52014PC0563

TOELICHTING

1.           ACHTERGROND VAN HET VOORSTEL

De voorgestelde besluiten van de Raad zullen de lidstaten in staat stellen het protocol bij het verdrag betreffende de gedwongen arbeid, 1930, van de Internationale Arbeidsorganisatie (IAO), hierna "het protocol" genoemd, te bekrachtigen.

Het verdrag betreffende de gedwongen arbeid, 1930 (nr. 29) van de IAO ("het verdrag") is een van de acht fundamentele verdragen van de IAO die tezamen de fundamentele internationale arbeidsnormen vormen en het wordt beschouwd als een instrument inzake de mensenrechten. Bij de aanneming van het verdrag in 1930 deed de Internationale Arbeidsconferentie ("de conferentie") een beroep op de lidstaten om het gebruik van gedwongen arbeid zo snel mogelijk uit te bannen en strafbaar te stellen. Meer dan 80 jaar later en ondanks de bijna universele bekrachtiging van het verdrag bestaat deze praktijk toch nog steeds, zij het in andere vormen dan die welke begin twintigste eeuw zo zorgwekkend waren. De IAO schat dat wereldwijd ten minste 20,9 miljoen mensen het slachtoffer zijn van gedwongen arbeid.

Het protocol, dat tijdens de 103e zitting van de conferentie werd vastgesteld, is erop gericht hiaten in de uitvoering aan te pakken en vooruitgang te boeken bij de preventie van op arbeidsuitbuiting gerichte mensenhandel en bij de bescherming en schadeloosstelling van slachtoffers van gedwongen arbeid.

De Europese Unie (EU) streeft naar de bevordering van mensenrechten en behoorlijke arbeidsomstandigheden en naar de uitroeiing van mensenhandel, zowel intern als in haar externe relaties. In het kader van het protocol is ook het engagement van de EU ter bevordering van de rechten van het kind en van de gelijke behandeling van mannen en vrouwen van bijzonder belang, aangezien vrouwen kwetsbaar zijn voor specifieke vormen van gedwongen arbeid. De arbeidsrechten zijn van cruciaal belang voor behoorlijke arbeidsomstandigheden. Met de bekrachtiging van de IAO-verdragen en de hiermee verband houdende protocollen zenden de EU-lidstaten een belangrijk signaal uit wat de samenhang van het beleid van de EU betreft bij de bevordering van fundamentele beginselen en rechten met betrekking tot werk en bij de verbetering van de arbeidsvoorwaarden wereldwijd.

Voorts heeft de Commissie in het kader van de EU-strategie voor de uitroeiing van mensenhandel[1] er bij de EU-lidstaten op aangedrongen alle desbetreffende internationale instrumenten, overeenkomsten en wettelijke verplichtingen te bekrachtigen. Dit zal ertoe bijdragen de mensenhandel op een meer doeltreffende, gecoördineerde en samenhangende wijze aan te pakken. Bovendien was een betere rechtspositie voor slachtoffers in de EU de afgelopen jaren een strategische prioriteit van de Commissie. De horizontale richtlijn betreffende de rechten van slachtoffers garandeert slachtoffers van strafbare feiten, tijdens het politieonderzoek en het strafproces, gemeenschappelijke minimumnormen voor hun rechten. Het protocol moet als een onderdeel van dit werk worden beschouwd.

Alle juridische hindernissen op het niveau van de EU voor de bekrachtiging van het protocol door de EU-lidstaten moeten daarom op EU-niveau uit de weg worden geruimd. De inhoud van het protocol schept geen enkel probleem in het licht van het bestaande acquis van de EU.

De bepalingen van het protocol versterken het internationaal juridisch kader door verplichtingen op te leggen inzake de preventie van gedwongen arbeid en inzake de bescherming van slachtoffers en de toegang tot rechtsmiddelen, zoals schadeloosstelling.

In de artikelen 1 en 6 van het protocol worden de IAO-lidstaten verzocht nationaal beleid en een actieplan voor de daadwerkelijke en duurzame uitbanning van gedwongen arbeid te ontwikkelen en maatregelen te nemen met het oog op de toepassing van de bepalingen van het protocol, in overleg met werkgevers- en werknemersorganisaties.

