EUROPESE COMMISSIE

Brussel, 10.2.2016

COM(2016) 56 final

2016/0033(COD)

Voorstel voor een

RICHTLIJN VAN HET EUROPEES PARLEMENT EN DE RAAD

tot wijziging van Richtlijn 2014/65/EU betreffende markten voor financiële instrumenten, wat bepaalde data betreft

(Voor de EER relevante tekst)

TOELICHTING

1.ACHTERGROND VAN HET VOORSTEL

1.1. Motivering van het voorstel

Richtlijn 2014/65/EU ("MiFID") werd samen met Verordening (EU) nr. 600/2014 ("MiFIR") vastgesteld in de nasleep van de financiële crisis. De MiFID en de MiFIR, die samen MiFID II worden genoemd, hebben betrekking op de effectenmarkten, beleggingstussenpersonen en handelsplatformen. Het nieuwe kader versterkt en vervangt het huidige MiFID-kader.

MiFID II breidt het aantal financiële instrumenten dat onder de handelsregels valt, uit en zorgt ervoor dat de handel op gereglementeerde handelsplatformen plaatsvindt. Het voert regels inzake hoogfrequentiehandel in. Het verbetert de transparantie van en de controle op de financiële markten, met inbegrip van de derivatenmarkten, en pakt het probleem van de prijsvolatiliteit van grondstoffenderivaten aan. Het nieuwe kader verbetert de voorwaarden voor de mededinging in de handel en clearing van financiële instrumenten. De herziene MiFID-regels, die voortbouwen op de reeds bestaande regels, versterken ook de bescherming van de beleggers doordat robuuste vereisten op het gebied van organisatie en bedrijfsvoering worden ingevoerd. Het MiFID II-pakket bestaat uit een richtlijn en een verordening. De lidstaten moeten de richtlijn in nationaal recht omzetten tegen 3 juli 2016. Zowel de MiFID als de MiFIR moet vanaf 3 januari 2017 van toepassing zijn.

Het doel van het ontwerpvoorstel is een uitstel van de datum waarop beide instrumenten die van het MiFID II-pakket deel uitmaken, van toepassing worden, vanwege de problemen waarmee de Europese Autoriteit voor effecten en markten (ESMA), de nationale bevoegde autoriteiten en de belanghebbenden bij de technische uitvoering worden geconfronteerd. Die problemen zijn zodanig groot dat essentiële gegevensinfrastructuren niet klaar zullen zijn tegen 3 januari 2017.

In de loop van het wetgevingsproces werd erkend dat het MiFID II-pakket uiterst complex is en dat er een aanzienlijk aantal uitvoeringsmaatregelen nodig is. Daarom werd voorzien in een termijn van 30 maanden tussen de goedkeuring en de toepassing, in plaats van de gebruikelijke 18-24 maanden.

Hoewel die termijn ongebruikelijk lang is, heeft de ESMA de Commissie duidelijk gemaakt dat de problemen bij de technische uitvoering zodanig groot zijn dat essentiële gegevensinfrastructuren niet klaar zullen zijn tegen 3 januari 2017. Als de datum waarop de nieuwe regels van toepassing worden, ongewijzigd blijft, zou dit in de praktijk betekenen dat noch de bevoegde autoriteiten noch de marktdeelnemers op 3 januari 2017 in staat zouden zijn om die nieuwe regels toe te passen. Dit zou tot rechtsonzekerheid en mogelijke marktverstoring leiden.

In het licht van die uitzonderlijke omstandigheden en de specifieke problemen bij de technische uitvoering waarmee de ESMA en de bevoegde autoriteiten in dit specifieke geval worden geconfronteerd, acht de Commissie het nodig dat de datum waarop beide instrumenten die van MiFID II deel uitmaken, van toepassing worden, wordt uitgesteld. Dit uitstel is louter beperkt tot de tijd die nodig is om het werk voor de technische uitvoering te voltooien.

