EUR-Lex Access to European Union law
This document is an excerpt from the EUR-Lex website
Document 52014DC0490
COMMUNICATION FROM THE COMMISSION TO THE EUROPEAN PARLIAMENT, THE COUNCIL, THE EUROPEAN ECONOMIC AND SOCIAL COMMITTEE AND THE COMMITTEE OF THE REGIONS THE URBAN DIMENSION OF EU POLICIES – KEY FEATURES OF AN EU URBAN AGENDA
MEDEDELING VAN DE COMMISSIE AAN HET EUROPEES PARLEMENT, DE RAAD, HET EUROPEES ECONOMISCH EN SOCIAAL COMITÉ EN HET COMITÉ VAN DE REGIO'S DE STEDELIJKE DIMENSIE VAN HET EUROPEES BELEID – HOOFDKENMERKEN VAN EEN EUROPESE STEDELIJKE AGENDA
MEDEDELING VAN DE COMMISSIE AAN HET EUROPEES PARLEMENT, DE RAAD, HET EUROPEES ECONOMISCH EN SOCIAAL COMITÉ EN HET COMITÉ VAN DE REGIO'S DE STEDELIJKE DIMENSIE VAN HET EUROPEES BELEID – HOOFDKENMERKEN VAN EEN EUROPESE STEDELIJKE AGENDA
/* COM/2014/0490 final */
MEDEDELING VAN DE COMMISSIE AAN HET EUROPEES PARLEMENT, DE RAAD, HET EUROPEES ECONOMISCH EN SOCIAAL COMITÉ EN HET COMITÉ VAN DE REGIO'S DE STEDELIJKE DIMENSIE VAN HET EUROPEES BELEID – HOOFDKENMERKEN VAN EEN EUROPESE STEDELIJKE AGENDA /* COM/2014/0490 final */
De stedelijke dimensie van het Europees
beleid – hoofdkenmerken van een Europese stedelijke agenda Mededeling aan de Raad, het EP, CvdR en
EESC Inleiding........................................................................................................................ 3 1..................... Uitdagingen en mogelijkheden van een stedelijk Europa 4 1.1.................. Een
verstedelijkte EU met steden als motor voor groei en hulpbronefficiëntie 4 1.2.................. Suboptimale
prestaties en hardnekkige problemen in Europese steden....... 4 1.3.................. Een
versnipperd stedenstelsel...................................................................... 5 2..................... Stedelijk beleid in Europa......................................................... 5 2.1.................. Nationaal
stedelijk beleid............................................................................ 5 2.2.................. Intergouvernementele
samenwerking op het gebied van stedelijke ontwikkeling 6 2.3.................. Een
gemeenschappelijke visie op stedelijke ontwikkeling in Europa.......... 6 2.4.................. Het
huidige stedelijk beleid van de EU....................................................... 7 2.5.................. De
mogelijkheden van steden kunnen beter worden benut......................... 8 3..................... Oproepen tot een Europese stedelijke agenda.............. 8 3.1.................. De
behoefte aan een Europese stedelijke agenda wordt reeds lang erkend 8 3.2.................. Nieuwe
oproepen tot een Europese stedelijke agenda................................ 9 4..................... De mondiale dimensie van stedelijke ontwikkeling 9 5..................... Werk maken van de overwegingen over een Europese stedelijke agenda.................................................................................................. 10 5.1.................. Waarom
hebben we een Europese stedelijke agenda nodig?.................... 10 5.2.................. Hoe
moet de Europese stedelijke agenda eruitzien?................................. 11 5.3.................. De
reikwijdte en focus bepalen................................................................. 12 5.4.................. De
betrokkenheid en verantwoordelijkheid van steden op het gebied van EU-beleid
versterken................................................................................................... 12 5.5.................. Een
