Voorlopige editie

ARREST VAN HET HOF (Eerste kamer)

25 april 2024 (*)

„Niet-nakoming – Artikel 258 VWEU – Bescherming van personen die inbreuken op het Unierecht melden – Richtlijn (EU) 2019/1937 – Geen omzetting in nationaal recht en geen mededeling van omzettingsmaatregelen – Artikel 260, lid 3, VWEU – Verzoek om veroordeling tot betaling van een forfaitaire som en een dwangsom per dag – Criteria voor de vaststelling van de hoogte van de sanctie – Automatische toepassing van een coëfficiënt voor de ernst van de inbreuk – Vaststelling van de financiële draagkracht van de lidstaat – Demografisch criterium”

In zaak C‑147/23,

betreffende een beroep wegens niet-nakoming krachtens artikel 258 en artikel 260, lid 3, VWEU, ingesteld op 10 maart 2023,

Europese Commissie, vertegenwoordigd door J. Baquero Cruz en M. Owsiany-Hornung als gemachtigden,

verzoekster,

tegen

Republiek Polen, vertegenwoordigd door B. Majczyna als gemachtigde,

verweerster,

wijst

HET HOF (Eerste kamer),

samengesteld als volgt: A. Arabadjiev, kamerpresident, T. von Danwitz, P G. Xuereb, A. Kumin en I. Ziemele (rapporteur), rechters,

advocaat-generaal: N. Emiliou,

griffier: A. Calot Escobar,

gezien de stukken,

gehoord de conclusie van de advocaat-generaal ter terechtzitting van 14 maart 2024,

het navolgende

Arrest

1        Met haar verzoekschrift verzoekt de Europese Commissie het Hof:

–        vast te stellen dat de Republiek Polen, door niet de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen vast te stellen die nodig zijn om te voldoen aan richtlijn (EU) 2019/1937 van het Europees Parlement en de Raad van 23 oktober 2019 inzake de bescherming van personen die inbreuken op het Unierecht melden (PB 2019, L 305, blz. 17), en door deze bepalingen niet aan de Commissie mee te delen, de krachtens artikel 26, leden 1 en 3, van deze richtlijn op haar rustende verplichtingen niet is nagekomen;

–        de Republiek Polen te veroordelen tot betaling van een forfaitaire som bestaande uit een van de volgende twee bedragen, naargelang van welk bedrag het hoogst is:

–        13 700 EUR per dag vanaf de datum waarop de termijn voor omzetting van richtlijn 2019/1937 is verstreken tot de datum waarop de inbreuk is beëindigd of, in geval van voortzetting van de inbreuk, tot de datum van uitspraak van het arrest in de onderhavige zaak;

–        een minimumbedrag van 3 836 000 EUR;

–        indien de overeenkomstig het eerste streepje geconstateerde niet-nakoming voortduurt tot de dag waarop het arrest in de onderhavige zaak wordt gewezen, de Republiek Polen een dwangsom van 53 430 EUR per dag vertraging op te leggen, te rekenen vanaf de dag van de uitspraak van dat arrest tot de dag waarop de Republiek Polen voldoet aan de uit richtlijn 2019/1937 voortvloeiende verplichtingen, en

–        de Republiek Polen te verwijzen in de kosten.

 Toepasselijke bepalingen

 Richtlijn 2019/1937

2        In overweging 1 van richtlijn 2019/1937 staat te lezen:

„[...] Vaak [...] weerhoudt vrees voor represailles potentiële klokkenluiders ervan melding te maken van hun bezorgdheid of vermoedens. In dit verband wordt [...] zowel [op het niveau van de Europese Unie] als [op] internationaal niveau steeds meer het belang onderkend van een evenwichtige en doeltreffende bescherming van klokkenluiders.

3        Artikel 1 van deze richtlijn bepaalt:

„Deze richtlijn heeft tot doel de tenuitvoerlegging van het Unierecht en -beleid op specifieke gebieden te verbeteren door de vaststelling van gemeenschappelijke minimumnormen die zorgen voor een hoog niveau van bescherming van melders van inbreuken op het Unierecht.”

4        Artikel 26 van die richtlijn luidt:

„1.      De lidstaten doen de nodige wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen in werking treden om uiterlijk op 17 december 2021 aan deze richtlijn te voldoen.

[...]

3.      Wanneer de lidstaten de in de leden 1 en 2 bedoelde bepalingen vaststellen, wordt in die bepalingen zelf of bij de officiële bekendmaking daarvan naar deze richtlijn verwezen. De lidstaten stellen de regels voor deze verwijzing vast. Zij delen de Commissie de tekst van deze bepalingen onverwijld mee.”

 Mededeling van 2023

5        In de mededeling van de Commissie, met als opschrift „Financiële sancties in niet-nakomingsprocedures” (PB 2023, C 2, blz. 1; hierna: „mededeling van 2023”), zijn de punten 3 en 4 gewijd aan respectievelijk de „dwangsom” en de „forfaitaire som”.

6        Punt 3 van deze mededeling vermeldt in de tweede alinea:

„Het bedrag van de dagelijkse dwangsom wordt als volgt berekend:

–        een forfaitair basisbedrag wordt vermenigvuldigd met een coëfficiënt voor de ernst en een coëfficiënt voor de duur van de inbreuk,

–        de uitkomst hiervan wordt vermenigvuldigd met een vaste factor per lidstaat (factor ‚n’), die de financiële draagkracht van de betrokken lidstaat weerspiegelt.”

7        Punt 3.2 van die mededeling, dat betrekking heeft op de toepassing van een coëfficiënt voor de ernst van de inbreuk in het kader van de berekening van de dagelijkse dwangsom, luidt als volgt:

„Een inbreuk die bestaat uit de niet-uitvoering van een arrest door een lidstaat of de niet-mededeling van maatregelen ter omzetting van een volgens een wetgevingsprocedure aangenomen richtlijn, wordt altijd als ernstig beschouwd. Om het bedrag van de sanctie op de specifieke omstandigheden van de zaak af te stemmen, stelt de Commissie de coëfficiënt voor de ernst vast op basis van twee parameters: het belang van de Unievoorschriften waarop de inbreuk is gepleegd of die niet zijn omgezet en de gevolgen van de inbreuk voor algemene en bijzondere belangen.

Gelet op de hierna uiteengezette overwegingen wordt de ernst van de inbreuk bepaald door een door de Commissie vastgestelde coëfficiënt tussen 1 (minimum) en 20 (maximum).”

8        Punt 3.2.2 van diezelfde mededeling is als volgt verwoord:

„Voor beroepen op grond van artikel 260, lid 3, VWEU past de Commissie systematisch een coëfficiënt van 10 voor de ernst van de inbreuk [toe] in geval van volledige niet-mededeling van omzettingsmaatregelen. In een Unie die is gebaseerd op de eerbiediging van de rechtsstaat moeten alle wetgevingsrichtlijnen als even belangrijk worden beschouwd en binnen de in die richtlijnen gestelde termijnen door de lidstaten volledig worden omgezet.

In geval van gedeeltelijke niet-mededeling van omzettingsmaatregelen moet het belang van het omzettingsverschil in aanmerking worden genomen bij de vaststelling van de coëfficiënt voor de ernst die lager is dan 10. Bovendien kan rekening worden gehouden met de gevolgen van de inbreuk voor de algemene en bijzondere belangen [...].”

9        Punt 3.3 van de mededeling van 2023, met als opschrift „Toepassing van een coëfficiënt voor de duur van de inbreuk”, luidt:

„[...]

De coëfficiënt voor de duur van de inbreuk wordt uitgedrukt als vermenigvuldigingscoëfficiënt van minimaal 1 tot maximaal 3. De coëfficiënt wordt toegepast à raison van 0,10 per maand te rekenen vanaf de uitspraak van het eerste arrest of vanaf de dag volgend op het verstrijken van de termijn voor omzetting van de richtlijn in kwestie.

[...]”

10      In punt 3.4 van deze mededeling, met als opschrift „De financiële draagkracht van de lidstaat”, is vermeld:

„[...]

De hoogte van de sanctie die nodig is om afschrikkend te zijn, zal variëren naargelang van de financiële draagkracht van de lidstaat. Deze afschrikkende werking wordt weerspiegeld in de factor ‚n’. Deze factor is gedefinieerd als een gewogen geometrisch gemiddeld bruto binnenlands product (bbp) [...] van de betrokken lidstaat in vergelijking met het gemiddelde van de bbp’s van de lidstaten, met een gewicht van twee, en van de bevolking van de betrokken lidstaat, vergeleken met het gemiddelde van de bevolking van de lidstaten, met een gewicht van één. Dit vertegenwoordigt de financiële draagkracht van de betrokken lidstaat in verhouding tot die van de andere lidstaten:

[...]