1.2. Het probleem van de "gegevens"

De ESMA heeft de Commissie meegedeeld dat noch zij noch de nationale bevoegde autoriteiten in staat zullen zijn om MiFID II toe te passen vanaf 3 januari 2017. Dit is het gevolg van aanzienlijke problemen bij het verzamelen van de nodige gegevens voor de werking van de MiFID II-regels. Om rechtszekerheid te garanderen en mogelijke marktverstoring te voorkomen, moet dus dringend actie worden ondernomen voor de aanpassing van de datum waarop MiFID II van toepassing wordt. Er moet dringend actie worden ondernomen omdat er tussen de handelsplatformen, de nationale regulatoren en de ESMA nieuwe en uitgebreide elektronische netwerken voor gegevensverzameling moeten worden opgericht.

Op grond van het nieuwe kader moeten handelsplatformen en beleggingsondernemingen met systematische interne afhandeling de bevoegde autoriteiten referentiegegevens voor financiële instrumenten verstrekken waarmee op eenvormige wijze de kenmerken van elk onder MiFID II vallend financieel instrument worden beschreven. Aanvullende gegevens worden ook voor andere doeleinden gebruikt, met name voor de berekening van diverse liquiditeits- en transparantiedrempels die worden gebruikt voor alle onder MiFID II vallende financiële instrumenten die op handelsplatformen worden verhandeld, alsook voor de rapportage van posities in grondstoffenderivaten.

Om de gegevens op efficiënte en geharmoniseerde wijze te verzamelen, moet een nieuwe infrastructuur voor gegevensverzameling worden ontwikkeld. Daarvoor moet de ESMA samen met de bevoegde nationale autoriteiten een systeem van referentiegegevens van financiële instrumenten (Financial Instruments Reference Data System, afgekort FIRDS) vaststellen. Het FIRDS zal betrekking moeten hebben op de volledige reeks van financiële instrumenten die onder het verruimde toepassingsgebied van MiFID II vallen. Bij de uitvoering van deze taak zullen voor het FIRDS gegevensstromen tussen de ESMA, de nationale bevoegde autoriteiten en de ongeveer 300 handelsplatformen in de Europese Unie aan elkaar moeten worden gekoppeld. De overgrote meerderheid van de nieuwe IT-systemen die het FIRDS onderbouwen, zal van nul moeten worden opgebouwd op basis van de nieuwe parameters.

De Commissie erkent dat noch de belanghebbenden, zoals de handelsplatformen, noch de nationale bevoegde autoriteiten noch de ESMA kunnen garanderen dat de nodige infrastructuren voor gegevensverzameling tegen 3 januari 2017 beschikbaar en operationeel zullen zijn, omdat de gegevens die moeten worden verzameld en verwerkt om MiFID II te kunnen toepassen, omvangrijk en complex zijn, met name voor de melding van transacties, de transparantieberekeningen en de rapportage van posities in grondstoffenderivaten. De ESMA heeft de Commissie daarom op 2 oktober 2015 meegedeeld dat een vertraging in de technische uitvoering van MiFID II onvermijdelijk was.

1.3. Het toepassingsgebied van het voorstel

Het gebrek aan gegevens heeft gevolgen voor heel wat onderdelen van MiFID II. Wat marktregulering betreft, is het duidelijk dat het zonder de basis van referentiegegevens (identificatie van het instrument) en de aanvullende gegevensinfrastructuren voor transparantieberekeningen en positierapportage niet mogelijk zal zijn om het merendeel van de marktregels toe te passen. Meer bepaald:

Melding van transacties: zonder referentiegegevens zal moeilijk kunnen worden bepaald welke instrumenten binnen het toepassingsgebied vallen. Daarnaast zal de infrastructuur waardoor marktdeelnemers aan hun bevoegde autoriteiten kunnen rapporteren, niet beschikbaar zijn.

Transparantiekader: de regels inzake de transparantie van de handel voor alle financiële instrumenten (aandelen en niet-aandelen) kunnen niet worden vastgesteld en toegepast. Daarnaast kunnen de berekeningen en drempels voor de liquiditeitsbeoordeling, ontheffingen, uitgestelde openbaarmaking en, op het gebied van aandelen, de dubbele volumebeperking (waardoor handel in dark pools wordt beperkt) niet worden vastgesteld.

