EUR-Lex Access to European Union law
This document is an excerpt from the EUR-Lex website
Document 52014JC0017
JOINT COMMUNICATION TO THE EUROPEAN PARLIAMENT AND THE COUNCIL ELEMENTS FOR AN EU STRATEGY IN AFGHANISTAN 2014-16
GEZAMENLIJKE MEDEDELING AAN HET EUROPEES PARLEMENT EN DE RAAD BOUWSTENEN VOOR EEN EU-STRATEGIE IN AFGHANISTAN 2014-2016
GEZAMENLIJKE MEDEDELING AAN HET EUROPEES PARLEMENT EN DE RAAD BOUWSTENEN VOOR EEN EU-STRATEGIE IN AFGHANISTAN 2014-2016
/* JOIN/2014/017 final */
GEZAMENLIJKE MEDEDELING AAN HET EUROPEES PARLEMENT EN DE RAAD BOUWSTENEN VOOR EEN EU-STRATEGIE IN AFGHANISTAN 2014-2016 /* JOIN/2014/017 final */
BOUWSTENEN
VOOR EEN EU-STRATEGIE IN AFGHANISTAN 2014-2016 1.
Doelstelling Wat
betreft de rol van de EU in Afghanistan in de komende jaren, heeft de Raad op 20 januari 2014
geconcludeerd dat het overkoepelende strategische doel moet zijn de
instellingen van Afghanistan te ontwikkelen zodat de veerkracht tot stand komt
die nodig is om vooruitgang te waarborgen en er een nationaal platform ontstaat
voor de ontwikkeling van een doeltreffender en uiteindelijk levensvatbare
Afghaanse staat. [1]
De
EU heeft een verbintenis op lange termijn ten aanzien van Afghanistan en is nu
bezig om haar financiële verbintenis tot 2020 te bevestigen. Een aantal
lidstaten heeft reeds aangegeven dat zij hun langetermijnondersteuning zullen
voortzetten. Afghanistan ontvangt momenteel de meeste EU-steun[2].
In dit document is een strategisch kader opgenomen om de civiele actie van de
EU en de lidstaten in Afghanistan van medio 2014 tot 2016 beter coördineren,
waarbij de EU-doelstellingen voor de periode 2014-2016 worden vastgelegd en geplande
interventies om deze doelstellingen te verwezenlijken, worden beschreven. De
strategie moet voldoende flexibel zijn om zowel invloed te kunnen uitoefenen
als op passende wijze te kunnen reageren op de waaier van mogelijke scenario's
in Afghanistan. Het strategische doel en de doelstellingen zijn uitgetekend om
duidelijkheid te scheppen over de omvang en de schaal van elke internationale
militaire aanwezigheid na 2014. Verwachtingen met betrekking tot de mate waarin
vooruitgang kan worden geboekt en het verlenen van internationale bijstand ter
ondersteuning van de prioriteiten van de Afghaanse regering in het geval van een
zeer beperkte internationale aanwezigheid zullen noodzakelijkerwijs moeten
worden getemperd. 2.
Politieke context In
de voorbije tien jaar heeft Afghanistan aanzienlijke vooruitgang geboekt op het
vlak van politiek, veiligheid, economie en ontwikkeling. De geboekte
vooruitgang is evenwel nog grotendeels fragiel en omkeerbaar. In de komende
drie jaar blijven de uitdagingen voor Afghanistan acuut: de geboekte
vooruitgang moet gevrijwaard blijven, de noodzakelijke hervormingen en
structuren moeten tot stand komen om Afghanistan in staat te stellen het
einddoel van een volledig levensvatbare staat te bereiken. Het
is moeilijk nauwkeurig in te schatten hoe de toestand in Afghanistan in 2016
zal zijn. In de loop van de komende drie jaar zullen de Afghanen steeds meer
het heft in eigen handen nemen. De internationale invloed zal afnemen. Zelfs in
het meest optimistische scenario zal Afghanistan een kwetsbare staat blijven,
die enkele van de laagste scores ter wereld behaalt voor de indicatoren van de
menselijke ontwikkeling, afhankelijk is van internationale financiële bijstand
en waar gewelddadige conflicten snel kunnen uitbreken. De centrale overheid
moet proberen de dreigingen in te perken die uitgaan van opstanden, corruptie
en de criminalisering van de staat — in het bijzonder door drugsgeld — en de
veiligheid en dienstverlening handhaven in dun bevolkte regio's op het
platteland, indien zij haar geloofwaardigheid en steun bij de bevolking wenst
te behouden. Afghanistan
bevindt zich in een complexe en onstabiele regio. Ondanks de talrijke
tekortkomingen is op het vlak van democratie en vrijheid van meningsuiting meer
