EUROPESE COMMISSIE

Brussel, 30.11.2016

COM(2016) 752 final

VERSLAG VAN DE COMMISSIE

Eindverslag van het sectoronderzoek naar capaciteitsmechanismen

{SWD(2016) 385 final}

VERSLAG VAN DE COMMISSIE

Eindverslag van het sectoronderzoek naar capaciteitsmechanismen

1.    Inleiding

De Europese strategie voor de energie-unie is erop gericht een zekere, schone en betaalbare energievoorziening aan de Europese consument te waarborgen 1 . Ondanks de aanzienlijke stappen die zijn gezet om deze doelstellingen te verwezenlijken, geeft de zekerheid van de elektriciteitsvoorziening steeds meer reden tot bezorgdheid in een toenemend aantal lidstaten. Om eventuele elektriciteitstekorten te voorkomen, beschikken sommige lidstaten over verschillende soorten capaciteitsmechanismen of zijn zij voornemens die in te stellen. Deze mechanismen moeten elektriciteitsproducenten en andere capaciteitsaanbieders, zoals vraagresponsoperatoren, vergoeden voor het feit dat zij indien nodig beschikbaar zijn.

Overheidssteun aan capaciteitsaanbieders dreigt mededingingsverstoringen op de elektriciteitsmarkt te veroorzaken en houdt in beginsel staatssteun in. Capaciteitsmechanismen verstrekken vaak alleen subsidies aan nationale capaciteitsaanbieders, waarbij de waarde van de invoer en verstorende investeringssignalen worden genegeerd. Dit betekent dat de voordelen van een open en goed verbonden interne energiemarkt in grote mate verloren gaan en dat de kosten voor de consument toenemen. Deze mechanismen bevoordelen soms ook bepaalde technologieën of marktdeelnemers zonder objectieve rechtvaardiging, of voorkomen dat concurrerende nieuwkomers actief worden op de elektriciteitsmarkt. Dit verstoort de mededinging, brengt mogelijk de doelstellingen inzake het koolstofarm maken van de energiesector in gevaar en drijft de prijs voor voorzieningszekerheid op. De Commissie is op 29 april 2015 derhalve een sectoronderzoek naar staatssteun gestart om inzicht te krijgen in de noodzaak, het ontwerp en de markteffecten van capaciteitsmechanismen.

Dit eindverslag bevat de belangrijkste bevindingen van het onderzoek, met nadere details in het bijgevoegde verslag 2 . Het maakt inzichtelijk wanneer capaciteitsmechanismen staatssteun inhouden en hoe de Commissie capaciteitsmechanismen ziet in verhouding tot de regels inzake staatssteun 3 4 . Door deze regels toe te passen, wil de Commissie ervoor zorgen dat de lidstaten alleen capaciteitsmechanismen invoeren wanneer dat nodig is, en wel zo dat de interne energiemarkt niet in nationale markten uiteenvalt ten koste van de consument en mogelijk ook van de klimaatdoelstellingen.

De diensten van de Commissie hebben zich tijdens het sectoronderzoek gericht op de elektriciteitsmarkten van elf lidstaten die reeds capaciteitsmechanismen hebben ingevoerd of voornemens zijn dat te doen 5 . De diensten van de Commissie hebben een grote hoeveelheid informatie verzameld van de lidstaten, energieregulatoren, verenigingen en marktdeelnemers, vergaderingen en door middel van twee vragenlijsten die aan meer dan 200 belanghebbenden zijn gezonden. De Commissie heeft op 13 april 2016 een tussentijds verslag over het sectoronderzoek ter openbare raadpleging gepubliceerd 6 . In dit verslag wordt rekening gehouden met de 114 ontvangen antwoorden op het tussentijdse verslag 7 .

Dit verslag en de bijbehorende bijlagen worden samen met een pakket wetgevingsvoorstellen ingediend als onderdeel van de werkzaamheden voor de totstandbrenging van een Europese energie-unie. Het pakket bevat wetgevingsvoorstellen ter verbetering van het ontwerp en de werking van elektriciteitsmarkten in de EU ("Initiatief met betrekking tot de opzet van de markt"), met inbegrip van voorstellen ter verbetering van het nationale beleid inzake de toereikendheid van de productiecapaciteit, waarbij wordt voortgebouwd op de bevindingen van het sectoronderzoek, die mettertijd de behoefte aan capaciteitsmechanismen moeten doen afnemen om de voorzieningszekerheid te waarborgen 8 .

2.    Bezorgdheid over de voorzieningszekerheid

2.1    Levert de zekerheid van de elektriciteitsvoorziening in de EU momenteel problemen op?

Sinds het begin van de economische en financiële crisis in 2008 is de vraag naar elektriciteit in de Europese Unie gedaald. De totale geïnstalleerde opwekkingscapaciteit is in dezelfde periode blijven stijgen 9 . De capaciteitsmarges 10 zijn daarom groter geworden 11 en prijspieken op de elektriciteitsmarkten hebben zich sinds 2010 minder vaak voorgedaan 12 . Het sectoronderzoek heeft bevestigd dat capaciteitstekorten waarbij consumenten daadwerkelijk geen stroom hadden door onvoldoende elektriciteitsopwekking in de afgelopen vijf jaar uiterst zeldzaam waren 13 . Met andere woorden: in de Europese Unie als geheel is er momenteel sprake van overcapaciteit.

De situatie verschilt echter tussen de lidstaten. Sommige lidstaten lijken te maken te hebben met reële uitdagingen van verschillende ernst en duur met betrekking tot de voorzieningszekerheid, en er zijn specifieke lokale problemen inzake de voorzieningszekerheid die van invloed zijn op bepaalde gebieden in sommige lidstaten. Een aanzienlijk aantal bestaande elektriciteitscentrales zal de komende jaren bovendien geleidelijk worden gesloten. Sommige elektriciteitscentrales naderen het einde van hun operationele levensduur, sommige kunnen niet voldoen aan de nieuwe milieu- en emissienormen, terwijl andere geleidelijk zullen worden gesloten als gevolg van nationale energiebeleidskeuzen (bv. de gefaseerde afbouw van het gebruik van kernenergie in Duitsland).

Meer in het algemeen ondergaat de elektriciteitssector in Europa een ongekende overgang. De liberalisering van de markt en de inspanningen om de uitstoot van broeikasgassen te verminderen, hebben de manier waarop elektriciteit wordt opgewekt, verhandeld en verbruikt, ingrijpend veranderd. De elektriciteitsopwekking uit hernieuwbare energiebronnen groeit snel. Dit heeft tot lagere groothandelsprijzen voor elektriciteit geleid, maar ook het gebruik van conventionele opwekkingstechnologieën, zoals steenkool en aardgas, teruggedrongen omdat energie uit hernieuwbare bronnen in het algemeen gepaard gaat met lagere exploitatiekosten. De afnemende vraag, lagere prijzen en de lagere benuttingsgraad hebben allemaal de winstgevendheid van conventionele elektriciteitsopwekking verminderd. Tegelijkertijd blijven flexibele conventionele technologieën een zeer belangrijke rol spelen: het groeiende aandeel van hernieuwbare energiebronnen, zoals wind- en zonne-energie 14 , waarvan de productie varieert naargelang de weersomstandigheden en van dag tot nacht, vereist flexibele energiesystemen, waaronder een betrouwbare reservecapaciteit, die de vorm kunnen aannemen van conventionele energieproductie, vraagrespons of energieopslag, om te allen tijde de voorzieningszekerheid te waarborgen.

De lidstaten zijn bezorgd dat de bestaande elektriciteitsopwekkingscapaciteit, plus de verwachte investeringen in nieuwe capaciteit, mogelijk ontoereikend zullen zijn om de voorzieningszekerheid in de toekomst te handhaven. Indien de huidige lage winstgevendheid van de traditionele opwekkingscapaciteit slechts een weerspiegeling is van de huidige overcapaciteit, is er weinig reden tot bezorgdheid over de toekomstige toereikendheid van de capaciteit. Als de lage winstgevendheid echter ook het gevolg is van tekortkomingen op de markt en in de regelgeving, zullen investeringsstimulansen mogelijk niet volstaan om een toereikende capaciteit op middellange en lange termijn te handhaven.

2.2    Waarom investeringen mogelijk ontoereikend zullen zijn om de energievoorziening in de toekomst veilig te stellen

Marktdeelnemers besluiten op basis van de verwachte inkomsten of zij de huidige capaciteit behouden dan wel of zij in nieuwe capaciteit investeren.

