1. 

Op 29 maart 2017 heeft het Verenigd Koninkrijk van Groot-Brittannië en Noord-Ierland (hierna: „Verenigd Koninkrijk”) aan de Europese Raad kennisgegeven van zijn voornemen om zich terug te trekken uit de Europese Unie en de Europese Gemeenschap voor Atoomenergie (hierna: „kennisgeving van het voornemen tot terugtrekking”). ( 2 )

2. 

Deze kennisgeving heeft voor het eerst in de geschiedenis van de Unie geleid tot het in gang zetten van de procedure van artikel 50 VEU, op grond waarvan (leden 2 en 3) onderhandelingen worden gevoerd en een „terugtrekkingsakkoord” wordt gesloten tussen de Unie en de lidstaat die zich wil terugtrekken. Indien geen akkoord wordt gesloten, zijn de Verdragen niet meer van toepassing op de betrokken staat na verloop van twee jaar na de kennisgeving van het voornemen tot terugtrekking, tenzij de Europese Raad met eenparigheid van stemmen tot verlenging van deze termijn besluit.

3. 

Een Schotse rechter verlangt van het Hof dat het als hoogste instantie voor de uitlegging van het Unierecht duidelijkheid schept over een punt dat in artikel 50 VEU niet is geregeld. Hij wenst namelijk van het Hof te vernemen of een lidstaat, na kennis te hebben gegeven van zijn voornemen om zich uit de Unie terug te trekken, die kennisgeving (eventueel unilateraal) kan herroepen.

4. 

Zoals ik hierna zal aangeven, valt het niet te ontkennen dat de voorgelegde vraag, afgezien van het belang dat zij heeft voor de rechtspraak en voor de toekomst, praktische gevolgen heeft en relevant is voor het hoofdgeding. Is het Hof van oordeel dat de kennisgeving eenzijdig kan worden ingetrokken, dan kan het Verenigd Koninkrijk een verklaring daartoe doen toekomen aan de Europese Raad en zodoende lid blijven van de Unie. Aangezien de definitieve goedkeuring door het parlement van het Verenigd Koninkrijk vereist is, zowel in het geval dat een terugtrekkingsakkoord wordt gesloten als in het geval dat dit niet zo is, menen verschillende leden van dat parlement dat als de kennisgeving van het voornemen tot terugtrekking herroepbaar is, er zich een derde weg aandient, namelijk afzien van uittreding uit de Unie indien er sprake is van een onbevredigende Brexit. De verwijzende rechter lijkt het hiermee eens te zijn en wijst erop dat het antwoord van het Hof ervoor zal zorgen dat leden van het parlement van het Verenigd Koninkrijk precies weten welke opties er bij de stemming mogelijk zijn.

5.

Artikel 50 VEU luidt als volgt:

„1.   Een lidstaat kan overeenkomstig zijn grondwettelijke bepalingen besluiten zich uit de Unie terug te trekken.

2.   De lidstaat die besluit zich terug te trekken, geeft kennis van zijn voornemen aan de Europese Raad. In het licht van de richtsnoeren van de Europese Raad sluit de Unie na onderhandelingen met deze staat een akkoord over de voorwaarden voor zijn terugtrekking, waarbij rekening wordt gehouden met het kader van de toekomstige betrekkingen van die staat met de Unie. Over dat akkoord wordt onderhandeld overeenkomstig artikel 218, lid 3, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie. Het akkoord wordt namens de Unie gesloten door de Raad, die met gekwalificeerde meerderheid van stemmen besluit, na goedkeuring door het Europees Parlement.

3.   De Verdragen zijn niet meer van toepassing op de betrokken staat met ingang van de datum van inwerkingtreding van het terugtrekkingsakkoord of, bij gebreke daarvan, na verloop van twee jaar na de in lid 2 bedoelde kennisgeving, tenzij de Europese Raad met instemming van de betrokken lidstaat met eenparigheid van stemmen tot verlenging van deze termijn besluit.

4.   Voor de toepassing van de leden 2 en 3 nemen het lid van de Europese Raad en het lid van de Raad die de zich terugtrekkende lidstaat vertegenwoordigen, niet deel aan de beraadslagingen of aan de besluiten van de Europese Raad en van de Raad die hem betreffen.

De gekwalificeerde meerderheid wordt vastgesteld overeenkomstig artikel 238, lid 3, onder b), van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie.

5.   Indien een lidstaat die zich uit de Unie heeft teruggetrokken, opnieuw om het lidmaatschap verzoekt, is op zijn verzoek de procedure van artikel 49 van toepassing.”

6.

Het op 23 mei 1969 te Wenen tot stand gekomen Verdrag van Wenen inzake het verdragenrecht ( 3 ) (hierna ook: „Weens verdragenverdrag”) regelt de procedure voor het sluiten van verdragen tussen staten.

7.

Artikel 54 van het Weens verdragenverdrag luidt:

„Beëindiging van een verdrag of de terugtrekking kan plaatsvinden:

8.

Artikel 65 van het Weens verdragenverdrag heeft het opschrift „Procedure te volgen bij ongeldigheid, beëindiging van een verdrag, terugtrekking uit een verdrag of opschorting van de werking van het verdrag” en bepaalt:

„1.   De partij die op grond van de bepalingen van dit verdrag zich beroept op hetzij een gebrek in zijn instemming door een verdrag gebonden te worden, hetzij een motief om de geldigheid van een verdrag te betwisten, het te beëindigen, zich daaruit terug te trekken of de werking ervan op te schorten, moet de andere partijen van zijn eis in kennis stellen. De kennisgeving dient aan te geven welke maatregel tegen het verdrag wordt beoogd alsmede de redenen daarvoor.

2.   Als, na afloop van een periode die, behalve in geval van bijzondere noodzaak, niet korter mag zijn dan drie maanden te rekenen vanaf de ontvangst van de kennisgeving, geen partij bezwaar heeft gemaakt, kan de partij, die de kennisgeving heeft gedaan op de wijze als beschreven in artikel 67, de door haar beoogde maatregel nemen.

3.   Als echter bezwaar wordt gemaakt door een andere partij, dienen de partijen een oplossing te zoeken met behulp van de middelen, aangegeven in artikel 33 van het Handvest van de Verenigde Naties.

[...]”

9.

Artikel 67 van dat verdrag luidt:

„1.   De kennisgeving voorzien in artikel 65, eerste lid, dient schriftelijk te geschieden.

2.   Iedere akte ter ongeldigverklaring of beëindiging van een verdrag, iedere akte ter terugtrekking uit een verdrag of iedere akte ter opschorting van de werking van een verdrag op grond van zijn bepalingen of van artikel 65, tweede of derde lid, moet worden neergelegd in een akte, medegedeeld aan de andere partijen. Als de akte niet is ondertekend door het staatshoofd, het hoofd van de regering of de minister van Buitenlandse Zaken, kan de vertegenwoordiger van de staat die de mededeling doet uitgenodigd worden zijn volmacht te tonen.”

10.

Artikel 68 van het Weens verdragenverdrag draagt als opschrift „Herroeping van kennisgevingen en akten als voorzien in de artikelen 65 en 67” en luidt:

„Een kennisgeving of een akte als voorzien in de artikelen 65 en 67 kan te allen tijde worden herroepen, voordat zij van kracht is geworden.”

11.

Section 13 van de terugtrekkingswet luidt:

„(1)   Het terugtrekkingsakkoord kan slechts worden geratificeerd indien:

(2)   Voor zover mogelijk treft een minister zodanige maatregelen dat de in lid 1, onder b), genoemde motie onderwerp van debat is en in stemming wordt gebracht in het Lagerhuis voordat het Europees Parlement beslist of het ermee instemt dat het terugtrekkingsakkoord namens de Europese Unie wordt gesloten overeenkomstig artikel 50, lid 2, van het Verdrag betreffende de Europese Unie.

(3)   Lid 4 is van toepassing indien het Lagerhuis beslist dat de in lid 1, onder b), genoemde resolutie niet wordt aangenomen.

(4)   Een minister legt binnen een periode van 21 dagen die aanvangt op de dag waarop het Lagerhuis beslist dat de resolutie niet wordt aangenomen, een verklaring af waarin wordt aangegeven welke verdere stappen de regering van het Verenigd Koninkrijk voornemens is te zetten met betrekking tot onderhandelingen voor het uittreden van het Verenigd Koninkrijk uit de Europese Unie uit hoofde van artikel 50, lid 2, van het Verdrag betreffende de Europese Unie.

[...]

(6)   Een minister treft zodanige maatregelen dat:

(7)   Lid 8 is van toepassing indien de premier vóór middernacht 21 januari 2019 een verklaring aflegt dat er in krachtens artikel 50, lid 2, van het Verdrag betreffende de Europese Unie gehouden onderhandelingen geen beginselakkoord kan worden bereikt over:

(8)   Een minister gaat binnen een periode van 14 dagen die aanvangt op de dag waarop de in lid 7 genoemde verklaring is afgelegd, over tot:

[...]

(10)   Artikel 11 is van toepassing indien er om middernacht 21 januari 2019 in krachtens artikel 50, lid 2, van het Verdrag betreffende de Europese Unie gehouden onderhandelingen geen beginselakkoord is over:

(11)   Een minister gaat binnen een periode van vijf dagen die aanvangt op middernacht 21 januari 2019, over tot:

[...]”

12.

In een op 23 juni 2016 gehouden referendum stemden de burgers van het Verenigd Koninkrijk voor het uittreden („exit”) van hun land uit de Unie (51,9 % tegen 48,1 %).

13.

De United Kingdom Supreme Court (hoogste rechter van het Verenigd Koninkrijk) was bij uitspraak van 24 januari 2017, Miller ( 5 ), van oordeel dat de regering van het Verenigd Koninkrijk de goedkeuring van het parlement nodig had om aan de Europese Raad kennis te geven van het voornemen tot terugtrekking uit de Unie. Er werd echter geen uitspraak gedaan over de vraag of die kennisgeving kon worden ingetrokken, aangezien dat punt niet aan de orde was: de partijen bij dat geschil stelden zich beiden op het standpunt dat de kennisgeving niet kon worden herroepen. ( 6 )

14.

Op 13 maart 2017 nam het parlement van het Verenigd Koninkrijk de European Union (Notification of Withdrawal) Act 2017 ( 7 ) aan, waarbij de premier toestemming werd gegeven om krachtens artikel 50, lid 2, VEU kennis te geven van het voornemen van het Verenigd Koninkrijk om zich terug te trekken uit de Unie.

15.

Op 29 maart 2017 gaf de premier van het Verenigd Koninkrijk kennis van het voornemen tot terugtrekking aan de Europese Raad.

16.

Op 29 april 2017 stelde de Europese Raad (artikel 50) de richtsnoeren vast die het kader voor de onderhandelingen uit hoofde van artikel 50 VEU bepalen en de door de Unie tijdens die onderhandelingen te verdedigen algemene standpunten en beginselen bevatten. ( 8 ) Op basis van de aanbeveling van de Commissie van 3 mei 2017 stelde de Raad overeenkomstig artikel 50 VEU en artikel 218, lid 3, VWEU op 22 mei 2017 het besluit vast waarbij de Commissie werd gemachtigd onderhandelingen met het Verenigd Koninkrijk te openen om een akkoord te bereiken over de terugtrekking van dat land uit de Unie en uit Euratom. ( 9 )

17.

