Zaak C‑718/21

L.G.

tegen

Krajowa Rada Sądownictwa

[verzoek van de Sąd Najwyższy om een prejudiciële beslissing]

Arrest van het Hof (Grote kamer) van 21 december 2023

„Prejudiciële verwijzing – Artikel 267 VWEU – Begrip ‚rechterlijke instantie’ – Criteria – Izba Kontroli Nadzwyczajnej i Spraw Publicznych (kamer voor bijzondere controle en publieke zaken) van de Sąd Najwyższy (hoogste rechterlijke instantie in burgerlijke zaken en strafzaken, Polen) – Verzoek om een prejudiciële beslissing, afkomstig van een rechtsprekende formatie die geen onafhankelijk, onpartijdig en vooraf bij wet ingesteld gerecht is – Niet ontvankelijkheid”

1. Prejudiciële vragen – Voorlegging aan het Hof – Nationale rechterlijke instantie in de zin van artikel 267 VWEU – Begrip – Izba Kontroli Nadzwyczajnej i Spraw Publicznych (kamer voor bijzondere controle en publieke zaken) van de Sąd Najwyższy (hoogste rechterlijke instantie in burgerlijke zaken en strafzaken, Polen) – Rechtsprekende formatie van die kamer die, gelet op de wijze waarop de rechters die hierin zitting hebben zijn benoemd, geen onafhankelijk, onpartijdig en vooraf bij wet ingesteld gerecht is – Uitsluiting

   (Art. 19, lid 1, tweede alinea VEU; art. 267 VWEU; Handvest van de grondrechten van de Europese Unie, art. 47)

   (zie punten 58, 63‑70, 73‑78)

2. Unierecht – Beginselen – Recht op daadwerkelijke rechtsbescherming – Recht op een onafhankelijk, onpartijdig en vooraf bij wet ingesteld gerecht – Reikwijdte

   (Handvest van de grondrechten van de Europese Unie, art. 47, tweede alinea)

   (zie punten 59, 60, 64)

Samenvatting

Bij brief van 30 december 2020 heeft L.G., rechter bij de Sąd Okręgowy w K. (rechter in eerste of tweede aanleg K., Polen), de Krajowa Rada Sądownictwa (nationale raad voor de rechtspraak, Polen; hierna: „KRS”) laten weten het ambt van rechter te willen blijven uitoefenen nadat hij de pensioengerechtigde leeftijd zou bereiken. Nadat de KRS dit verzoek niet‑ontvankelijk had verklaard, omdat het was ingediend na het verstrijken van de termijn voor het indienen ervan, heeft L.G. beroep ingesteld bij de verwijzende instantie. Omdat deze instantie twijfels had over de verenigbaarheid met artikel 19, lid 1, tweede alinea, VEU van een nationale regeling die, om te beginnen, de werking van een dergelijke verklaring van een rechter afhankelijk stelt van toestemming van de KRS en, voorts, voorziet in een absolute vervaltermijn voor die verklaring, heeft zij het Hof verzocht om een prejudiciële beslissing.

In de onderhavige zaak bestaat de verwijzende instantie uit drie rechters van de Izba Kontroli Nadzwyczajnej i Spraw Publicznych (kamer voor bijzondere controle en publieke zaken; hierna: „kamer voor buitengewone controle”), die in het kader van de recente hervormingen van het Poolse rechtsstelsel is opgericht binnen de Sąd Najwyższy (hoogste rechterlijke instantie in burgerlijke zaken en strafzaken, Polen) ( 1 ). Deze drie rechters zijn benoemd in deze kamer op basis van besluit nr. 331/2018, vastgesteld op 28 augustus 2018 door de KRS (hierna: „besluit nr. 331/2018”).

Dat besluit is evenwel nietig verklaard bij arrest van 21 september 2021 van de Naczelny Sąd Administracyjny (hoogste bestuursrechter, Polen). ( 2 ) Voorts is het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) in het arrest van 8 november 2021 in de zaak Dolińska‑Ficek en Ozimek tegen Polen ( 3 ) (hierna: „arrest Dolińska-Ficek en Ozimek tegen Polen”) tot de slotsom gekomen dat sprake is van schending van het vereiste dat een rechterlijke instantie „bij de wet is ingesteld” als bedoeld in artikel 6, lid 1, van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden ( 4 ), vanwege de procedure die – op basis van besluit nr. 331/2018 – heeft geleid tot de benoeming van de leden van twee rechtsprekende formaties van drie rechters van de kamer voor bijzondere controle.