De Commissie heeft [...] besloten tot een herziening van haar methode voor de berekening van de factor ‚n’, die thans primair berust op het bbp van de lidstaten en secundair op hun bevolking, als demografisch criterium waardoor een redelijke afwijking tussen de verschillende lidstaten kan worden gehandhaafd. Het voor een derde van de berekening van de factor ‚n’ in aanmerking nemen van de bevolking van de lidstaten vermindert de variatie van de factor ‚n’ van de lidstaten in redelijke mate vergeleken met een berekening die uitsluitend op het bbp van de lidstaten is gebaseerd. Hiermee wordt ook een element van stabiliteit aan de berekening van de factor ‚n’ toegevoegd, aangezien het onwaarschijnlijk is dat de bevolking op jaarbasis aanzienlijk zal variëren. Het bbp van een lidstaat kan daarentegen hogere jaarlijkse fluctuaties ondergaan, met name in perioden van economische crisis. Aangezien het bbp van de lidstaat nog steeds goed is voor twee derde van de berekening, blijft de financiële draagkracht de overheersende factor voor de beoordeling.

[...]”

11      In punt 4.2 van die mededeling wordt de methode voor de berekening van de forfaitaire som als volgt uiteengezet:

„De methode voor de berekening van de forfaitaire som vertoont grote gelijkenis met die voor de berekening van de dwangsom, namelijk:

–        een forfaitair basisbedrag wordt vermenigvuldigd met een coëfficiënt voor de ernst;

–        de uitkomst hiervan wordt vermenigvuldigd met de factor ‚n’,

–        en die uitkomst wordt vervolgens vermenigvuldigd met het aantal dagen dat de inbreuk voortduurt [...].

[...]”

12      Punt 4.2.1 van diezelfde mededeling luidt:

„Voor de berekening van de forfaitaire som moet het dagelijkse bedrag worden vermenigvuldigd met het aantal dagen dat de inbreuk voortduurt. Deze laatste factor wordt als volgt gedefinieerd:

[...]

–        voor beroepen op grond van artikel 260, lid 3, VWEU: het aantal dagen dat is verstreken tussen het aflopen van de termijn voor omzetting van de richtlijn in kwestie en de conformering of, bij gebreke van conformering, de uitspraak van het arrest op grond van artikel 260 VWEU.

[...]”

13      Punt 4.2.2 van de mededeling van 2023 luidt:

„Voor de berekening van de forfaitaire som past de Commissie dezelfde coëfficiënt voor de ernst van de inbreuk en dezelfde vaste factor ‚n’ toe als voor de berekening van de dwangsom [...].

Het forfaitaire basisbedrag voor forfaitaire sommen is lager dan dat voor dwangsommen. [...]

Het forfaitaire basisbedrag dat van toepassing is op de dwangsom is vastgesteld in punt 2 van de bijlage I.

[...]”

14      Bijlage I bij deze mededeling („Gegevens die worden gebruikt voor de vaststelling van aan het Hof voorgestelde financiële sancties”) bepaalt in punt 1 dat het in punt 3 van deze mededeling vermelde forfaitaire basisbedrag voor de dwangsom wordt vastgesteld op 3 000 EUR per dag, in punt 2 dat het in punt 4.2.2 van deze mededeling vermelde forfaitaire basisbedrag voor de forfaitaire som wordt vastgesteld op 1 000 EUR per dag, zijnde een derde van dat voor de dwangsom, en in punt 3 dat de factor „n” voor de Republiek Polen is vastgesteld op 1,37. In punt 5 van bijlage I wordt verduidelijkt dat de forfaitaire minimumsom voor de Republiek Polen 3 836 000 EUR bedraagt.

 Precontentieuze procedure

15      Op 27 januari 2022 heeft de Commissie de Republiek Polen een aanmaningsbrief gestuurd, waarin zij deze lidstaat verweet haar niet de maatregelen te hebben medegedeeld die waren vastgesteld teneinde richtlijn 2019/1937 om te zetten. In haar antwoord van 23 maart 2022 heeft de Republiek Polen enkel aangegeven dat de vaststelling van die maatregelen gaande was.

16      Op 15 juli 2022 heeft de Commissie de Republiek Polen een met redenen omkleed advies gezonden, waarin zij haar verzocht om binnen een termijn van twee maanden, te rekenen vanaf de kennisgeving van dat advies, de uit richtlijn 2019/1937 voortvloeiende verplichtingen na te komen.

17      In haar antwoord van 15 september 2022 heeft de Republiek Polen gewezen op de noodzaak van diepgaande ministeriële raadplegingen over de onder richtlijn 2019/1937 vallende aangelegenheden, zodat de parlementaire werkzaamheden eind 2022 zouden zijn voltooid en de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen waarmee aan richtlijn 2019/1937 kan worden voldaan, in januari 2023 in het Poolse staatsblad zouden worden gepubliceerd. In een e-mail van 11 januari 2023 heeft deze lidstaat aangegeven dat deze publicatie in augustus 2023 zou plaatsvinden.

18      In deze omstandigheden heeft de Commissie op 15 februari 2023 besloten het onderhavige beroep bij het Hof in te stellen.

 Niet-nakoming in de zin van artikel 258 VWEU

 Argumenten van partijen

19      De Commissie herinnert eraan dat de lidstaten krachtens artikel 288, derde alinea, VWEU gehouden zijn om de nodige bepalingen vast te stellen teneinde ervoor te zorgen dat richtlijnen binnen de daarin gestelde termijnen worden omgezet in hun nationale rechtsstelsel, en om deze bepalingen onverwijld aan haar mee te delen.

20      Deze instelling verduidelijkt dat de vraag of er sprake is van een niet-nakoming van deze verplichtingen moet worden beoordeeld naar de situatie waarin de lidstaat zich bevond aan het einde van de in het met redenen omkleed advies gestelde termijn.

21      In casu heeft de Republiek Polen deze bepalingen niet vastgesteld vóór het verstrijken van de in het met redenen omkleed advies van 15 juli 2022 gestelde termijn en heeft zij de Commissie evenmin in kennis gesteld van de vaststelling ervan.

22      De Republiek Polen erkent de betrokken niet-nakoming weliswaar, maar rechtvaardigt de vertraging die zich bij de omzetting van richtlijn 2019/1937 in haar nationale rechtsorde heeft voorgedaan, om te beginnen met het argument dat de wetgevingswerkzaamheden, gelet op de ruime werkingssfeer van deze richtlijn, noodzakelijkerwijs langer duurden. Voor de vaststelling van de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen die nodig waren om aan deze richtlijn te voldoen, was uitgebreide openbare raadpleging door het ministerie van Gezinsaangelegenheden en Sociaal Beleid vereist. Het wetsontwerp tot omzetting van richtlijn 2019/1937 was bovendien in de loop van het interministerieel overleg herhaaldelijk gewijzigd.

23      Vervolgens is de procedure voor de totstandkoming van de wet tot omzetting van richtlijn 2019/1937 vertraagd vanwege moeilijkheden ten gevolge van de COVID‑19-pandemie, waardoor de organisatie van de wetgevingswerkzaamheden is verstoord.

24      Tot slot zijn de middelen van het ministerie van Gezinsaangelegenheden en Sociaal Beleid, dat belast was met de opstelling van die wet, grotendeels ingezet voor de oorlog in Oekraïne en de daaruit voortvloeiende toestroom van vluchtelingen.

25      In haar memorie van repliek merkt de Commissie op dat een termijn van twee jaar volgens de Uniewetgever volstond om de lidstaten in staat te stellen hun verplichtingen inzake de omzetting van richtlijn 2019/1937 na te komen. De door de Republiek Polen aangevoerde moeilijkheden hebben betrekking op bepalingen, praktijken of situaties van haar nationale rechtsorde, die volgens vaste rechtspraak niet de vertraging bij de omzetting van die richtlijn kunnen rechtvaardigen.

26      Voorts kunnen de bijzondere omstandigheden in verband met de COVID-19-pandemie en de oorlog in Oekraïne enkel relevant zijn ter rechtvaardiging van een dergelijke vertraging indien de betrokken Uniehandeling voorziet in de mogelijkheid van afwijkingen of uitzonderingen in dergelijke omstandigheden of wanneer is voldaan aan de criteria voor overmacht, hetgeen in casu niet het geval is. Daarnaast kunnen lidstaten enkel een beroep doen op overmacht voor de periode die nodig is om de belemmeringen die het gevolg zijn van de situatie in kwestie op te heffen, een periode die niet langer mag duren dan twee jaar. Het onderhavige beroep is evenwel meer dan dertien maanden na het verstrijken van de in richtlijn 2019/1937 vastgestelde omzettingstermijn van twee jaar ingesteld. Ten slotte is de tweede invasie in Oekraïne door de Russische Federatie op 24 februari 2022 begonnen, dat wil zeggen na het verstrijken van die termijn.

