Zaak C‑147/23

Europese Commissie

tegen

Republiek Polen

Arrest van het Hof (Eerste kamer) van 25 april 2024

„Niet-nakoming – Artikel 258 VWEU – Bescherming van personen die inbreuken op het Unierecht melden – Richtlijn (EU) 2019/1937 – Geen omzetting in nationaal recht en geen mededeling van omzettingsmaatregelen – Artikel 260, lid 3, VWEU – Verzoek tot veroordeling tot betaling van een forfaitaire som en een dwangsom per dag – Criteria voor de vaststelling van de hoogte van de sanctie – Automatische toepassing van een coëfficiënt voor de ernst van de inbreuk – Vaststelling van de financiële draagkracht van de lidstaat – Demografisch criterium”

1. Harmonisatie van de wetgevingen – Bescherming van personen die inbreuken op het Unierecht melden – Richtlijn 2019/1937 – Niet-uitvoering binnen gestelde termijnen – Niet-nakoming

   (Art. 258 VWEU; richtlijn 2019/1937 van het Europees Parlement en de Raad, art. 26, leden 1 en 3)

   (zie punten 36‑38, dictum 1 en 2)

2. Beroep wegens niet-nakoming – Arrest van het Hof waarin de niet-nakoming wordt vastgesteld – Niet-nakoming van de verplichting om de omzettingsmaatregelen van een richtlijn mee te delen – Financiële sancties – Beoordelingsbevoegdheid van het Hof – Criteria

   (Art. 260, lid 3, VWEU; richtlijn 2019/1937 van het Europees Parlement en de Raad, art. 26, leden 1 en 3)

   (zie punten 57, 59, 60, 62, 63, 66‑69, 72‑82, 84‑86)

3. Beroep wegens niet-nakoming – Arrest van het Hof waarin de niet-nakoming wordt vastgesteld – Niet-nakoming van de verplichting om de omzettingsmaatregelen van een richtlijn mee te delen – Financiële sancties – Dwangsom – Niet-nakoming die heeft voortgeduurd tot aan het onderzoek van de feiten door het Hof – Veroordeling tot betaling – Voorwaarde – Voortduren van de niet-nakoming tot aan de uitspraak van het arrest

   (Art. 260, lid 3, VWEU; richtlijn 2019/1937 van het Europees Parlement en de Raad)

   (zie punten 64, 65, 109, dictum 3)

4. Beroep wegens niet-nakoming – Arrest van het Hof waarin de niet-nakoming wordt vastgesteld – Niet-nakoming van de verplichting om de omzettingsmaatregelen van een richtlijn mee te delen – Financiële sancties – Forfaitaire som – Vaststelling van het bedrag – Criteria

   (Art. 260, lid 3, VWEU; richtlijn 2019/1937 van het Europees Parlement en de Raad, art. 26, leden 1 en 3)

   (zie punten 87‑90, 92, 94, 97‑103)

5. Beroep wegens niet-nakoming – Arrest van het Hof waarin de niet-nakoming wordt vastgesteld – Niet-nakoming van de verplichting om de omzettingsmaatregelen van een richtlijn mee te delen – Financiële sancties – Dwangsom – Vaststelling van het bedrag – Criteria

   (Art. 260, lid 3, VWEU; richtlijn 2019/1937 van het Europees Parlement en de Raad, art. 26, leden 1 en 3)

   (zie punten 104‑108)

Samenvatting

Na te hebben geconstateerd dat de Republiek Polen de krachtens het Unierecht op haar rustende verplichtingen niet is nagekomen vanwege het feit dat zij de „klokkenluidersrichtlijn” ( 1 ) niet heeft omgezet in haar nationaal recht en de omzettingsmaatregelen niet heeft meegedeeld, onderzoekt het Hof de methode die de Europese Commissie heeft toegepast om het bedrag van de financiële sancties vast te stellen.

Aangezien de maatregelen tot omzetting van de klokkenluidersrichtlijn niet aan de Commissie waren meegedeeld, heeft deze instelling de Republiek Polen op 27 januari 2022 een aanmaningsbrief gestuurd en op 15 juli 2022 een met redenen omkleed advies, waarin zij deze lidstaat verzocht om binnen een termijn van twee maanden aan de op hem rustende verplichtingen te voldoen. In zijn schriftelijke antwoorden heeft die lidstaat eerst aangegeven dat de omzettingsmaatregelen in januari in het Poolse staatsblad zouden worden bekendgemaakt en vervolgens dat dit in augustus 2023 zou gebeuren.

In dat kader verzoekt de Commissie het Hof ten eerste vast te stellen dat de Republiek Polen haar verplichtingen niet is nagekomen om de bepalingen vast te stellen die nodig zijn voor de omzetting van de klokkenluidersrichtlijn, en om deze bepalingen aan de Commissie mee te delen, en ten tweede haar uit dien hoofde financiële sancties op te leggen ter hoogte van de bedragen die zijn vastgesteld op basis van de richtsnoeren in de mededeling van 2023 ( 2 ).