Op 14 november 2018 zijn de onderhandelingen afgerond met een ontwerpakkoord over de terugtrekking van het Verenigd Koninkrijk van Groot-Brittannië en Noord-Ierland uit de Europese Unie en de Europese Gemeenschap voor Atoomenergie. ( 10 ) Voorts is op 22 november 2018 een politieke verklaring over het kader van de toekomstige betrekkingen tussen de Europese Unie en het Verenigd Koninkrijk ( 11 ) aangenomen. Dit akkoord en de verklaring zijn door de Europese Raad goedgekeurd op 25 november 2018.

18.

Zolang de procedures tot ratificatie van het ontwerpakkoord in het Verenigd Koninkrijk en de Europese Unie niet succesvol zijn afgerond, blijven de twee in artikel 50, lid 3, VEU genoemde mogelijkheden bestaan.

19.

Op 19 december 2017 dienden meerdere leden van het Schotse parlement, het parlement van het Verenigd Koninkrijk en het Europees Parlement bij de Court of Session, Outer House (hoogste rechter van Schotland die in eerste aanleg uitspraak doet, Verenigd Koninkrijk) een verzoek tot „judicial review” in om een uitspraak te verkrijgen over de vraag of de kennisgeving van het voornemen tot terugtrekking eenzijdig kan worden herroepen voordat de in artikel 50 VEU gestelde termijn van twee jaar is verstreken, zodat het Verenigd Koninkrijk, als de kennisgeving wordt herroepen, in de Unie blijft.

20.

Het verzoek werd door de Lord Ordinary (rechter in eerste aanleg) bij beschikking van 6 februari 2018 ( 12 ) afgewezen op de grond dat het de soevereiniteit van het parlement van het Verenigd Koninkrijk aantastte en betrekking had op een hypothetische vraag, daar er geen aanwijzingen waren waaruit bleek dat de regering of het parlement van het Verenigd Koninkrijk de kennisgeving van het voornemen tot terugtrekking wilde intrekken.

21.

Verzoekers wendden zich daarop tot de Court of Session, Inner House (hoogste rechter van Schotland die in hoger beroep uitspraak doet), die bij beschikking van 20 maart 2018 ( 13 ) toestemming verleende om de procedure voort te zetten en de zaak terugverwees naar de rechter in eerste aanleg voor inhoudelijke afdoening.

22.

Bij beschikking van 8 juni 2018 ( 14 ) oordeelde de Lord Ordinary van de Court of Session dat er geen aanleiding bestond voor een prejudiciële verwijzing naar het Hof en wees hij het ingediende verzoek af. ( 15 )

23.

Tegen die beschikking hebben verzoekers hoger beroep ingesteld bij de Court of Session, Inner House, First Division (hoogste rechter van Schotland die in hoger beroep uitspraak doet, Eerste kamer), die het hoger beroep heeft toegestaan en bij beschikking van 21 september 2018 ( 16 ) het verzoek om krachtens artikel 267 VWEU een prejudiciële vraag te stellen heeft toegewezen.

24.

In essentie overweegt de verwijzende rechter het navolgende:

25.

Om tot die slotsom te komen, heeft de verwijzende rechter rekening gehouden met het feit dat op 26 juni 2018 de terugtrekkingswet door de kroon werd bekrachtigd en dat in section 13 van die wet gedetailleerd wordt uiteengezet hoe de resultaten van de krachtens artikel 50 VEU tussen het Verenigd Koninkrijk en de Unie gehouden onderhandelingen door het parlement moeten worden goedgekeurd. Het terugtrekkingsakkoord kan met name slechts worden geratificeerd als dat akkoord en het kader voor de toekomstige betrekkingen tussen het Verenigd Koninkrijk en de Unie zijn goedgekeurd bij een resolutie van het Lagerhuis en zijn behandeld in het Hogerhuis. Vindt geen goedkeuring plaats, dan moet de regering van het Verenigd Koninkrijk aangeven welke verdere stappen zij voornemens is te zetten wat onderhandelingen betreft. Indien de premier vóór 21 januari 2019 verklaart dat geen beginselakkoord kan worden bereikt, moet de regering wederom een voorstel voor het verdere verloop van zaken uiteenzetten. Het voorstel van de regering moet bij beide kamers van het parlement worden ingediend.

26.

Section 13 van de terugtrekkingswet heeft tot gevolg dat als het Lagerhuis het terugtrekkingsakkoord niet goedkeurt en er geen verdere ontwikkelingen zijn, de Verdragen met ingang van 29 maart 2019 niet meer van toepassing zijn op het Verenigd Koninkrijk. Dit is ook het geval als er voor die datum geen terugtrekkingsakkoord wordt gesloten tussen het Verenigd Koninkrijk en de Unie.

27.

Tegen die achtergrond heeft de Court of Session, Inner House, First Division, de volgende prejudiciële vraag voorgelegd aan het Hof ( 17 ):

„Indien een lidstaat de Europese Raad krachtens artikel 50 van het Verdrag betreffende de Europese Unie kennis heeft gegeven van zijn voornemen om zich terug te trekken uit de Europese Unie, kan deze kennisgeving dan volgens Unierecht eenzijdig worden herroepen door de kennisgevende lidstaat, en zo ja, onder welke voorwaarden en met welke gevolgen voor het in de Europese Unie blijven van de lidstaat?”

28.

De verwijzingsbeslissing is bij het Hof binnengekomen op 3 oktober 2018.

29.

De verwijzende rechter verzocht het Hof krachtens artikel 105, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering van het Hof om de prejudiciële verwijzing te behandelen volgens de versnelde procedure en wees daarbij op de spoedeisendheid van de kwestie, aangezien de parlementaire behandeling en bijbehorende stemming over de terugtrekking van het Verenigd Koninkrijk uit de Unie ruim vóór 29 maart 2019 moeten plaatsvinden.

30.

De president van het Hof honoreerde dat verzoek bij beschikking van 19 oktober 2018 en wees ter onderbouwing van het toepassen van de versnelde procedure op de omstandigheid dat de reikwijdte van artikel 50 VEU nader moest worden toegelicht voordat de nationale parlementsleden zich zouden uitspreken over het terugtrekkingsakkoord, en op het wezenlijke belang van die bepaling, zowel voor het Verenigd Koninkrijk als voor het constitutionele bestel van de Unie. ( 18 )

31.

Verzoekers in het hoofdgeding (Wightman e.a., alsmede Tom Brake en Chris Leslie), de regering van het Verenigd Koninkrijk, de Commissie en de Raad hebben schriftelijke opmerkingen ingediend in de prejudiciële procedure. Al deze partijen waren aanwezig ter terechtzitting van het Hof op 27 november 2018.

32.

Volgens de regering van het Verenigd Koninkrijk is het verzoek om een prejudiciële beslissing niet-ontvankelijk. De Commissie twijfelt aan de ontvankelijkheid van het verzoek, maar werpt geen formeel ontvankelijkheidsbezwaar op.

33.

Kort samengevat stelt de regering van het Verenigd Koninkrijk het volgende:

34.

Volgens vaste rechtspraak is het uitsluitend een zaak van de nationale rechter aan wie het geschil is voorgelegd en die de verantwoordelijkheid draagt voor de te geven rechterlijke beslissing, om, gelet op de bijzonderheden van het geval, zowel de noodzaak van een prejudiciële beslissing voor het wijzen van zijn vonnis als de relevantie van de vragen die hij aan het Hof stelt, te beoordelen. Wanneer de gestelde vragen betrekking hebben op de uitlegging of de geldigheid van een Unierechtelijke regel, is het Hof derhalve in beginsel verplicht daarop te antwoorden. Bijgevolg worden vragen die het Unierecht betreffen, vermoed relevant te zijn.

35.

Blijkens die rechtspraak kan het Hof slechts weigeren op een door een nationale rechterlijke instantie gestelde prejudiciële vraag te antwoorden, wanneer de gevraagde uitlegging of toetsing van de geldigheid van een regel van Unierecht kennelijk geen verband houdt met een reëel geschil of met het voorwerp van het hoofdgeding, wanneer het vraagstuk van hypothetische aard is of wanneer het Hof niet beschikt over de feitelijke en juridische gegevens die noodzakelijk zijn om een zinvol antwoord te geven op de gestelde vragen. ( 19 )

36.

Mijns inziens is geen van die voorwaarden aan de orde in de onderhavige zaak, zodat het verzoek om een prejudiciële beslissing niet zonder meer terzijde kan worden gelegd.

37.

In de eerste plaats moet het Hof ervan uitgaan dat de verwijzende rechter de verwijzingsbeslissing heeft genomen in overeenstemming met de naar nationaal recht geldende regels met betrekking tot de procesvoering, bevoegdheidsverdeling en rechterlijke organisatie. ( 20 ) In het bijzonder valt thans niet te betwijfelen dat judicial review, zoals dit procedurele mechanisme wordt toegepast in Schotland ( 21 ), in dit specifieke geval (en in andere, reeds door het Hof behandelde gevallen) ( 22 ) een legitieme grond vormt voor het stellen van een prejudiciële vraag en voor de latere beslissing van de rechter die de vraag heeft voorgelegd. ( 23 )

38.

In de tweede plaats gaat het om een reëel geschil waarbij de door partijen verdedigde juridische argumenten duidelijk botsen. Er is daadwerkelijk sprake van een procedureel geschil dat aanhangig is en zich kenmerkt door tegenovergestelde standpunten en eisen:

39.

In de derde plaats is de vraag van de verwijzende rechter noodzakelijk voor de beslechting van het hoofdgeding. Sterker nog, gesteld zou zelfs kunnen worden dat die vraag het voorwerp van het hoofdgeding is. De bevoegdheid om artikel 50 VEU definitief en uniform uit te leggen komt toe aan het Hof, en aanzienlijke interpretatieve werkzaamheden zijn vereist om te bepalen of dat artikel al dan niet eenzijdige intrekking van de kennisgeving van het voornemen tot tergtrekking toestaat. Zonder de gezaghebbende steun van het Hof zou het voor de verwijzende rechter moeilijk zijn om het hem voorgelegde geschil finaal af te doen.

40.

In de vierde plaats is de gestelde vraag niet louter academisch. ( 24 ) Wat van het Hof wordt verlangd, is dat het uitspraak doet en een bepaling (artikel 50 VEU) uitlegt waarvan momenteel daadwerkelijk gebruik wordt gemaakt en waarvan de toekomstige rechtsgevolgen onherroepelijk dichterbij komen. Met het verzoek om een prejudiciële beslissing wordt juist beoogd om de precieze reikwijdte van dat artikel te bepalen met betrekking tot een heel onduidelijk aspect. ( 25 )

41.

Het praktische, en niet slechts theoretische, belang van het antwoord van het Hof is duidelijk, gelet op de enorme juridische, economische, sociale en politieke gevolgen van de Brexit, zowel voor het Verenigd Koninkrijk als voor de Unie, alsmede voor de rechten van Britse en niet-Britse burgers die getroffen zullen worden door de Brexit. Ik benadruk nogmaals dat de vraag niet slechts van belang is voor de rechtspraak, als voer voor een handvol specialisten in Unierecht: de kwestie die aan het Hof wordt voorgelegd, kan werkelijk van belang zijn in het Verenigd Koninkrijk en in de Unie.