In zijn arrest verklaart het Hof (Grote kamer) het verzoek om een prejudiciële beslissing niet‑ontvankelijk op grond dat de verwijzende instantie geen „rechterlijke instantie” in de zin van artikel 267 VWEU is.

Beoordeling door het Hof

Het Hof herinnert er allereerst aan dat het bij de beoordeling of de betrokken verwijzende instantie een „rechterlijke instantie” in de zin van artikel 267 VWEU is, rekening houdt met een geheel van factoren, zoals onder meer de wettelijke grondslag van deze instantie, het permanente karakter, de verplichte rechtsmacht, de procedure op tegenspraak, de toepassing van de rechtsregels door de betrokken instantie en de onafhankelijkheid van de instantie. Dienaangaande heeft het Hof reeds verklaard dat de Sąd Najwyższy als zodanig voldoet aan deze vereisten en dat voor zover een verzoek om een prejudiciële beslissing afkomstig is van een nationale rechterlijke instantie ervan moet worden uitgegaan dat deze voldoet aan deze vereisten, ongeacht de concrete samenstelling ervan. In het kader van een prejudiciële procedure staat het, gelet op de taakverdeling tussen het Hof en de nationale rechter, namelijk niet aan het Hof om na te gaan of de verwijzingsbeslissing is vastgesteld met inachtneming van de nationale regels betreffende de rechterlijke organisatie en de procesgang.

Dit vermoeden kan evenwel worden weerlegd wanneer een definitieve rechterlijke beslissing van een rechterlijke instantie van een lidstaat of een internationale rechterlijke instantie tot de conclusie zou leiden dat de rechter die de verwijzende instantie vormt geen onafhankelijk, onpartijdig en vooraf bij wet ingesteld gerecht is in de zin van artikel 19, lid 1, tweede alinea, VEU, gelezen in het licht van artikel 47, tweede alinea, van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (hierna: „Handvest”). ( 5 )

Het Hof wijst er dienaangaande op dat het arrest Dolińska‑Ficek en Ozimek tegen Polen van het EHRM en het arrest van 21 september 2021 van de Naczelny Sąd Administracyjny beide definitief zijn en specifiek betrekking hebben op de omstandigheden waarin rechters van de kamer voor bijzondere controle zijn benoemd op basis van besluit nr. 331/2018.

Meer in het bijzonder heeft het EHRM in het arrest Dolińska‑Ficek en Ozimek tegen Polen in wezen verklaard dat de benoemingen van de leden van de betrokken rechtsprekende formaties van de kamer voor bijzondere controle duidelijk in strijd met de fundamentele nationale regels inzake de benoemingsprocedure van rechters hebben plaatsgevonden. Hoewel van de zes rechters die de rechtsprekende formaties vormen van de kamer voor bijzondere controle waar het om ging in de zaken die hebben geleid tot het arrest Dolińska‑Ficek en Ozimek tegen Polen, slechts één rechter zetelt in de verwijzende instantie, blijkt uit de rechtsoverwegingen van dat arrest duidelijk dat de beoordelingen van het EHRM gelijkelijk gelden voor alle rechters van die kamer die in vergelijkbare omstandigheden en in het bijzonder op basis van besluit nr. 331/2018 in die kamer zijn benoemd.

Voorts heeft de Naczelny Sąd Administracyjny in zijn arrest van 21 september 2021 besluit nr. 331/2018 nietig verklaard en zich daartoe met name gebaseerd op vaststellingen en beoordelingen die grotendeels samenvallen met die in het arrest Dolińska‑Ficek en Ozimek tegen Polen.

In het licht van de bevindingen en beoordelingen in deze twee arresten en van zijn eigen rechtspraak gaat het Hof na of, wat de verwijzende instantie betreft, het vermoeden dat is voldaan aan de vereisten om te kunnen spreken van een „rechterlijke instantie” in de zin van artikel 267 VWEU weerlegd moet worden geacht.