vooruitgang geboekt dan in een groot deel van deze regio. Vele buurlanden van
Afghanistan hadden recent nog te kampen met gewelddadige interne conflicten die
zijn overgeslagen naar Afghanistan als gevolg van de zwakte van de staat. Er
ontstonden verwikkelingen met het lopende conflict in Afghanistan dat hierdoor
nog werd versterkt. Het vredesproces in Afghanistan moet door de Afghanen zelf
worden geleid en vormgegeven, maar het is duidelijk dat alle regionale actoren
een belangrijke rol hebben te vervullen, zowel bij de totstandkoming van een
geslaagd vredesproces als bij de handhaving van een hieruit voortvloeiend
vredesakkoord, dat niet alleen voor Afghanistan, maar ook voor de bredere regio
gunstig zou zijn. De grotere regionale samenwerking en onderlinge
afhankelijkheid kunnen een belangrijke rol spelen bij de ondersteuning van een
politiek proces door stimulansen te creëren voor landen in de regio om voordeel
te halen uit een meer stabiel Afghanistan, in het bijzonder door het bevorderen
van meer handels- en commerciële activiteiten. Op
korte termijn zullen de opstand die aan de gang is en de overdracht van de
verantwoordelijkheid voor de veiligheid resulteren in een moeilijke politieke
en economische situatie. Door de vertraging die is opgelopen bij het afronden
van de bilaterale veiligheidsovereenkomst (BSA) tussen de regering van
Afghanistan en de VS, die een onontbeerlijke voorwaarde is voor de verdere
aanwezigheid van internationale troepen, wordt de onzekerheid over de situatie
na 2014 nog verergerd. Bij ontstentenis van een allesomvattende
vredesovereenkomst is het waarschijnlijk dat door de sterk uiteenlopende
omstandigheden in de verschillende regio's van Afghanistan een flexibele en
gedifferentieerde benadering noodzakelijk is, waarbij in meer stabiele regio's
de genormaliseerde betrekkingen met het oog een verdere staatsopbouw kunnen
worden voortgezet en in door conflicten getroffen gebieden gekozen moet worden
voor een humanitaire aanpak. Meer dan 600 000 mensen zijn intern ontheemd
als gevolg van het conflict. Buurlanden, in het bijzonder Iran en Pakistan,
blijven onderdak bieden aan groot aantal vluchtelingen uit Afghanistan. In de
nabije toekomst blijven de humanitaire behoeften bij de kwetsbare lagen van de
Afghaanse bevolking aanhouden. Of er verdere vooruitgang kan worden geboekt zal
grotendeels afhangen van het feit of de nieuwe regering resultaten kan bereiken
in de onderhandelingen over een allesomvattende vredesregeling met alle
belangrijke opstandige groeperingen en milities, de veiligheid kan handhaven,
de corruptie kan bestrijden en essentiële economische en politieke hervormingen
kan uitvoeren. De
geloofwaardigheid en het succes van de transitie hangt af van de versterking
van het democratische en verantwoordingsplichtige bestuur in Afghanistan op
alle niveaus, alsook van de slagkracht van de veiligheidsdiensten. Dit is een
opdracht op lange termijn die pas binnen de periode van een generatie kan
worden afgerond, maar door vooruitgang te boeken in de komende drie jaren kan
een terugval worden vermeden en wordt een belangrijke grondslag gelegd voor
verdere vooruitgang in de volgende jaren. Er is een belangrijk risico dat er
zich een ernstige economische neergang in Afghanistan zal voordoen indien de
regering niet in staat is het noodzakelijke vertrouwen te verwerven om
investeringen aan te trekken en de kapitaalvlucht tegen te gaan wanneer de
internationale aanwezigheid en de bijstandscontracten worden afgebouwd. In het
bijzonder is het noodzakelijk om arbeidsplaatsen te creëren voor de ongeveer 400 000
Afghanen die elk jaar toetreden tot de arbeidsmarkt. Kunnen deze
arbeidsplaatsen niet tot stand komen, dan is er een risico dat er een nieuwe
generatie van jongeren ontstaat die geen volwaardige baan hebben en vervreemd
raken, hetgeen kan resulteren in een groter contingent waaruit de
opstandelingen kunnen rekruteren en in een ongecontroleerde en illegale
migratie naar de buurlanden en Europa. 3.