Artikel 2 van het protocol bepaalt de maatregelen die IAO-lidstaten moeten nemen ter preventie van gedwongen arbeid, namelijk:

· mensen, in de eerste plaats degenen die bijzonder kwetsbaar zijn, en werkgevers voorlichten en informeren;

· toezien op de dekking en handhaving van de wetgeving inzake de preventie van gedwongen arbeid en ervoor zorgen dat deze van toepassing is voor alle werknemers en in alle economische bedrijfstakken en dat de arbeidsinspectiediensten worden versterkt;

· mensen en met name migrerende werknemers beschermen tegen mogelijk misleidende en bedrieglijke selectie- en aanwervingspraktijken;

· zorgvuldigheidonderzoeken in zowel de publieke als de private sector ondersteunen; en

· de onderliggende oorzaken aanpakken die het risico op gedwongen arbeid verhogen.

Met betrekking tot de slachtoffers van gedwongen arbeid is in artikel 3 bepaald dat doeltreffende maatregelen moeten worden genomen voor hun identificatie, invrijheidstelling, bescherming, herstel en rehabilitatie en andere vormen van hulp en ondersteuning. Krachtens artikel 4 moeten de IAO-lidstaten waarborgen dat alle slachtoffers toegang hebben tot rechtsmiddelen, zoals schadeloosstelling, en staat het de bevoegde autoriteiten vrij slachtoffers niet te vervolgen voor onwettige handelingen die zij onder dwang hebben begaan.

Bovendien voorziet artikel 5 in internationale samenwerking om gedwongen arbeid te voorkomen en uit te bannen en worden overeenkomstig artikel 7 de overgangsbepalingen uit het verdrag geschrapt.

Het protocol bestrijkt gebieden waarin de regelgeving op het niveau van de EU al vergevorderd is.

In de bepalingen van het protocol met betrekking tot de preventie van gedwongen arbeid worden aspecten behandeld die verband houden met het sociale beleid van de EU, waarvoor in het EU-recht minimumeisen inzake arbeidsvoorwaarden zijn vastgesteld[2].

In de bepalingen van het protocol met betrekking tot de bescherming van slachtoffers en de toegang tot rechtsmiddelen worden aspecten behandeld die verband houden met de justitiële samenwerking in strafzaken, waarvoor in het EU-recht minimumnormen inzake de bestrijding van mensenhandel en de rechten van slachtoffers zijn vastgesteld[3].

Onderdelen van het protocol staan in wisselwerking met het vrije verkeer van werknemers[4] en met de regelgeving op het gebied van asiel en immigratie[5].

Verder staat het protocol in wisselwerking met de regelgeving inzake gemeenschappelijk handelsbeleid, internationale EU-overeenkomsten, ontwikkelingssamenwerking en handelsinstrumenten waarbij wordt verwezen naar fundamentele arbeidsnormen en de bekrachtiging en daadwerkelijke tenuitvoerlegging van fundamentele IAO-verdragen door derde landen en in de EU.

2.           RESULTATEN VAN DE RAADPLEGING VAN BELANGHEBBENDE PARTIJEN EN EFFECTBEOORDELING

Niet van toepassing.

3.           JURIDISCHE ELEMENTEN VAN HET VOORSTEL

Het protocol is een bindende internationale overeenkomst die bekrachtigd moet worden en gekoppeld is aan het verdrag. Het schept juridische verplichtingen voor staten die het bekrachtigen en kan slechts worden bekrachtigd door staten die het verdrag hebben bekrachtigd.

De IAO maakt gebruik van een protocol om een verdrag gedeeltelijk te herzien of uit te breiden, zodat hierin rekening kan worden gehouden met wisselende omstandigheden en de relevantie ervan kan worden verhoogd. Artikel 19, lid 4, van het statuut van de IAO, inzake de vaststelling en bekrachtiging van verdragen, is eveneens van toepassing op een protocol.

Volgens de rechtspraak van het Hof van Justitie van de Europese Unie (EHvJ)[6], met name betreffende de sluiting en bekrachtiging van een IAO-verdrag[7], kunnen de lidstaten niet beslissen het protocol buiten het kader van de instellingen van de EU te bekrachtigen, aangezien onderdelen van het protocol gebieden bestrijken die onder de bevoegdheid van de EU vallen.