Grondstoffenderivaten: bij gebrek aan rapportage van posities in grondstoffenderivaten zal het erg moeilijk zijn om de positielimieten voor dergelijke grondstoffenderivatencontracten te handhaven. Zonder positierapportage kunnen inbreuken op de positielimieten slechts in beperkte mate worden opgespoord.

Microstructurele regulering: veel van de vereisten met betrekking tot algoritmische handel/hoogfrequentiehandel hangen per definitie van gegevens af. De belangrijkste bepalingen inzake de verhandelingseenhedenregeling en de verplichtingen en regelingen met betrekking tot market making zijn met name ook afgestemd op het bestaan van een liquide markt zoals die op grond van het transparantiekader is bepaald.

De regels inzake beleggersbescherming, de regels inzake bedrijfsvoering en bepaalde daarmee gepaard gaande organisatorische vereisten op grond van MiFID II zullen niet direct worden getroffen door het gebrek aan gegevens. De belangrijke uitzondering zijn de regels inzake optimale uitvoering, waar het toepassingsgebied van de openbaarmaking is ontworpen onder verwijzing naar het gegeven van een liquide markt en andere transparantiebegrippen. Voor de andere regels inzake beleggersbescherming bestaan er naast kwesties met betrekking tot de definitie van financiële instrumenten of het toepassingsgebied van de wetgeving doorgaans geen onderlinge koppelingen van gegevens, omdat die regels direct betrekking hebben op distributie en niet op handel. Daarom wordt erkend dat een alternatieve benadering erin zou kunnen bestaan dat alleen de toepassing van de delen van de wetgeving die direct met gegevensverzameling verband houden, wordt uitgesteld.

Uit een zorgvuldige analyse van die optie blijkt echter dat een uitstel voor het volledige pakket, met inbegrip van de regels inzake beleggersbescherming, de voorkeur geniet boven een gespreide benadering:

het voorkomt het risico van verwarring, en dat de belanghebbenden door een gespreide uitvoering onnodige kosten zouden moeten maken. Als de verschillende infrastructuren gelijktijdig moeten worden gebouwd in plaats van in fasen, zou het proces kosteneffectiever zijn. Het zou bijvoorbeeld situaties voorkomen waarin beleggingsondernemingen die zich bezighouden met de uitvoering van orders, de organisatorische vereisten/bedrijfsvoeringsregels in fasen zouden moeten naleven, wat ingewikkeld en duur zou zijn;

het voorkomt dat de zaken die onmiddellijk kunnen worden uitgevoerd, moeten worden afgebakend van de zaken die niet onmiddellijk kunnen worden uitgevoerd, en voorkomt dus het risico dat er zich onbedoelde gevolgen voordoen die niet konden worden voorzien of niet voldoende in aanmerking zijn genomen; en

het voorkomt dat er overgangsregels moeten worden vastgesteld die op hun beurt nieuwe problemen doen ontstaan, waardoor de ESMA, de nationale bevoegde autoriteiten en de belanghebbenden niet al hun middelen voor de opbouw van het permanente kader kunnen gebruiken.

Op basis van bovenstaande overwegingen is het nodig en gerechtvaardigd dat de toepassing van het volledige MiFID II-rulebook wordt uitgesteld.

1.4. Duur van het uitstel

Een uitstel van een jaar zou de ESMA, de nationale bevoegde autoriteiten en de exploitanten een voldoende en redelijke termijn bieden om de infrastructuur voor gegevensverzameling, rapportage en de berekeningen van de transparantiedrempels op te zetten. Er zijn vijf stappen in het implementatieproces: 1) bedrijfsvereisten (wat in dit geval de nodige technische reguleringsnormen/technische uitvoeringsnormen zijn), 2) specificaties, 3) ontwikkeling, 4) tests en 5) ingebruikneming. De ESMA schat dat zij die stappen met betrekking tot de referentiegegevens, transparantieberekeningen en systemen voor positierapportage tegen januari 2018 zou moeten kunnen voltooien. Dit veronderstelt dat er tegen midden 2016 voldoende rechtszekerheid is over de definitieve vereisten op grond van de relevante technische reguleringsnormen. Op die basis wordt in het ontwerpvoorstel de datum waarop het volledige kader van toepassing wordt, dus met één jaar uitgesteld tot 3 januari 2018.