 Beoordeling door het Hof

27      Overeenkomstig artikel 26, lid 1, van richtlijn 2019/1937 moesten de lidstaten de nodige wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen in werking doen treden om uiterlijk op 17 december 2021 aan deze richtlijn te voldoen. Daarnaast dienden de lidstaten op grond van artikel 26, lid 3, van deze richtlijn de tekst van deze bepalingen aan de Commissie mee te delen.

28      Volgens vaste rechtspraak van het Hof moet het bestaan van een niet-nakoming worden beoordeeld naar de situatie waarin de lidstaat zich bevond aan het einde van de in het met redenen omkleed advies van de Commissie gestelde termijn en kan het Hof geen rekening houden met sindsdien opgetreden wijzigingen [arresten van 25 februari 2021, Commissie/Spanje (Persoonsgegevensrichtlijn – Strafrechtelijk gebied), C‑658/19, EU:C:2021:138, punt 15, en 29 februari 2024, Commissie/Ierland (Audiovisuele mediadiensten), C‑679/22, EU:C:2024:178, punt 28 en aldaar aangehaalde rechtspraak].

29      In casu heeft de Republiek Polen in het met redenen omkleed advies van 15 juli 2022 twee maanden de tijd gekregen om haar in dat advies bedoelde verplichtingen na te komen.

30      Zoals blijkt uit het verweerschrift en de dupliek die de Republiek Polen in de onderhavige procedure heeft neergelegd, had de Republiek Polen bij het verstrijken van de in het met redenen omkleed advies van 15 juli 2022 gestelde termijn niet de nodige wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen vastgesteld om aan richtlijn 2019/1937 te voldoen en had deze lidstaat bij het verstrijken van die termijn deze bepalingen evenmin aan de Commissie meegedeeld.

31      Zoals in de punten 22 tot en met 24 van het onderhavige arrest is aangegeven, zijn er volgens de Republiek Polen echter verschillende omstandigheden die rechtvaardigen dat de termijn voor omzetting van deze richtlijn niet in acht is genomen.

32      Ten eerste betoogt deze lidstaat dat de wetgevingswerkzaamheden langer duurden gelet op de ruime werkingssfeer van die richtlijn.

33      Dienaangaande zij eraan herinnerd dat een lidstaat zich volgens vaste rechtspraak van het Hof niet kan beroepen op bepalingen, praktijken of situaties van zijn interne rechtsorde ter rechtvaardiging van de niet-nakoming van uit het Unierecht voortvloeiende verplichtingen, zoals de niet-omzetting van een richtlijn binnen de gestelde termijn [arrest van 25 februari 2021, Commissie/Spanje (Persoonsgegevensrichtlijn – Strafrechtelijk gebied), C‑658/19, EU:C:2021:138, punt 19 en aldaar aangehaalde rechtspraak].

34      Overeenkomstig de bewoordingen van artikel 26, lid 1, van richtlijn 2019/1937 volstaat voorts volgens de Uniewetgever een omzettingstermijn van twee jaar om de lidstaten in staat te stellen hun verplichtingen na te komen.

35      Ten tweede betoogt de Republiek Polen dat de procedure tot omzetting van deze richtlijn is vertraagd vanwege moeilijkheden die zijn veroorzaakt door de COVID‑19-pandemie en door de toestroom van vluchtelingen als gevolg van de agressie tegen Oekraïne.

36      Ervan uitgaande dat de Republiek Polen van mening is dat de organisatorische moeilijkheden in verband met de COVID-19-pandemie en de toestroom van vluchtelingen als gevolg van de agressie tegen Oekraïne overmacht opleveren, waardoor richtlijn 2019/1937 niet binnen de gestelde termijn is omgezet, moet om te beginnen worden vastgesteld dat deze lidstaat voor het eerst in het stadium van de memorie van antwoord melding maakt van deze gebeurtenissen als rechtvaardiging voor de vertraging bij de omzetting van deze richtlijn. Voorts veronderstelt het begrip „overmacht” volgens vaste rechtspraak weliswaar geen volstrekte onmogelijkheid, maar verlangt het niettemin dat het niet plaatsvinden van het betrokken feit te wijten is aan abnormale en onvoorzienbare omstandigheden waarop degene die zich op overmacht beroept geen invloed heeft en waarvan de gevolgen in weerwil van alle mogelijke voorzorgen niet hadden kunnen worden vermeden. Bovendien kan overmacht enkel worden ingeroepen voor de periode die nodig is om deze moeilijkheden op te lossen [arrest van 8 juni 2023, Commissie/Slowakije (Recht op kosteloze beëindiging), C‑540/21, EU:C:2023:450, punt 81]. Een gezondheidscrisis van een omvang als die van de COVID-19-pandemie en de toestroom van vluchtelingen als gevolg van de agressie tegen Oekraïne zijn weliswaar abnormale en onvoorzienbare gebeurtenissen waarop de Republiek Polen geen invloed heeft, maar dit neemt niet weg dat het aan deze lidstaat stond om met de nodige voortvarendheid te handelen door de Commissie tijdig in kennis te stellen van de ondervonden moeilijkheden, althans vóór het verstrijken van de termijn die is gesteld in het met redenen omkleed advies van 15 juli 2022. Tot slot staat vast dat de Republiek Polen richtlijn 2019/1937 nog steeds niet had omgezet aan het einde van de schriftelijke behandeling van de onderhavige zaak, dat wil zeggen bijna een jaar na het verstrijken van de in het met redenen omkleed advies van 15 juli 2022 gestelde termijn en meer dan anderhalf jaar na het verstrijken van de in artikel 26, lid 1, van deze richtlijn gestelde termijn.

37      In die omstandigheden kan de betrokken niet-nakoming niet worden gerechtvaardigd door het uitbreken van een pandemie in 2020, noch door de moeilijkheden die deze lidstaat heeft ondervonden als gevolg van de agressie tegen Oekraïne, gebeurtenissen die, zoals de advocaat-generaal in de punten 45 en 48 van zijn conclusie in wezen heeft opgemerkt, slechts indirect van invloed kunnen zijn geweest op de omzetting van die richtlijn in nationaal recht.

38      Bijgevolg kan de Republiek Polen deze omstandigheden niet met succes aanvoeren ter rechtvaardiging dat richtlijn 2019/1937 niet binnen de gestelde termijn is omgezet. Derhalve moet worden vastgesteld dat de Republiek Polen, door bij het verstrijken van de in het met redenen omkleed advies van 15 juli 2022 gestelde termijn niet de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen te hebben vastgesteld die nodig zijn om te voldoen aan richtlijn 2019/1937 en door deze bepalingen derhalve niet aan de Commissie te hebben meegedeeld, de krachtens artikel 26, leden 1 en 3, van deze richtlijn op haar rustende verplichtingen niet is nagekomen.

 Financiële sancties op grond van artikel 260, lid 3, VWEU

 Argumenten van partijen

39      Gelet op het feit dat de aan de Poolse Republiek verweten niet-nakoming nog steeds voortduurde op het tijdstip waarop de Commissie het onderhavige beroep bij het Hof heeft ingesteld, stelt de Commissie voor om op basis van artikel 260, lid 3, VWEU aan deze lidstaat zowel een forfaitaire som als een dwangsom per dag op te leggen.

40      Voor de vaststelling van de bedragen van deze financiële sancties baseert de Commissie zich op de in punt 2 van de mededeling van 2023 genoemde algemene beginselen en op de berekeningsmethode die is uiteengezet in de punten 3 en 4 van deze mededeling. In het bijzonder wijst deze instelling erop dat de vaststelling van die sancties moet worden gebaseerd op fundamentele criteria, te weten de ernst van de inbreuk, de duur ervan en de noodzaak om zorg te dragen voor de afschrikkende werking van de sanctie teneinde herhaling van de inbreuk te voorkomen.

41      Wat in de eerste plaats de ernst van de inbreuk betreft herinnert de Commissie eraan dat de coëfficiënt die van toepassing is op grond van de mededeling van 2023 tussen 1 (minimum) en 20 (maximum) ligt. Deze instelling verduidelijkt dat zij overeenkomstig punt 3.2.2 van deze mededeling systematisch een coëfficiënt van 10 toepast voor de ernst van de inbreuk in geval van volledige niet-mededeling van de omzettingsmaatregelen van een richtlijn, waarbij de niet-omzetting van een richtlijn en de niet-mededeling van deze maatregelen als even ernstig worden beschouwd, ongeacht de aard van de bepalingen van de betrokken richtlijn. Op basis van een dergelijk automatisme kan overeenkomstig artikel 4, lid 2, VEU de gelijkheid van de lidstaten voor de Verdragen worden geëerbiedigd.