Om na te gaan of de geanalyseerde markten in staat zijn om voldoende investeringen in capaciteit op gang te brengen teneinde in de toekomstige vraag te voorzien, is er in het sectoronderzoek gekeken of er sprake is van tekortkomingen in de regelgeving en/of op de markt die investeringen in de weg staan. In het onderzoek zijn verschillende vormen van markttekortkomingen geconstateerd die de elektriciteitsmarkten er mogelijk van kunnen weerhouden om voldoende investeringen te genereren om de voorzieningszekerheid te waarborgen. In het bijzonder wordt in het sectoronderzoek geconcludeerd dat de elektriciteitsmarkten met het oog op een doeltreffende werking afhankelijk zijn van prijzen die voldoende stijgen gedurende perioden waarin het aanbod krap is ten opzichte van de vraag. De winst die wordt gegenereerd door hoge prijzen in deze perioden van "schaarste" is een cruciale stimulans om te investeren, met name voor flexibele technologieën die zelden worden gebruikt en daarom hun investeringskosten moeten terugverdienen in relatief weinig bedrijfsuren.

In de praktijk wordt het vermogen van elektriciteitsmarkten om hoge prijzen te leveren in perioden van schaarste beperkt door verschillende factoren. Allereerst zijn maar weinig elektriciteitsafnemers in staat om in real time te reageren op prijsschommelingen en hun verbruik tijdens piekuren te verminderen als de prijzen hoog zijn. Bij gebrek aan een prijsgestuurde vraag bevatten de regels die door de nationale autoriteiten zijn ingesteld om het aanbod beter op de vraag af te stemmen vaak lage gereguleerde tariefplafonds die geen weerspiegeling zijn van de bereidheid van afnemers om te betalen voor een zekere energievoorziening en die derhalve resulteren in prijzen die de werkelijke waarde van extra toereikendheid van de middelen niet weerspiegelen 15 .

Ten tweede moeten de regels voor het beheren van balanceringsmarkten, zelfs bij gebrek aan expliciete tariefplafonds en wanneer de elektriciteitsopwekking en de vraag in real time op elkaar moeten worden afgestemd door netbeheerders en de uiteindelijke prijs van elektriciteit voor elk uur vaststaat, in de praktijk een bovengrens stellen aan de prijs in termijnmarkten 16 .

Ten derde is een passende afbakening van biedzones 17 van cruciaal belang voor het waarborgen van passende locatiespecifieke signalen voor investeringen in opwekking en transmissie. Wanneer de prijzen worden vastgesteld in een grote biedzone zonder rekening te houden met de beperkingen van het transmissiesysteem, zijn "redispatching"-maatregelen buiten de markt nodig om een deel van de opwekking uit te zetten en elders in het grote gebied op te starten (tegen meerprijs) om het net in evenwicht te houden. Deze redispatching buiten de markt ondermijnt investeringssignalen en verstoort de elektriciteitsprijzen, waardoor verborgen subsidies voor sommige consumenten en toeslagen voor anderen ontstaan 18 . Deze prijsverstoring ondermijnt de grensoverschrijdende handel en zwakt de stimulansen om te investeren in een grotere interconnectiecapaciteit tussen de lidstaten af. Uit het sectoronderzoek is gebleken dat de huidige configuratie van biedzones in de EU voor aanzienlijke problemen zorgt bij de exploitatie en ontwikkeling van een efficiënte interne energiemarkt.

Tot besluit, zelfs wanneer prijsbepaling op basis van schaarste is toegestaan en de biedzones naar behoren zijn afgebakend, kunnen de marktdeelnemers nog steeds terughoudend zijn om te investeren in nieuwe capaciteit als gevolg van aanzienlijke onzekerheid over toekomstige marktontwikkelingen, zoals de effecten van het groeiende marktaandeel van hernieuwbare energie en mogelijk extreme prijsschommelingen op hun investering.

3.    De hervorming van de elektriciteitsmarkt

Het sectoronderzoek heeft een aantal markthervormingen aan het licht gebracht die de bezorgdheid over de voorzieningszekerheid kunnen doen afnemen of zelfs de noodzaak van capaciteitsmechanismen kunnen wegnemen. De lidstaten moeten deze hervormingen daarom uitvoeren alvorens een capaciteitsmechanisme in te voeren of tijdens de invoering van een capaciteitsmechanisme.

Prijzen die een weerspiegeling zijn van de werkelijke waarde van elektriciteit kunnen signalen afgeven voor nieuwe investeringen in de betrouwbare en flexibele capaciteit die nodig is voor een stabiele elektriciteitsvoorziening. Het wegnemen van veel te lage tariefplafonds en in de plaats daarvan toelaten dat de prijzen stijgen om de bereidheid van de consument om te betalen te weerspiegelen, is daarom een cruciale markthervorming. De regels voor balanceringsmarkten moeten worden verbeterd zodat de kosten die door netbeheerders worden gedragen om het systeem in evenwicht te houden volledig worden weerspiegeld in de onbalanstarieven die door de marktdeelnemers worden betaald die "uit balans" zijn 19 . Alle marktdeelnemers moeten beschikken over de stimulansen en de mogelijkheid om de balans in het systeem te steunen door ervoor te zorgen dat hun in werkelijkheid gemeten elektriciteitsopwekking of -verbruik overeenkomt met de elektriciteit die zij contractueel moeten kopen of verkopen op termijnmarkten 20 .

De lidstaten zijn mogelijk bezorgd dat het wegnemen van tariefplafonds en hogere groothandelspiekprijzen de detailhandelsprijzen zullen beïnvloeden. Uit het sectoronderzoek is gebleken dat dergelijke risico's door de markt zelf kunnen worden beheerst, bijvoorbeeld door de invoering van hedgingproducten waarmee leveranciers en eindverbruikers zichzelf kunnen beschermen tegen prijspieken, ook op de langere termijn met behulp van hedgingcontracten voor de lange termijn 21 . Hedging op de langere termijn kan tevens een business case voor investeringen door producenten ondersteunen, door onzekere potentiële schaarsteprijzen om te zetten in een zekere, regelmatige inkomstenstroom. Dat dergelijke hedgingcontracten verder ingang vinden, zou dus als een nuttige ontwikkeling moeten worden beschouwd die in de eerste plaats zou kunnen helpen om de behoefte aan capaciteitsmechanismen kleiner te maken.

Bovendien kunnen de regelgevende autoriteiten terughoudend zijn om de groothandelsprijzen te laten stijgen, mogelijk uit angst voor misbruik van marktmacht of uit vrees dat ze zullen leiden tot hogere detailhandelsprijzen voor huishoudens en bedrijven. Het risico van misbruik van marktmacht gekoppeld aan sterker schommelende prijzen kan worden beperkt door een bredere marktdeelname en toenemende mededinging, alsook door het verbeteren van de transparantie, de beschikbaarheid van gegevens en het toezicht op de markt 22 .

Een tweede belangrijke markthervorming heeft betrekking op de deelname van vraagresponsoperatoren aan de markt. Het verhogen van de responsiviteit van de vraag in real time ten opzichte van de prijzen is van essentieel belang, omdat hiermee vraagpieken kunnen worden afgevlakt en dus de behoefte aan extra opwekkingscapaciteit wordt verminderd. Vraagresponsoperatoren worden echter nog steeds geconfronteerd met aanzienlijke belemmeringen om deel te nemen aan de markt en het wettelijke kader is versnipperd in de EU. Op sommige markten mogen vraagresponsoperatoren niet deelnemen, terwijl op andere markten de geldende netwerktarieven of het ontbreken van technische voorschriften het onaantrekkelijk of zelfs onmogelijk maken voor consumenten om actieve spelers te worden.

Ten slotte is uit het sectoronderzoek gebleken dat de afbakening van de biedzones onderzocht en herzien zou moeten worden zodat passende lokale prijzen tot stand kunnen komen ter stimulering van investeringen in capaciteit daar waar een tekort heerst, alsook in de transmissie-infrastructuur die nodig is om elektriciteit van de producent naar de consument te vervoeren.

Het initiatief met betrekking tot de opzet van de markt bevat voorstellen om al deze problemen aan te pakken: de ontwikkeling van kortetermijnmarkten die voorzien in de behoefte aan meer variabele en minder voorspelbare groeiende aandelen van wind- en zonne-energie, geharmoniseerde regels voor de deelname van vraagresponsoperatoren, de standaardisering van balanceringsproducten en regels voor de levering van die producten over de grenzen heen, de verdere toename van de mededinging in de balanceringsmarkt, en verbeteringen in het proces voor het afbakenen van de biedzones.

De lidstaten die capaciteitsmechanismen voorstellen, moeten de nodige inspanningen leveren om hun bezorgdheid over de toereikendheid van de middelen aan te pakken door middel van markthervormingen. Met andere woorden: capaciteitsmechanismen mogen niet in de plaats van markthervormingen komen.

