergunningverlenende autoriteit zodra het cultuurgoed de Unie heeft verlaten.

(19)

In twee lidstaten kunnen nationale invoervergunningen of -certificaten worden afgegeven op verzoek (voor tijdelijke invoer), zodat importeurs van cultuurgoederen zouden worden vrijgesteld van de verplichting om een EU-uitvoervergunning te verkrijgen en aan de douane over te leggen wanneer de goederen in kwestie terugkeren naar het derde land van oorsprong.