42      Wat in de tweede plaats de duur van de inbreuk betreft, merkt de Commissie op dat volgens punt 3.3 van de mededeling van 2023 de coëfficiënt voor de duur van de inbreuk wordt uitgedrukt als vermenigvuldigingscoëfficiënt van minimaal 1 tot maximaal 3 en wordt toegepast à raison van 0,10 per maand te rekenen vanaf de dag volgend op het verstrijken van de termijn voor omzetting van de richtlijn in kwestie tot het moment waarop de Commissie de zaak bij het Hof aanhangig maakt. Aangezien de duur van deze periode in casu 13 maanden bedraagt, is de in aanmerking te nemen coëfficiënt voor de duur van de inbreuk 1,3.

43      In de derde plaats wordt het criterium inzake de noodzaak om zorg te dragen voor de afschrikkende werking van de sanctie, gelet op de financiële draagkracht van de betrokken lidstaat, uitgedrukt door de factor „n” die voor elke lidstaat is vastgesteld in punt 3 van bijlage I bij de mededeling van 2023. De berekening ervan is gebaseerd op de verhouding tussen het bbp van de betrokken staat en het nationale gemiddelde bbp van de Unie vermenigvuldigd met de verhouding tussen de bevolking van die staat en de gemiddelde nationale bevolking van de Unie. De eerste verhouding telt voor twee derde mee, terwijl de tweede verhouding voor een derde meetelt. Hieruit volgt voor de Republiek Polen een factor „n” van 1,37. Volgens de Commissie kan op basis van het in aanmerking nemen van de bevolking van de betrokken lidstaat als tweede criterium voor de vaststelling van deze factor een redelijke differentiatie van de factor „n” tussen de lidstaten worden gehandhaafd en een zekere stabiliteit van deze coëfficiënt worden gewaarborgd, overeenkomstig de rechtspraak van het Hof. Aangezien de door de Commissie gebruikte gegevens jaarlijks worden bijgewerkt, wordt bovendien terdege rekening gehouden met schommelingen in het bbp van de betrokken lidstaat.

44      Wat ten eerste de berekening van het bedrag van de forfaitaire som betreft, stelt de Commissie dientengevolge voor om krachtens punt 4.2 van de mededeling van 2023 een coëfficiënt van 10 voor de ernst van de inbreuk te hanteren en de factor „n” van 1,37 toe te passen. Het resultaat van deze twee elementen moet worden vermenigvuldigd met het forfaitaire basisbedrag voor de forfaitaire som dat in punt 2 van bijlage I bij deze mededeling is vastgesteld, te weten 1 000 EUR, hetgeen overeenkomt met 13 700 EUR, dat vermenigvuldigd moet worden met het aantal dagen dat de niet-nakoming voortduurt, overeenkomstig punt 4.2.1 van die mededeling. De Commissie wijst erop dat de betaling van deze forfaitaire som moet worden opgelegd op voorwaarde dat deze hoger is dan 3 836 000 EUR, het bedrag van de forfaitaire minimumsom die volgens punt 5 van bijlage I bij de mededeling van 2023 voor de Republiek Polen is vastgesteld.

45      Wat ten tweede de vaststelling van het bedrag van de dwangsom betreft, stelt de Commissie voor om het in punt 1 van bijlage I bij de mededeling van 2023 vastgestelde forfaitaire basisbedrag voor de dwangsom, dat 3 000 EUR per dag bedraagt, te vermenigvuldigen met de coëfficiënt van 10 voor de ernst van de inbreuk, de coëfficiënt van 1,3 voor de duur van de inbreuk en de factor „n” van 1,37, hetgeen overeenkomt met een dwangsom van 53 430 EUR per dag.

46      Tot slot stelt de Commissie voor dat de datum waarop de betalingsverplichting ingaat, de datum is van het in de onderhavige zaak te wijzen arrest.

47      De Republiek Polen is van mening dat de door de Commissie voorgestelde bedragen van de dwangsom en de forfaitaire som buitensporig en onevenredig zijn.

48      Ten eerste merkt deze lidstaat op dat de systematische toepassing van een coëfficiënt van 10 voor de ernst van de inbreuk in geval van volledige niet-mededeling van omzettingsmaatregelen van een richtlijn, eraan in de weg staat dat rekening wordt gehouden met de specifieke omstandigheden van het wetgevingsproces en met de stand van de nationale wetgeving. In casu komen verschillende bepalingen van richtlijn 2019/1937 overeen met in de bestaande nationale wetgeving geldende normen die, ook al zijn zij als zodanig niet aan de Commissie meegedeeld, in aanmerking moeten worden genomen bij de vaststelling van de coëfficiënt voor de ernst van de inbreuk. Om te beginnen bevat het Poolse arbeidswetboek een bepaling die uitvoering geeft aan artikel 19 van richtlijn 2019/1937. Voorts voorziet het Poolse wetboek bestuursprocesrecht in de invoering van kanalen voor het melden van inbreuken op het recht, en in de bescherming van de personen die deze inbreuken melden. Tot slot legt de Poolse wet op het bankwezen aan banken de verplichting op om interne beheers- en controlesystemen op te zetten waarmee inbreuken op het recht kunnen worden gemeld en de personen die deze inbreuken melden, worden beschermd.

49      Door de automatische vaststelling van een coëfficiënt voor de ernst van de inbreuk kan evenwel geen rekening worden gehouden met deze onderdelen van de nationale wettelijke regeling of met de concrete gevolgen van de vastgestelde niet-nakoming voor de particuliere en de publieke belangen.

50      Daarnaast merkt de Republiek Polen op dat zij gedurende de gehele precontentieuze procedure met de Commissie heeft meegewerkt, zodat deze omstandigheid volgens haar zou moeten leiden tot een verlaging van de coëfficiënt voor de ernst van de inbreuk.

51      Ten tweede heeft de opneming van een demografisch criterium in de berekeningsmethode van de factor „n” tot gevolg dat de financiële sanctie niet de werkelijke financiële draagkracht van de betrokken lidstaat weergeeft, hetgeen in strijd is met de rechtspraak van het Hof. In haar specifieke geval benadrukt de Republiek Polen dat de toepassing van een dergelijk demografisch criterium leidt tot een ongerechtvaardigde verzwaring van de factor „n”.

52      De Republiek Polen is in ieder geval van mening dat de bedragen van de door de Commissie gevraagde financiële sancties moeten worden herzien vanwege een sterke daling van de economische groei en vanwege een hoge inflatie in 2023 in deze lidstaat.

53      In repliek betoogt de Commissie met betrekking tot de ernstfactor voor de inbreuk om te beginnen dat indien het Hof zou beslissen rekening te houden met het belang van de Unierechtelijke bepalingen, zoals de Republiek Polen in wezen betoogt, dit tot gevolg zou hebben dat deze ernstfactor moet worden verhoogd, aangezien richtlijn 2019/1937 met name van belang is voor zowel het publieke belang als de particuliere belangen. Voorts zijn de door deze lidstaat aangevoerde nationale bepalingen volgens de Commissie irrelevant in het kader van de vaststelling van die ernstfactor voor de inbreuk, aangezien deze bepalingen haar niet ter kennis zijn gebracht als maatregelen tot omzetting van deze richtlijn. Tot slot speelt de door deze lidstaat aangevoerde loyale samenwerking geen enkele rol bij een volledige niet-mededeling van de maatregelen tot omzetting van een richtlijn en kan de loyale medewerking met de Commissie hoe dan ook geen verzachtende omstandigheid vormen, aangezien het gaat om een verplichting uit hoofde van artikel 4, lid 3, VEU.

54      In dupliek betoogt de Republiek Polen dat de Commissie in het kader van de vaststelling van de coëfficiënt voor de ernst van de inbreuk niet voorbij kan gaan aan de toepasselijke nationale wettelijke regeling op de enkele grond dat deze niet aan haar is meegedeeld. Daarnaast heeft het wetsontwerp inzake de bescherming van personen die inbreuken op het Unierecht melden, de opeenvolgende fasen van het wetgevingsproces doorlopen.

 Beoordeling door het Hof

 Toepassing van artikel 260, lid 3, VWEU

55      Artikel 260, lid 3, eerste alinea, VWEU bepaalt dat wanneer de Commissie bij het Hof een zaak aanhangig maakt op grond van artikel 258 VWEU omdat zij van oordeel is dat de betrokken lidstaat zijn verplichting tot mededeling van maatregelen ter omzetting van een volgens een wetgevingsprocedure aangenomen richtlijn niet is nagekomen, deze instelling, indien zij dit passend acht, kan aangeven wat haars inziens gezien de omstandigheden een redelijke hoogte is voor de door deze lidstaat te betalen forfaitaire som of dwangsom. Volgens artikel 260, lid 3, tweede alinea, kan het Hof, indien het de niet-nakoming vaststelt, de betrokken lidstaat de betaling van een forfaitaire som of een dwangsom opleggen die niet hoger is dan de Commissie heeft aangegeven, waarbij de verplichting tot betaling ingaat op de door het Hof in zijn arrest bepaalde datum.