4.    Wanneer moet een capaciteitsmechanisme worden ingesteld?

De hierboven beschreven markthervormingen kunnen worden gebruikt om de tekortkomingen in de regelgeving en op de markt met capaciteitstekorten als gevolg aan te pakken. Het kan echter enige tijd vergen voordat markthervormingen volledig ten uitvoer zijn gelegd, of ze volstaan mogelijk niet om het onderliggende probleem van een toereikende capaciteit volledig aan te pakken. Sommige lidstaten besluiten derhalve aanvullende maatregelen te nemen in de vorm van capaciteitsmechanismen.

Hoewel de opzet van capaciteitsmechanismen varieert, bieden ze allemaal extra inkomsten voor capaciteitsaanbieders door betalingen voor het beschikbaar stellen van elektrische capaciteit. Deze vergoeding vormt wellicht staatssteun, wat ter goedkeuring bij de Commissie moet worden aangemeld uit hoofde van de EU-regels inzake staatssteun. De Commissie beschouwt een maatregel waarschijnlijk als een capaciteitsmechanisme dat onder de regels inzake staatssteun valt indien i) de maatregel is ingevoerd door de overheid en/of de overheid daarbij betrokken is 23 , ii) de maatregel voornamelijk als doel heeft om de zekerheid van de energievoorziening te waarborgen 24 , en iii), capaciteitsaanbieders een vergoeding biedt in aanvulling op de eventuele inkomsten die zij ontvangen uit de verkoop van elektriciteit.

Na de aanmelding van een maatregel bepaalt de Commissie op basis van de richtsnoeren voor staatssteun ten behoeve van milieubescherming en energie eerst of het nodig is om een welomschreven probleem inzake voorzieningszekerheid aan te pakken dat de markt niet zelf kan oplossen. De lidstaten kunnen dit aantonen door feitelijk bewijs te leveren dat de markt waarschijnlijk niet kan zorgen voor het niveau van voorzieningszekerheid dat zij passend achten, waarbij dit niveau wordt vastgesteld ten opzichte van een norm inzake economische betrouwbaarheid die is gebaseerd op de bereidheid van de consument om te betalen. Hieronder valt de vaststelling van de tekortkomingen op de markt die het probleem veroorzaken, de bepaling van de waarschijnlijke gevolgen daarvan voor investeringen en de betrouwbaarheid van het systeem, en de raming van de omvang van de kloof tussen het verwachte en het gewenste niveau van voorzieningszekerheid.

De beoordelingen van de toereikendheid die de Commissie tot dusver heeft getoetst, voorzien in het algemeen in een gekwantificeerde analyse, maar uit het sectoronderzoek blijkt dat er nog veel werk moet worden verricht om ervoor te zorgen dat de invoering van capaciteitsmechanismen wordt gebaseerd op een objectieve en grondige beoordeling van de toereikendheid van het elektriciteitssysteem. Wanneer de beoordelingen van de toereikendheid onvoldoende betrouwbaar zijn, kan het voorkomen dat autoriteiten problemen inzake de toereikendheid op korte termijn moeten oplossen, waarbij het risico bestaat dat interventies duur uitpakken, verstorend werken en de onzekerheid op de markt vergroten.

Ten eerste bestaan er tussen de lidstaten grote verschillen in de benaderingen en methoden voor de berekening van de toereikendheid van de middelen. Aangezien de lidstaten gebruikmaken van verschillende methoden, meeteenheden en aannames, en aangezien die niet duidelijk worden meegedeeld, is het moeilijk om ervoor te zorgen dat de resultaten betrouwbaar en vergelijkbaar zijn. De respondenten van het sectoronderzoek hebben zich er sterk voor gemaakt om beoordelingen van de toereikendheid beter vergelijkbaar, controleerbaar en objectief te maken. Om deze bezorgdheid aan te pakken, wordt in het initiatief van de Commissie met betrekking tot de opzet van de markt voorgesteld om een gecoördineerde Europese beoordeling van de toereikendheid van de middelen te introduceren op basis van een geharmoniseerde methode.

Ten tweede is er aanzienlijke ruimte voor verbetering voor wat betreft de benaderingen die de lidstaten hanteren ten aanzien van betrouwbaarheidsnormen, dat wil zeggen het opgegeven niveau van de door de overheid gewenste voorzieningszekerheid. Een economisch efficiënte betrouwbaarheidsnorm is gebaseerd op de waarde die elektriciteitsverbruikers hechten aan de voorzieningszekerheid. Met andere woorden: de lidstaten moeten een kosten-batenanalyse uitvoeren om te bepalen in hoeverre het nuttig is om de marktdeelnemers te stimuleren om een bepaalde betrouwbaarheidsnorm te verwezenlijken. Veel lidstaten voeren een dergelijke kosten-batenanalyse echter niet uit en doen geen meting van de waarde die consumenten hechten aan een ononderbroken stroomvoorziening. Verscheidene lidstaten die capaciteitsmechanismen hebben ingevoerd, hebben niet eens een betrouwbaarheidsnorm vastgesteld. Indien er wel betrouwbaarheidsnormen bestaan, worden ze vaak niet in aanmerking genomen bij de ontwikkeling van het capaciteitsmechanisme of de vaststelling van de omvang ervan.

Op EU-niveau is het Europees netwerk van transmissiesysteembeheerders ("ENTSO-E") bezig met het ontwikkelen van een op waarschijnlijkheid gebaseerde methode voor het beoordelen van de toereikendheid van de capaciteit in heel Europa. In het initiatief van de Commissie met betrekking tot de opzet van de markt worden verdere verbeteringen van de beoordeling en de ontwikkeling van voor de hele EU geldende methodologieën voor het berekenen van economisch samenhangende betrouwbaarheidsnormen voorgesteld die de basis zouden moeten vormen van alle besluiten tot uitvoering van een capaciteitsmechanisme 25 . Het initiatief heeft tevens tot doel dat de lidstaten die gebruik maken van capaciteitsmechanismen een betrouwbaarheidsnorm invoeren die gebaseerd is op de waarde die consumenten hechten aan voorzieningszekerheid.

5.    De juiste oplossing voor het probleem kiezen

Wanneer er passende markthervormingen uitgevoerd of reeds gepland zijn, en er in een adequate beoordeling van de toereikendheid een resterende tekortkoming in de regelgeving of op de markt is geconstateerd, kan een capaciteitsmechanisme passend zijn om een stabiele elektriciteitsvoorziening voor de consument te waarborgen. Er zijn verschillende soorten capaciteitsmechanismen en sommige zijn geschikter dan andere om verschillende problemen inzake de toereikendheid aan te pakken.

5.1    Welke soorten capaciteitsmechanismen bestaan er in Europa?

Bij het sectoronderzoek zijn in de elf betrokken lidstaten 35 capaciteitsmechanismen geïdentificeerd. Deze kunnen worden onderverdeeld in "gerichte" en "marktbrede" mechanismen, die allebei tot doel hebben voldoende capaciteit te garanderen om aan een betrouwbaarheidsnorm te voldoen. Gerichte mechanismen bieden uitsluitend steun aan de extra capaciteit die nodig is naast de capaciteit die door de markt wordt verstrekt zonder subsidies, terwijl marktbrede mechanismen steun bieden aan alle marktdeelnemers die nodig zijn om aan de betrouwbaarheidsnorm te voldoen. Dergelijke regelingen kunnen verder worden onderverdeeld in "op volume gebaseerd" en "op prijs gebaseerd". In de op volume gebaseerde regelingen wordt de totale vereiste hoeveelheid capaciteit van tevoren bepaald en wordt er vervolgens een op de markt gebaseerd proces gebruikt om de te betalen prijs vast te stellen. In de op prijs gebaseerde regelingen wordt er administratief een prijs vastgesteld op een niveau dat is berekend om investeringen in de vereiste hoeveelheid capaciteit te bewerkstelligen.

In het sectoronderzoek zijn drie soorten gerichte mechanismen naar voren gekomen: strategische reserves, waarbij een bepaalde hoeveelheid capaciteit buiten de markt wordt gehouden om in noodsituaties te kunnen worden ingezet; aanbestedingen voor nieuwe capaciteit, waarbij steun wordt verleend aan nieuwe investeringsprojecten die zich vaak in een specifiek gebied bevinden; en op prijs gebaseerde capaciteitsbetalingen, waarbij administratieve betalingen worden verricht aan een deel van de capaciteit op de markt.

In het sectoronderzoek zijn ook drie soorten marktbrede mechanismen geïdentificeerd: gecentraliseerde inkoopmodellen, waarbij een centrale inkoper namens leveranciers/consumenten de benodigde capaciteit koopt; gedecentraliseerde verplichtingen, waarbij voor leveranciers een verplichting geldt om hun eigen regelingen te treffen om een contract te sluiten voor de capaciteit die zij nodig hebben; en op prijs gebaseerde capaciteitsbetalingen, waarbij een administratieve betaling beschikbaar is voor alle marktdeelnemers.