Het uitstel van de datum waarop de maatregelen van de lidstaten tot omzetting van Richtlijn 2014/65 van toepassing worden, zou geen effect mogen hebben op de vaststelling van de gedelegeerde handelingen en technische normen die op grond van Richtlijn 2014/65/EU moeten worden ontwikkeld. De Commissie zou die maatregelen moeten vaststellen volgens de geplande procedure, zodat de sector interne systemen kan opzetten en aanpassen om op de datum waarop Richtlijn 2014/65/EU van toepassing wordt, aan de nieuwe vereisten te kunnen voldoen.

2.RECHTSGRONDSLAG, SUBSIDIARITEIT EN EVENREDIGHEID

•Rechtsgrondslag

•Subsidiariteit

Volgens het subsidiariteitsbeginsel mag EU-actie alleen worden ondernomen als de beoogde doelstellingen niet door de lidstaten alleen kunnen worden verwezenlijkt. EU-interventie is nodig om de goede werking van de interne markt te verbeteren en concurrentievervalsing op het gebied van effectenmarkten te vermijden. In dit verband zij opgemerkt dat de wetgeving die wordt gewijzigd, is vastgesteld met volledige naleving van het subsidiariteitsbeginsel, en dat alle wijzigingen daarvan door middel van een Commissievoorstel moeten worden gedaan.

•Evenredigheid

Deze EU-actie is nodig om de doelstelling van de correcte implementatie van de infrastructuur voor gegevensverzameling, die in MiFID II is vastgelegd, te bereiken. Het voorgestelde uitstel is qua omvang en duur nodig om een efficiënte en ordelijke planning en implementatie door alle betrokken partijen mogelijk te maken. Dit voorstel zal er dus voor zorgen dat het oorspronkelijke doel van MiFID II, namelijk het bereiken van een volledig werkende interne markt voor effectendiensten met een hoog niveau van markttransparantie en beleggersbescherming, kan worden bereikt.

3.RESULTATEN VAN EVALUATIES ACHTERAF, RAADPLEGINGEN VAN BELANGHEBBENDEN EN EFFECTBEOORDELINGEN

4.GEVOLGEN VOOR DE BEGROTING

2016/0033 (COD)

Voorstel voor een

RICHTLIJN VAN HET EUROPEES PARLEMENT EN DE RAAD

tot wijziging van Richtlijn 2014/65/EU betreffende markten voor financiële instrumenten, wat bepaalde data betreft

(Voor de EER relevante tekst)

HET EUROPEES PARLEMENT EN DE RAAD VAN DE EUROPESE UNIE,

Gezien het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie, en met name artikel 53, lid 1,

Gezien het voorstel van de Europese Commissie,

Na toezending van het ontwerp van wetgevingshandeling aan de nationale parlementen,

Gezien het advies van de Europese Centrale Bank 1 ,

Gezien het advies van het Europees Economisch en Sociaal Comité 2 ,

Handelend volgens de gewone wetgevingsprocedure,

Overwegende hetgeen volgt:

(1)Verordening (EU) nr. 600/2014 van het Europees Parlement en de Raad 3 en Richtlijn 2014/65/EU van het Europees Parlement en de Raad 4 zijn grote financiële wetsteksten die in de nasleep van de financiële crisis zijn vastgesteld met betrekking tot effectenmarkten, beleggingstussenpersonen en handelsplatformen. Het nieuwe kader versterkt en vervangt Richtlijn 2004/39/EG van het Europees Parlement en de Raad 5 .