Strategische visie en doelstellingen De
EU-strategie is toegespitst op de terreinen die cruciaal zijn om vooruitgang te
boeken in Afghanistan tot 2016, waarbij rekening wordt gehouden met de
structuren die zijn uitgetekend op de internationale conferenties in 2011 en 2012,
in het bijzonder het Kader van Tokio voor wederzijdse verantwoording (TMAF -
Tokyo Mutual Accountability Framework), dat tijdens het grootste gedeelte
van deze periode de basis blijft voor de betrekkingen tussen de bredere
internationale gemeenschap en de regering van Afghanistan. Het
essentiële belang van een systemische hervorming om vooruitgang te kunnen
boeken in Afghanistan, is een van de redenen waarom de EU de beginselen van het
TMAF zal blijven promoten, waarbij de bijstand in overeenstemming wordt
gebracht met de prioriteiten van de regering en het collectieve hefboomeffect
van de EU-financiering wordt benut om de hervormingen aan te moedigen. De
strategie wordt ook een platform voor de uitvoering van de
samenwerkingsovereenkomst inzake partnerschap en ontwikkeling, dat voorziet in
het rechtskader voor het langdurig engagement van de EU, op voorwaarde dat de
onderhandelingen worden afgerond en de ontwerpovereenkomst door de nieuwe
regering wordt ondertekend. De
overkoepelende strategische doelstelling van de EU voor de periode 2014-2016
wordt de ontwikkeling van de Afghaanse instellingen om te voorzien in de
weerbaarheid die noodzakelijk is om de reeds geboekte vooruitgang te kunnen
handhaven en het platform tot stand te brengen voor een doeltreffender en
uiteindelijk levensvatbare Afghaanse staat. Hierbij
wordt ernaar gestreefd vier doelstellingen tot stand te brengen waarbij de
inspanningen van de EU worden toegespitst op gebieden waar zij de meeste
toegevoegde waarde opleveren en de gemeenschappelijke waarden tussen Europeanen
en Afghanen versterken, onder meer democratie, de rechtsstaat en mensenrechten.
Bij het opstellen van deze doelstellingen is ervoor gezorgd dat zij elkaar
versterken. Zo is het duidelijk dat een doeltreffend optreden van de civiele
politie een essentieel onderdeel is voor en tegelijkertijd afhangt van het
bestaan van de rechtsstaat en de eerbiediging van de mensenrechten. Op alle
terreinen van de EU-strategie in Afghanistan zijn corruptiebestrijding en de
bevordering van de vrouwenrechten een essentieel onderdeel van onze
inspanningen. De volgende doelstellingen worden nagestreefd:
Bevordering
van vrede, stabiliteit en veiligheid in de regio
door te pleiten voor een inclusief vredesakkoord, de met drugs en de
georganiseerde misdaad gerelateerde bedreigingen te beperken en de
ontwikkeling van een professionele civiele politie die ter verantwoording
kan worden geroepen, te bevorderen;
Versterking
van de democratie; een goed
functionerende democratie moet worden verankerd door democratische
controle op nationaal, provinciaal en districtsniveau, inclusieve en
transparante verkiezingen, en capaciteitsopbouw in essentiële
bestuursinstellingen;
Bevordering
van de economische en menselijke ontwikkeling
inclusief de totstandkoming van een transparant economisch kader om de
investeringen te bevorderen, de inkomsten te verhogen, de financieringsmiddelen
toe te wijzen, de weerbaarheid te versterken en de toegang tot de
gezondheidszorg en het onderwijs te verbeteren, inclusief voor de meest
kwetsbare bevolkingslagen;
Versterking
van de rechtsstaat en de eerbiediging van de mensenrechten, in het
bijzonder de rechten van vrouwen en kinderen
door de eerbiediging van de mensenrechten te bepleiten (waaronder met name
de volledige tenuitvoerlegging van de wettelijke bescherming van de
rechten van vrouwen en meisjes), gelijkheid in rechte van alle burgers te
ondersteunen en bijstand te verlenen aan de ontwikkeling van een
alomvattend kader om de justitiële sector te versterken en te hervormen.