Ten slotte zijn in het sectoronderzoek in zes van de elf lidstaten regelingen voor vraagrespons geïdentificeerd, ook bekend als "regelingen voor onderbreekbaarheid". Dit zijn gerichte regelingen die uitsluitend vraagresponsoperatoren vergoeden.

5.2    Welk capaciteitsmechanisme voor welk probleem?

Afhankelijk van de aard van het geconstateerde probleem inzake de toereikendheid van de capaciteit kunnen er verschillende soorten capaciteitsmechanismen geschikt zijn. De belangrijkste problemen inzake toereikendheid die in het sectoronderzoek naar voren komen, kunnen in vier groepen worden ingedeeld:

1.bezorgdheid over het vermogen van de markt om op de lange termijn voldoende investeringen op gang te brengen;

2.bezorgdheid van tijdelijke aard indien de huidige opzet van de markt er niet in slaagt passende investeringssignalen af te geven, maar waarbij wordt verwacht dat de markt op de langere termijn effectief zal worden;

3.bezorgdheid van lokale aard (dat wil zeggen op een specifieke plaats in een lidstaat) die niet snel genoeg kan worden weggenomen door in transmissie te investeren of door de biedzones voor elektriciteit beter af te bakenen; en

4.bezorgdheid dat de rol die energieverbruikers spelen, zonder aanvullende steun niet groot genoeg is bij het beheren van de vraag naar elektriciteit en de voorzieningszekerheid.

Bezorgdheid over de toereikendheid op de lange termijn

Indien bezorgdheid over de toereikendheid op de lange termijn wordt geconstateerd, is een op volume gebaseerde, marktbrede regeling waarschijnlijk het meest geschikte capaciteitsmechanisme om het probleem aan te pakken en tegelijkertijd verstoringen van de mededinging en het handelsverkeer te beperken. Een dergelijk mechanisme kan de potentiële inkomsten uit onzekere perioden van hoge prijzen in tijden van schaarste inwisselen voor een regelmatige, gegarandeerde inkomstenstroom. Het kan daarom de zekerheid omtrent investeringen vergroten.

Teneinde de samenhang tussen de noodzakelijke markthervormingen om de invoer op het juiste moment te garanderen en de invoering van een capaciteitsmechanisme te waarborgen, is een regeling op basis van "betrouwbaarheidsopties" mogelijk de beste keuze. In een dergelijke regeling ontvangen de deelnemers bepaalde regelmatige inkomsten uit capaciteit, maar zien zij af van de mogelijkheid om winst te halen uit de hoge schaarsteprijzen voor elektriciteit.

Bezorgdheid over de tijdelijke toereikendheid

Wanneer uit beoordelingen van de toereikendheid blijkt en beleidsmakers ervan overtuigd zijn dat de markt op de lange termijn kan worden hervormd om voldoende investeringsstimulansen te waarborgen en op voorwaarde dat er voldoende capaciteit beschikbaar is om de voorzieningszekerheid te garanderen totdat de markten voor investeringen zorgen, zijn langetermijninterventies niet noodzakelijk 26 . Niettemin kan het noodzakelijk zijn om te waarborgen dat de bestaande capaciteit niet voortijdig wordt opgeheven.

In dergelijke omstandigheden is een strategische reserve waarschijnlijk de meest geschikte oplossing, omdat die kan helpen om de hoeveelheid bestaande capaciteit die de markt verlaat te beheersen. Bovendien kunnen marktverstoringen tot een minimum worden beperkt als de reserve zo klein mogelijk wordt gehouden, niet bedoeld is om nieuwe opwekkingscapaciteit te bevorderen 27 en zelf buiten de markt wordt gehouden om marktprijssignalen en stimulansen te handhaven opdat de capaciteit op de markt te blijft. Voor strategische reserves zouden geen langlopende verplichtingen (bijvoorbeeld eenjarige contracten met mogelijkheid te verlenging) of doorlooptijden moeten worden aangegaan om de tijdelijke aard ervan te waarborgen. Ze zouden vanaf het begin moeten worden voorzien van een duidelijke einddatum die gekoppeld is aan de geplande markthervormingen, hetgeen helpt om toekomstige investeringssignalen te handhaven.

Bezorgdheid over de lokale toereikendheid

Bezorgdheid over de toereikendheid van lokale aard kan in de meeste gevallen het best worden weggenomen door te zorgen voor een betere aansluiting van het lokale gebied op andere gebieden met voldoende capaciteit. Wanneer een betere aansluiting niet mogelijk (bv. op afgelegen eilanden) of te duur is, moet het lokale tekort worden weerspiegeld in de lokale elektriciteitsprijzen, aangezien dit een prikkel geeft aan zowel investeringen in nieuwe capaciteit als aan energiebesparingen door de consument. Hiervoor is een afzonderlijke biedzone voor het lokale gebied vereist.

Wanneer er ook geen afzonderlijke biedzone kan worden ingesteld, bijvoorbeeld omdat het gebied met het tekort zo klein is dat er geen sprake kan zijn van mededinging en alle capaciteit in die zone volledig zou moeten worden gereguleerd, dan zou de invoering van een capaciteitsmechanisme passend kunnen zijn. Wanneer er bezorgdheid over de toereikendheid op de langere termijn is geconstateerd en er een marktbreed mechanisme wordt ingevoerd, kan een marktbreed mechanisme soms ook worden aangepast om een lokaal probleem inzake toereikendheid op te lossen. Zo is Italië voornemens en overweegt Ierland om zones met capaciteitsprijzen te creëren binnen een marktbreed capaciteitsmechanisme om signalen voor lokale investeringen af te geven.

Een meer doelgerichte maatregel kan ook geschikt zijn om bezorgdheid over de lokale toereikendheid weg te nemen. Bepaalde vormen van een strategische reserve kunnen, net als een aanbesteding voor nieuwe capaciteit, worden beperkt tot een specifieke regio. De omvang van deze gerichte mechanismen kan worden afgestemd op het geconstateerde capaciteitstekort. Aanbestedingen hebben echter als bijzonder risico dat de nieuwe capaciteit de bestaande capaciteit van de markt verdringt en een situatie creëert waarin de marktdeelnemers zich in de toekomst eerder op aanbestedingen verlaten om te investeren in nieuwe capaciteit dan dat zij op marktsignalen reageren.

Anders dan bij zeer geïsoleerde systemen waarin de transmissie buitensporig duur is, zijn nieuwe infrastructuur voor transmissie of structurele hervormingen van de elektriciteitsmarkten waarin rekening wordt gehouden met locatiespecifieke beperkingen dus waarschijnlijk de meest geschikte langetermijnoplossingen voor problemen met betrekking tot de lokale capaciteit. Lokale capaciteitsmechanismen kunnen niettemin noodzakelijke instrumenten zijn terwijl de vereiste hervormingen worden doorgevoerd.

Bezorgdheid over de rol van energieverbruikers

Het vierde punt waarover bezorgdheid bestaat is dat de vraag van energieverbruikers inflexibel zal blijven, hoewel een flexibele vraag essentieel is om op een kostenefficiënte manier de balans op een elektriciteitsmarkt te bewaren, met toenemende schommelingen in de groothandelsprijzen als gevolg van de variabele opwekking van energie uit hernieuwbare bronnen en het potentieel voor hoge schaarsteprijzen voor elektriciteit. Deze bezorgdheid kan een lidstaat ertoe aanzetten een regeling voor onderbreekbaarheid in te stellen of om specifieke voorschriften in te voeren om de vraagrespons binnen een op volume gebaseerde, marktbrede regeling te stimuleren.

Uit de eerste beoordeling door de Commissie van de acht regelingen voor onderbreekbaarheid die in de elf lidstaten worden toegepast, blijkt dat deze regelingen gerechtvaardigd zijn vanwege hun bijdrage aan de voorzieningszekerheid op zowel de korte als de lange termijn 28 . De vraagrespons kan nuttige instrumenten verschaffen om het systeem in balans te houden op de korte termijn, en op de lange termijn heeft een volledig responsieve vraagzijde het potentieel om de noodzaak van capaciteitsmechanismen weg te nemen, aangezien consumenten in staat worden gesteld te betalen voor verschillende niveaus van betrouwbaarheid. Toch is de geschiktheid van regelingen voor onderbreekbaarheid, en derhalve de mate waarin ze aan de EU-regels inzake staatssteun voldoen, grotendeels afhankelijk van de wijze waarop ze zijn ontworpen en de wijze waarop ze feitelijk werken.