Desondanks kan de EU als zodanig geen protocol van de IAO bekrachtigen, omdat uit hoofde van de IAO-regels alleen staten partij kunnen zijn bij een protocol.

Aangezien het onderwerp van dit protocol deels tot de bevoegdheid van de EU en deels tot die van de lidstaten behoort, moeten de instellingen van de EU en haar lidstaten de nodige maatregelen tot samenwerking nemen met het oog op de bekrachtiging van het protocol en op de uitvoering van de uit dit protocol voortvloeiende verbintenissen[8].

Het laatste decennium heeft de Raad de lidstaten reeds gemachtigd om in het belang van de EU vijf IAO-verdragen te bekrachtigen, die deels onder de bevoegdheid van de EU vielen[9].

Wat het protocol betreft, is de regelgeving inzake de verschillende door het protocol bestreken aspecten met betrekking tot de bestrijding van mensenhandel, de bescherming van slachtoffers en het arbeidsmarktbeleid dusdanig vergevorderd dat de lidstaten externe partijen in dit verband niet meer soeverein tegemoet kunnen treden[10]. Artikel 82, lid 2, en artikel 153 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU) vormen de belangrijkste rechtsgrond voor de toepasselijke EU-wetgeving, die gedetailleerder is dan de algemene beginselen van het protocol.

De bepalingen van het protocol zijn niet in tegenspraak met de minimumeisen van het acquis van de EU op deze gebieden.

Overeenkomstig artikel 19, lid 8, van het statuut van de IAO zijn in het protocol minimumnormen vastgesteld. Het acquis van de EU volgt dezelfde benadering. Dat betekent dat het EU-recht strenger kan zijn dan de IAO-normen en vice versa[11].

Bij de voorgestelde besluiten van de Raad worden de lidstaten dan ook gemachtigd de onder de bevoegdheid van de EU vallende delen van het protocol in het belang van de EU te bekrachtigen en wordt de lidstaten verzocht dit uiterlijk eind 2016 te verwezenlijken.

De voorgestelde besluiten van de Raad zijn enerzijds gebaseerd op artikel 218, lid 6, VWEU, in samenhang met artikel 82, lid 2, VWEU, dat de belangrijkste rechtsgrondslag vormt voor de EU-wetgeving inzake justitiële samenwerking in strafzaken met betrekking tot de bestrijding van mensenhandel en de rechten van slachtoffers, en anderzijds op artikel 153, lid 2, tweede alinea, VWEU, in samenhang met artikel 218, lid 6, VWEU, dat de belangrijkste rechtsgrondslag vormt voor de EU-wetgeving inzake bescherming en verbetering van de arbeidsvoorwaarden, ter preventie van gedwongen arbeid.

Het protocol heeft verschillende doeleinden die onlosmakelijk met elkaar verbonden zijn, zonder dat het ene secundair en indirect is ten opzichte van het andere. Het protocol is met name gericht op behoorlijke arbeidsomstandigheden enerzijds en de bescherming van de slachtoffers van gedwongen arbeid en de bestraffing van de daders anderzijds. Daarom moet het worden gebaseerd op zowel artikel 82, lid 2, VWEU als artikel 153, lid 1, onder a) en b). Eén besluit kan niet op een dubbele rechtsgrondslag worden vastgesteld wanneer de procedures welke voor de twee rechtsgrondslagen zijn voorgeschreven onverenigbaar zijn[12]. Hier is dit het geval, aangezien kwesties met betrekking tot justitiële samenwerking in strafzaken niet verbindend zijn voor Denemarken, met uiteenlopend stemrecht in de Raad tot gevolg. Bijgevolg zijn twee afzonderlijke besluiten van de Raad vereist.

Met betrekking tot het doeleinde inzake de bescherming van de slachtoffers van gedwongen arbeid en de bestraffing van de daders vormt artikel 82, lid 2, VWEU de enige rechtsgrondslag waarop het onderhavige voorstel moet worden gebaseerd. In het protocol komt weliswaar ook de verblijfsstatus van slachtoffers van gedwongen arbeid aan bod, voor zover die vereist is om deze slachtoffers toegang te verlenen tot gepaste en doeltreffende rechtsmiddelen (zie met name artikel 4 van het protocol). Dit doeleinde in verband met artikel 79 VWEU is echter van ondergeschikt belang, terwijl kan worden vastgesteld dat de doeleinden inzake de voorkoming en bestrijding van mensenhandel en de bescherming van slachtoffers in verband met artikel 82, lid 2, VWEU[13] het hoofddoel en de overwegende component vormen.