42.

In de vijfde plaats sluit ik mij aan bij het in de verwijzingsbeslissing ingenomen standpunt dat de vraag niet prematuur is. Ik ben net als de verwijzende rechter ( 26 ) van mening dat de twijfel omtrent de vraag of de kennisgeving van het voornemen tot terugtrekking al dan niet kan worden ingetrokken, moet worden weggenomen voordat – en niet nadat – de Brexit heeft plaatsgevonden en het Verenigd Koninkrijk onherroepelijk wordt geconfronteerd met de gevolgen daarvan.

43.

In de zesde plaats kan de vraag ook niet worden aangemerkt als overbodig of onnodig, aangezien het antwoord de opties zal verduidelijken waarover de leden van het parlement van het Verenigd Koninkrijk bij de stemming beschikken. ( 27 )

44.

Blijkens section 13 van de terugtrekkingswet moet het parlement van het Verenigd Koninkrijk vóór 21 januari 2019 het eventueel bereikte terugtrekkingsakkoord tussen het Verenigd Koninkrijk en de Unie goedkeuren of verwerpen en, indien geen akkoord wordt bereikt, zich uitlaten over de verdere, door de regering van het Verenigd Koninkrijk te zetten stappen. Wordt het akkoord verworpen of is er geen akkoord, dan zal het Verenigd Koninkrijk per 29 maart 2019 geen lid meer zijn van de Unie, tenzij de Europese Raad met instemming van die staat met eenparigheid van stemmen tot verlenging van de termijn besluit (artikel 50, lid 3, VEU).

45.

Met het antwoord op de prejudiciële vraag zullen leden van het parlement van het Verenigd Koninkrijk weten of er een derde weg openstaat buiten de huidige opties (verwerping of goedkeuring van het terugtrekkingsakkoord en discussie over het optreden van de regering van het Verenigd Koninkrijk bij gebreke van een akkoord). Deze derde weg zou het mogelijk maken dat het parlement de regering van het Verenigd Koninkrijk verzoekt om de kennisgeving van het voornemen tot terugtrekking te herroepen, welke herroeping tot gevolg zou hebben dat het Verenigd Koninkrijk partij zou blijven bij de Verdragen waarop de Unie is gegrond, en daarmee lid van de Unie. ( 28 )

46.

In de zevende plaats wordt er van het Hof niet verlangd dat het slechts een advies uitbrengt, zoals de Commissie (met enig voorbehoud) lijkt te stellen. In haar schriftelijke opmerkingen erkent zij weliswaar dat het antwoord van het Hof noodzakelijk is, zodat de verwijzende rechter het gevraagde declaratoire vonnis ( 29 ) kan wijzen, maar dat het in werkelijkheid gaat om niet meer dan een advies en dat er geen sprake is van directe gevolgen voor partijen.

47.

Ik ben het hier niet mee eens omdat, zoals ik heb aangegeven, de uitspraak van de verwijzende rechter rechtsgevolgen in het leven kan roepen. De verzoekers die lid zijn van het parlement van het Verenigd Koninkrijk, zouden namelijk op basis daarvan een op Unierecht gebaseerd initiatief kunnen nemen om te verkrijgen dat de kennisgeving van het voornemen tot terugtrekking eenzijdig wordt ingetrokken.

48.

Ook de regering van het Verenigd Koninkrijk betoogt dat van het Hof wordt verlangd dat het een advies uitbrengt over een hypothetische intrekking waartoe geen voornemen zijdens deze regering bestaat. Volgens de regering van het Verenigd Koninkrijk verzetten de Verdragen waarop de Unie is gegrond, zich ertegen dat in dit geval gebruik wordt gemaakt van de prejudiciële procedure, aangezien in artikel 50 VEU, anders dan in artikel 218, lid 11, VWEU niet in de mogelijkheid is voorzien dat het advies van het Hof wordt ingewonnen. Zij voegt hieraan toe dat tegen de rechtmatigheid van een dergelijke (eventuele) intrekking zou moeten worden opgekomen middels een rechtstreeks beroep, namelijk een niet-nakomingsberoep of een beroep tot nietigverklaring, nadat intrekking heeft plaatsgevonden. Een advies van het Hof in een zaak die politiek zo gevoelig ligt als de Brexit, zou volgens de regering van het Verenigd Koninkrijk een inmenging zijn in de vaststelling van beslissingen waarover nog wordt onderhandeld en die door de uitvoerende en de wetgevende macht van het Verenigd Koninkrijk moeten worden genomen.

49.

Ook met die argumenten ben ik het niet eens. Zoals ik reeds heb aangegeven, wordt van het Hof niet verlangd dat het een advies uitbrengt, maar wel dat het samenwerkt met de verwijzende rechter, zodat deze een reëel geschil kan beslechten waarin twee partijen met duidelijk afwijkende standpunten zijn verwikkeld en vereist is dat artikel 50 VEU wordt uitgelegd. De verwijzende rechter, die wordt geconfronteerd met de vraag of volgens de in die bepaling neergelegde procedure de kennisgeving van het voornemen tot terugtrekking eenzijdig kan worden herroepen, moet een declaratoir vonnis met belangrijke gevolgen wijzen, welke gevolgen afhangen van de aan een bepaling van het VEU te geven uitlegging.

50.

De prejudiciële procedure van artikel 267 VWEU is dan ook geschikt om vooraf, dus zonder te wachten totdat herroeping plaatsvindt, een antwoord te geven op de vraag. De enkele omstandigheid dat herroeping mogelijk is, kan, indien het Hof dit oordeel bevestigt, op zichzelf relevante rechtsgevolgen hebben, doordat de verzoekende parlementsleden er zich dan op kunnen beroepen om het ene of het andere standpunt in te nemen.

51.

Door de prejudiciële vraag te beantwoorden, oefent het Hof dus geen adviesfunctie uit, maar verstrekt het in overeenstemming met zijn rechtsprekende taak (namelijk het spreken van recht) een antwoord, zodat de verwijzende rechter op basis daarvan uitspraak doet op de door verzoekers ingestelde declaratoire vordering middels een beslissing die daadwerkelijk rechtsgevolgen heeft.

52.

Het Hof treedt niet buiten de grenzen van de bevoegdheid die het krachtens artikel 19 VEU en artikel 267 VWEU heeft, wanneer het het verzoek om een prejudiciële beslissing aldus behandelt. Bij de uitlegging van artikel 50 VEU is geen sprake van inmenging in de politieke onderhandelingen over de terugtrekking van het Verenigd Koninkrijk uit de Unie. Veeleer gaat het om een nadere toelichting, vanuit Unierechtelijk perspectief, van het juridische kader voor die terugtrekking, waarvan de uitvoerende en de wetgevende macht van het Verenigd Koninkrijk de hoofdrolspelers zijn.

53.

Voorts kan het Hof, net als in andere zaken die heel gevoelig liggen voor de lidstaten, geen afstand doen van zijn verplichtingen en het niet maken om geen antwoord geven op een vraag die correct is voorgelegd (dus in overeenstemming met artikel 267 VWEU), om de enkele reden dat het antwoord van het Hof door een van de partijen kan worden bekeken vanuit een politiek, en niet strikt juridisch, perspectief.

54.

Ten slotte wil ik nog verwijzen naar het in de verwijzingsbeslissing aangehaalde arrest American Express ( 30 ), al was het maar ter ondervanging van een vermeende tegenstrijdigheid tussen mijn huidige standpunt en het door mij in mijn conclusie in die zaak verdedigde standpunt. ( 31 ) Ik juichte toen weliswaar de flexibiliteit van judicial review toe, maar was ook terughoudend en kritisch tegenover de te grote soepelheid van het Hof bij het in behandeling nemen van in het kader van judicial review ingediende verzoeken om een prejudiciële beslissing „als het gaat om de beoordeling van de geldigheid van Unieregelingen”.

55.

In die zaak werd er mijns inziens geen echte strijd gevoerd tussen American Express en de overheid van het Verenigd Koninkrijk: beide partijen hadden zich in onderling overleg tot de rechter gewend om te verkrijgen dat hij de vragen die zij eigenhandig hadden opgesteld, zou voorleggen aan het Hof. Uit de omstandigheid dat de partijen geen uiteenlopende standpunten hadden, kwam naar voren dat niet zozeer sprake van een reëel geschil was, als wel van een door de partijen gezamenlijk opgezette procedurele constructie die uitsluitend tot doel had dat het Hof uitspraak zou doen.

56.

Hiervan is echter geen sprake in de onderhavige zaak, zoals ik heb aangegeven in de hiervoor uiteengezette overwegingen. Ik voeg hier nog aan toe dat het Hof in elk geval van oordeel was dat het verzoek om een prejudiciële beslissing in de zaak American Express ontvankelijk was, ook in de zojuist geschetste omstandigheden.

57.

Gelet op een en ander meen ik dan ook dat het verzoek om een prejudiciële beslissing ontvankelijk is.

58.

Kan een lidstaat (in dit geval het Verenigd Koninkrijk) de kennisgeving van het voornemen tot terugtrekking uit de Unie intrekken nadat de Europese Raad deze heeft ontvangen?

59.

Gelet op het ontbreken in artikel 50 VEU van een expliciet antwoord op deze schijnbaar eenvoudige vraag, zijn er drie mogelijke antwoorden: a) nee, in geen geval; b) een onvoorwaardelijk ja, of c) ja, maar onder voorwaarden. De redenering ter onderbouwing van elk van die antwoorden is ongetwijfeld complex, zoals blijkt uit de discussie die er is geweest in de lidstaten (met name in het Verenigd Koninkrijk) en in de rechtsliteratuur. ( 32 )

60.

Het debat heeft zijn weg gevonden naar de prejudiciële procedure, waarin:

61.

In werkelijkheid herinnert dit debat aan een controverse die teruggaat tot het ontstaan van recht, zoals wij dat vandaag de dag kennen, en betrekking heeft op de gevolgen van eenzijdige, tot derden gerichte wilsverklaringen en de eventuele latere herroeping van dergelijke verklaringen. In het Romeinse recht was er dienaangaande zowel sprake van rigide standpunten (optione facta, ius eligendi consumitur) ( 33 ) als van minder starre standpunten volgens welke die verklaringen (mutatio consilii) konden worden ingetrokken, mits derden hierdoor niet werden benadeeld.

62.

Bij de inhoudelijke bespreking zal ik volgens het volgende schema te werk gaan:

63.

Aangezien de regeling omtrent internationale overeenkomsten is gebaseerd op het in artikel 26 van het Weens verdragenverdrag neergelegde beginsel pacta sunt servanda, hebben staten zich terughoudend opgesteld waar het gaat om de eenzijdige terugtrekking van een staat uit een internationaal verdrag. Artikel 42 van het Weens verdragenverdrag bepaalt dan ook dat „[d]e beëindiging van een verdrag, de opzegging ervan of de terugtrekking van een partij [...] slechts [kan] plaatsvinden door toepassing van de bepalingen van het verdrag of van dit verdrag”.