3a)
Bevordering van vrede, stabiliteit en veiligheid Om
duurzame veiligheid tot stand te brengen, moet een allesomvattend vredesakkoord
worden gesloten met opstandige groeperingen, hetgeen moet leiden tot een
aanzienlijke daling van de conflicten en het geweld in het land. De EU zal
ernaar streven een allesomvattend akkoord dat onder de leiding en het gezag van
de Afghanen tot stand komt, te promoten en zal elke gelegenheid te baat nemen
om bij te dragen aan het oplossen van het conflict. De regionale samenwerking
kan een belangrijke rol vervullen bij het totstandbrengen van de stabiliteit en
de buurlanden moeten een volwaardige rol spelen bij de bevordering van vrede en
stabiliteit. Ondertussen zal de slagkracht van de Afghaanse nationale
veiligheidstroepen (ANSF) cruciaal zijn om de opstand te bedwingen en de
grondslag te leggen voor een veilig Afghanistan. Tijdens de top van Chicago in 2012
heeft de internationale gemeenschap een aantal toezeggingen gedaan om de
ontwikkeling van de slagkracht van de ANSF te ondersteunen. Deze EU-strategie
is evenwel uitsluitend gericht op de ontwikkeling van de civiele ordehandhaving. Naar
gelang van het geval zal de EU zich inspannen en haar instrumenten inzetten
voor volgende subdoelstellingen Ø ondersteuning
van een allesomvattend vredes- en verzoeningsproces dat door de Afghanen zelf
geleid en vormgegeven wordt en dat moet resulteren in een politiek akkoord
waarin geweld en iedere band met terrorisme worden geschuwd en waarin de
mensenrechten, en in het bijzonder de rechten van vrouwen, worden geëerbiedigd; Ø versterking
van de politieke en economische samenwerking tussen Afghanistan en zijn
buurlanden; Ø ondersteuning
van de strategie voor het vinden van een regionale oplossing voor de
herintegratie van Afghaanse vluchtelingen, gebaseerd op de beginselen van
vrijwillige repatriëring en duurzame herintegratie; Ø versterking
van de inspanningen die onder leiding van Afghanistan zijn tot stand gekomen om
de kwaliteit en duurzaamheid van de civiele ordehandhaving te versterken; Ø versterking
van de Afghaanse en regionale inspanningen bij de bestrijding van de
georganiseerde misdaad en de vervaardiging van, de handel in en de vraag naar
verdovende middelen. 3b
Versterking van de democratie De
verankering van een goed functionerend politiek bestel is essentieel voor de
legitimiteit van de staat. Hiervoor is een goed functionerende democratische controle
vereist en de scheiding van de uitvoerende, wetgevende en rechterlijke macht.
De institutionele veranderingen moeten gepaard gaan met een verscheidenheid aan
onafhankelijke media, pluralistische en actieve maatschappelijke organisaties
en een grotere deelname en vertegenwoordiging van vrouwen op alle niveaus van
de ambtenarij. Met deze maatregelen wordt de sterkte van de democratische
instellingen gewaarborgd, de verantwoordingsplicht van de overheid ten aanzien
van de bevolking verhoogd en de doeltreffende dienstverlening aan de burgers
verbeterd. Naar
gelang van het geval zal de EU zich inspannen en haar instrumenten inzetten
voor volgende subdoelstellingen Ø robuust
kiesstelsel en betrouwbare verkiezingsprocedures; Ø geloofwaardige
parlementsverkiezingen in 2015, waarvan de resultaten door de Afghanen algemeen
worden aanvaard; Ø grotere
verantwoordingsplicht van de uitvoerende macht door parlementaire en
onafhankelijke controle; Ø terugdringing
van de corruptie en versterking van de verantwoordingsplicht door
capaciteitsopbouw bij de subnationale bestuursniveaus, waarbij de aandacht
wordt toegespitst op een verbetering van de dienstverlening en het
begrotingsbeheer. 3c)
Bevordering van de economische en menselijke ontwikkeling Afghanistan
moet de corruptie aanpakken om het vertrouwen van de bevolking in de staat te
verhogen en het investeerdersvertrouwen te bevorderen. Duurzame investeringen
en de ontwikkeling van zowel de particuliere sector als de plattelandseconomie
zijn essentieel om een groeiniveau te bereiken dat noodzakelijk is om
arbeidsplaatsen te scheppen en de binnenlandse ontvangsten te doen stijgen.