In dit verband benadrukt het Hof, in de eerste plaats, dat de rechters uit wie de verwijzende instantie is samengesteld, zijn benoemd in de kamer voor bijzondere controle op voordracht van de KRS, te weten een orgaan waarvan, na recente wetswijzigingen ( 6 ), 23 van de 25 leden zijn aangewezen door de uitvoerende en de wetgevende macht of lid daarvan zijn. Het is juist dat de omstandigheid dat een orgaan als de KRS, dat betrokken is bij de procedure voor de benoeming van rechters, voornamelijk bestaat uit leden die door de wetgevende macht zijn gekozen, op zichzelf geen aanleiding kan geven tot twijfels aangaande de hoedanigheid van vooraf bij wet ingesteld gerecht en de onafhankelijkheid van de rechters die aan het einde van die procedure zijn benoemd. De situatie is echter anders wanneer deze omstandigheid, in combinatie met andere relevante factoren en de omstandigheden waarin deze keuzes zijn gemaakt, tot dergelijke twijfels leiden. De wetswijzigingen met betrekking tot de KRS vielen samen met de goedkeuring van een wezenlijke hervorming van de Sąd Najwyższy, waarbij met name binnen deze rechterlijke instantie twee nieuwe kamers werden opgericht en de pensioengerechtigde leeftijd voor rechters ervan werd verlaagd. Deze wijzigingen hebben zich dus voorgedaan op een moment waarop binnen afzienbare tijd een groot aantal vacante of nieuw in het leven geroepen posten van rechter bij de Sąd Najwyższy moest worden ingevuld.

In de tweede plaats verkreeg de kamer voor bijzondere controle die aldus ex nihilo werd opgericht bevoegdheid voor bijzonder gevoelige zaken, zoals geschillen over verkiezingen en referenda, of buitengewone beroepen tot vernietiging van definitieve beslissingen van gewone rechtbanken of andere kamers van de Sąd Najwyższy.

In de derde plaats zijn, parallel met bovengenoemde wetswijzigingen, de bepalingen met betrekking tot de beroepen in rechte die openstaan tegen besluiten van de KRS waarbij kandidaten worden voorgedragen voor benoeming tot rechter in de Sąd Najwyższy ingrijpend gewijzigd, waardoor de doeltreffendheid van dit soort beroepen teniet is gedaan. Dienaangaande heeft het Hof tevens benadrukt dat de bij laatstgenoemde wijzigingen ingevoerde beperkingen enkel betrekking hadden op beroepen tegen besluiten van de KRS betreffende de indiening van sollicitaties voor rechterlijke ambten bij de Sąd Najwyższy, terwijl de besluiten van de KRS betreffende de indiening van sollicitaties voor rechterlijke ambten bij de andere nationale rechterlijke instanties onderworpen bleven aan de eerder van kracht zijnde algemene regeling van rechterlijke toetsing. ( 7 )

In de vierde plaats heeft het Hof in het arrest W.Ż. (Kamer voor bijzondere controle en publieke zaken van de Sąd Najwyższy – Benoeming) ( 8 ) tevens reeds opgemerkt dat toen het lid van de kamer voor bijzondere controle, op wie de zaak die tot dat arrest heeft geleid betrekking had, werd benoemd op basis van besluit nr. 331/2018, de Naczelny Sąd Administracyjny, waarbij een beroep tot nietigverklaring van dat besluit aanhangig was, op 27 september 2018 de opschorting van de tenuitvoerlegging ervan had gelast. Dezelfde omstandigheid doet zich voor bij de benoeming van de drie rechters die zetelen in de verwijzende instantie. Aldus heeft het feit dat de president van de Republiek Polen de betrokken benoemingen overhaast en zonder eerst kennis te nemen van de rechtsoverwegingen van de beschikking van de Naczelny Sąd Administracyjny van 27 september 2018 heeft doorgevoerd op basis van besluit nr. 331/2018, ook al werd dat besluit bij die beschikking opgeschort, ernstig afbreuk gedaan aan het voor de werking van een rechtsstaat kenmerkende beginsel van de scheiding der machten.

In de vijfde plaats heeft de Poolse wetgever, terwijl het beroep tot nietigverklaring van besluit nr. 331/2018 aanhangig was bij de Naczelny Sąd Administracyjny en een beslissing hierover was opgeschort in afwachting van het arrest van het Hof in zaak C‑824/18, A.B. e.a. ( 9 ), een wet aangenomen die onder andere voorziet in de uitsluiting van alle toekomstige beroepen tegen besluiten van de KRS waarin voordrachten worden gedaan voor de benoeming van rechters in de Sąd Najwyższy en in de staking van rechtswege van nog aanhangige beroepen. ( 10 ) Met betrekking tot de door deze wet ingevoerde wijzigingen heeft het Hof reeds geoordeeld dat dergelijke wetswijzigingen, in het bijzonder wanneer ze gezamenlijk met een geheel van andere contextuele elementen worden bezien, erop kunnen wijzen dat de Poolse wetgevende macht heeft gehandeld met de specifieke bedoeling om elk rechterlijk toezicht op de betrokken besluiten uit te sluiten. ( 11 )

In de zesde en laatste plaats preciseert het Hof dat hoewel voormeld arrest van 21 september 2021 van de Naczelny Sąd Administracyjny geen gevolgen heeft voor de geldigheid en de doeltreffendheid van de presidentiële besluiten tot benoeming van de betrokken rechters, de handeling waarbij de KRS een kandidaat voor benoeming in een ambt van rechter bij de Sąd Najwyższy voordraagt niettemin een noodzakelijke voorwaarde is voor de benoeming van die kandidaat in een dergelijk ambt door de president van de Republiek Polen.