56      Aangezien vaststaat, zoals blijkt uit punt 38 van het onderhavige arrest, dat de Republiek Polen bij het verstrijken van de in het met redenen omkleed advies van 15 juli 2022 gestelde termijn niet de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen had vastgesteld die nodig waren om de bepalingen van richtlijn 2019/1937 in nationaal recht om te zetten, en deze bepalingen dus evenmin aan de Commissie had meegedeeld, valt de aldus vastgestelde niet-nakoming binnen de werkingssfeer van artikel 260, lid 3, VWEU.

57      Voorts zij eraan herinnerd dat de invoering van het mechanisme van artikel 260, lid 3, VWEU niet alleen tot doel heeft de lidstaten ertoe aan te zetten om zo snel mogelijk een einde te maken aan een niet-nakoming die zonder een dergelijke bepaling wellicht zou blijven voortduren, maar ook om de procedure voor het opleggen van financiële sancties wegens niet-nakoming van de verplichting tot mededeling van een maatregel ter omzetting van een volgens een wetgevingsprocedure aangenomen richtlijn te vereenvoudigen en te bespoedigen [arrest van 29 februari 2024, Commissie/Ierland (Audiovisuele mediadiensten), C‑679/22, EU:C:2024:178, punt 68 en aldaar aangehaalde rechtspraak].

58      Om dit doel te bereiken voorziet artikel 260, lid 3, VWEU in de oplegging van twee soorten financiële sancties, te weten een forfaitaire som en een dwangsom per dag.

59      De oplegging van een dwangsom per dag lijkt bijzonder geschikt om een lidstaat ertoe aan te zetten zo snel mogelijk een einde te maken aan een niet-nakoming, terwijl de veroordeling tot betaling van een forfaitaire som veeleer berust op de beoordeling van de consequenties van de niet-nakoming van de op de betrokken lidstaat rustende verplichtingen voor de particuliere en de publieke belangen, met name wanneer de niet-nakoming lang is blijven voortbestaan [arrest van 29 februari 2024, Commissie/Ierland (Audiovisuele mediadiensten), C‑679/22, EU:C:2024:178, punt 70 en aldaar aangehaalde rechtspraak].

60      In dit verband motiveert de Commissie de aard en de hoogte van de gevorderde financiële sancties, rekening houdend met de door haar vastgestelde richtsnoeren, zoals die welke in haar mededelingen zijn opgenomen, die weliswaar niet bindend zijn voor het Hof, maar ertoe bijdragen dat de doorzichtigheid, de voorspelbaarheid en de rechtszekerheid van het optreden van de Commissie worden gewaarborgd [zie in die zin arrest van 13 januari 2021, Commissie/Slovenië (MiFID II), C‑628/18, EU:C:2021:1, punt 50].

61      In casu heeft de Commissie zich op de mededeling van 2023 gebaseerd om de veroordeling van de Republiek Polen tot betaling van een dwangsom per dag en een forfaitaire som te rechtvaardigen en om de bedragen ervan vast te stellen.

 Vraag of het passend is om financiële sancties op te leggen zoals door de Commissie voorgesteld

62      Volgens vaste rechtspraak staat het aan het Hof om, teneinde te beoordelen of het passend is om een financiële sanctie op te leggen, in elke zaak, op basis van de omstandigheden van het geding dat aanhangig is gemaakt alsmede naargelang van de mate van overreding en afschrikking die het nodig acht, de financiële sancties vast te stellen die passend zijn, met name om een herhaling van soortgelijke inbreuken op het Unierecht te voorkomen [arresten van 13 januari 2021, Commissie/Slovenië (MiFID II), C‑628/18, EU:C:2021:1, punt 71, en 29 februari 2024, Commissie/Ierland (Audiovisuele mediadiensten), C‑679/22, EU:C:2024:178, punt 72].

63      Wat ten eerste het opleggen van een forfaitaire som betreft, moet worden vastgesteld dat, hoewel de Republiek Polen gedurende de precontentieuze procedure medewerking aan de diensten van de Commissie heeft verleend en hen op de hoogte heeft gesteld van de moeilijkheden die deze lidstaat heeft ondervonden bij zijn pogingen om richtlijn 2019/1937 in nationaal recht om te zetten, het geheel van juridische en feitelijke gegevens die tot de vaststelling van de niet-nakoming hebben geleid – te weten het feit dat bij het verstrijken van de in het met redenen omkleed advies van 15 juli 2022 gestelde termijn en zelfs op de datum waarop het Hof de feiten onderzoekt geen enkele mededeling had plaatsgevonden van de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen die nodig waren om deze richtlijn in nationaal recht om te zetten – een aanwijzing vormt dat er, om daadwerkelijk te voorkomen dat vergelijkbare inbreuken op het Unierecht zich in de toekomst zullen herhalen, een afschrikkende maatregel, zoals de oplegging van een forfaitaire som, moet worden vastgesteld [zie naar analogie arresten van 25 februari 2021, Commissie/Spanje (Persoonsgegevensrichtlijn – Strafrechtelijk gebied) (C‑658/19, EU:C:2021:138, punt 70 en 29 februari 2024, Commissie/Ierland (Audiovisuele mediadiensten), C‑679/22, EU:C:2024:178, punt 73].

64      Wat ten tweede de oplegging van een dwangsom betreft, een dergelijke sanctie is in beginsel slechts geboden voor zover de niet-nakoming die met deze dwangsom moet worden bestraft, voortduurt tot aan het onderzoek van de feiten door het Hof, dat moet worden geacht plaats te vinden op de datum waarop de procedure wordt afgesloten [arrest van 29 februari 2024, Commissie/Ierland (Audiovisuele mediadiensten), C‑679/22, EU:C:2024:178, punt 89]. Opgemerkt zij dat wanneer, zoals in casu, geen terechtzitting heeft plaatsgevonden, in dat verband de datum van sluiting van de schriftelijke behandeling in aanmerking moet worden genomen.

65      In casu wordt niet betwist dat de Republiek Polen op de datum waarop de schriftelijke behandeling bij het Hof is gesloten, te weten 9 augustus 2023, de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen die nodig waren voor de omzetting van richtlijn 2019/1937 in haar nationale recht, niet had vastgesteld en dus ook niet had meegedeeld. Bijgevolg moet worden vastgesteld dat de niet-nakoming door deze lidstaat heeft voortgeduurd tot aan het onderzoek van de feiten door het Hof.

66      Derhalve is het Hof van oordeel dat de door de Commissie gevorderde veroordeling van de Republiek Polen tot betaling van een dwangsom per dag een passend financieel middel is om te verzekeren dat deze lidstaat op zo kort mogelijke termijn een einde maakt aan de vastgestelde niet-nakoming en de krachtens richtlijn 2019/1937 op hem rustende verplichtingen nakomt. Aangezien daarentegen niet kan worden uitgesloten dat de omzetting van deze richtlijn op de datum van de uitspraak van het arrest in de onderhavige zaak volledig zal zijn voltooid, is het enkel passend een dwangsom op te leggen voor zover de niet-nakoming voortduurt op de datum van die uitspraak [zie naar analogie arresten van 25 februari 2021 Commissie/Spanje (Persoonsgegevensrichtlijn – Strafrechtelijk gebied) C‑658/19, EU:C:2021:138, punt 61, en 29 februari 2024, Commissie/Ierland (Audiovisuele mediadiensten), C‑679/22, EU:C:2024:178, punt 91].

 Bedrag van de financiële sancties

–       Methode voor de vaststelling van het bedrag van de financiële sancties

67      Volgens artikel 260, lid 3, VWEU is alleen het Hof bevoegd om een financiële sanctie op te leggen aan een lidstaat. In het kader van een op grond van deze bepaling ingeleide procedure beschikt het Hof evenwel slechts over een beperkte beoordelingsmarge, aangezien het Hof, wanneer het een niet-nakoming vaststelt, gebonden is aan de voorstellen van de Commissie wat betreft de aard van de financiële sanctie die het kan hanteren en het maximumbedrag van de sanctie die het kan opleggen [arrest van 13 januari 2021, Commissie/Slovenië (MiFID II), C‑628/18, EU:C:2021:1, punten 49 en 51].

68      Zoals in punt 62 van het onderhavige arrest in herinnering is gebracht, staat het aan het Hof om in de uitoefening van zijn beoordelingsbevoegdheid op dit gebied, zoals afgebakend door de voorstellen van de Commissie, de krachtens artikel 260, lid 3, VWEU aan een lidstaat opgelegde financiële sancties op een zodanig bedrag vast te stellen dat dit bedrag in de gegeven omstandigheden passend is en evenredig is aan de gepleegde inbreuk. Relevante factoren in dit verband zijn de ernst van de vastgestelde niet-nakoming, de duur ervan en de financiële draagkracht van de betrokken lidstaat [arresten van 13 januari 2021, Commissie/Slovenië (MiFID II), C‑628/18, EU:C:2021:1, punt 74, en 29 februari 2024, Commissie/Ierland (Audiovisuele mediadiensten), C‑679/22, EU:C:2024:178, punten 74 en 93].