Beoordeling door het Hof

Wat in de eerste plaats het bestaan van een niet-nakoming betreft, stelt het Hof vast dat, ervan uitgaande dat de Republiek Polen van mening is dat de COVID-19-pandemie en de toestroom van vluchtelingen als gevolg van de agressie door Rusland tegen Oekraïne overmacht opleveren, waardoor de klokkenluidersrichtlijn niet binnen de gestelde termijn is omgezet, deze lidstaat voor het eerst in het stadium van de memorie van antwoord melding maakt van deze gebeurtenissen als rechtvaardiging voor de vertraging bij de omzetting van deze richtlijn. Deze gebeurtenissen zijn weliswaar abnormale en onvoorziene gebeurtenissen waarop de Republiek Polen geen invloed heeft, maar dit neemt niet weg dat zij met de nodige voortvarendheid moet handelen door de Commissie tijdig in kennis te stellen van de ondervonden moeilijkheden. Daarnaast staat vast dat deze lidstaat de klokkenluidersrichtlijn nog steeds niet had omgezet aan het einde van de schriftelijke behandeling van deze zaak, dat wil zeggen bijna een jaar na het verstrijken van de in het met redenen omkleed advies gestelde termijn en meer dan anderhalf jaar na het verstrijken van de in deze richtlijn gestelde omzettingstermijn.

De niet-nakoming kan dus niet worden gerechtvaardigd door deze gebeurtenissen, die slechts indirect van invloed kunnen zijn geweest op de omzetting van de klokkenluidersrichtlijn.

Wat in de tweede plaats de vraag betreft of het opportuun is financiële sancties op te leggen, is het Hof van oordeel dat in deze zaak zowel een forfaitaire som als een dwangsom per dag moet worden opgelegd.

Wat de oplegging van een forfaitaire som betreft, merkt het Hof op dat het feit dat er in het geheel geen voor de omzetting van de klokkenluidersrichtlijn noodzakelijke bepalingen zijn meegedeeld, erop wijst dat de vaststelling van een dergelijke afschrikkende maatregel noodzakelijk is om te voorkomen dat in de toekomst opnieuw vergelijkbare inbreuken worden begaan. Wat de dwangsom per dag betreft, vormt de veroordeling van deze lidstaat tot betaling van een dwangsom per dag – gelet op het feit dat de niet-nakoming door de Republiek Polen heeft voortgeduurd tot aan het onderzoek van de feiten door het Hof – een passend financieel middel om ervoor te zorgen dat die lidstaat op zo kort mogelijke termijn een einde maakt aan de vastgestelde niet-nakoming. Het Hof acht het daarentegen passend om een dwangsom enkel op te leggen voor zover de niet-nakoming voortduurt op de datum van uitspraak van het arrest in deze zaak.

Wat in de derde plaats de methode voor de vaststelling van het bedrag van de financiële sancties betreft, verduidelijkt het Hof met betrekking tot de factor die betrekking heeft op de ernst van de vastgestelde niet-nakoming, dat het bedrag van de aan een lidstaat opgelegde sancties passend moet zijn in de gegeven omstandigheden en evenredig moet zijn aan de gepleegde inbreuk. Dat in alle gevallen waarin een richtlijn niet volledig is omgezet automatisch dezelfde coëfficiënt voor de ernst van de inbreuk wordt toegepast, staat er noodzakelijkerwijs aan in de weg dat evenredige sancties worden opgelegd.

Door ervan uit te gaan dat de niet-nakoming van de verplichting tot mededeling van de maatregelen ter omzetting van een richtlijn moet worden geacht dezelfde mate van ernst te hebben ongeacht om welke richtlijn het gaat, is de Commissie met name niet in staat om de financiële sancties aan te passen aan de gevolgen van de niet-nakoming van die verplichting voor de particuliere en publieke belangen, zoals bepaald in de mededeling van 2023. In dit verband kan deze instelling zich niet beroepen op het beginsel van gelijkheid van de lidstaten ter rechtvaardiging van het feit dat automatisch een en dezelfde coëfficiënt voor de ernst van de inbreuk wordt toegepast, aangezien het voor zich spreekt dat de gevolgen van de niet-nakoming van de op de lidstaten rustende verplichtingen voor de betrokken particuliere en publieke belangen niet alleen van lidstaat tot lidstaat kunnen verschillen, maar ook naargelang van de normatieve inhoud van de niet-omgezette richtlijn.