64.

De mogelijkheid om zich terug te trekken uit een verdrag is expliciet geregeld in het Weens verdragenverdrag:

65.

In de internationale praktijk is het aantal gevallen van eenzijdige terugtrekking uit multilaterale verdragen weliswaar niet erg hoog, maar er zijn voorbeelden van te vinden. Recentelijk komt eenzijdige intrekking vaker voor ten gevolge van de terughoudendheid van bepaalde regeringen die zich verzetten tegen internationale verdragen en tegen deelname aan internationale organisaties. ( 37 )

66.

Er zijn ook gevallen geweest waarin staten zich gedurende een bepaalde tijd terugtrokken uit een verdrag, maar laten weer toetraden tot dat verdrag. Een van de frappantste voorbeelden daarvan is dat van de Europese communistische landen, die zich bij het begin van de Koude Oorlog terugtrokken uit de Wereldgezondheidsorganisatie (WHO) en de Organisatie der Verenigde Naties voor Onderwijs, Wetenschap en Cultuur (Unesco). Aangezien de oprichtingsverdragen van beide internationale organisaties geen bepalingen bevatten aangaande terugtrekking, stelden de westerse staten zich op het standpunt dat terugtrekking alleen kon plaatsvinden met instemming van de overige staten die partij waren bij die verdragen. De communistische landen stelden daar tegenover dat het een algemeen beginsel van internationaal recht is dat staten niet kunnen worden verplicht om tegen hun wil partij te blijven bij een verdrag. ( 38 )

67.

Naar aanleiding van die gebeurtenissen werd het oprichtingsverdrag van Unesco gewijzigd en werd er een bepaling opgenomen die voorziet in eenzijdige opzegging van het lidmaatschap. ( 39 ) Van deze bepaling is gebruikgemaakt door het Verenigd Koninkrijk (dat zich terugtrok uit Unesco op 31 december 1985 en weer lid werd op 1 juli 1997) en de Verenigde Staten (die zich terugtrokken op 31 december 1984 en weer toetraden op 3 oktober 2003). In 2017 hebben de Verenigde Staten zich wederom teruggetrokken uit deze internationale organisatie en deed ook Israël dat. ( 40 )

68.

Wat intrekkingen van kennisgevingen tot terugtrekking uit internationale verdragen betreft, zijn er naast een aantal historische voorbeelden ( 41 ) ook recente gevallen die hier van belang kunnen zijn. Ik zal het met name over Panama, Gambia en de Republiek Zuid-Afrika hebben. ( 42 )

69.

Op 19 augustus 2009 gaf de Panamese regering onder verwijzing naar artikel 54, lid b), van het Weens verdragenverdrag kennis ( 43 ) van de terugtrekking van Panama uit het Verdrag tot oprichting van het Centraal-Amerikaanse parlement en andere politieke organen (hierna: „Parlacen”). ( 44 ) Nadat de leden van het Parlacen niet hadden ingestemd met de terugtrekking, verzocht de Panamese regering het Panamese parlement om wet nr. 78 van 11 december 2011 aan te nemen, waarin die kennisgeving was overgenomen en werd voorgesteld om de Panamese akte van ratificatie van dat verdrag te vernietigen. De Corte Suprema de Justicia de Panamá (hoogste rechter van Panama) oordeelde evenwel dat die wet zich niet verdroeg met artikel 4 van de Panamese grondwet („de Republiek Panama houdt zich aan de regels van het internationaal recht”), aangezien het Parlacen-verdrag niet expliciet voorzag in de mogelijkheid tot terugtrekking en de terugtrekking niet mogelijk was op grond van de artikelen 54 en 56 van het Weens verdragenverdrag. ( 45 ) Als gevolg van die uitspraak werd de kennisgeving van de Panamese terugtrekking ingetrokken en begon het land weer deel te nemen aan de beraadslagingen in het Parlacen. ( 46 )

70.

De andere twee gevallen hebben betrekking op het verdrag tot oprichting van een internationaal strafhof, namelijk het Statuut van Rome van 1998 inzake het Internationaal Strafhof (ICC) ( 47 ):

– de regering van Gambia trok in februari 2017, nadat een nieuwe president aan de macht was gekomen, de door haar in november 2016 gedane kennisgeving tot terugtrekking in; ( 48 )

– de regering van de Republiek Zuid-Afrika, die in oktober 2016 kennis had gegeven van de terugtrekking van Zuid-Afrika uit het Statuut van Rome ( 49 ), deelde in maart 2017 ( 50 ) mee dat die kennisgeving werd ingetrokken naar aanleiding van een uitspraak daartoe van de Zuid-Afrikaanse High Court (hogere rechter). ( 51 )

71.

In het licht van die internationale praktijk kan de vraag worden gesteld of de mogelijkheid om een kennisgeving van terugtrekking te herroepen tot een regel van internationaal gewoonterecht is geworden. Anders gezegd, is er in artikel 68 van het Weens verdragenverdrag, dat bepaalt dat een kennisgeving of een akte als voorzien in de artikelen 65 en 67 van dat verdrag te allen tijde kan worden herroepen, voordat zij van kracht is geworden, sprake van een regel van internationaal gewoonterecht?

72.

De artikelen 65 tot en met 68 van het Weens verdragenverdrag zijn opgenomen in afdeling 4 van deel V van dat verdrag, in welke afdeling is aangegeven welke procedure moet worden gevolgd bij ongeldigheid, beëindiging van een verdrag, terugtrekking uit een verdrag of opschorting van de werking van het verdrag:

73.

Artikel 68 van het Weens verdragenverdrag werd zonder tegenstemmen aangenomen door de staten die deelnamen aan de intergouvernementele conferentie die dat verdrag opstelde op basis van de ontwerpartikelen van de Commissie voor Internationaal Recht (ILC), waarin evenmin sprake was van onenigheid op dit punt. ( 52 )

74.

Dit zou erop kunnen wijzen dat in artikel 68 van het Weens verdragenverdrag een regel van gewoonterecht is gecodificeerd. ( 53 ) Die bepaling, die samenhangt met de artikelen 65 en 67, kan echter ook niet zozeer als de codificatie van een regel van internationaal gewoonterecht worden aangemerkt, maar eerder als een procedurele regel die een geleidelijke ontwikkeling kent. ( 54 ) Tot die slotsom kwam het Hof met betrekking tot artikel 65 van het Weens verdragenverdrag in het arrest Racke ( 55 ) en mijns inziens kan die beoordeling ook worden toegepast waar het gaat om artikel 68 van het Weens verdragenverdrag (waarbij ik er wel op wijs dat hierover uiteenlopende standpunten bestaan). ( 56 )

75.

Gelet op die betrekkelijke onzekerheid, die niet wordt weggenomen door de recente praktijk van staten met betrekking tot het herroepen van kennisgevingen tot terugtrekking uit internationale verdragen, zie ik niet goed in hoe het Hof tot het oordeel kan komen dat de inhoud van artikel 68 van het Weens verdragenverdrag, dus de regel dat een door een lidstaat gedane kennisgeving van de terugtrekking uit een verdrag eenzijdig kan worden herroepen zolang zij niet van kracht is geworden, een vigerende gewoonterechtelijke regel is.

76.

Artikel 68 van het Weens verdragenverdrag is echter – ongeacht of het al dan niet een regel van internationaal gewoonterecht is – een grote inspiratiebron bij het interpreteren, zoals ik zo meteen zal toelichten.

77.

Zijn de regels van het Weens verdragenverdrag met betrekking tot de terugtrekking uit internationale verdragen van toepassing op de terugtrekking van een lidstaat uit de Unie, en zo ja, hoe verhoudt het Weens verdragenverdrag zich tot het bepaalde in artikel 50 VEU?

78.

Het VEU is een tussen staten gesloten internationaal verdrag en vormt tegelijkertijd ook de oprichtingsakte van een internationale organisatie (namelijk de Europese Unie). Volgens artikel 5 van het Weens verdragenverdrag zou het Weens verdragenverdrag dan ook van toepassing zijn op het VEU. ( 57 ) Opgemerkt moet echter worden dat de Unie geen partij is bij het Weens verdragenverdrag en dat meerdere van haar lidstaten (Frankrijk, Roemenië) dat evenmin zijn. De bepalingen van het Weens verdragenverdrag omtrent de terugtrekking uit een verdrag en de eventuele herroeping van die terugtrekking, waaronder met name artikel 68 van het Weens verdragenverdrag, zijn dus niet van toepassing in het Unierecht als regels van internationaal verdragsrecht.

79.

De regels van internationaal gewoonterecht gelden daarentegen voor de lidstaten en de Unie en kunnen een bron van rechten en verplichtingen in het Unierecht zijn. ( 58 )

80.

Ik heb reeds aangegeven dat ik betwijfel of de in artikel 68 van het verdragenverdrag neergelegde regel dat een kennisgeving van de terugtrekking uit een verdrag kan worden herroepen, is aan te merken als internationaal gewoonterecht, wat maakt dat een lidstaat mijns inziens zich niet op het verdragenverdrag kan beroepen om zich uit de Unie terug te trekken zonder de procedure van artikel 50 VEU te hoeven doorlopen.

81.

In de Verdragen waarop de Unie is gegrond, is de terugtrekking namelijk expliciet geregeld in een bepaling (artikel 50 VEU), die een lex specialis is ten opzichte van de desbetreffende regels (artikelen 54, 56 en 65 tot en met 68 van het Weens verdragenverdrag) van internationaal verdragsrecht. De terugtrekking van een lidstaat uit de Verdragen tot oprichting van de Unie moet in beginsel dan ook geschieden in overeenstemming met het bepaalde in artikel 50 VEU.

82.

Niets verzet zich er echter tegen dat er wordt gekeken naar de artikelen 54, 56, 65, 67 en in het bijzonder 68 van het Weens verdragenverdrag om een aantal uitleggingscriteria af te leiden die kunnen helpen bij het verduidelijken van zaken die niet expliciet in artikel 50 VEU zijn geregeld. Dit is het geval met het intrekken van kennisgevingen tot terugtrekking, waarover in artikel 50 VEU niets wordt gezegd.

83.

Dat is de normale gang van zaken. Het Hof heeft gebruikgemaakt van de bepalingen van het Weens verdragenverdrag omtrent de uitlegging van verdragen, waaronder met name de artikelen 31 en 32 ( 59 ), om te verduidelijken wat moet worden verstaan onder bepalingen van de Verdragen waarop de Unie is gegrond ( 60 ), internationale verdragen die de Unie met derde landen heeft gesloten, bepalingen van afgeleid recht ( 61 ) en zelfs bilaterale overeenkomsten tussen lidstaten indien een geschil krachtens een compromis aan het Hof wordt voorgelegd (artikel 273 VWEU). ( 62 )

84.

In dit geval moet artikel 50 VEU, waarin het recht om zich terug te trekken is geregeld, worden uitgelegd. De terugtrekking uit de Unie hangt, net als de herziening van (artikel 48 VEU), de toetreding tot (artikel 49 VEU) en de bekrachtiging van (artikel 54 VEU) de Verdragen waarop de Unie is gegrond, samen met de totstandkoming van die Verdragen en is een typisch door het internationaal recht te regelen onderwerp.