beter begrip van stedelijke-ontwikkelingsprocessen........................... 13 5.6.................. De
tenuitvoerlegging van de Europese stedelijke agenda waarborgen..... 13
Inleiding
Europa kampt nog altijd met problemen op het
gebied van de economie, het klimaat, het milieu, en de maatschappij in bredere
zin. De meeste van deze problemen hebben een sterke stedelijke dimensie; ze
doen zich óf voornamelijk voor in en rond steden – bv. armoede, sociale
en ruimtelijke segregatie; achteruitgang van het milieu – óf kunnen juist
in en via steden worden opgelost – bv. een efficiënt gebruik van hulpbronnen,
en een CO2-neutrale economie; economische ontwikkeling en innovatie;
sociale innovatie en integratie. Hoewel al jaren wordt erkend dat steden van
belang zijn voor economische, sociale en culturele ontwikkeling en een
leefgebied kunnen zijn waar hulpbronnen efficiënter worden gebruikt, wordt op
Europees en nationaal niveau nog maar langzaam en mondjesmaat met
beleidsmaatregelen op dit besef gereageerd. Er zijn weliswaar vele sectorale
initiatieven, maar deze zijn slecht geïntegreerd. Er gaan steeds meer stemmen
op om steden naar behoren bij het ontwerp en de tenuitvoerlegging van Europees
beleid te betrekken en het Europees beleid beter aan te passen aan de
stedelijke realiteit waar het zal worden geïmplementeerd. Dit komt tot
uitdrukking in de roep van een reeks belanghebbenden op Europees, nationaal en
lokaal niveau om een Europese stedelijke agenda te ontwikkelen. Naar aanleiding
daarvan heeft de Europese Commissie een CITIES Forum[1] gehouden om de aanzet
te geven tot een debat over de noodzaak van een Europese stedelijke agenda. Na het CITIES Forum spraken de lidstaten over de noodzaak om een stedelijke agenda
voor de EU op te stellen, waarin de eisen en
verwachtingen van het Europees Parlement, het Comité van de Regio’s,
verenigingen van steden en de steden zelf worden erkend, alsook hun bereidheid
om aan het proces deel te nemen. Men stelde voor een dergelijke agenda
met inbreng vanuit plaatselijke, regionale, nationale en Europese niveaus
verder te ontwikkelen.[2]
Het doel van deze mededeling is het debat uit
te breiden tot alle belanghebbenden. Voortbouwend op de resultaten van het
CITIES Forum wordt hierin een reeks vragen ter consultatie voorgelegd die
bedoeld zijn om duidelijk te maken waarom een stedelijke agenda voor de EU
noodzakelijk is, wat de doelstellingen ervan moeten zijn en hoe deze zou kunnen
functioneren. De standpunten en suggesties van belanghebbenden en bevoegde
autoriteiten op nationaal, regionaal en plaatselijk niveau zullen van groot
belang zijn voor de nieuwe Commissie en het nieuwe Europees Parlement, met name
met het oog op de toekomstige ontwikkeling van de Europa 2020-strategie[3]. Deze mededeling beschrijft de huidige stand van zaken met
betrekking tot steden in de EU (hoofdstuk 1); hoe Europa er op dit moment voor
staat op het gebied van stedelijk beleid (hoofdstuk 2); de roep om een
stedelijke agenda voor de EU (hoofdstuk 3): de mondiale dimensie van stedelijke
ontwikkeling (hoofdstuk 4); en de mogelijke verdere stappen met vragen ter
consultatie (hoofdstuk 5).
1.
Uitdagingen en
mogelijkheden van een stedelijk Europa
1.1.
Een verstedelijkte EU met steden als motor voor
groei en hulpbronefficiëntie
Op dit moment wonen ongeveer 359 miljoen
mensen – 72 % van de totale EU-bevolking in steden en voorsteden.
Hoewel de snelheid waarmee veranderingen plaatsvinden is afgenomen, neemt het
percentage van de stedelijke bevolking nog altijd toe, en zal tegen 2050
waarschijnlijk boven de 80 % uitkomen[4].