De Commissie herinnert er hierbij aan dat zij op 14 april 2014 krachtens artikel 218, leden 3 en 4, VWEU bij de Raad een aanbeveling heeft ingediend voor een besluit van de Raad houdende machtiging tot het openen van de onderhandelingen en vaststelling van onderhandelingsrichtsnoeren voor de 103e zitting van de Internationale Arbeidsconferentie, wat betreft een protocol ter aanvulling van het Verdrag betreffende de gedwongen arbeid, 1930 (nr. 29) van de Internationale Arbeidsorganisatie (COM(2014) 238 final van 14.4.2014). Voorts herinnert de Commissie eraan dat deze aanbeveling is besproken op vergaderingen van Raadsgroepen op 5 mei, 14 mei en 16 mei 2014 en dat ondanks verschillende pogingen om tot een oplossing te komen, werd besloten op de vergadering van het Coreper van 23 mei 2014 geen verdere stappen te ondernemen en derhalve het ontwerpbesluit niet tot vaststelling in te dienen bij de Raad. Bijgevolg heeft de Commissie de volgende verklaring afgelegd, die is opgenomen in de notulen van het Coreper:

"De Commissie herinnert aan de verplichting tot loyale samenwerking tussen de lidstaten en de Commissie in alle omstandigheden. Het ontbreken van deze besluiten zal leiden tot een situatie die niet in overeenstemming is met de Verdragen, aangezien het de lidstaten wettelijk niet vrijstaat bij internationale onderhandelingen juridische verbintenissen aan te gaan buiten het kader van besluiten van de Unie op gebieden die tot de bevoegdheid van de Unie behoren. De Commissie zal onderzoeken welke passende maatregelen in dit verband moeten worden genomen. De Commissie herinnert eraan dat de bevoegdheden van de Unie moeten worden gerespecteerd, teneinde elke vorm van onverenigbaarheid te vermijden tussen het acquis van de Unie en de IAO-instrumenten waarover moet worden onderhandeld, en dat de lidstaten in het belang van de EU moeten handelen in de IAO."

Voorts merkt de Commissie op dat de lidstaten, hoewel het genoemde ontwerpbesluit niet werd vastgesteld, de onderhandeling en vaststelling in de IAO van het protocol van 2014 bij het verdrag betreffende de gedwongen arbeid toch hebben voortgezet. Gezien het belang van het protocol van 2014 bij het verdrag betreffende de gedwongen arbeid stelt de Commissie op grond van artikel 218, lid 6, VWEU voor dat de lidstaten worden gemachtigd het genoemde protocol te bekrachtigen, waarbij zij gezamenlijk in het belang van de Unie handelen. Terzelfder tijd benadrukt de Commissie dat dit voorstel geenszins kan worden beschouwd als een goedkeuring door de Commissie van de rechtsgeldigheid van de procedure die geleid heeft tot de vaststelling van het genoemde protocol in de IAO.

2014/0259 (NLE)

Voorstel voor een

BESLUIT VAN DE RAAD

waarbij de lidstaten worden gemachtigd om in het belang van de Europese Unie het protocol van 2014 bij het verdrag betreffende de gedwongen arbeid, 1930, van de Internationale Arbeidsorganisatie betreffende kwesties van sociaal beleid te bekrachtigen

DE RAAD VAN DE EUROPESE UNIE,

Gezien het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie, en met name artikel 153, lid 1, onder a) en b), VWEU in samenhang met artikel 218, lid 6, onder a), punt v),

Gezien het voorstel van de Europese Commissie,

Gezien de goedkeuring van het Europees Parlement[14],

Overwegende hetgeen volgt:

(1)       De Europese Unie bevordert de bekrachtiging van de internationale arbeidsverdragen die door de Internationale Arbeidsorganisatie als actueel worden beschouwd, als bijdrage tot de inspanningen van de Europese Unie om binnen en buiten de EU mensenrechten en behoorlijke arbeidsomstandigheden voor alle werknemers te bevorderen en mensenhandel uit te roeien, waarvan de bescherming van fundamentele beginselen en rechten met betrekking tot werk een belangrijk aspect is.