85.

Ik wijs er nogmaals op dat artikel 50 VEU, dat is gebaseerd op de artikelen 65 tot en met 68 van het Weens verdragenverdrag ( 63 ), een lex specialis is ten opzichte van de algemene regels van internationaal recht die zien op de terugtrekking uit verdragen. Er is evenwel geen sprake van een allesomvattende bepaling waarin de terugtrekkingsprocedure tot in het kleinste detail is geregeld. ( 64 ) Derhalve staat er niets aan in de weg dat ter opvulling van de lacunes in artikel 50 VEU, wordt gekeken naar artikel 68 van het Weens verdragenverdrag, ook al vormt het strikt genomen geen weerspiegeling van een regel van internationaal gewoonterecht.

86.

De procedure van artikel 50 VEU, die in het VEU is opgenomen met de bij het Verdrag van Lissabon doorgevoerde herziening, start met het terugtrekkingsbesluit dat de lidstaat „overeenkomstig zijn grondwettelijke bepalingen” neemt.

87.

De daaropvolgende stappen van de procedure zijn door het Hof als volgt samengevat: „[...] ten eerste, de kennisgeving aan de Europese Raad van het voornemen om zich terug te trekken, ten tweede, het onderhandelen en sluiten van een akkoord over de voorwaarden voor terugtrekking, waarbij rekening wordt gehouden met de toekomstige betrekkingen van de betreffende staat met de Unie, en, ten derde, de daadwerkelijke terugtrekking uit de Unie op de datum van inwerkingtreding van dat akkoord of, bij gebreke daarvan, na verloop van twee jaar na de kennisgeving aan de Europese Raad, tenzij die instelling met instemming van de betrokken lidstaat met eenparigheid van stemmen tot verlenging van deze termijn besluit”. ( 65 )

88.

Aangezien artikel 50 VEU dienaangaande niets bepaalt, moeten de door het Hof normaal gebruikte uitleggingsmethoden ( 66 ) en subsidiair die van de artikelen 31 en 32 van het Weens verdragenverdrag worden toegepast om na te gaan of volgens dat artikel de kennisgeving van het voornemen tot terugtrekking al dan niet eenzijdig kan worden herroepen.

89.

Ik wijs er alvast op dat naar mijn mening artikel 50 VEU er, totdat het akkoord met betrekking tot de terugtrekking uit de Unie formeel is gesloten, niet aan in de weg staat dat de kennisgevende lidstaat de kennisgeving eenzijdig intrekt.

90.

Algemeen kan zowel worden gesteld dat wat niet is verboden is toegestaan, als dat al datgene waarover de wet zwijgt niet geoorloofd is. ( 67 ) Aangezien artikel 50 VEU geen direct antwoord verschaft op de vraag van de verwijzende rechter, is een letterlijke uitlegging in werkelijkheid niet mogelijk, zodat naar de context van die bepaling moet worden gekeken, door aan de hand van de achterliggende motivering de strekking ervan te bepalen binnen het bredere kader waarvan zij deel uitmaakt.

91.

Artikel 50, lid 1, VEU regelt de eerste stap van de procedure en bepaalt dat „[e]en lidstaat [...] overeenkomstig zijn grondwettelijke bepalingen [kan] besluiten zich uit de Unie terug te trekken”. Het zetten van deze eerste (nationale) stap is dan ook uitsluitend een zaak van de lidstaat die zich wil terugtrekken, daar elke staat die partij is bij de Verdragen tot oprichting van de Unie, het recht heeft om zich terug te trekken.

92.

Aan het besluit om zich terug te trekken, dat door de zich terugtrekkende lidstaat in de uitoefening van zijn soevereiniteit eenzijdig is genomen ( 68 ), wordt krachtens artikel 50 VEU alleen de eis gesteld dat het overeenkomstig de grondwettelijke bepalingen van die lidstaat is vastgesteld. De verplichting om aan de Europese Raad kennis te geven van het voornemen om zich terug te trekken en de termijn van twee jaar om een akkoord over de voorwaarden voor de terugtrekking te bereiken, zijn slechts formele aspecten en laten het unilaterale karakter van het initiële besluit om zich terug te trekken onverlet.

93.

Zoals ik reeds heb aangegeven, is de manier waarop het recht om zich terug te trekken in artikel 50 VEU is geformuleerd, gebaseerd op de regels van internationaal recht (met name op de artikelen 54 en 56 van het Weens verdragenverdrag). Dit lijkt mij ook logisch, daar de terugtrekking uit een internationaal verdrag per definitie een unilaterale handeling is van een staat die partij is bij dat verdrag. Net als de bevoegdheid om een verdrag te sluiten (treaty making power), is het recht om niet langer gebonden te zijn (terugtrekking of opzegging) aan een verdrag waarbij een staat partij is, een uiting van de soevereiniteit van die staat. Is bij het sluiten van een verdrag sprake van een unilateraal besluit van een staat, dan geldt dit ook voor het besluit om zich uit dat verdrag terug te trekken.

94.

Het unilaterale karakter van het terugtrekkingsbesluit is een argument dat ervoor pleit dat de kennisgeving van dat besluit eenzijdig kan worden ingetrokken totdat die kennisgeving definitief van kracht is geworden. Ook de eenzijdige intrekking zou dan een uiting van de soevereiniteit van de zich terugtrekkende staat zijn, die ervoor kiest om terug te komen van zijn besluit.

95.

Het unilaterale karakter van de eerste fase van de procedure van artikel 50 VEU is naar mijn mening dus ook aanwezig in de tweede fase, namelijk de onderhandelingsfase, die start met de kennisgeving van het voornemen tot terugtrekking aan de Europese Raad en wordt afgerond na twee jaar, tenzij de Europese Raad met eenparigheid van stemmen tot verlenging van die termijn besluit. Het is wel zo dat in de tweede fase tegenover dat unilaterale karakter de handelingen van de instellingen van de Unie staan, maar daarover zal ik het later hebben.

96.

Mijns inziens wegen de argumenten die ik hieronder zal noemen en die ervoor pleiten dat kennisgevingen tot terugtrekking herroepbaar zijn, zwaarder dan de argumenten die hiertegen pleiten (ook al is het zo dat laatstgenoemde argumenten zeker niet irrelevant zijn).

97.

In de eerste plaats worden in artikel 50 VEU nauwelijks materiële en procedurele verplichtingen opgelegd aan de lidstaat die besluit zich terug te trekken:

98.

De beschreven kenmerken van de onderhandelingsfase zijn een eerste aanwijzing dat de staat die kennis heeft gegeven van zijn voornemen tot terugtrekking, gedurende de termijn van twee jaar als het ware heer en meester blijft over de in die kennisgeving tot uiting gebrachte wil. Zoals ook bij andere rechtsgebieden het geval is, kan degene die een eenzijdige wilsverklaring heeft gericht tot een andere partij daar – mits dit niet uitdrukkelijk verboden is en er geen andersluidende bepalingen bestaan – van afzien totdat de verklaring bindende werking krijgt door de instemming van degene tot wie zij is gericht, welke instemming tot stand komt middels een akte of de sluiting van een overeenkomst.

99.

In de tweede plaats wordt in artikel 50, lid 2, VEU aangegeven dat „[d]e lidstaat die besluit zich terug te trekken, [kennisgeeft] van zijn voornemen aan de Europese Raad”, wat de tweede fase van de procedure in gang zet. In deze bepaling wordt gesproken van de kennisgeving van het „voornemen” om zich terug te trekken, en dus niet van de kennisgeving van de terugtrekking, aangezien de terugtrekking pas kan plaatsvinden nadat een akkoord is bereikt of, bij gebreke daarvan, na verloop van twee jaar.

100.

Voornemens zijn niet definitief en kunnen veranderen. Wie kennisgeeft van een voornemen aan een derde kan verwachtingen scheppen bij die derde, maar gaat niet de verplichting aan om dat voornemen onherroepelijk te handhaven. Daarvoor zou zijn vereist dat in de kennisgeving van het voornemen expliciet wordt aangegeven dat herroeping niet mogelijk is.

101.

Het is juist dat dit vooral tekstuele argument niet zo overtuigend is als het op het eerste gezicht lijkt, aangezien ook in artikel 50, lid 2, VEU het woord besluiten wordt gebruikt („de lidstaat die besluit zich terug te trekken, geeft kennis van zijn voornemen”), net als in lid 1 („een lidstaat kan besluiten”). Bij het formuleren van lid 2 hadden echter andere bewoordingen („geeft kennis van dat besluit” of iets in die trant) kunnen worden gehanteerd dan „geeft kennis van zijn voornemen”. De gehanteerde formulering, die ongetwijfeld niet toevallig is gekozen, moet een betekenis hebben.

102.

Het is dus aannemelijk dat het gebruik van het woord „voornemen” en van de tegenwoordige tijd („die besluit” en niet „die heeft besloten”) in artikel 50, lid 2, VEU maakt dat de staat tijdens de procedure kan terugkomen van zijn besluit en – overeenkomstig zijn grondwettelijke bepalingen – kan afzien van zijn initiële voornemen om zich terug te trekken. ( 71 )

103.

In de derde plaats is de tweede fase van de procedure ondergeschikt aan de eerste fase, waaruit ook blijkt dat het unilaterale karakter van de initiële fase een inwerking heeft op de volgende fase. De onderhandelingen kunnen pas worden gestart na de kennisgeving van het voornemen tot terugtrekking, waarvoor het noodzakelijk is dat de lidstaat overeenkomstig zijn grondwettelijke handelingen heeft gehandeld.

104.

Het terugtrekkingsbesluit kan evenwel worden vernietigd als de instantie die daartoe bevoegd is (in de regel de hoogste rechterlijke instanties van elke lidstaat) oordeelt dat het niet overeenkomstig de grondwettelijke bepalingen is genomen. In dat geval staat mijns inziens vast dat de staat die kennis heeft gegeven van zijn voornemen, ook kenbaar moet maken dat hij die kennisgeving eenzijdig intrekt omdat het initieel genomen besluit niet voldoet aan de genoemde wezenlijke voorwaarde.

105.

De situatie is weliswaar niet helemaal dezelfde als die in het voorgaande punt, maar als de juridische en constitutionele grondslag van het initiële besluit van de lidstaat plotseling wegvalt en dat besluit ongedaan wordt gemaakt als gevolg van een handeling die overeenkomstig de grondwettelijke bepalingen van die lidstaat heeft plaatsgevonden (bijvoorbeeld een referendum, een zinvolle stemming in het parlement of het houden van algemene verkiezingen waardoor een andere meerderheid ontstaat), is het mijns inziens eveneens logisch dat die staat in overeenstemming met artikel 50, lid 1, VEU van die wijziging kennis kan én moet geven aan de Europese Raad.

106.

In beide gevallen bestaat geen grondslag meer voor de eerste fase van de procedure, hetzij omdat het initiële besluit onrechtmatig werd vastgesteld, hetzij omdat de toepassing van nationale constitutionele mechanismen ertoe heeft geleid dat het besluit komt te vervallen of inhoudsloos is geworden. ( 72 ) Logischerwijs heeft dit ook gevolgen voor de tweede fase van de procedure, aangezien de premisse waarop zij berust, niet meer waar is. Daar er geen constitutionele grondslag meer is voor de terugtrekking, moet de staat de Europese Raad ervan in kennis stellen dat hij de eerdere kennisgeving van het voornemen tot terugtrekking dan ook intrekt. ( 73 )

107.