Capaciteitsmechanismen moeten op grond van de regels inzake staatssteun normaal gesproken open staan voor alle technologieën 29 . Het ontbreken van mededinging tussen verschillende bronnen kan in het geval van vraagresponsmechanismen echter gerechtvaardigd zijn. Wanneer een vraagresponsregeling een brede deelname van kleine en grote bedrijven en van vraagresponsaggregators mogelijk maakt, geen buitensporig hoge capaciteit inkoopt, gebaseerd is op concurrerende inkoop, en ontworpen is om niet van invloed te zijn op de vorming van passende schaarsteprijzen voor elektriciteit, dan kan die regeling een passende vorm van interventie zijn. Daarentegen worden vraagresponsregelingen waarin te veel capaciteit bij slechts een deel van grote industriële begunstigden wordt ingekocht, waarschijnlijk niet goedgekeurd op grond van de regels inzake staatssteun. Bij deze regelingen bestaat het risico dat energie-intensieve sectoren worden gesubsidieerd zonder een overeenkomstige waarde qua toegenomen voorzieningszekerheid aan andere elektriciteitsverbruikers te bieden.

De beste praktijken die in het sectoronderzoek naar voren zijn gekomen, laten tevens zien dat wanneer specifieke steun voor vraagrespons aanwezig is, de steun niet voor onbepaalde tijd beschikbaar zou moeten zijn. Er moet worden beoogd de ontwikkeling van de vraagrespons te steunen zodat die op de langere termijn kan concurreren op de markt (of in een marktbreed capaciteitsmechanisme).

Capaciteitsbetalingen die in het algemeen ongeschikt zijn

Met betrekking tot "capaciteitsbetalingen" blijkt uit het sectoronderzoek ten slotte dat deze mechanismen waarschijnlijk niet de juiste prijs voor capaciteit vaststellen, aangezien ze de markt niet toestaan om op concurrerende wijze de juiste prijs voor capaciteit vast te stellen, maar eerder afhankelijk zijn van een "administratieve" prijs. Het is daarom onwaarschijnlijk dat ze de werkelijke situatie van schaarste correct weerspiegelen. Ze houden een hoog risico op een te kleine of te grote aankoop van capaciteit in, met name aangezien die regelingen geneigd zijn langzaam te reageren op veranderende marktomstandigheden. Er wordt daarom in het algemeen verondersteld dat op prijs gebaseerde mechanismen waarschijnlijk geen passende maatregel vormen, ongeacht de geconstateerde specifieke bezorgdheid.

6.    Een beter ontwerp

Alle lidstaten moeten ongeacht het gekozen type regeling gedetailleerde ontwerpkeuzes maken over drie basiskenmerken van capaciteitsmechanismen:

wie komt in aanmerking?: wie mag deelnemen aan het capaciteitsmechanisme?

toewijzing: hoe wordt de prijs van capaciteit vastgesteld en hoe worden capaciteitsaanbieders geselecteerd?

productontwerp: wat zijn de verplichtingen van en sancties voor capaciteitsaanbieders?

In besluiten over al deze domeinen wordt de doeltreffendheid van het capaciteitsmechanisme bepaald voor wat betreft de verwezenlijking van voorzieningszekerheid tegen de laagst mogelijke kosten, alsook de mate waarin het mechanisme door middel van verstoringen van de elektriciteitsmarkt en tussen de lidstaten van invloed is op de mededinging en het handelsverkeer tussen de capaciteitsaanbieders die in het mechanisme om subsidies concurreren.

6.1    Wie komt in aanmerking, wie kan er deelnemen?

Wat betreft de voorwaarden om in aanmerking te komen, staan veel bestaande capaciteitsmechanismen slechts open voor een beperkt aantal capaciteitsaanbieders. In sommige gevallen worden bepaalde capaciteitsaanbieders uitdrukkelijk uitgesloten van deelname. In andere gevallen beperken vereisten zoals de grootte, milieueisen of korte aanloopperiodes 30 impliciet het aantal potentiële capaciteitsaanbieders.

Nieuwe capaciteit en bestaande capaciteit worden vaak afzonderlijk ingekocht, maar zouden beter worden aangemoedigd om met elkaar te concurreren binnen hetzelfde capaciteitsmechanisme, aangezien dit een uitgelezen kans is om de concurrentiedruk op alle deelnemers te verhogen. Capaciteit uit andere landen wordt gewoonlijk uitgesloten en sommige lidstaten nemen de bijdrage van de invoer niet eens in aanmerking bij het vaststellen van de hoeveelheid binnenlandse capaciteit die zij nodig hebben, hetgeen tot overcapaciteit in meerdere landen leidt.

Uit het onderzoek is ook gebleken dat al te selectieve capaciteitsmechanismen overcompensatie van de deelnemers kunnen veroorzaken omdat de concurrentiedruk zwakker is bij een beperkt aantal deelnemers aan de toewijzingsprocedure. De bedragen die aan de capaciteitsaanbieders worden betaald en die uit deze beperkte mededinging resulteren, zijn in de regel hoger dan de financiering die zij feitelijk nodig hebben om de beschikbaarheidsdiensten te leveren.

Indien eisen worden gesteld waaraan de deelnemer moet voldoen, hebben de lidstaten gaandeweg ook getracht om aanvullende mechanismen in te voeren zodat uiteindelijk bijna alle capaciteit aanspraak kan maken op steun. Hierdoor valt beter te begrijpen waarom er 35 mechanismen zijn ingesteld in slechts elf lidstaten 31 . Met een dergelijke versnipperde aanpak van de toereikendheid van de capaciteit bestaat de kans dat ondoelmatigheden worden gecreëerd. Meerdere capaciteitsmechanismen zijn meestal niet passend, behalve indien een aanvullend mechanisme wordt gebruikt ter ondersteuning van de vraagrespons. Wanneer bijvoorbeeld een marktbreed capaciteitsmechanisme wordt toegepast, zou de invoering van een aanvullend capaciteitsmechanisme moeten worden gerechtvaardigd door extra markttekortkomingen aan te tonen die niet kunnen worden opgelost met het marktbrede mechanisme.

Deze situatie is echter aan het veranderen. Er bestaat een groeiende en welkome tendens in de richting van mechanismen die openstaan voor een grotere groep potentiële capaciteitsaanbieders en de nieuwe mechanismen die worden ontwikkeld in Frankrijk, Ierland, Italië en Polen zijn allemaal zo ontworpen dat verschillende capaciteitstechnologieën en nieuwe en bestaande bronnen met elkaar kunnen concurreren. Frankrijk en Ierland zijn ook plannen aan het ontwikkelen om rechtstreekse, grensoverschrijdende deelname aan hun capaciteitsmechanismen toe te staan. Dit is van essentieel belang voor het wegnemen van verstoringen van investeringssignalen die binnenlandse investeringen bevoordelen en waarbij gevestigde aanbieders baat hebben. Het creëert tevens stimulansen voor verdere investeringen in interconnectie als dit de meest kosteneffectieve manier is om de voorzieningszekerheid te vergroten. De Commissie heeft in het tussentijdse sectorverslag ideeën naar voren gebracht over de manier waarop grensoverschrijdende deelname in de praktijk kan worden omgezet. In het initiatief met betrekking tot de opzet van de markt stelt de Commissie bindende gemeenschappelijke regels inzake grensoverschrijdende deelname voor, teneinde de complexiteit, de ondoelmatigheid en uiteindelijk de kosten voor de consument te verminderen en de doelstellingen van de lidstaten inzake het koolstofvrij maken van de energiesector te eerbiedigen.

Hoewel open toegankelijkheid in het algemeen sterke voordelen heeft, zijn er in het sectoronderzoek twee uitzonderingen op die regel naar voren gekomen. Ten eerste kan het belang op de lange termijn van vraagrespons als een oplossing voor markttekortkomingen rechtvaardigen dat regelingen voor onderbreekbaarheid slechts beperkt zijn tot de vraagrespons. Ten tweede moeten strategische reserves geen nieuwe capaciteit bevorderen waarvoor langlopende verplichtingen moeten worden aangegaan, aangezien ze alleen geschikt zijn voor het aanpakken van tijdelijke problemen en omdat ze zodanig ontworpen moeten zijn dat ze de markt minimaal verstoren.

6.2    Toewijzing – de prijs van capaciteit vaststellen en capaciteitsaanbieders selecteren

In het sectoronderzoek zijn zowel administratieve als concurrerende toewijzingsprocedures aan het licht gebracht. In een administratieve toewijzingsprocedure worden alle in aanmerking komende capaciteitsaanbieders zonder mededinging geselecteerd en wordt het niveau van de capaciteitsvergoeding vooraf bepaald door overheidsinstanties of bilateraal overeengekomen tussen de autoriteiten en de capaciteitsaanbieders. Een concurrerende toewijzingsprocedure stelt potentiële capaciteitsaanbieders in staat om te concurreren om het vereiste capaciteitsniveau te leveren, waarbij het niveau van de capaciteitsvergoeding wordt bepaald door de marktkrachten.