Het Hof komt tot de conclusie en oordeelt dat het geheel van voormelde – systemische en met de omstandigheden verband houdende – elementen, die kenmerkend waren voor de benoeming, in de kamer voor bijzondere controle, van de drie rechters die de verwijzende instantie vormen, tot gevolg heeft dat deze instantie niet de hoedanigheid heeft van een onafhankelijk, onpartijdig en vooraf bij wet ingesteld gerecht in de zin van artikel 19, lid 1, tweede alinea, VEU, gelezen in het licht van artikel 47, tweede alinea, van het Handvest, en dat deze formatie dus geen „rechterlijke instantie” in de zin van artikel 267 VWEU is. Die elementen kunnen namelijk bij de justitiabelen legitieme twijfels doen rijzen over de vraag of de betrokken personen en de rechtsprekende formatie waarin zij zetelen, ongevoelig zijn voor externe factoren, in het bijzonder voor directe of indirecte invloeden van de nationale wetgevende en uitvoerende macht, en over hun neutraliteit ten opzichte van de tegenstrijdige belangen. Die elementen kunnen dus tot gevolg hebben dat die rechters en dat orgaan niet de indruk wekken onafhankelijk en onpartijdig te zijn, hetgeen het vertrouwen kan ondermijnen dat de rechterlijke macht in een democratische samenleving en een rechtsstaat bij de justitiabelen moet wekken.

( 1 ) Deze kamer alsmede een andere nieuwe kamer van de Sąd Najwyższy, te weten de Izba Dyscyplinarna (tuchtkamer), zijn opgericht krachtens de ustawa o Sądzie Najwyższym (wet betreffende de Sąd Najwyższy), van 8 december 2017, in werking getreden op 3 april 2018.

( 2 ) Dit arrest is gewezen na het arrest van 2 maart 2021, A.B. e.a. (Benoeming van de rechters bij de Sąd Najwyższy – Beroep) (C‑824/18, EU:C:2021:153).

( 3 ) EC:ECHR:2021:1108JUD004986819.

( 4 ) Ondertekend te Rome op 4 november 1950.

( 5 ) Zie arrest van 29 maart 2022, Getin Noble Bank (C‑132/20, EU:C:2022:235, punt 72).

( 6 ) Artikel 9a van de ustawa o Krajowej Radzie Sądownictwa (wet inzake de nationale raad voor de rechtspraak) van 12 mei 2011, zoals gewijzigd bij de ustawa o zmianie ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa oraz niektórych innych ustaw (wet tot wijziging van de wet inzake de nationale raad voor de rechtspraak en van bepaalde andere wetten) van 8 december 2017, in werking getreden op 17 januari 2019, en bij de ustawa o zmianie ustawy – Prawo o ustroju sądów powszechnych oraz niektórych innych ustaw (wet tot wijziging van de wet inzake de organisatie van de gewone rechterlijke instanties en een aantal andere wetten) van 20 juli 2018, in werking getreden op 27 juli 2018.

( 7 ) Arrest van 2 maart 2021, A.B. e.a. (Benoeming van de rechters bij de Sąd Najwyższy – Beroep) (C‑824/18, EU:C:2021:153, punten 157, 162 en 164).

( 8 ) Arrest van 6 oktober 2021, W.Ż. (Kamer voor bijzondere controle en publieke zaken van de Sąd Najwyższy – Benoeming) (C‑487/19, EU:C:2021:798).

( 9 ) Arrest van 2 maart 2021, A.B. e.a. (Benoeming van de rechters bij de Sąd Najwyższy – Beroep) (C‑824/18, EU:C:2021:153).

( 10 ) De ustawa o zmianie ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa oraz ustawy ‐ Prawo o ustroju sądów administracyjnych (wet houdende wijzigingen van de wet op de nationale raad voor de rechtspraak en de wet inzake bestuursprocesrecht) van 26 april 2019, in werking getreden op 23 mei 2019.

( 11 ) Arrest van 2 maart 2021, A.B. e.a. (Benoeming van de rechters bij de Sąd Najwyższy – Beroep) (C‑824/18, EU:C:2021:153, punten 137 en 138).