(2)       De regelgeving uit hoofde van het protocol van 2014 bij het verdrag betreffende de gedwongen arbeid, 1930, van de Internationale Arbeidsorganisatie (IAO), hierna "het protocol" genoemd, valt gedeeltelijk onder de bevoegdheid van de Unie overeenkomstig artikel 153, lid 1, onder a) en b), VWEU. Met name worden sommige regels van het protocol reeds bestreken door het EU-acquis op het gebied van sociaal beleid[15].

(3)       Als gevolg daarvan kunnen de lidstaten buiten het kader van de instellingen van de Europese Unie in verband met die delen geen verbintenissen aangaan[16].

(4)       Artikel 19, lid 4, van het statuut van de IAO, inzake de vaststelling en bekrachtiging van verdragen, is eveneens van toepassing op een protocol, dat een bindende internationale overeenkomst is die bekrachtigd moet worden en gekoppeld is aan een verdrag.

(5)       De Europese Unie kan het protocol niet bekrachtigen, omdat alleen staten hierbij partij kunnen zijn.

(6)       Derhalve is het noodzakelijk dat de lidstaten worden gemachtigd het protocol te bekrachtigen, waarbij zij gezamenlijk in het belang van de Europese Unie handelen, voor de delen die onder de bevoegdheid van de Unie vallen overeenkomstig artikel 153, lid 1, onder a) en b), VWEU.

(7)       De bepalingen van het ontwerpprotocol inzake ander dan sociaal beleid maken het voorwerp uit van een besluit dat parallel aan dit besluit wordt vastgesteld,

HEEFT HET VOLGENDE BESLUIT VASTGESTELD:

Artikel 1

De lidstaten worden gemachtigd het protocol van 2014 bij het verdrag betreffende de gedwongen arbeid, 1930, van de Internationale Arbeidsorganisatie te bekrachtigen voor de delen die vallen onder de in artikel 153, lid 1, onder a) en b), VWEU aan de Europese Unie toegekende bevoegdheid.

Artikel 2

De lidstaten nemen de nodige maatregelen om hun akte van bekrachtiging van het protocol zo spoedig mogelijk en bij voorkeur niet later dan 31 december 2016 neer te leggen bij de directeur-generaal van het Internationaal Arbeidsbureau.

Artikel 3

Dit besluit is gericht tot de lidstaten.

Gedaan te Brussel,

                                                                       Voor de Raad

                                                                       De voorzitter

[1]               De EU-strategie voor de uitroeiing van mensenhandel 2012-2016, COM(2012) 286 final van 19.6.2012.

[2]               Met inbegrip van Richtlijn 91/533/EEG betreffende de verplichting van de werkgever de werknemer te informeren over de voorwaarden die op zijn arbeidsovereenkomst of -verhouding van toepassing zijn ("schriftelijke verklaring"), Richtlijn 2008/104/EG betreffende uitzendarbeid, alsmede richtlijnen inzake gezondheid en veiligheid op het werk, met inbegrip van Richtlijn 89/391/EEG (de kaderrichtlijn), Richtlijn 2003/88/EG betreffende de arbeidstijd, Richtlijn 94/33/EEG betreffende de bescherming van jongeren op het werk en Richtlijn 92/85/EEG betreffende de bescherming van het moederschap.

[3]               Richtlijn 2011/36/EU ("bestrijding van mensenhandel"); Richtlijn 2012/29/EU ("rechten van slachtoffers").

[4]               Artikel 45 VWEU en Verordening (EU) nr. 492/2011 betreffende het vrije verkeer van werknemers binnen de Unie.

[5]               Richtlijn 2004/81/EG ("verblijfstitel voor slachtoffers") en Richtlijn 2009/52/EG ("sancties tegen werkgevers"). Verder zijn specifieke bepalingen van het protocol en de bijbehorende aanbeveling van belang voor Richtlijn 2008/115/EG ("terugkeer"), Richtlijn 2011/98/EU ("gecombineerde vergunning") en Richtlijn 2014/36/EU ("seizoensarbeiders").

[6]               AETR-arrest van het EHvJ, zaak 22/70 van 31 maart 1971, Jurispr. 1971, 263; zie ook artikel 3, lid 2, VWEU dat deze beginselen codificeert.