Administratieve toewijzingsprocedures brengen de werkelijke waarde van de capaciteit waarschijnlijk niet aan het licht en zijn daarom niet kosteneffectief aangezien ze het risico lopen te veel of te weinig capaciteit te leveren. Het ontbreken van een concurrerende procedure is ook een gemiste kans om meerwaarde te creëren voor de consument. In Spanje bijvoorbeeld is de prijs voor een dienst voor onderbreekbaarheid bijna gehalveerd sinds een concurrerende veiling werd ingevoerd. Concurrerende toewijzingsprocedures zijn in beginsel een beter instrument, in combinatie met de subsidiabiliteitsregels die de mededinging waarborgen tussen alle mogelijke aanbieders die in staat zijn om de vereiste capaciteit te leveren.

Tot nu toe komen administratieve en concurrerende procedures evenveel voor in de elf onderzochte lidstaten, maar nieuwe of herziene door de lidstaten geplande mechanismen zijn steeds vaker gebaseerd op concurrerende aanbestedingsprocedures. Ierland en Italië bijvoorbeeld zijn voornemens de administratieve toewijzingsprocedures te vervangen door concurrerende veilingen.

6.3    Capaciteitsproduct – wat moeten capaciteitsaanbieders doen?

Alle capaciteitsmechanismen omvatten bepaalde verplichtingen waaraan capaciteitsaanbieders moeten voldoen, variërend van de verplichting om een energiecentrale te bouwen en te exploiteren, tot verplichtingen die verband houden met het nakomen van instructies van de netwerkbeheerder (bv. elektriciteit opwekken), en tot verplichtingen die complexer zijn (bv. betrouwbaarheidsopties die terugbetalingen vereisen als de referentieprijs de uitoefenprijs overschrijdt).

Er zijn ook veel verschillende regels voor wat er gebeurt wanneer de capaciteitsaanbieders hun verplichtingen niet nakomen (sancties). In sommige mechanismen worden capaciteitsaanbieders simpelweg uitgesloten van toekomstige betalingen, maar de meeste mechanismen verlangen van hen dat de ontvangen betalingen worden terugbetaald of dat er een extra sanctie wordt betaald.

Uit het sectoronderzoek is gebleken dat, als de verplichtingen beperkt zijn en de sancties voor het niet-naleven ervan laag zijn, centrales onvoldoende worden gestimuleerd om betrouwbaar te zijn. Zowel sancties in capaciteitsmechanismen als schaarsteprijzen voor elektriciteit geven in gevallen van schaarste signalen voor opwekking of vraagreductie af. Alleen de elektriciteitsprijzen zijn echter een signaal voor invoer binnen de interne energiemarkt. De lidstaten moeten er derhalve voor zorgen dat de prijssignalen van elektriciteit niet worden vervangen door sancties in capaciteitsmechanismen om verstoring van de grensoverschrijdende handel te voorkomen.

Een verdere bevinding is dat mechanismen die vraagrespons omvatten gewoonlijk andere verplichtingen opleggen aan vraagresponsoperatoren dan aan elektriciteitsproducenten. Een zekere mate van differentiatie in verplichtingen en sancties tussen productie en vraagrespons kan, althans op de korte termijn, gerechtvaardigd zijn om de ontwikkeling van de vraagrespons mogelijk te maken, waarmee op de langere termijn beter kan worden ingespeeld op onderliggende markttekortkomingen dan met capaciteitsmechanismen.

6.4    Minimalisering van verstoringen van de mededinging en het handelsverkeer door middel van een goed ontwerp

Capaciteitsmechanismen hebben het potentieel om de mededinging op de elektriciteitsmarkt te verstoren, zowel binnen de lidstaat die het mechanisme opzet als over de grenzen heen. Uit het sectoronderzoek is evenwel gebleken dat deze verstoringen grotendeels kunnen worden aangepakt door te zorgen voor een hoge mate van mededinging binnen het capaciteitsmechanisme zelf.

Ten eerste kunnen capaciteitsmechanismen in geconcentreerde elektriciteitsmarkten de mededinging verstoren in de elektriciteitsmarkt van de lidstaat die het mechanisme opzet. Dit is het geval wanneer de inkomsten uit het capaciteitsmechanisme voornamelijk naar de bestaande capaciteit in de handen van de gevestigde exploitanten vloeien. Dit verhoogt de toetredingsdrempels voor concurrenten en versterkt de concentratie van de elektriciteitsmarkt. Een open en concurrerende procedure voor de selectie van capaciteitsaanbieders waarbij nieuwe deelnemers van alle technologieën kunnen concurreren met de bestaande capaciteitsaanbieders, zal in hoge mate bijdragen tot de terugdringing van deze mededingingsverstoringen. Aanvullende waarborgen (bv. een transparante en georganiseerde verhandeling van capaciteitscertificaten) kunnen nodig zijn om een gelijk speelveld voor nieuwe deelnemers te creëren, met name in gedecentraliseerde regelingen. Omgekeerd kunnen de capaciteitsmechanismen in sommige omstandigheden worden gebruikt om nieuwkomers te helpen, bijvoorbeeld door het aanbieden van langetermijncontracten voor nieuwe capaciteit of door een voorsprong te hebben in de mededinging voor aanbestedingen.

Ten tweede leiden capaciteitsmechanismen tot verstoringen over de grenzen heen doordat ze de signalen voor de handel in elektriciteit veranderen en van invloed zijn op stimulansen voor investeringen in binnenlandse en buitenlandse capaciteit en in interconnectie.

Gezien het belang van de elektriciteitsprijzen als signaal voor een efficiënte invoer en uitvoer van elektriciteit binnen de interne energiemarkt, moeten capaciteitsmechanismen zo worden ontworpen dat ze naast hoge schaarsteprijzen voor elektriciteit kunnen bestaan. Een lidstaat die ervoor kiest om afhankelijk te zijn van elektriciteitsprijzen, kan op het juiste moment invoer aantrekken en tegelijkertijd sterke prikkels voor betrouwbaarheid geven. Hervormingen met ruimte voor schaarsteprijzen voor elektriciteit en een ontwerp voor capaciteitsproducten dat naast schaarsteprijzen bestaat, zijn daarom van cruciaal belang voor het vermijden van handelsverstoringen 32 .

Marktbrede capaciteitsmechanismen hebben niet alleen een potentiële invloed op de handel in tijden van schaarste, maar hebben ook een matigend effect op de elektriciteitsprijzen, omdat de capaciteitsaanbieders nu een deel van hun inkomsten genereren uit de capaciteitsmechanismen in plaats van de elektriciteitsmarkt. Als de inkomsten uit capaciteit alleen beschikbaar zijn voor binnenlandse capaciteitsaanbieders, creëert dit matigende effect een verstoring ten gunste van binnenlandse investeringen in capaciteit in plaats van in capaciteit in andere landen of interconnectie, die ook voor voorzieningszekerheid zorgen. Om efficiënte signalen te garanderen en belemmeringen op de interne energiemarkt te vermijden, is de volledige grensoverschrijdende deelname aan marktbrede mechanismen daarom van essentieel belang.

7.    Conclusies en volgende stappen

Gezien de voortdurende ontwikkelingen op en de hervormingen van de Europese elektriciteitsmarkten, zal de Commissie nauwlettend op de ontwikkeling van capaciteitsmechanismen blijven toezien en de richtsnoeren zoals uiteengezet in dit eindverslag en de bijbehorende bijlagen blijven verfijnen in het licht van de zich ontwikkelende praktijk. Op basis van het sectoronderzoek kunnen acht algemene conclusies worden getrokken 33 .

Ten eerste is duidelijk geworden dat er ondanks de huidige overcapaciteit in de EU als geheel grote bezorgdheid bestaat dat er in de toekomst een ontoereikende opwekkingscapaciteit op de markt zal blijven heersen of zich in de loop der tijd zal aandienen om de voorzieningszekerheid veilig te stellen.

Ten tweede zijn hervormingen van de elektriciteitsmarkt onontbeerlijk, aangezien ze helpen om de bezorgdheid over een ontoereikende voorzieningszekerheid weg te nemen. De meeste lidstaten moeten echter nog passende hervormingen doorvoeren. In het initiatief van de Commissie met betrekking tot de opzet van de markt wordt derhalve een aantal hervormingen voorgesteld om de werking van de elektriciteitsmarkten in de EU te verbeteren. Voorts verlangt de Commissie van de lidstaten dat zij hervormingen doorvoeren ter ondersteuning van de geplande invoering van een capaciteitsmechanisme.