De eerder geschetste internationale praktijk ( 74 ) onderbouwt deze conclusie. Uit de gevallen die ik heb genoemd, komt duidelijk naar voren dat een kennisgeving van de terugtrekking uit een internationaal verdrag kan worden ingetrokken indien blijkt dat de grondwettelijke bepalingen van de staat zijn geschonden of indien zich politieke veranderingen voordoen waardoor de wil van de zich terugtrekkende staat wijzigt en deze ervoor kiest om gebonden te blijven aan dat verdrag.

108.

De genoemde gevallen zijn in lijn met artikel 68 van het Weens verdragenverdrag, dat, zoals reeds is aangegeven, bepaalt dat een kennisgeving van terugtrekking te allen tijde kan worden herroepen voordat zij van kracht is geworden. Of dat artikel nu wel of niet een regel van internationaal gewoonterecht is, artikel 50 VEU is gebaseerd op het Weens verdragenverdrag, en mijns inziens zijn er geen redenen waarom die regel niet naar analogie kan worden toegepast waar het gaat om de procedure tot terugtrekking uit de Unie.

109.

Erop aandringen dat verder wordt onderhandeld over het akkoord tot terugtrekking uit de Verdragen tot oprichting van de Unie met een lidstaat die, na constitutionele mechanismen in gang te hebben gezet om terug te komen van het initiële besluit, niet langer wil uittreden uit de Unie, lijkt mij bovendien in strijd met het gezonde verstand en geen logische uitkomst van de systematische uitlegging van artikel 50 VEU.

110.

Ik voeg hier vanuit een ander perspectief aan toe dat, als die mechanismen ertoe leiden dat een nationaal parlement een beslissing neemt, dat daarmee bijdraagt aan het bepalen van de kenmerken van de „nationale identiteit die besloten ligt in [de] politieke en constitutionele basisstructuren” en die identiteit koppelt aan het lidmaatschap van de Unie, de aan artikel 4 VEU ten grondslag liggende beginselen er mede voor zouden moeten zorgen dat rekening wordt gehouden met die nieuwe beslissing vanwege het in lid 2 van dat artikel genoemde „eerbiedigen”.

111.

In de vierde plaats ben ik het eens met de opmerkingen van Wigthman e.a. dat het niet toestaan dat een kennisgeving van het voornemen tot terugtrekking kan worden ingetrokken als een lidstaat overeenkomstig zijn grondwettelijke bepalingen van mening is veranderd en in de Unie wil blijven, de facto zou impliceren dat de lidstaat gedwongen wordt zich terug te trekken uit die internationale organisatie.

112.

Het niet toestaan hiervan zou namelijk neerkomen op een indirecte verwijdering uit de Unie, terwijl niets in artikel 50 VEU erop wijst dat de terugtrekkingsprocedure kan worden gebruikt om een lidstaat uit de Unie te zetten. Bovendien was de Conventie over de toekomst van Europa het niet eens met een wijzigingsvoorstel waarmee men het recht op vrijwillige terugtrekking van lidstaten wilde aanvullen met het recht om lidstaten die voortdurend inbreuk maken op de waarden van de Unie, uit de Unie te verwijderen. ( 75 )

113.

In de vijfde plaats kan niet worden betoogd dat de kennisgeving van het voornemen tot terugtrekking niet herroepbaar is omdat de lidstaat die in de Unie wil blijven, de mogelijkheid heeft (artikel 50, lid 5, VEU) opnieuw om het lidmaatschap te verzoeken middels de procedure van artikel 49 VEU.

114.

Ik meen dat nergens uit artikel 50 VEU blijkt dat er sprake is van een onomkeerbare eenrichtingsprocedure (one way street with no exits), volgens welke het enige dat een lidstaat die kennis heeft gegeven van zijn voornemen zich terug te trekken en die later van mening is veranderd, kan doen is twee jaar wachten om zich uit de Unie terug te trekken en vervolgens opnieuw om het lidmaatschap verzoeken. ( 76 ) Het is mijns inziens ook niet in lijn met artikel 50 VEU om tijdens de tweede fase van de procedure, binnen de termijn van twee jaar, te gaan onderhandelen over het toekomstige lidmaatschap, wanneer de lidstaat van mening is veranderd en zich niet wil terugtrekken uit de Unie. De systematische uitlegging van artikel 50 VEU mag niet tot dergelijke onlogische (en ongerijmde) situaties leiden, alleen maar omdat de kennisgeving van het voornemen tot terugtrekking niet eenzijdig zou kunnen worden ingetrokken.

115.

In de zesde plaats heeft de onderhandelingsfase, die start met de kennisgeving van het voornemen tot terugtrekking, niet tot gevolg dat de kennisgevende staat zijn status als volwaardige lidstaat van de Unie verliest. Het Hof heeft dit in het arrest RO bevestigd en geoordeeld dat de „kennisgeving er niet toe leidt dat de toepassing van het Unierecht wordt opgeschort in de lidstaat die kennis heeft gegeven van zijn voornemen om zich uit de Unie terug te trekken, zodat het Unierecht [...] onverkort van kracht blijft in die staat tot zijn daadwerkelijke terugtrekking uit de Unie”. ( 77 )

116.

De lidstaat die de procedure van artikel 50 VEU in gang heeft gezet om zich uit de Unie terug te trekken, kan die procedure dus stopzetten als hij zich overeenkomstig zijn grondwettelijke bepalingen bedenkt, aangezien artikel 50, lid 1, VEU – thans a contrario gelezen – op die lidstaat van toepassing blijft. Met de kennisgeving van het voornemen tot terugtrekking start een onderhandelingsfase van twee jaar, maar de kennisgevende staat blijft lid van de Unie, met alle daaraan verbonden rechten, met uitzondering van de beperking van zijn deelname aan de beraadslagingen of aan de besluiten van de Europese Raad en van de Raad die zijn terugtrekking betreffen (artikel 50, lid 4, VEU).

117.

Volgens mij wegen de argumenten die ik zojuist heb genoemd bij de analyse van artikel 50 VEU, zwaarder dan de tegenargumenten die door de Commissie en de Raad in hun schriftelijke opmerkingen en door een deel van de rechtsliteratuur worden voorgestaan. ( 78 )

118.

Als ik de – grotendeels identieke – redenering van de Commissie en de Raad goed heb begrepen, leggen beide instellingen artikel 50 VEU aldus uit dat de eerste fase van de terugtrekkingsprocedure en de tussenfase en laatste fase van die procedure geheel andere kenmerken hebben.

119.

Naar hun mening is de eerste fase volledig unilateraal en een zaak van de lidstaat. De tussenfase (namelijk de onderhandelingen) kent echter een bilateraal of multilateraal karakter, zodat de bevoegdheden van de instellingen van de Unie voorrang hebben. Zodra deze tweede fase is gestart, verliest de kennisgevende lidstaat de controle over de procedure, met als gevolg dat hij zijn kennisgeving tot terugtrekking niet eenzijdig kan intrekken. Intrekking kan alleen in onderling overleg geschieden, na een met eenparigheid van stemmen genomen besluit van de Europese Raad, aldus de Commissie en de Raad.

120.

Ik deel die mening niet.

121.

De instellingen spelen inderdaad een belangrijke rol in de onderhandelingsfase van de terugtrekkingsprocedure:

122.

Deze bevoegdheden van de instellingen van de Unie, die maken dat van een multilaterale terugtrekkingsprocedure kan worden gesproken, hebben echter niet tot gevolg dat het unilaterale karakter in de tweede fase geheel verdwijnt, aangezien deze fase slechts kan plaatsvinden indien de lidstaat kennisgeeft van het besluit (of meer precies van het voornemen) zich terug te trekken en het ongeldig zijn of eenzijdig terugkomen van dat besluit impliceert dat de daaropvolgende fases geen grondslag meer hebben. Voorts is die staat niet verplicht om een akkoord te bereiken over de voorwaarden voor zijn terugtrekking uit de Unie en zou hij de verplichte onderhandelingstermijn van twee jaar kunnen laten verstrijken en vervolgens uittreden, wat ook in deze fase van de procedure het unilaterale aspect versterkt.

123.

De (maximale) termijn van twee jaar (tenzij deze wordt verlengd) om te onderhandelen over de terugtrekkingsvoorwaarden is gebruikelijk in de bepalingen die in andere internationale verdragen zijn opgenomen. ( 79 ) Uit die termijn valt niet af te leiden dat de kennisgeving van het voornemen tot terugtrekking niet eenzijdig kan worden herroepen. Het is veeleer zo dat de termijn niet alleen is bedoeld om de terugtrekking voor te bereiden, maar ook als „cooling off period” (bedenktijd), zodat de zich terugtrekkende lidstaat eventueel kan terugkomen op zijn initiële besluit en een ander standpunt kan innemen. ( 80 )

124.

De omstandigheid dat de Europese Raad de bevoegdheid heeft om de genoemde termijn te verlengen betekent ook niet dat die verlenging buiten de controle van de kennisgevende staat ligt en onherroepelijk tot gevolg heeft dat hij zich uit de Unie moet terugtrekken, ook al is hij van mening veranderd. Tot verlenging van de termijn van twee jaar wordt blijkens artikel 50, lid 3, VEU door de Europese Raad met eenparigheid van stemmen besloten, doch „met instemming van de betrokken lidstaat”. Met andere woorden, de Europese Raad kan de verlenging niet opleggen aan de lidstaat, die zowel zich daadwerkelijk kan terugtrekken uit de Unie na het verstrijken van de termijn, als de mogelijkheid heeft om zijn kennisgeving in te trekken voordat het terugtrekkingsakkoord formeel is gesloten.

125.

De Raad betoogt ook, als argument tegen eenzijdige intrekking, dat de kennisgeving van het voornemen tot terugtrekking bepaalde rechtsgevolgen doet ontstaan vanaf het begin van de tweede fase van de procedure en gedurende die fase. ( 81 ) Ik meen echter dat het bij de rechtshandelingen die door de Unie tijdens de onderhandelingsfase worden vastgesteld, in feite niet gaat om gevolgen van de kennisgeving van de terugtrekking, maar wel om op de onderhandelingen betrekking hebbende maatregelen (dit geldt voor de afwezigheid van het Verenigd Koninkrijk wanneer de Europese Raad en de Raad bijeenkomen om het te hebben over het onderhandelingsproces of de richtsnoeren om dat proces in goede banen te leiden) of om overeenkomsten die worden gesloten ter voorbereiding op de toekomstige terugtrekking (het verplaatsen van bepaalde agentschappen, zodat hun continuïteit zonder onderbrekingen kan worden gewaarborgd). ( 82 )

126.