(2)In Verordening (EU) nr. 600/2014 en Richtlijn 2014/65/EU zijn vereisten vastgesteld die gelden voor de vergunning en werking van beleggingsondernemingen, gereglementeerde markten en aanbieders van datarapporteringsdiensten. Het pakket harmoniseert de regeling voor positielimieten voor grondstoffenderivaten teneinde de transparantie te verbeteren, ordelijke koersvorming te ondersteunen en marktmisbruik te voorkomen. Het voert ook regels inzake hoogfrequentiehandel in en verbetert de controle op de financiële markten door de harmonisatie van de administratieve sancties. Het nieuwe kader, dat op de reeds bestaande regels voortbouwt, versterkt ook de bescherming van de beleggers door de invoering van robuuste vereisten op het gebied van organisatie en bedrijfsvoering. De lidstaten moeten Richtlijn 2014/65/EU in nationaal recht omzetten tegen 3 juli 2016.

(3)Op grond van het nieuwe kader, dat bij Verordening (EU) nr. 600/2014 en Richtlijn 2014/65/EU is ingevoerd, moeten de handelsplatformen en de beleggingsondernemingen met systematische interne afhandeling de bevoegde autoriteiten referentiegegevens voor financiële instrumenten verstrekken waarmee op eenvormige wijze de kenmerken van elk financieel instrument dat onder die richtlijn valt, worden beschreven. Die gegevens worden ook voor andere doeleinden gebruikt, bijvoorbeeld voor de berekening van de transparantie- en liquiditeitsdrempels en voor de rapportage van posities in grondstoffenderivaten.

(4)Om de gegevens op efficiënte en geharmoniseerde wijze te verzamelen, wordt een nieuwe infrastructuur voor gegevensverzameling ontwikkeld. Daarvoor moet de Europese Autoriteit voor effecten en markten (ESMA) samen met de bevoegde nationale autoriteiten een systeem van referentiegegevens voor financiële instrumenten (Financial Instruments Reference Data System, afgekort FIRDS) vaststellen. Het FIRDS zal betrekking hebben op een ruim scala van financiële instrumenten waarop Verordening (EU) nr. 600/2014 van toepassing zal zijn, en zal gegevensstromen tussen de ESMA, de nationale bevoegde autoriteiten en de handelsplatformen in de Europese Unie aan elkaar koppelen. De overgrote meerderheid van de nieuwe IT-systemen die het FIRDS onderbouwen, zal van nul moeten worden opgebouwd op basis van de nieuwe parameters.

(5)Overeenkomstig artikel 93 van Richtlijn 2014/65/EU moeten de lidstaten de maatregelen tot omzetting van die richtlijn toepassen vanaf 3 januari 2017. De belanghebbenden, zoals de handelsplatformen, de ESMA en de nationale bevoegde autoriteiten kunnen echter niet garanderen dat de nodige infrastructuren voor gegevensverzameling tegen die datum beschikbaar en operationeel zullen zijn, omdat de gegevens die moeten worden verzameld en verwerkt om het nieuwe kader te kunnen toepassen, omvangrijk en complex zijn, met name voor de melding van transacties, de transparantieberekeningen en de rapportage van posities in grondstoffenderivaten.

(6)Het gebrek aan infrastructuren voor gegevensverzameling heeft gevolgen voor het volledige toepassingsgebied van Verordening (EU) nr. 600/2014 en Richtlijn 2014/65/EU. Zonder gegevens zal niet precies kunnen worden afgebakend welke financiële instrumenten onder het nieuwe kader vallen. Voorts zal het niet mogelijk zijn om de vereisten inzake transparantie voor en na de handel af te stemmen, om te bepalen welke instrumenten liquide zijn en wanneer ontheffingen of uitgestelde openbaarmaking moeten worden toegekend.

(7)Zonder gegevens zullen de handelsplatformen en de beleggingsondernemingen uitgevoerde transacties niet kunnen melden aan de bevoegde autoriteiten. Zonder rapportage van posities in grondstoffenderivaten zal het moeilijk zijn om de positielimieten voor dergelijke contracten te handhaven. Zonder positierapportage kunnen inbreuken op de positielimieten slechts in beperkte mate worden opgespoord. Veel van de vereisten met betrekking tot algoritmische handel zijn ook afhankelijk van gegevens.