Deze aanpak is noodzakelijk om de armoede terug te dringen, het levensniveau te
verbeteren, basisdiensten te leveren, in het bijzonder op het vlak van de gezondheidszorg
en het onderwijs, en de sociale en menselijke ontwikkeling te versnellen, die
ruim onder de regionale normen blijven. Naar
gelang van het geval zal de EU zich inspannen en haar instrumenten inzetten om
de regering bijstand te verlenen bij de verwezenlijking van volgende: subdoelstellingen Ø een
toename van de menselijke ontwikkeling, inclusief voor de meest kwetsbare
bevolkingslagen, in het bijzonder op het vlak van onderwijs en gezondheidszorg; Ø verbeterd
beheer van de overheidsfinanciën; Ø sterkere
financiële zelfstandigheid van de Afghaanse staat, door meer inkomsten te
genereren; Ø stimulering
van de plattelandseconomie. 3d)
Bevordering van de rechtsstaat en de mensenrechten Er
moet nog veel worden gedaan om de geboekte vooruitgang op het vlak van
mensenrechten te vrijwaren en te zorgen voor een volledige tenuitvoerlegging
van de wettelijke bepalingen. De totstandkoming van een goed functionerend en
doeltreffend rechtsstelsel blijft essentieel om ervoor te zorgen dat de rechten
van de Afghanen, in het bijzonder van de Afghaanse vrouwen en meisjes, worden
gewaarborgd en dat de rechtsstaat wordt versterkt. Een doeltreffend
functionerende rechtsstaat zorgt voor een grotere verantwoordingsplicht en meer
ondernemersvertrouwen, maar vereist een aanzienlijke ontwikkeling op
institutioneel vlak. Naar gelang van het geval zal de EU zich inspannen en haar
instrumenten inzetten voor volgende subdoelstellingen Ø
bevorderen van de mensenrechten, in het
bijzonder de rechten van vrouwen en kinderen; Ø ondersteunen
van alle onderdelen van het formele justitieapparaat, waarbij op een meer
onafhankelijke, efficiënte, minder corrupte en toegankelijke wijze en met een
grotere doeltreffendheid wordt samengewerkt en de beginselen van de rechtsstaat
meer gevrijwaard blijven; Ø ervoor
pleiten dat er een einde komt aan de cultuur van straffeloosheid voor ernstige
oorlogsmisdaden en schendingen van de mensenrechten; Ø het
recht op de vrijheid van vergadering handhaven en het recht op de vrijheid van
meningsuiting versterken. 4.
Conclusie De
Afghanen zullen zelf grotendeels verantwoordelijk zijn voor het succes van het
transitieproces, waarmee de grondslag wordt gelegd om Afghanistan in staat te
stellen verdere vooruitgang te boeken naar het einddoel om in zijn eigen
behoeften te kunnen voorzien. De internationale gemeenschap heeft evenwel reeds
vaak gewezen op haar bereidheid om te voorzien in uitzonderlijke niveaus van
technische en financiële bijstand om Afghanistan te helpen voort te bouwen op
de tot nu toe geboekte vooruitgang. Met deze strategie wordt gezorgd voor een
betere coördinatie van de interventies van de EU en de lidstaten ter
ondersteuning van het Afghaanse volk, waarbij de beginselen - inclusief een
grotere afstemming op de doelstellingen van de Afghaanse regering - in acht
worden genomen en cruciale hervormingen worden aangemoedigd. De strategie
voorziet in het overkoepelend kader voor een indicatief uitvoeringsplan,
waarbij rekening wordt gehouden met een taakverdeling tussen de EU-instrumenten
en de interventies van de lidstaten. Hoewel de strategische visie en de
doelstellingen voldoende robuust zouden moeten zijn om rekening te kunnen
houden met de meeste scenario's in Afghanistan, zal het uitvoeringsplan en in
het bijzonder het tempo van de uitvoering, sterk afhankelijk zijn van de
veiligheidscontext. [1] De Raad heeft tevens verklaard EU zal
haar inspanningen richten op gebieden waarop zij de meeste waarde kan
toevoegen. Hoofddoelstellingen moeten zijn de vrede, stabiliteit en veiligheid
in Afghanistan en de omliggende regio te verbeteren, de democratie te
versterken, de economische en menselijke ontwikkeling aan te moedigen, zoals de
verdere verbetering van de toegang tot de gezondheidszorg en het onderwijs, en
de rechtsstaat en de naleving van de mensenrechten, in het bijzonder de rechten
van vrouwen en meisjes, te versterken. In de strategie moet rekening worden
gehouden met de regionale dimensie en moet de flexibiliteit worden behouden om
op passende wijze te reageren op mogelijke veranderingen in Afghanistan. [2]
Dit geldt zowel in zijn totaliteit als voor een aantal individuele donoren,
zoals de EU, Duitsland, Italië, Zweden, Denemarken, Finland en Nederland.