Deze – overwegend formele – handelingen van de Unie hangen, zoals ik zojuist heb aangegeven, samen met het onderhandelingsproces ( 83 ) en kunnen niet worden gebruikt om te betogen dat de kennisgeving van het voornemen tot terugtrekking niet kan worden ingetrokken. Intrekking zou geen gevolgen hebben voor de desbetreffende handelingen, zoals die welke betrekking hebben op het verplaatsen van agentschappen van de Unie, en alleen de eventuele met die handelingen samenhangende kosten zouden kunnen leiden tot geschillen.

127.

Het opstellen en toepassen van de formele handelingen die zien op de onderhandelingen over de terugtrekking van het Verenigd Koninkrijk, en van daarmee verband houdende handelingen hebben namelijk kosten met zich meegebracht voor de Unie, en dat geldt ook voor het samenstellen van een onderhandelingsteam dat zich uitsluitend bezighoudt met de Brexit. De Raad stelt dat de Unie in het geval van eenzijdige intrekking deze kosten zou moeten dragen, en hanteert dit als een argument tegen eenzijdige intrekking.

128.

Dit betoog kan mij niet overtuigen. De vraag wie de kosten zal dragen (in de vorm van „nevenschade”) kan ook anders worden beantwoord dan de Raad lijkt te suggereren. Bij onderhandelingen over het sluiten van, of het uittreden uit, een internationaal verdrag zijn er steeds kosten die moeten worden gedragen door de staten die partij zijn bij dat verdrag, en dat is niet anders wanneer een kennisgeving tot terugtrekking eenzijdig wordt herroepen. Tot slot valt mijns inziens moeilijk te ontkennen dat de kosten die (voor de Unie en haar burgers) voortvloeien uit de terugtrekking van een lidstaat, veel hoger zouden zijn dan de (geringe) kosten als gevolg van de intrekking.

129.

Artikel 1, tweede alinea, VEU bepaalt dat „[d]it Verdrag [...] een nieuwe etappe in het proces van totstandbrenging van een steeds hechter verbond tussen de volkeren van Europa [markeert]”.

130.

Zoals ik reeds heb opgemerkt, is de Unie krachtens artikel 4, lid 2, VEU verplicht de nationale identiteit van de lidstaten „die besloten ligt in hun politieke en constitutionele basisstructuren” te eerbiedigen. Volgens de derde alinea van de preambule van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (hierna: „Handvest”) handelt de Unie met inachtneming van de nationale identiteit van de lidstaten.

131.

Artikel 50, lid 1, VEU is in feite een goed voorbeeld van het eerbiedigen van de nationale identiteit van de lidstaten, die op grond van dat artikel het recht hebben om zich overeenkomstig hun grondwettelijke bepalingen terug te trekken uit de Unie. Net zoals een lidstaat op een gegeven moment van mening kan zijn dat zijn nationale identiteit niet verenigbaar is met lidmaatschap van de Unie, is er geen reden waarom die identiteit (die niet kan worden begrepen als een onveranderlijk, versteend begrip) niet aan de integratie van die staat in de Unie kan worden gekoppeld.

132.

Ik heb eerder aangegeven hoe het beginsel met betrekking tot het eerbiedigen van de constitutionele identiteit van de lidstaten de door mij voorgestane systematische uitlegging van artikel 50 VEU bevestigt. Ook de teleologische uitlegging leidt tot dezelfde uitkomst. Naar mijn mening ligt een uitlegging van artikel 50 VEU waarbij het voornemen tot terugtrekking kan worden ingetrokken, meer in lijn met de achterliggende gedachte van dat beginsel, aangezien rekening kan worden gehouden met de mogelijke omstandigheid dat een lidstaat overeenkomstig zijn grondwettelijke bepalingen zijn soevereine wil wijzigt ( 84 ), met als gevolg dat de terugtrekkingsprocedure uit de Unie waarvan die staat besloten heeft af te zien, kan worden stopgezet.

133.

De beoogde totstandbrenging van „een steeds hechter verbond tussen de volkeren van Europa” pleit er ook voor dat artikel 50 VEU aldus wordt uitgelegd dat de kennisgeving van het voornemen tot terugtrekking kan worden ingetrokken. Gelet op dat doel is het wenselijk dat de bepalingen van Unierecht worden uitgelegd op een manier die de Unie versterkt, en dus niet op een manier die tot haar ontbinding leidt. Niet in de weg staan aan de voortzetting van het lidmaatschap van een lidstaat die zich uit de Unie wil terugtrekken, maar zich overeenkomstig zijn grondwettelijke bepalingen vervolgens bedenkt en lid wil blijven van de Unie, lijkt mij dan ook een erg geschikt uitleggingscriterium.

134.

Daar staat tegenover dat de terugtrekking van een lidstaat uiteraard is aan te merken als een mislukking vanuit het perspectief van de beoogde integratie. In gevallen waarin de argumenten aan beide kanten van het spectrum even zwaar wegen, is het favor-societatis-beginsel als een bepalende factor gehanteerd om te komen tot een oplossing waarmee het voortbestaan, en niet het (gedeeltelijk) uit elkaar vallen, van associaties waarin erg nauwe banden zijn ontstaan, het beste wordt gewaarborgd.

135.

Met deze uitlegging worden de door de burgers van de Unie verkregen rechten, die door de terugtrekking van een lidstaat onvermijdelijk zouden worden beperkt, bovendien het beste beschermd. Doordat de uittreding uit de Unie van de kennisgevende lidstaat wordt stopgezet, kunnen de burgers van die staat en burgers van de andere lidstaten de burgerschapsrechten als bedoeld in het VWEU en het Handvest blijven genieten als de kennisgeving tot terugtrekking wordt ingetrokken.

136.

Zou de kennisgeving daarentegen niet kunnen worden ingetrokken ofschoon de lidstaat van mening is veranderd, dan leidt dit tot de gedwongen terugtrekking van die staat, met de daaruit voortvloeiende vermindering of beëindiging van burgerschapsrechten voor de onderdanen van de zich terugtrekkende staat die in de Unie wonen en voor de onderdanen van de andere lidstaten die in de zich terugtrekkende staat wonen.

137.

De door mij verdedigde uitlegging van artikel 50 VEU (mogelijkheid tot eenzijdige intrekking van de kennisgeving van het voornemen tot terugtrekking) is dan ook de uitlegging waarmee de eerbiediging van de constitutionele identiteit van de lidstaten en de beoogde voortgang van het integratieproces het beste met elkaar in overeenstemming kunnen worden gebracht ( 85 ), en bevordert daarenboven de bescherming van de rechten van de burgers van de Unie.

138.

Artikel 50 VEU gaat terug op artikel I‑60 van het niet-geratificeerde Verdrag tot vaststelling van een Grondwet voor Europa, waarvan de voorbereidende werkzaamheden ( 86 ) plaatsvonden in de Conventie over de toekomst van Europa.

139.

Ik meen dat het unilaterale karakter van het terugtrekkingsrecht en de door mij voorgestane uitlegging van artikel 50 VEU steun vinden in die voorbereidende werkzaamheden. Uit de toelichting bij artikel 46 van het ontwerp van het Praesidium van de Conventie ( 87 ) blijkt immers dat de terugtrekkingsprocedure met name unilateraal is, ook in de onderhandelingsfase. Aangegeven wordt dat het bereiken van een akkoord (vaak ook echtscheidingsakkoord genoemd) niet als voorwaarde voor de terugtrekking mag worden gesteld, aangezien het concept van vrijwillige terugtrekking anders wordt uitgehold.

140.

Verder werden bij de Conventie over de toekomst van Europa diverse wijzigingsvoorstellen ingediend die erop gericht waren inhoudelijke voorwaarden te stellen aan het terugtrekkingsbesluit of terugtrekking afhankelijk te stellen van een akkoord tussen de zich terugtrekkende lidstaat en de Unie. ( 88 ) Al die wijzigingsvoorstellen werden afgewezen, waaruit blijkt welk het belang het unilaterale karakter in de procedure van artikel 50 VEU heeft.

141.

Gelet op de letterlijke, contextuele, teleologische en historische analyse van artikel 50 VEU kom ik tot de slotsom dat een lidstaat volgens deze bepaling de kennisgeving van het voornemen tot terugtrekking eenzijdig kan intrekken totdat het terugtrekkingsakkoord formeel is gesloten.

142.

Uitgaande van de mogelijkheid dat de kennisgeving van het voornemen tot terugtrekking op grond van artikel 50 VEU eenzijdig kan worden ingetrokken, zal ik nu nagaan of er in dit verband sprake is van bepaalde voorwaarden en grenzen. Ik meen dat dit het geval is.

143.

De eerste voorwaarde is een formele voorwaarde. Net als de kennisgeving van het voornemen tot terugtrekking moet ook de intrekking van die kennisgeving geschieden middels een formele, tot de Europese Raad gerichte handeling van de lidstaat (artikel 50, lid 2, VEU). Intrekking is, net als de kennisgeving van de terugtrekking, een formele handeling die ziet op het bestaan van een verdrag, en er moet een procedurele parallel worden getrokken tussen de twee genoemde situaties. ( 89 )

144.

De tweede voorwaarde betreft het eerbiedigen van de nationale grondwettelijke bepalingen. De in het constitutionele recht van de lidstaat gestelde eisen met betrekking tot de vaststelling van het terugtrekkingsbesluit, dat vervolgens wordt toegezonden aan de Europese Raad (artikel 50, lid 1, VEU), dienen ook in acht te worden genomen als de lidstaat die kennisgeving wil intrekken.

145.

Het gaat weliswaar om een kwestie die onder de nationale bevoegdheid valt, maar als volgens de grondwettelijke bepalingen van een lidstaat de kennisgeving van het voornemen tot terugtrekking uit de Unie bijvoorbeeld slechts kan plaatsvinden na goedkeuring door het parlement (zoals blijkens het arrest Miller het geval is in het Verenigd Koninkrijk) ( 90 ), dan lijkt het mij logisch dat voor de intrekking van die kennisgeving ook de goedkeuring van het parlement is vereist. Aldus wordt voorkomen dat een lidstaat kennisgeeft van oneigenlijke of dubbelzinnige en niet erg duidelijke intrekkingen ( 91 ), waaruit het standpunt van de lidstaat niet duidelijk naar voren komt.

146.

Het intrekken van de kennisgeving van de terugtrekking hoeft niet te worden gemotiveerd, aangezien artikel 50 VEU dit ook niet voorschrijft voor de kennisgeving van het initiële voornemen. Het zou wel redelijk zijn dat de lidstaat aan de andere lidstaten van de Unie kenbaar maakt waarom hij van mening is veranderd. Aangezien het nieuwe standpunt niet strookt met zijn eerdere handelingen, is een toelichting vereist.

147.

Uit artikel 50, lid 3, VEU kan worden afgeleid dat er een termijn is voor het intrekken van de kennisgeving van het voornemen tot terugtrekking: intrekking dient te geschieden binnen de onderhandelingstermijn van twee jaar die begint te lopen zodra aan de Europese Raad kennis is gegeven van het voornemen tot terugtrekking. Logischerwijs kan de kennisgeving niet meer worden ingetrokken nadat het terugtrekkingsakkoord formeel is gesloten, hetgeen impliceert dat beide partijen hun goedkeuring hebben gegeven. De kennisgeving is dan immers al van kracht geworden.

148.