Bijgevolg kan de Commissie zich niet op die manier kwijten van haar verplichting om van geval tot geval de gevolgen van de vastgestelde inbreuk voor de particuliere en de publieke belangen te beoordelen. In deze zaak is de niet-nakoming van de verplichting tot omzetting van de klokkenluidersrichtlijn bijzonder ernstig, aangezien deze richtlijn een essentieel instrument van het Unierecht vormt, voor zover zij strekt tot bescherming van personen die inbreuken op dat recht melden. De niet-omzetting van de bepalingen ervan doet noodzakelijkerwijs afbreuk aan de eerbiediging van het Unierecht en aan de uniforme en effectieve toepassing ervan.

Wat de financiële draagkracht betreft, merkt het Hof op dat bij de methode voor de berekening van de factor „n” – die in de mededeling van 2023 voor elke lidstaat is vastgesteld en een criterium vormt waarin de afschrikkende werking van de sanctie wordt weerspiegeld – hoofdzakelijk rekening wordt gehouden met het bbp van de betrokken lidstaat. Deze methode berust echter op de veronderstelling dat er een correlatie bestaat tussen de omvang van de bevolking van een lidstaat en zijn financiële draagkracht, hetgeen niet noodzakelijkerwijs het geval is. Het feit dat er een demografisch criterium in aanmerking wordt genomen, leidt er derhalve toe dat de factor „n” wordt losgekoppeld van de daadwerkelijke financiële draagkracht van de betrokken lidstaat, hetgeen kan leiden tot de vaststelling van een factor „n” die niet noodzakelijkerwijs met die financiële draagkracht overeenstemt.

Ofschoon aan de hand van een demografisch criterium voor de vaststelling van de factor „n”, met het oog op de bepaling van de financiële draagkracht van de betrokken lidstaat, een zekere differentiatie tussen de factoren „n” van de lidstaten kan worden gehandhaafd, kan deze doelstelling niet rechtvaardigen dat de financiële draagkracht van deze lidstaat wordt bepaald aan de hand van criteria die deze draagkracht niet weerspiegelen.

Derhalve kan, bij de vaststelling van de financiële draagkracht van de betrokken lidstaat, in de methode voor de berekening van de factor „n” niet een demografisch criterium worden gehanteerd op de wijze als bedoeld in de mededeling van 2023.

In de vierde en laatste plaats stelt het Hof, rekening houdend met deze verduidelijkingen, in deze zaak de bedragen vast van een forfaitaire som en van een dwangsom per dag.

In dit verband benadrukt het Hof dat de bijzonder ernstige aard van de vastgestelde niet-nakoming, wordt versterkt door de omstandigheid dat de Republiek Polen na afloop van de schriftelijke behandeling van de zaak nog steeds niet de bepalingen had vastgesteld die nodig waren voor de omzetting van de klokkenluidersrichtlijn.

Ondanks het feit dat er in de Poolse rechtsorde versnipperde bepalingen zijn opgenomen die volgens de Republiek Polen in overeenstemming zijn met bepaalde vereisten van de klokkenluidersrichtlijn, staat het ontbreken van specifieke en duidelijke regels inzake de bescherming van personen die inbreuken op het Unierecht melden voorts in de weg aan een doeltreffende bescherming van deze personen en kan dit dus afbreuk doen aan de uniforme en effectieve toepassing van het Unierecht op de door deze richtlijn bestreken gebieden.

Het Hof merkt ook op dat, gelet op het feit dat de Republiek Polen niet binnen de door haar aangekondigde termijn de bepalingen heeft vastgesteld die nodig waren om aan de klokkenluidersrichtlijn te voldoen, haar medewerking met de Commissie gedurende de precontentieuze procedure niet als verzachtende omstandigheid in aanmerking kan worden genomen.

Het Hof is dan ook van oordeel dat – om daadwerkelijk te voorkomen dat inbreuken die vergelijkbaar zijn met de inbreuk die voortvloeit uit de niet-nakoming van verplichting tot omzetting van de klokkenluidersrichtlijn zich in de toekomst zullen herhalen – een forfaitaire som moet worden opgelegd waarvan de hoogte dient te worden vastgesteld op 7000000 EUR. Voor het geval de in dit arrest vastgestelde niet-nakoming voortduurt op de datum van uitspraak van dat arrest, veroordeelt het Hof de Republiek Polen om aan de Commissie een dwangsom van 40000 EUR per dag te betalen vanaf die datum totdat deze lidstaat een einde heeft gemaakt aan deze niet-nakoming.

( 1 ) Richtlijn (EU) 2019/1937 van het Europees Parlement en de Raad van 23 oktober 2019 inzake de bescherming van personen die inbreuken op het Unierecht melden (PB 2019, L 305, blz. 17; hierna: „klokkenluidersrichtlijn”).

( 2 ) Mededeling 2023/C 2/01 van de Commissie, met als opschrift „Financiële sancties in niet-nakomingsprocedures” (PB 2023, C 2, blz. 1; hierna: „mededeling van 2023”).