De concentratie van consumenten, werknemers en
bedrijven in een plaats of gebied, samen met de formele en informele
instellingen die in steden te vinden zijn, maakt dat stedelijke gebieden meer
dan alleen bevolkingscentra zijn. Het zijn de centra van allerlei activiteiten,
met name van economische activiteiten. Zevenenzestig procent van het bbp
van Europa wordt gegenereerd in metropolitane gebieden, terwijl de bevolking
van deze gebieden slechts negenenvijftig procent van de totale Europese
bevolking uitmaakt. Een vergelijking van de economische prestaties van Europese
steden laat zien dat de grote steden het beter doen dan de rest,[5] en dat hoofdsteden en
grotere metropolitane gebieden beter hebben gepresteerd tijdens de economische
crisis dan kleinere metropolitane en niet-metropolitane gebieden[6]. Kleine en middelgrote
steden vormen echter de ruggengraat van het Europese grondgebied en spelen een
belangrijke rol op het gebied van territoriale ontwikkeling en cohesie. Steden zijn ook de plekken waar een aantal
mondiale problemen het best kan worden aangepakt. Zo zijn steden bij uitstek
geschikt om bij te dragen aan de vermindering van het energieverbruik en de
uitstoot van CO2 aangezien de hoge bezettingsgraad van stedelijke
gebieden mogelijkheden biedt voor energiezuiniger vormen van huisvesting en
vervoer.
1.2.
Suboptimale prestaties en hardnekkige problemen in
Europese steden
Een hoge concentratie van bevolking en
activiteiten leidt niet automatisch tot een sterke groei. Qua prestaties zijn
er duidelijke verschillen tussen hoofdsteden en andere steden
(niet-hoofdsteden). Er bestaat ook een groot verschil tussen de westelijke en
oostelijke niet-hoofdsteden, dat niet alleen door de grootte van die steden kan
worden verklaard. Ook steden van vergelijkbare grootte, met soortgelijke
industriële structuren binnen dezelfde lidstaat, vertonen sterke verschillen wat
betreft hun prestaties op economisch en sociaal gebied.[7] Steden kunnen een belangrijke motor voor groei
vormen. Desondanks is het werkloosheidspercentage juist in de steden het
hoogst. Als gevolg van de mondialisering, de recente crisis en de achteruitgang
van de maakindustrie, hebben veel steden te kampen met een steeds minder
geschoolde beroepsbevolking, en een toename van het aantal laaggeschoolde banen
in de dienstensector en werkende armen. Een groeiend percentage van de
bevolking dreigt onder de armoedegrens te geraken.[8] In veel steden is
sprake van een aanzienlijke toename van sociale uitsluiting, segregatie en
polarisatie. De voordelen van een efficiënter gebruik van
hulpbronnen in compacte stedelijke omgevingen worden weer ondermijnd door
ongecontroleerde stedelijke expansie die de openbare dienstverlening onder druk
zet en de territoriale cohesie doet afnemen. Lopen, fietsen en het openbaar
vervoer vormen in veel steden geen toereikend alternatief voor de auto, met
opstoppingen, een slechte luchtkwaliteit en een hoog energieverbruik als
gevolg. De snelle verstedelijking die tot de grote bevolkingsconcentraties en
economische investeringen in risicovolle gebieden leidt, maakt de steden ook
aanzienlijk kwetsbaarder voor natuurrampen en door de mens veroorzaakte rampen. Veel Europese steden hebben ook te kampen met
onvoldoende capaciteit om (de benodigde) structurele veranderingen op te zetten
en te realiseren. Door de economische crisis zijn veel steden aanzienlijk
verzwakt, wat geleid heeft tot meer problemen die met minder middelen moeten
worden bestreden. Veel secundaire steden, met name in Midden- en Oost-Europa,
hebben te maken met meervoudige krimp, dat wil zeggen zowel demografisch als
economisch. Dit kan een negatieve spiraal teweegbrengen van teruglopende lokale
belastingopbrengsten, minder vraag naar goederen en diensten, verlies van
banen, een lager arbeidsaanbod en minder investeringen, en een algeheel verlies
aan aantrekkelijkheid.[9]
In steden die gebukt gaan onder economische stagnatie, zijn de binnensteden
leeggelopen en is men naar de steeds verder uitdijende voorsteden getrokken.
1.3.