69      Tevens zij eraan herinnerd dat in het kader van deze beoordelingsbevoegdheid richtsnoeren als die in de mededelingen van de Commissie, waarin wiskundige variabelen als indicatieve regels zijn geformuleerd, niet bindend zijn voor het Hof, maar ertoe bijdragen dat de doorzichtigheid, de voorspelbaarheid en de rechtszekerheid van het optreden van de Commissie zelf worden gewaarborgd wanneer die instelling voorstellen doet aan het Hof [zie in die zin arresten van 11 december 2012, Commissie/Spanje, C‑610/10, EU:C:2012:781, punt 116 en 20 januari 2022, Commissie/Griekenland (Terugvordering van staatssteun – Ferronikkel) C‑51/20, EU:C:2022:36, punten 95 en 110].

70      Wat in de eerste plaats de ernst van de vastgestelde niet-nakoming betreft, volgt uit punt 3.2 van de mededeling van 2023 dat volgens de Commissie een niet-mededeling van maatregelen ter omzetting van een volgens een wetgevingsprocedure aangenomen richtlijn, altijd als ernstig wordt beschouwd. Derhalve rechtvaardigt deze niet-nakoming de automatische toepassing van een coëfficiënt van 10 voor de ernst van de inbreuk.

71      De Republiek Polen betwist de hoogte van deze coëfficiënt en de automatische toepassing ervan in de omstandigheden van de vastgestelde niet-nakoming.

72      In dit verband moet eraan worden herinnerd dat de verplichting om maatregelen vast te stellen teneinde een richtlijn volledig om te zetten, en de verplichting om die maatregelen aan de Commissie mee te delen, voor de lidstaten kernverplichtingen zijn om de volle werking van het Unierecht te verzekeren, zodat de niet-nakoming van deze verplichting altijd moet worden geacht ernstig te zijn [zie in die zin arrest van 29 februari 2024, Commissie/Ierland (Audiovisuele mediadiensten), C‑679/22, EU:C:2024:178, punt 75 en aldaar aangehaalde rechtspraak].

73      In casu moet worden benadrukt dat richtlijn 2019/1937 een essentieel instrument van het Unierecht is, aangezien zij krachtens artikel 1 van die richtlijn, gelezen in samenhang met overweging 1 ervan, gemeenschappelijke minimumnormen vaststelt die een hoog niveau van evenwichtige en doeltreffende bescherming waarborgen van personen die inbreuken op dit recht melden op gebieden waar dergelijke inbreuken met name het algemeen belang kunnen schaden. Door een systeem in te voeren ter bescherming van personen die in een beroepsmatige context inbreuken op het Unierecht melden, draagt deze richtlijn namelijk bij tot het voorkomen van schade voor het algemeen belang op bijzonder gevoelige gebieden, zoals overheidsopdrachten, de voorkoming van witwassen van geld en terrorismefinanciering, de bescherming van het milieu of de financiële belangen van de Unie. De bepalingen van deze richtlijn voorzien dus in de verplichting voor zowel overheidsinstanties als particuliere entiteiten om te zorgen voor interne meldingskanalen, procedures voor de ontvangst en de follow-up van meldingen, waarbij de rechten van personen die melding maken van inbreuken op het Unierecht en de voorwaarden waaronder zij de aldus geboden bescherming kunnen genieten, worden gewaarborgd.

74      De niet-omzetting van de bepalingen van richtlijn 2019/1937 doet noodzakelijkerwijs afbreuk aan de eerbiediging van het Unierecht en aan de uniforme en effectieve toepassing ervan, aangezien inbreuken op dit recht mogelijk niet worden gemeld indien de personen die van dergelijke inbreuken op de hoogte zijn, niet worden beschermd tegen eventuele represailles.

75      Zoals in punt 68 van het onderhavige arrest in herinnering is gebracht, moet het bedrag van de krachtens artikel 260, lid 3, VWEU aan een lidstaat opgelegde financiële sancties evenwel passend zijn in de gegeven omstandigheden en evenredig zijn aan de gepleegde inbreuk.

76      De automatische toepassing van een en dezelfde coëfficiënt voor de ernst van de inbreuk in alle gevallen waarin een richtlijn niet volledig is omgezet en de maatregelen ter omzetting van deze richtlijn bijgevolg niet zijn meegedeeld, staat er dus noodzakelijkerwijs aan in de weg dat het bedrag van de financiële sancties aangepast is aan de omstandigheden van de inbreuk en dat evenredige sancties worden opgelegd.

77      Zoals de advocaat-generaal in de punten 84 tot en met 89 van zijn conclusie heeft opgemerkt, kan de Commissie – door ervan uit te gaan dat de niet-nakoming van de verplichting tot mededeling van de maatregelen ter omzetting van een richtlijn moet worden geacht dezelfde mate van ernst te hebben ongeacht om welke richtlijn het gaat – met name de financiële sancties niet aanpassen aan de gevolgen van de niet-nakoming van die verplichting voor de particuliere en publieke belangen, zoals bepaald in punt 3.2.2 van de mededeling van 2023.

78      In dit verband kan de Commissie zich niet beroepen op het beginsel van gelijkheid van de lidstaten voor de Verdragen, zoals verankerd in artikel 4, lid 2, VEU, ter rechtvaardiging van het feit dat automatisch een en dezelfde coëfficiënt voor de ernst van de inbreuk wordt toegepast wanneer een richtlijn niet volledig is omgezet en de maatregelen die nodig zijn voor de omzetting ervan dus niet zijn meegedeeld. Het spreekt namelijk voor zich dat de gevolgen van de niet-nakoming van de op de lidstaten rustende verplichtingen voor de betrokken particuliere en publieke belangen niet alleen van lidstaat tot lidstaat kunnen verschillen, maar ook naargelang van de normatieve inhoud van de niet-omgezette richtlijn. Volgens vaste rechtspraak van het Hof vereist dit beginsel met name dat, behoudens objectieve rechtvaardiging, verschillende situaties niet gelijk worden behandeld (arrest van 19 december 2018, Commissie/Oostenrijk, C‑51/18, EU:C:2018:1035, punt 55 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

79      Bijgevolg kan de Commissie zich niet kwijten van haar verplichting om voor elke lidstaat en voor elk specifiek geval de gevolgen van de vastgestelde inbreuk voor de particuliere en publieke belangen te beoordelen, door automatisch een coëfficiënt voor de ernst toe te passen in het kader van de vaststelling van financiële sancties, waarbij eventuele verzachtende of verzwarende omstandigheden in aanmerking worden genomen. In casu is de niet-nakoming van de verplichting om de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen vast te stellen die nodig zijn voor de omzetting van richtlijn 2019/1937, bijzonder ernstig, met name omdat – zoals in punt 73 van het onderhavige arrest is benadrukt – de bepalingen van deze richtlijn, voor zover zij strekken tot bescherming van personen die inbreuken op het Unierecht op de door deze richtlijn bestreken gebieden melden, ertoe bijdragen dat dit recht eenvormig en doeltreffend wordt toegepast.

80      In de tweede plaats zij er in het kader van de beoordeling van de duur van de inbreuk aan herinnerd dat, wat het begin van de periode betreft waarmee bij de vaststelling van de hoogte van de forfaitaire som rekening moet worden gehouden, de datum die in aanmerking moet worden genomen bij de beoordeling van de duur van de betrokken niet-nakoming niet de datum is van het verstrijken van de termijn die door de Commissie in het met redenen omkleed advies is gesteld, maar de datum waarop de in de betrokken richtlijn gestelde omzettingstermijn is verstreken [arrest van 29 februari 2024, Commissie/Ierland (Audiovisuele mediadiensten), C‑679/22, EU:C:2024:178, punt 81 en aldaar aangehaalde rechtspraak].

81      Wat in de derde plaats de financiële draagkracht van de betrokken lidstaat betreft, volgt uit de rechtspraak dat – onverminderd de mogelijkheid voor de Commissie om financiële sancties voor te stellen die op meerdere criteria zijn gebaseerd, met name om een redelijke differentiatie tussen de verschillende lidstaten mogelijk te maken – moet worden uitgegaan van het bbp van deze lidstaat als bepalende factor bij de beoordeling van de financiële draagkracht en bij de vaststelling van voldoende afschrikkende en evenredig sancties, teneinde op doeltreffende wijze te voorkomen dat zich in de toekomst opnieuw vergelijkbare inbreuken op het Unierecht voordoen [arresten van 20 januari 2022, Commissie/Griekenland (Terugvordering van staatssteun – Ferronikkel), C‑51/20, EU:C:2022:36, punten 111, 116 en 130, alsmede 28 september 2023, Commissie/Verenigd Koninkrijk (Merken van gasolie voor fiscale doeleinden), C‑692/20, EU:C:2023:707, punt 115].