Ten derde kan er, zelfs al heeft een hervormde markt in beginsel het potentieel om voor een zekere voorziening te zorgen, onzekerheid blijven bestaan over de vraag of een steeds volatieler wordende marktprijs en zeldzame situaties van schaarste langetermijninvesteringen kunnen aansturen. Sommige lidstaten hebben daarom besloten om capaciteitsmechanismen in te voeren om de zekerheid van de elektriciteitsvoorziening te garanderen. Deze mechanismen houden staatssteun in en moeten daarom worden aangemeld bij de Europese Commissie op grond van de regels inzake staatssteun. Deze mechanismen worden goedgekeurd als de lidstaten de noodzaak ervan aantonen en als de mededingingsverstoringen die ze veroorzaken tot een minimum worden beperkt in overeenstemming met de regels inzake de interne markt en staatssteun, rekening houdend met de resultaten van het sectoronderzoek zoals samengevat in deze mededeling.

Ten vierde is een grondige beoordeling van de toereikendheid ten opzichte van een welomschreven norm inzake economische betrouwbaarheid van cruciaal belang om de risico's voor de voorzieningszekerheid vast te stellen en om de noodzakelijke omvang van het capaciteitsmechanisme te bepalen. Een dergelijke grondige beoordeling zal het risico van een te grote inkoop van capaciteit aanzienlijk verminderen en helpen om de mededingingsverstoringen die capaciteitsmechanismen veroorzaken te beperken. Een verdere harmonisatie binnen de EU van de beoordelingen van de toereikendheid zal helpen om de transparantie te vergroten en het vertrouwen in de resultaten van deze beoordelingen te versterken. In het initiatief van de Commissie met betrekking tot de opzet van de markt wordt daarom voorgesteld om een verbeterde methode voor de beoordeling van de toereikendheid voor de hele EU te ontwikkelen, en om jaarlijkse beoordelingen van de toereikendheid te laten uitvoeren door het Europees netwerk van transmissiesysteembeheerders voor elektriciteit.

Ten vijfde moet de aard van het gekozen capaciteitsmechanisme het geconstateerde probleem aanpakken:

Wanneer een lidstaat een risico vaststelt dat er op de lange termijn onvoldoende investeringen zullen zijn, zijn marktbrede capaciteitsmechanismen (zoals die welke in het Verenigd Koninkrijk en Frankrijk ingevoerd en in Ierland en Italië gepland zijn) waarschijnlijk de meest passende vorm van interventie. Er moeten ook markthervormingen worden doorgevoerd om de benodigde staatssteun via het capaciteitsmechanisme te beperken.

Wanneer een lidstaat een tijdelijk risico vaststelt, is een strategische reserve waarschijnlijk de meest geschikte vorm van interventie, aangezien die bedoeld is voor situaties waarin de markt de voorzieningszekerheid op de lange termijn garandeert, maar er bestaat bezorgdheid over de capaciteit op de korte tot de middellange termijn. Strategische reserves dienen alleen in noodsituaties te worden toegepast. Ze moeten buiten de markt worden gehouden om verstoringen van de dagelijkse werking ervan zoveel mogelijk te beperken. Strategische reserves moeten overgangsmaatregelen zijn die gepaard gaan met markthervormingen en geleidelijk worden afgebouwd zodra de hervormingen van kracht worden.

Wanneer een lidstaat een probleem inzake de toereikendheid van de lokale productie vaststelt, hangt de keuze voor een mechanisme af van de concrete situatie op de markt. Op de lange termijn moet het probleem echter worden opgelost door betere aansluitingen op het elektriciteitsnet of beter afgebakende biedzones waarin lokale elektriciteitsprijzen worden ingevoerd die de balans tussen het lokale aanbod en de lokale vraag weerspiegelen.

Wanneer een lidstaat bezorgd is over de ontoereikende ontwikkeling van een flexibele vraagzijde kan een regeling voor onderbreekbaarheid een passende oplossing zijn, hoewel erop moet worden toegezien dat de regeling zich niet ontwikkelt tot een subsidie voor energie-intensieve industrietakken.

Ongeacht het gekozen mechanisme moet het regelmatig opnieuw worden bekeken om te controleren of het capaciteitsmechanisme nog steeds nodig is.

Administratieve capaciteitsbetalingen zijn waarschijnlijk niet geschikt, ongeacht de specifieke problemen waarmee een lidstaat heeft te kampen, omdat het ontbreken van een concurrerende procedure een groot risico inhoudt dat de doelstelling betreffende de capaciteit niet wordt verwezenlijkt of dat zich overcompensatie voordoet.

Ten zesde zouden capaciteitsmechanismen moeten openstaan voor alle soorten potentiële capaciteitsaanbieders. In combinatie met een concurrerende procedure voor de prijsvaststelling zorgt dit ervoor dat de mededinging de prijs die voor capaciteit wordt betaald zo laag mogelijk houdt. De enige uitzonderingen zijn mechanismen voor vraagrespons, gezien hun bijzondere vermogen om de onderliggende markttekortkomingen aan te pakken, en strategische reserves, die geen nieuwe opwekkingscapaciteit zouden moeten bevorderen teneinde verstoringen van de markt zoveel mogelijk te beperken.

Ten zevende moeten marktbrede capaciteitsmechanismen openstaan voor uitdrukkelijke, grensoverschrijdende deelname teneinde verstoringen van de grensoverschrijdende mededinging en handel zoveel mogelijk te beperken, stimulansen voor verdere investeringen in interconnectie te waarborgen en de langetermijnkosten van de voorzieningszekerheid in Europa te beperken.

Ten slotte is uit het sectoronderzoek gebleken dat een aantal bestaande capaciteitsmechanismen zodanig ontworpen is dat ze niet alle mededingingsbezwaren aanpakken. De Commissie zal met de lidstaten samenwerken om alle bestaande capaciteitsmechanismen geleidelijk in overeenstemming te brengen met de regels inzake staatssteun, rekening houdend met de conclusies van het sectoronderzoek. Dit zal helpen om de capaciteitsaanbieders en andere marktdeelnemers zekerheid te verschaffen en ervoor te zorgen dat de juiste signalen worden gegeven aan investeerders.

(1)

1 Mededeling van de Commissie, "Een kaderstrategie voor een schokbestendige energie-unie met een toekomstgericht beleid inzake klimaatverandering", 25 februari 2015, COM(2015)80.

(2)

 Werkdocument van de diensten van de Commissie bij het eindverslag van het sectoronderzoek naar capaciteitsmechanismen, 30 november 2016, SWD(2016)385.

(3)

De richtsnoeren staatssteun ten behoeve van milieubescherming en energie 2014-2020 ("EEAG") (2014/C 200/01) bevatten specifieke regels voor het beoordelen van capaciteitsmechanismen vanuit het perspectief van de mededingingsrecht.

(4)

 Er wordt op gewezen dat de conclusies van het sectoronderzoek algemene bevindingen zijn die niet in de plaats komen van de noodzaak van een beoordeling per geval van alle individuele maatregelen inzake staatssteun.

(5)

België, Kroatië, Denemarken, Frankrijk, Duitsland, Ierland, Italië, Polen, Portugal, Spanje en Zweden.

(6)

 C(2016) 2017 en SWD(2016)119.

(7)

 Een overzicht van de antwoorden van de openbare raadpleging is gehecht aan het verslag (werkdocument van de diensten van de Commissie) bij deze mededeling.

(8)

 Het pakket omvat herzieningen van Verordeningen (EG) nrs. 713/2009 en 714/2009, alsook van Richtlijn 2009/72/EG. Het pakket omvat voorts een voorstel voor een nieuwe verordening inzake de paraatheid voor risico's in de elektriciteitssector en tot intrekking van Richtlijn 2005/89/EG.

(9)

Dit verschil is voornamelijk het gevolg van de tenuitvoerlegging van investeringsbesluiten die genomen zijn voordat de crisis begon. Hoewel de totale geïnstalleerde capaciteit in de elf lidstaten waarop het sectoronderzoek betrekking heeft in verschillende mate is verhoogd, is die sinds 2000 met meer dan 30 % toegenomen in de Europese Unie als geheel.

(10)

Een capaciteitsmarge wordt gewoonlijk berekend als het verschil tussen de geïnstalleerde capaciteit en de piekvraag (of de gemiddelde vraag). De geïnstalleerde capaciteit kan volgens de verwachte beschikbaarheid naar beneden worden bijgesteld om een betere indicatie van de verwachte capaciteitsmarge te verschaffen.