[7]               Advies 2/91 van het EHvJ van 19 maart 1993 inzake Verdrag nr. 170 betreffende chemische stoffen, Jurispr. 1993-I, bladzijde 1061.

[8]               Advies 2/91 van het EHvJ (ibidem), punten 36 tot en met 38.

[9]               Beschikking van de Raad van 14 april 2005 waarbij de lidstaten worden gemachtigd in het belang van de Europese Gemeenschap het Verdrag van de Internationale Arbeidsorganisatie betreffende de identiteitsbewijzen van zeevarenden (Verdrag nr. 185) te bekrachtigen, PB L 136/1 van 30.5.2005;  Beschikking van de Raad van 7 juni 2007 waarbij de lidstaten worden gemachtigd in het belang van de Europese Gemeenschap het geconsolideerde Verdrag 2006 van de Internationale Arbeidsorganisatie betreffende maritieme arbeid te bekrachtigen (PB L 161/63 van 22.6.2007);     Besluit van de Raad van 7 juni 2010 waarbij de lidstaten worden gemachtigd in het belang van de Europese Unie het verdrag inzake arbeid in de visserij van de Internationale Arbeidsorganisatie van 2007 te bekrachtigen (Verdrag nr. 188), PB 145/12 van 11.6.2010;            Besluit van de Raad van 28 januari 2014 waarbij de lidstaten worden gemachtigd om in het belang van de Europese Unie het Verdrag betreffende veiligheid bij het gebruik van chemische stoffen bij de arbeid, 1990, van de Internationale Arbeidsorganisatie te bekrachtigen (Verdrag nr. 170) (2014/52/EU); Besluit van de Raad van 28 januari 2014 waarbij de lidstaten worden gemachtigd om in het belang van de Europese Unie het Verdrag betreffende aanvaardbaar werk voor huispersoneel, 2011, van de Internationale Arbeidsorganisatie te bekrachtigen (Verdrag nr. 189) (2014/51/EU).

[10]             Advies 2/91 van het EHvJ, punten 25 en 26.

[11]             Advies 2/91 van het EHvJ, punt 18.

[12]             Zie, meest recent, EHvJ, arrest van 11 juni 2014, zaak C-377/12, punt 34.

[13]             Zie in het bijzonder Richtlijn 2012/29/EU van het Europees Parlement en de Raad van 25 oktober 2012 tot vaststelling van minimumnormen voor de rechten, de ondersteuning en de bescherming van slachtoffers van strafbare feiten, die is gebaseerd op artikel 82, lid 2, VWEU, en Richtlijn 2011/36/EU van het Europees Parlement en de Raad van 5 april 2011 inzake de voorkoming en bestrijding van mensenhandel en de bescherming van slachtoffers daarvan, die is gebaseerd op artikel 82, lid 2, en artikel 83, lid 1, VWEU. Artikel 1, leden 1 tot en met 3, artikel 2, onder a) en c), artikel 3 en artikel 4, leden 1 en 2, van het protocol houden rechtstreeks verband met de bij deze richtlijnen geregelde kwesties.

[14]             PB C , , blz. .

[15]             Met name artikel 1, lid 1, en artikel 2, onder a) en d), van het protocol houden verband met kwesties geregeld bij Richtlijn 91/533/EEG betreffende de verplichting van de werkgever de werknemer te informeren over de voorwaarden die op zijn arbeidsovereenkomst of -verhouding van toepassing zijn ("schriftelijke verklaring"), Richtlijn 2008/104/EG betreffende uitzendarbeid, alsmede richtlijnen inzake gezondheid en veiligheid op het werk, met inbegrip van Richtlijn 89/391/EEG (de kaderrichtlijn), Richtlijn 2003/88/EG betreffende de arbeidstijd, Richtlijn 94/33/EEG betreffende de bescherming van jongeren op het werk en Richtlijn 92/85/EEG betreffende de bescherming van het moederschap.

[16]             EHvJ, zaak 22/70 Commissie/Raad ("AETR") [Jurispr.] 1971, 263, punt 22, Advies 2/91 ("ILO"), Jurispr. 1993-I, 1061, punt 26 en zaak C-45/07, Commissie/Griekenland [Jurispr.] 2009 I-701, punt 31.