82      In dit verband heeft het Hof herhaaldelijk geoordeeld dat rekening moet worden gehouden met de recente ontwikkeling van het bbp van de lidstaat ten tijde van het onderzoek van de feiten door het Hof (arrest van 20 januari 2022, Commissie/Griekenland (Terugvordering van staatssteun – Ferronikkel), C‑51/20, EU:C:2022:36, punt 107 en aldaar aangehaalde rechtspraak].

83      In casu zij opgemerkt dat de door de Commissie overeenkomstig de punten 3.4 en 4.2 van de mededeling van 2023 toegepaste factor „n”, die de financiële draagkracht van de betrokken lidstaat ten opzichte van de financiële draagkracht van de andere lidstaten weergeeft, is gedefinieerd als een gewogen geometrisch gemiddeld bbp van de betrokken lidstaat in vergelijking met het gemiddelde van de bbp’s van de lidstaten – dat voor twee derde meetelt bij de berekening van de factor „n” – en van de bevolking van de betrokken lidstaat, vergeleken met het gemiddelde van de bevolking van de lidstaten, dat voor een derde meetelt bij de berekening van de factor „n”, zoals blijkt uit de in punt 10 van het onderhavige arrest weergegeven vergelijking. De Commissie motiveert deze methode voor de berekening van de factor „n” zowel met de doelstelling om een redelijke differentiatie tussen de factoren „n” van de lidstaten te handhaven in vergelijking met een berekening die uitsluitend is gebaseerd op het bbp van de lidstaten, als met de doelstelling om een zekere stabiliteit in de berekening van de factor „n” te waarborgen, aangezien het onwaarschijnlijk is dat de bevolking op jaarbasis aanzienlijk zal variëren.

84      In de eerste plaats houdt de methode voor de berekening van de factor „n”, die voortvloeit uit de mededeling van 2023, weliswaar hoofdzakelijk rekening met het bbp van de betrokken lidstaat, doch moet niettemin worden vastgesteld dat deze methode berust op de veronderstelling dat er een correlatie bestaat tussen de omvang van de bevolking van een lidstaat en zijn financiële draagkracht, hetgeen niet noodzakelijkerwijs het geval is. Derhalve leidt de inaanmerkingneming van een demografisch criterium zoals dat voortvloeit uit die methode er dus toe dat de factor „n” wordt losgekoppeld van de daadwerkelijke financiële draagkracht van de betrokken lidstaat, hetgeen kan leiden tot de vaststelling van een factor „n” die niet noodzakelijkerwijs met die financiële draagkracht overeenstemt, zoals de advocaat-generaal in de punten 119 tot en met 121 van zijn conclusie heeft opgemerkt.

85      In de tweede plaats kan aan de hand van een demografisch criterium voor de vaststelling van de factor „n”, met het oog op de bepaling van de financiële draagkracht van de betrokken lidstaat, weliswaar een zekere differentiatie tussen de factoren „n” van de lidstaten worden gehandhaafd, maar deze doelstelling kan niet rechtvaardigen dat de financiële draagkracht van deze lidstaat wordt bepaald aan de hand van criteria die deze draagkracht niet weerspiegelen.

86      Derhalve kan, bij de vaststelling van de financiële draagkracht van de betrokken lidstaat, in de methode voor de berekening van de factor „n” niet een demografisch criterium worden gehanteerd op de wijze als bedoeld in de punten 3.4 en 4.2 van de mededeling van 2023.

–       Forfaitaire som

87      Overeenkomstig de rechtspraak die in punt 68 van het onderhavige arrest in herinnering is gebracht, staat het voor de berekening van de forfaitaire som tot de betaling waarvan een lidstaat krachtens artikel 260, lid 3, VWEU kan worden veroordeeld, aan het Hof om in de uitoefening van zijn beoordelingsbevoegdheid het bedrag ervan zodanig vast te stellen dat het in de gegeven omstandigheden passend is en daarnaast evenredig is aan de gepleegde inbreuk. Relevante factoren in dit verband zijn de ernst van de vastgestelde niet-nakoming, de duur ervan en de financiële draagkracht van de betrokken lidstaat [arrest van 29 februari 2024, Commissie/Ierland (Audiovisuele mediadiensten), C‑679/22, EU:C:2024:178, punt 74 en aldaar aangehaalde rechtspraak].

88      Wat om te beginnen de ernst van de gepleegde inbreuk betreft, deze kan niet worden vastgesteld door een coëfficiënt voor de ernst automatisch toe te passen, zoals in punt 79 van het onderhavige arrest is verduidelijkt.

89      Voorts zij eraan herinnerd dat – om de in de punten 72 tot en met 74 van het onderhavige arrest genoemde redenen – de niet-nakoming van de verplichting om de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen vast te stellen die nodig zijn voor de volledige omzetting van richtlijn 2019/1937 en de niet-nakoming van de verplichting om deze bepalingen aan de Commissie mee te delen, als bijzonder ernstig moeten worden beschouwd.

90      De ernst van deze niet-nakoming wordt bovendien verzwaard door de omstandigheid dat de Republiek Polen aan het einde van de schriftelijke behandeling nog steeds niet de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen had vastgesteld die nodig waren voor de omzetting van richtlijn 2019/1937, zoals deze lidstaat in haar schriftelijke opmerkingen zelf heeft erkend.

91      De Republiek Polen heeft evenwel in haar verweerschrift aangevoerd, zonder op dit punt door de Commissie te zijn tegengesproken, dat bepaalde regels – die volgens haar in overeenstemming zijn met de vereisten van richtlijn 2019/1937 – ter bescherming van personen die inbreuken op het recht melden, reeds in haar wetgeving bestaan.

92      In die omstandigheden moet worden vastgesteld dat, zoals de advocaat-generaal in punt 144 van zijn conclusie in wezen heeft opgemerkt, niet is aangetoond dat de in casu vastgestelde niet-nakoming dezelfde negatieve gevolgen had voor de particuliere en publieke belangen als in het geval van een volledige niet-omzetting van richtlijn 2019/1937. Voor zover de Commissie betoogt dat bij de beoordeling van de ernstfactor geen rekening hoeft te worden gehouden met deze nationale wettelijke regeling omdat zij er niet van op de hoogte was gesteld, volstaat de vaststelling dat dit betoog irrelevant is, aangezien het ontbreken van kennisgeving niets verandert aan het feit dat het bestaan van die wettelijke regeling gevolgen heeft voor die belangen.

93      Dit neemt niet weg dat de Republiek Polen in haar verweerschrift zelf heeft erkend dat de regels ter bescherming van personen die inbreuken op het recht melden, versnipperd in de Poolse rechtsorde zijn opgenomen en, anders dan artikel 26, lid 3, van richtlijn 2019/1937 vereist, niet uitdrukkelijk verwijzen naar de bescherming van deze personen.

94      Het ontbreken van specifieke en duidelijke regels inzake de in richtlijn 2019/1937 vastgelegde bescherming van personen die inbreuken op het Unierecht melden, staat in de weg aan een doeltreffende bescherming van deze personen en kan dus afbreuk doen aan de uniforme en effectieve toepassing van het Unierecht op de door deze richtlijn bestreken gebieden.

95      Zoals in punt 73 van het onderhavige arrest in herinnering is gebracht, draagt richtlijn 2019/1937 bij tot het voorkomen van schade voor het algemeen belang op bijzonder gevoelige gebieden – zoals overheidsopdrachten, de voorkoming van witwassen van geld en terrorismefinanciering, de bescherming van het milieu of de financiële belangen van de Unie – door een systeem in te voeren ter bescherming van personen die in een beroepsmatige context inbreuken op het Unierecht melden.

96      Zoals in punt 74 van het onderhavige arrest is aangegeven kunnen personen die op de hoogte zijn van een inbreuk op het Unierecht op deze gebieden – wanneer er geen sprake is van een effectieve bescherming – ervan worden weerhouden deze te melden, aangezien zij, wanneer zij dat wel doen, mogelijk worden blootgesteld aan represailles.

97      Gelet op de doelstelling van artikel 1 van richtlijn 2019/1937, gelezen in samenhang met overweging 1 ervan, beoogt deze richtlijn derhalve, zoals in punt 73 van het onderhavige arrest is vermeld, gemeenschappelijke minimumnormen vast te stellen die een hoog niveau van evenwichtige en doeltreffende bescherming waarborgen van personen die inbreuken op het Unierecht melden, zodat de niet-vaststelling van de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen die nodig zijn voor de volledige en nauwkeurige omzetting van deze richtlijn als bijzonder ernstig moet worden beschouwd.