Een verdere beperking van het recht om de kennisgeving eenzijdig in te trekken vloeit voort uit de beginselen van goede trouw en loyale samenwerking (artikel 4, lid 3, VEU). ( 92 )

149.

De Commissie en de Raad hebben erop gewezen dat eenzijdige intrekking tot misbruik van de procedure van artikel 50 VEU zou kunnen leiden. Naar hun mening zou de lidstaat in dat geval over het terugtrekkingsakkoord kunnen onderhandelen vanuit een gunstiger positie dan de instellingen van de Unie en de andere lidstaten, aangezien die lidstaat zijn kennisgeving zou kunnen intrekken en de onderhandelingen zou kunnen stopzetten als deze volgens hem niet gunstig verlopen.

150.

Bovendien zou de lidstaat zijn kennisgeving van het voornemen tot terugtrekking opnieuw kunnen indienen en zodoende een nieuwe onderhandelingsperiode van twee jaar kunnen doen starten, aldus de Commissie en de Raad. De Raad stelt zich op het standpunt dat de lidstaat op die manier de onderhandelingstermijn zou verlengen en zich niet zou houden aan artikel 50, lid 3, VEU, dat bepaalt dat de Europese Raad met eenparigheid van stemmen tot verlenging van die termijn besluit. De Commissie stelt dat de mogelijkheid om de kennisgeving om tactische redenen te herroepen zou botsen met de logica van de procedure van artikel 50 VEU.

151.

Deze argumenten (en met name het tweede) zijn in feite de belangrijkste argumenten ter onderbouwing van de stelling dat geen eenzijdige intrekking mogelijk is. Ik meen echter dat zij niet doorslaggevend zijn.

152.

In de eerste plaats is de omstandigheid dat een recht kan worden misbruikt of oneigenlijk kan worden gebruikt in de regel geen reden om het bestaan daarvan te ontkennen. Het komt erop aan dat misbruik wordt tegengegaan door gebruik te maken van adequate juridische instrumenten.

153.

In de tweede plaats is het beste recept tegen onrechtmatig gebruik van het recht om de kennisgeving in te trekken het door het Hof ontwikkelde algemene beginsel van het verbod van misbruik, volgens hetwelk de justitiabelen in geval van fraude of misbruik geen beroep op het Unierecht kunnen doen en de Unieregeling niet zo ruim mag worden toegepast dat zij misbruik door ondernemers zou dekken. ( 93 ) Dit algemene beginsel kan in de context van artikel 50 VEU worden toegepast als een lidstaat zich schuldig maakt aan misbruik door gebruik te maken van opeenvolgende kennisgevingen en intrekkingen om betere voorwaarden voor zijn terugtrekking uit de Unie te bedingen.

154.

Wat de door de Commissie en de Raad genoemde tactische herroeping betreft, zijn er twee redenen waarom ik aan dergelijke herroepingen niet evenveel belang hecht als die instellingen.

155.

De eerste reden is dat uit de voorgelegde prejudiciële vraag – de enige vraag die het Hof moet beantwoorden – nergens blijkt dat er sprake is van misbruik (in de zin van het in artikel 263 VWEU genoemde misbruik van bevoegdheid als grond om een door een overheidsinstantie vastgestelde handeling nietig te verklaren) van de mogelijkheid om het initiële besluit in te trekken. Er zou bovendien pas sprake kunnen zijn van misbruik wanneer een tweede kennisgeving van het voornemen tot terugtrekking wordt ingediend, maar dus niet bij de eenzijdige intrekking van de eerste kennisgeving.

156.

De tweede reden is dat het mijns inziens nagenoeg uitgesloten is dat in de praktijk vaak sprake zal zijn van intrekking om tactische redenen, en daarmee van het ondermijnen van een mogelijkheid met ongetwijfeld ernstige gevolgen. Intrekking is een besluit dat de zich terugtrekkende lidstaat overeenkomstig zijn grondwettelijke bepalingen dient te nemen. Aangezien wordt teruggekomen van een eerder genomen besluit van constitutionele aard, is vereist dat er in de regering een andere meerderheid komt, dat een referendum wordt georganiseerd, dat de hoogste rechter van het land een uitspraak doet waarbij het terugtrekkingsbesluit wordt vernietigd, of dat een andere, moeilijk uit te voeren handeling plaatsvindt waarvoor lange en complexe juridische procedures nodig zijn. De verplichting dat intrekking overeenkomstig de grondwettelijke bepalingen van de lidstaat geschiedt, is dus een filter die een afschrikkende werking heeft en voorkomt dat de terugtrekkingsprocedure van artikel 50 VEU wordt misbruikt door middel van tactische intrekkingen.

157.

De verwijzende rechter wil met de uitlegging van artikel 50 VEU door het Hof slechts vernemen of volgens die bepaling de kennisgeving van het voornemen tot terugtrekking eenzijdig kan worden ingetrokken. Hij vraagt dus niet dat het Hof zich uitlaat over de vraag of een intrekking in onderling overleg zich met dat artikel verdraagt. ( 94 )

158.

De Commissie en de Raad hebben echter, na in hun schriftelijke opmerkingen te hebben betoogd dat volgens artikel 50 VEU geen eenzijdige intrekking mogelijk is, de mogelijkheid naar voren gebracht dat krachtens deze bepaling intrekking kan plaatsvinden met de unanieme instemming van de Europese Raad.

159.

Indien het Hof oordeelt dat eenzijdige intrekking mogelijk is, hoeft niet nader te worden ingegaan op het betoog van de Commissie en de Raad. Volledigheidshalve zal ik dat betoog thans beoordelen.

160.

Volgens de Commissie moet als een lidstaat zijn kennisgeving van het voornemen tot terugtrekking wil intrekken en in de Unie wil blijven, een mechanisme worden gezocht waardoor die wens kan worden gerealiseerd, aangezien eenzijdige intrekking niet mogelijk is.

161.

Aangezien artikel 50 VEU niet expliciet voorziet in een dergelijk mechanisme, stellen de Commissie en de Raad dat tot intrekking kan worden overgegaan na een unaniem besluit van de Europese Raad. Daar artikel 50, leden 3 en 4, VEU bepaalt dat de Europese Raad met eenparigheid van stemmen en zonder de deelname van de zich terugtrekkende lidstaat de onderhandelingsfase kan verlengen, moet ook de intrekking van de kennisgeving van het voornemen tot terugtrekking unaniem worden goedgekeurd door de Europese Raad.

162.

De Commissie voegt hieraan toe dat de Europese Raad deze rol dient te spelen omdat onmogelijk kan worden verlangd dat alle lidstaten overeenkomstig hun grondwettelijke bepalingen hun instemming geven, gelet op het feit dat snel moet worden beslist over acceptatie van de intrekking. Heeft de terugtrekking reeds plaatsgevonden en wil de staat opnieuw lid worden van de Unie, dan wordt de beslissing omtrent de hertoetreding volgens artikel 50, lid 5, VEU overgelaten aan de lidstaten, middels de in artikel 49 VEU neergelegde toetredingsprocedure.

163.

Ik ben van mening dat volgens artikel 50 VEU kan worden overgegaan tot intrekking waartoe in onderling overleg tussen de zich terugtrekkende lidstaat die zich bedenkt en de instellingen van de Unie die met die lidstaat onderhandelen over zijn terugtrekking, wordt besloten. Wordt de sterkere vorm (eenzijdige intrekking) geaccepteerd, dan moet ook de zwakkere vorm (intrekking in onderling overleg) worden geaccepteerd. Het in onderling overleg intrekken is bovendien in overeenstemming met het beginsel waarop artikel 54, onder b), van het Weens verdragenverdrag is gebaseerd, volgens welk artikel de terugtrekking uit een verdrag „te allen tijde door overeenstemming tussen alle partijen na raadpleging van de andere verdragsluitende Staten” kan plaatsvinden.

164.

De mogelijkheid om in onderling overleg in te trekken zou dus niet ten koste gaan van het recht om de kennisgeving van het voornemen tot terugtrekking eenzijdig in te trekken, dat de zich terugtrekkende lidstaat op grond van artikel 50 VEU te allen tijde heeft.

165.

Wat zich volgens mij echter niet verdraagt met artikel 50 VEU is dat de kennisgeving van het voornemen tot terugtrekking slechts kan worden ingetrokken middels een unaniem besluit van de Europese Raad (in artikel 50-formatie) en dus niet eenzijdig kan worden herroepen, zoals de Commissie en de Raad lijken aan te voeren.

166.

Wil er sprake zijn van een intrekking in onderling overleg waartoe door de Europese Raad unaniem wordt besloten, dan zou de zich terugtrekkende lidstaat hierom moeten verzoeken, zodat, als die lidstaat niet tevreden is, de Europese Raad die intrekking niet kan opleggen, ook niet met eenparigheid van stemmen.

167.

Volgens artikel 50, lid 3, VEU kan de onderhandelingstermijn niet worden verlengd „tenzij de Europese Raad met instemming van de betrokken lidstaat met eenparigheid van stemmen tot verlenging van deze termijn besluit”. Ik meen naar analogie dat er een verzoek van de zich terugtrekkende lidstaat nodig is als voorwaarde voor het door de Europese Raad unaniem aanvaarden van de intrekking van zijn kennisgeving.

168.

Dit garandeert het unilaterale karakter van de intrekking van het terugtrekkingsbesluit. Als het aanvaarden van de intrekking van de kennisgeving van het voornemen tot terugtrekking slechts afhing van een stemming in de Europese Raad, in artikel 50-formatie en met eenparigheid van stemmen, zou het recht om zich terug te trekken uit (en omgekeerd het recht om toe te treden tot) de Unie buiten de controle, de soevereiniteit en de grondwettelijke bepalingen van de lidstaat vallen, en uitsluitend een zaak van de Europese Raad zijn.

169.

Zou de Europese Raad, met eenparigheid van stemmen, het laatste woord over het herroepen van de kennisgeving van het voornemen tot terugtrekking hebben, dan zou het risico toenemen dat de lidstaat zich tegen zijn wil uit de Unie terugtrekt. De omstandigheid dat een van de overige 27 lidstaten een unaniem besluit van de Europese Raad (in artikel 50-formatie) tegenhoudt, zou voldoende zijn om in te gaan tegen de wil van de staat die heeft aangegeven in de Unie te willen blijven. Die staat zou zich dan binnen twee jaar na de kennisgeving van het voornemen tot terugtrekking (gedwongen) moeten terugtrekken uit de Unie, ook al wil hij lid blijven van deze internationale organisatie.

170.

Gelet op een en ander geef ik het Hof in overweging om de prejudiciële vraag van de Court of Session, Inner House (hoogste rechter van Schotland die in hoger beroep uitspraak doet, Verenigd Koninkrijk), als volgt te beantwoorden:

„Wanneer een lidstaat de Europese Raad kennis heeft gegeven van zijn voornemen om zich terug te trekken uit de Europese Unie, staat artikel 50 VEU de eenzijdige intrekking van die kennisgeving toe totdat het terugtrekkingsakkoord formeel wordt gesloten, mits tot intrekking is besloten overeenkomstig de grondwettelijke bepalingen van die lidstaat, de Europese Raad formeel in kennis wordt gesteld van de intrekking en er geen sprake is van misbruik.”