(11)

ENTSO-E heeft geraamd dat de marge tussen de benodigde hoeveelheid elektriciteit op piekmomenten en de elektriciteit die kan worden opgewekt met de beschikbare opwekkingscapaciteit 13 % bedraagt voor de EU als geheel ("ENTSO-E: 2015 Scenario Outlook & Adequacy Forecast”, beschikbaar op: https://www.entsoe.eu/Documents/SDC%20documents/SOAF/150630_SOAF_2015_publication_wcover.pdf ).

(12)

Uit de door ACER gepubliceerde cijfers blijkt dat er sinds 2010 sprake is van een afname in de frequentie van prijspieken op de elektriciteitsmarkten in de EU (ACER Annual Report on the Results of Monitoring the Internal Electricity Market in 2015, beschikbaar op: http://www.acer.europa.eu/Official_documents/Acts_of_the_Agency/Publication/ACER%20Market%20Monitoring%20Report%202015%20-%20ELECTRICITY.pdf ).

(13)

De enige grote uitzondering hierop was Polen, waar een hittegolf in augustus 2015 heeft geleid tot gedwongen stilleggingen van centrales.

(14)

Wind- en zonne-energie maakte in 2014 11 % uit van de elektriciteitsproductie in de EU28 (Eurostat), maar in sommige lidstaten is deze energie gedurende bepaalde uren goed voor bijna de gehele opwekking terwijl de opwekking van deze energie gedurende andere uren volledig stilvalt.

(15)

Doeltreffende tariefplafonds moeten in beginsel een weerspiegeling zijn van de gemiddelde bereidheid van afnemers om te betalen om niet zonder stroom te zitten in geval van schaarste, de zogenaamde "waarde van de verloren last".

(16)

Sancties voor onbalans op het moment van levering kunnen bijvoorbeeld fungeren als een impliciet tariefplafond op day-ahead- en andere termijnmarkten als ze te laag zijn, omdat de beheerders mogelijk liever de boete dan hoge prijzen betalen.

(17)

De biedzones worden gedefinieerd als gebieden met uniforme prijzen, dat wil zeggen dat alle offertes voor vraag en aanbod op hetzelfde tijdstip en voor dezelfde prijs worden afgewikkeld.

(18)

 Als de vraag bijvoorbeeld te hoog is en er onvoldoende opwekking is in één gebied binnen een grote biedzone, en er is sprake van onvoldoende transmissie om dat gebied met de rest van de zone te verbinden, dan zullen de prijzen in dat gebied te laag zijn in vergelijking met de werkelijke kosten voor het opwekken van elektriciteit voor verbruik in dat gebied. Voor andere geïsoleerde gebieden in de biedzone waar de opwekking overvloedig is ten opzichte van de vraag, zullen de prijzen te hoog zijn. Consumenten in een deel van de biedzone subsidiëren consumenten in een ander deel van de zone, en de marktprijzen blijven verstoord waardoor de markten geen investeringssignalen meer afgeven op de juiste locaties.

(19)

 Producenten die minder produceren dan was toegezegd of detailhandelaars die meer energie verbruiken dan was toegezegd, dragen bij tot de onbalans in het systeem en moeten daarom onbalansprijzen betalen. In de voorstellen voor het initiatief met betrekking tot de opzet van de markt zijn bepaalde afwijkingen van dit algemene beginsel opgenomen (zie artikel 4 van de voorgestelde elektriciteitsverordening).

(20)

Indien het wegnemen van tariefplafonds niet leidt tot de gewenste schaarsteprijzen, hebben sommige deelnemers op de elektriciteitsmarkt een administratieve prijsbepaling op basis van schaarste ingevoerd. Dit is een van de regelgevende maatregelen wanneer een vooraf bepaalde "price adder" automatisch wordt toegepast op de marktprijs naarmate de waarschijnlijkheid van een niet-vervulde vraag toeneemt. Op die manier worden de elektriciteitsprijzen naarmate de capaciteitsmarges kleiner worden automatisch vastgesteld op een niveau dat overeenstemt met het risico van schaarste en worden marktdeelnemers sterk gestimuleerd om energie te produceren (of de vraag te verminderen) wanneer het systeem het meeste behoefte heeft aan elektriciteit. Voorbeelden van administratieve prijsbepaling op basis van schaarste zijn te vinden in Texas en in de "reserve scarcity pricing function" van het Verenigd Koninkrijk. Ierland is een soortgelijk systeem aan het invoeren.

(21)

Voorbeelden van hedgingproducten zijn te vinden in Australië en zijn in Duitsland ingevoerd door EEX.

(22)

 De handhaving van de antitrustwetgeving kan ook mededingingsbeperkend gedrag voorkomen, maar mag niet per se worden uitgelegd als een belemmering voor de vorming van hoge elektriciteitsprijzen indien deze prijzen de waarde van elektriciteit in perioden van schaarste weerspiegelen.

(23)

Een zuiver ondersteunende dienst die onafhankelijk door een transmissiesysteembeheerder wordt ontwikkeld en geëxploiteerd, kan niet worden aangemerkt als een capaciteitsmechanisme dat relevant is vanuit het perspectief van staatssteun.

(24)

Wanneer een overheid een steunregeling voor energie uit hernieuwbare bronnen ontwikkelt en subsidies verleent aan de exploitant van een windmolenpark, zal de hoofddoelstelling van de maatregel er waarschijnlijk in bestaan om de energiesector koolstofvrij te maken. Ondanks het feit dat de maatregel de beschikbare capaciteit op de markt verhoogt, zal de maatregel in dat geval niet worden beschouwd als een capaciteitsmechanisme en dus worden beoordeeld op grond van de regels inzake steun voor energie uit hernieuwbare energiebronnen.

(25)

Zo omvat het de verplichting om rekening te houden met een economische beoordeling van de toekomstige rentabiliteit van de opwekkingsmiddelen (waaronder eventueel de beoordeling van de gevolgen van de verwachte prijsontwikkeling van de verschillende brandstoffen en de koolstofprijs), de bijdrage van de geplande markthervormingen en de mogelijke gevolgen van de toenemende vraagrespons en investeringen in het net.

(26)

Hoewel een strategische reserve ook kan worden gebruikt als instrument om indien nodig een gat te dichten terwijl een op volume gebaseerd, marktbreed capaciteitsmechanisme wordt ingevoerd, kan die ook nuttig zijn om een overgangsperiode in de marktbrede regeling te voorkomen wanneer de doorlooptijden van veilingen te kort zijn om mededinging van nieuwkomers te waarborgen.

(27)

In het algemeen moeten voor nieuwe productiecapaciteit langlopende verplichtingen worden aangegaan om met de bestaande capaciteit te kunnen concurreren. Het is onwaarschijnlijk dat deze langlopende verplichtingen verenigbaar zijn met de noodzakelijke tijdelijke aard van een strategische reserve.

(28)

Er moet worden opgemerkt dat een dergelijke beoordeling binnen het sectoronderzoek niet in de plaats kan komen van een afzonderlijke beoordeling van de maatregelen inzake staatssteun, en dat deze verklaring niet mag worden uitgelegd in de zin dat de regelingen die nog niet zijn onderzocht en waarover de Commissie nog moet beslissen, als verenigbaar worden beschouwd.

(29)

 Binnen de grenzen van de in punt 220 en onder e) van punt 233 van de richtsnoeren voor staatssteun ten behoeve van milieubescherming en energie erkende doelstellingen inzake klimaatverandering.

(30)

"Aanlooptijd" is de tijd tussen de toewijzing van een capaciteitsbod en het tijdstip van levering.

(31)

Hierbij zij wel opgemerkt dat sommige mechanismen niet meer bestaan of nog moeten worden ingevoerd en dat ze niet allemaal tegelijk worden toegepast.

(32)

De betrouwbaarheidsoptie van capaciteitsproducten kan bijzonder nuttig zijn om dit te bereiken, omdat de signalen van de markt behouden blijven en er, zodra de schaarsteprijzen ingevoerd zijn, geen aanvullende sanctie voor niet-levering via het capaciteitsmechanisme wordt vereist.

(33)

Deze conclusies zijn vooral gericht op het vermogen van de verschillende soorten capaciteitsmechanismen om problemen inzake de zekerheid van de elektriciteitsvoorziening op de meest kosteneffectieve en de minst marktverstorende wijze op te lossen. Capaciteitsmechanismen kunnen echter de mix voor elektriciteitsopwekking beïnvloeden en dus interageren met beleidsinstrumenten die erop gericht zijn de economie koolstofarm te maken. Volgens punt 220 en onder e) van punt 233 van de richtsnoeren voor staatssteun ten behoeve van milieubescherming en energie moet bij het ontwerpen van capaciteitsmechanismen rekening worden gehouden met deze effecten om bij te dragen tot een samenhangend EU-energiebeleid op het gebied van elektriciteitsmarkten.