98      Voor zover de Republiek Polen betoogt dat zij gedurende de volledige precontentieuze procedure met de Commissie heeft meegewerkt, zij er voorts aan herinnerd dat de verplichting tot loyale samenwerking met de Commissie krachtens artikel 4, lid 3, VEU hoe dan ook op de lidstaten rust, hetgeen inhoudt dat de lidstaten verplicht zijn de vervulling door de Commissie van haar taak, die er volgens artikel 17 VEU in bestaat dat zij als hoedster van de Verdragen toeziet op de toepassing van het Unierecht onder toezicht van het Hof, te vergemakkelijken. Bijgevolg kan alleen een samenwerking met de Commissie in de vorm van stappen waaruit de intentie blijkt om zo snel mogelijk te voldoen aan de uit een richtlijn voortvloeiende verplichtingen, als verzachtende omstandigheid in aanmerking worden genomen bij de beoordeling van de ernst van de inbreuk [zie in die zin arrest van 28 september 2023, Commissie/Verenigd Koninkrijk (Merken van gasolie voor fiscale doeleinden), C‑692/20, EU:C:2023:707, punten 106 en 107 en aldaar aangehaalde rechtspraak].

99      In casu had de Republiek Polen, zoals blijkt uit punt 17 van het onderhavige arrest, in haar brief van 15 september 2022 aangekondigd dat de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen die nodig zijn om aan richtlijn 2019/1937 te voldoen, in januari 2023 in het Poolse staatsblad zouden worden bekendgemaakt, of pas in augustus 2023, zoals aangekondigd in de e-mail van 11 januari 2023, hetgeen niet is gebeurd. In die omstandigheden kan het feit dat de Republiek Polen gedurende de precontentieuze procedure met de Commissie heeft meegewerkt niet als verzachtende omstandigheid in aanmerking worden genomen.

100    Wat vervolgens de duur van de inbreuk betreft, staat vast dat de Republiek Polen bij het verstrijken van de omzettingstermijn van artikel 26, lid 1, van richtlijn 2019/1937, te weten op 17 december 2021, niet de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen had vastgesteld die nodig waren ter omzetting van deze richtlijn, en deze bepalingen dus evenmin aan de Commissie had meegedeeld.

101    Aangezien de schriftelijke behandeling bij het Hof op 9 augustus 2023 is afgesloten, heeft de betrokken niet-nakoming op de datum van die afsluiting bijna een jaar en acht maanden geduurd.

102    Wat tot slot de vaststelling van de financiële draagkracht van de Republiek Polen betreft, dient, zoals in de punten 84 tot en met 86 in het onderhavige arrest is verduidelijkt, bij de methode van berekening van de factor „n”, met de omvang van de bevolking van deze lidstaat geen rekening te worden gehouden in de mate waarin de Commissie dat heeft gedaan op grond van de mededeling van 2023.

103    Gelet op een en ander en gezien de beoordelingsbevoegdheid waarover het Hof beschikt krachtens artikel 260, lid 3, VWEU – waarin is bepaald dat het geen hogere forfaitaire som mag opleggen dan door de Commissie is aangegeven – moet worden geoordeeld dat er – om daadwerkelijk te voorkomen dat inbreuken die vergelijkbaar zijn met die op artikel 26, lid 1, van richtlijn 2019/1937 en die de volle werking van het Unierecht aantasten, zich in de toekomst zullen herhalen – een forfaitaire som moet worden opgelegd waarvan de hoogte dient te worden vastgesteld op 7 000 000 EUR.

–       Dwangsom per dag

104    Het staat aan het Hof om, in het kader van de uitoefening van zijn beoordelingsbevoegdheid, de dagelijkse dwangsom op een zodanig bedrag vast te stellen dat zij, ten eerste, in de gegeven omstandigheden passend is en evenredig is aan zowel de vastgestelde niet-nakoming als de financiële draagkracht van de betrokken lidstaat en, ten tweede, overeenkomstig artikel 260, lid 3, tweede alinea, VWEU niet hoger is dan het door de Commissie aangegeven bedrag [arrest van 29 februari 2024, Commissie/Ierland (Audiovisuele mediadiensten), C‑679/22, EU:C:2024:178, punt 92 en aldaar aangehaalde rechtspraak].

105    In het kader van de beoordeling die het Hof verricht met het oog op de vaststelling van het bedrag van de dwangsom, moeten in beginsel de ernst en de duur van de inbreuk alsook de financiële draagkracht van de betrokken lidstaat als basiscriteria worden gehanteerd om te verzekeren dat met die dwangsom druk wordt uitgeoefend met het oog op de eenvormige en effectieve toepassing van het Unierecht. Bij de toepassing van deze criteria moet het Hof in het bijzonder rekening houden met de consequenties van de niet-nakoming voor de particuliere en de publieke belangen en met de spoed waarmee de betrokken lidstaat ertoe moet worden aangezet zijn verplichtingen na te komen [arrest van 25 februari 2021, Commissie/Spanje (Persoonsgegevensrichtlijn – Strafrechtelijk gebied), C‑658/19, EU:C:2021:138, punt 63 en aldaar aangehaalde rechtspraak].

106    Wat om te beginnen de ernst van de betrokken inbreuk betreft, staat vast dat de Republiek Polen bij het verstrijken van de in het met redenen omkleed advies van 15 juli 2022 gestelde termijn de verplichtingen van artikel 26, lid 1, van richtlijn 2019/1937 niet was nagekomen, zodat, mede gelet op de overwegingen in de punten 91 tot en met 97 van het onderhavige arrest, moet worden geoordeeld dat de volle werking van het Unierecht kennelijk niet is verzekerd.

107    Wat vervolgens de duur van de inbreuk betreft, waarmee rekening moet worden gehouden bij de vaststelling van het bedrag van de op te leggen dwangsom, moet worden geconstateerd dat de betrokken niet-nakoming heeft voortgeduurd na het verstrijken van de in het met redenen omkleed advies van 15 juli 2022 gestelde termijn.

108    Wat tot slot de vaststelling van de financiële draagkracht van de Republiek Polen betreft, dient, zoals in de punten 84 tot en met 86 in het onderhavige arrest is verduidelijkt, bij de methode van berekening van de factor „n”, met de omvang van de bevolking van deze lidstaat geen rekening te worden gehouden in de mate waarin de Commissie dat heeft gedaan op grond van de mededeling van 2023.

109    Gelet op een en ander en gezien de beoordelingsbevoegdheid waarover het Hof beschikt krachtens artikel 260, lid 3, VWEU – waarin is bepaald dat het geen hogere dwangsom mag opleggen dan door de Commissie is aangegeven – moet de Republiek Polen, ingeval de in punt 38 van het onderhavige arrest vastgestelde niet-nakoming voortduurt op de datum van uitspraak van dit arrest, worden veroordeeld om aan de Commissie een dwangsom van 40 000 EUR per dag te betalen vanaf die datum totdat die lidstaat een einde maakt aan deze niet-nakoming.

 Kosten

110    Overeenkomstig artikel 138, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering van het Hof, wordt de in het ongelijk gestelde partij verwezen in de kosten, voor zover dat is gevorderd. Aangezien de Republiek Polen in het ongelijk is gesteld, dient zij overeenkomstig de vordering van de Commissie te worden verwezen in haar eigen kosten en in die van de Commissie.

Het Hof (Eerste kamer) verklaart:

1)      Door bij het verstrijken van de termijn die is gesteld in het met redenen omkleed advies van de Europese Commissie van 15 juli 2022 niet de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen te hebben vastgesteld die nodig zijn om te voldoen aan richtlijn (EU) 2019/1937 van het Europees Parlement en de Raad van 23 oktober 2019 inzake de bescherming van personen die inbreuken op het Unierecht melden, en door deze bepalingen dus niet aan de Commissie mee te delen, is de Republiek Polen de krachtens artikel 26, leden 1 en 3, van deze richtlijn op haar rustende verplichtingen niet nagekomen.

2)      De Republiek Polen heeft in haar niet-nakoming volhard doordat zij op de datum waarop het Hof de feiten heeft onderzocht niet de nodige maatregelen had getroffen om de bepalingen van richtlijn 2019/1937 om te zetten in haar nationale recht, en bijgevolg deze maatregelen evenmin aan de Commissie had meegedeeld.

3)      De Republiek Polen wordt veroordeeld tot betaling aan de Europese Commissie van:

–        een forfaitaire som van 7 000 000 EUR;

–        ingeval de in punt 1 van het dictum vastgestelde niet-nakoming voortduurt op de datum van uitspraak van het onderhavige arrest, een dwangsom van 40 000 EUR per dag vanaf die datum totdat die lidstaat een einde maakt aan deze niet-nakoming.

4)      De Republiek Polen wordt verwezen in haar eigen kosten en in die van de Europese Commissie.

ondertekeningen

---

*      Procestaal: Pools.