(8)Zonder infrastructuur voor gegevensverzameling zal het voor de beleggingsondernemingen ook moeilijk zijn om de regels inzake optimale uitvoering toe te passen. Handelsplatformen en beleggingsondernemingen met systematische interne afhandeling zullen geen gegevens met betrekking tot de kwaliteit van de uitvoering van transacties op die platformen openbaar kunnen maken. Beleggingsondernemingen zullen niet kunnen beschikken over belangrijke uitvoeringsgegevens waarmee zij de manier kunnen bepalen om cliëntenorders het best uit te voeren.

(9)Om rechtszekerheid te garanderen en potentiële marktverstoring te voorkomen, is het nodig en gerechtvaardigd om dringend maatregelen te nemen voor een uitstel van de datum waarop het volledige kader, met inbegrip van alle gedelegeerde en uitvoeringshandelingen, van toepassing wordt.

(10)Het implementatieproces voor de gegevensinfrastructuur telt vijf stappen: bedrijfsvereisten, specificaties, ontwikkeling, tests en ingebruikneming. De ESMA schat dat die stappen tegen januari 2018 moeten kunnen worden voltooid, mits er uiterlijk in juni 2016 rechtszekerheid is over de definitieve vereisten op grond van de relevante technische reguleringsnormen.

(11)In het licht van de uitzonderlijke omstandigheden en om de ESMA, de nationale bevoegde autoriteiten en de belanghebbenden in staat te stellen de operationele implementatie te voltooien, is het passend de datum waarop de lidstaten de maatregelen tot omzetting van Richtlijn 2014/65/EU moeten toepassen en de datum waarop de intrekking van Richtlijn 2004/39/EG moet ingaan, met twaalf maanden uit te stellen tot 3 januari 2018. De verslagen en evaluaties moeten dienovereenkomstig worden uitgesteld.

(12)Richtlijn 2014/65/EU moet derhalve dienovereenkomstig worden gewijzigd,

HEBBEN DE VOLGENDE RICHTLIJN VASTGESTELD:

Artikel 1

Richtlijn 2014/65/EU wordt als volgt gewijzigd:

(1)artikel 90 wordt als volgt gewijzigd:

(a)in lid 1 wordt "3 maart 2019" vervangen door "3 maart 2020";

(b)lid 2 wordt als volgt gewijzigd:

(i)"3 september 2018" wordt vervangen door "3 september 2019";

(ii)"3 september 2020" wordt vervangen door "3 september 2021";

(c)in lid 4 wordt "1 januari 2018" vervangen door "1 januari 2019";

(2)in artikel 93, lid 1, tweede alinea, wordt "3 januari 2017" vervangen door "3 januari 2018" en "3 september 2018" door "3 september 2019";

(3)in artikel 94 wordt "3 januari 2017" vervangen door "3 januari 2018";

(4)in artikel 95, lid 1, wordt "3 juli 2020" vervangen door "3 januari 2021" en "3 januari 2017" door "3 januari 2018".

Artikel 2

Deze richtlijn treedt in werking op de twintigste dag na die van de bekendmaking ervan in het Publicatieblad van de Europese Unie.

Gedaan te Brussel,

(1) PB C , , blz. .

(2) PB C , , blz. .

(3) Richtlijn 2014/65/EU van het Europees Parlement en de Raad van 15 mei 2014 betreffende markten voor financiële instrumenten en tot wijziging van Richtlijn 2002/92/EG en Richtlijn 2011/61/EU (PB L 173 van 12.6.2014, blz. 349).

(4) Verordening (EU) nr. 600/2014 van het Europees Parlement en de Raad van 15 mei 2014 betreffende markten in financiële instrumenten en tot wijziging van Verordening (EU) nr. 648/2012 (PB L 173 van 12.6.2014, blz. 84).

(5) Richtlijn 2004/39/EG van het Europees Parlement en de Raad van 21 april 2004 betreffende markten voor financiële instrumenten, tot wijziging van de Richtlijnen 85/611/EEG en 93/6/EEG van de Raad en van Richtlijn 2000/12/EG van het Europees Parlement en de Raad en houdende intrekking van Richtlijn 93/22/EEG van de Raad (PB L 145 van 30.4.2004, blz. 1).