Een versnipperd stedenstelsel
De stadsstructuren in Europa zijn meer
polycentrisch en minder compact dan in de VS of China. Europa kent twee grote
stedelijke agglomeraties (Parijs en Londen); een aanzienlijk aantal grote
stadsregio’s; dichte netwerken van kleine en middelgrote steden; en
gebieden met heel weinig stedelijke centra. De stedelijke structuur kan worden
beschreven als een combinatie van grote stedelijke centra en polycentrische stadsstructuren,
en verspreide urbanisatie. In toenemende mate ontstaan er in Europa
polycentrische (mega)-stadsregio’s, die een web vormen van middelgrote en
kleine steden en geen echte functionele of politieke basis hebben.[10]
De toenemende discrepantie tussen bestuurlijke en stedelijke structuren tast de
cohesie aan en schaadt de concurrentiekracht door inadequaat bestuur en
ontoereikende infrastructuur.[11]
2.
Stedelijk beleid in Europa
2.1.
Nationaal stedelijk beleid
Op het gebied van stedelijk beleid bestaan er
grote verschillen tussen de lidstaten en slechts enkele hebben een speciaal
vakministerie of een minister voor stedelijke zaken. Het stedelijk beleid is
meestal een impliciet voortvloeisel van de wetgeving inzake stadsontwikkeling
en ruimtelijke ordening en van gecombineerde maatregelen van sectorale
beleidsvormen, en is geen domein met een politieke of strategische koers. Ook de manier waarop steden worden bestuurd,
hun autonomie, bevoegdheden en inbreng in het nationale beleid, verschilt sterk
van lidstaat tot lidstaat: het aantal bestuurslagen of overheidsniveaus
varieert van twee tot vier, en het gemiddeld aantal inwoners van de laagste
geleding (gemeenten) loopt uiteen van minder dan 2 000 tot meer dan 150 000.
In sommige landen zijn er daarnaast nog tussenstructuren opgericht, zoals
samenwerkingsverbanden van gemeentelijke overheden, om gemeenschappelijke
planning en maatregelen rond strategische kwesties of gezamenlijke
infrastructuur soepeler te laten verlopen.[12] Ook zijn er grote verschillen in de eigen
bevoegdheden van steden binnen de nationale overheidssystemen, in termen van
politieke autonomie en de controle over de begroting en plaatselijke
belastingen. In sommige landen krijgen (grote) steden een specifieke status toegekend
die extra middelen en verantwoordelijkheden meebrengt[13]. Veel lidstaten hebben
de laatste dertig jaar te maken gehad met een decentralisatietrend, ook al is
dit proces niet altijd gepaard gegaan met een overeenkomstige verhoging van
middelen.
2.2.
Intergouvernementele samenwerking op het gebied van
stedelijke ontwikkeling
De lidstaten werken op het gebied van
stedelijke ontwikkeling op intergouvernementele basis met elkaar samen. Het
voorzitterschap van de Raad organiseert de bijeenkomsten daarvoor en zit deze
ook voor. Het resultaat van deze intergouvernementele samenwerking bestaat
hoofdzakelijk uit documenten die tijdens informele ministeriële bijeenkomsten
zijn aangenomen, zoals het Handvest van Leipzig[14] en de verklaring van
Toledo[15].
Aangezien er echter geen formele Raadsfomatie voor stedelijk beleid is en de
inbreng van de verschillende lidstaten door de jaren heen nogal varieerde, is
het effect van de intergouvernementele samenwerking op het gebied van Europees
en nationaal beleid ook heel wisselend geweest.
2.3.
Een gemeenschappelijke visie op stedelijke
ontwikkeling in Europa
Op het punt van doelstellingen en waarden
bestaat er op Europees niveau expliciete overeenstemming over wat het karakter
van de Europese stad van morgen moet zijn en over de beginselen waarop een
ideale Europese stad gebaseerd dient te zijn. Deze beginselen zijn terug te
vinden in de doelstellingen van het Verdrag, in het Handvest van de
grondrechten van de Europese Unie en in het Europees sociaal model. Tussen de
ministers die belast zijn met stedelijke ontwikkeling, bestaat eveneens
consensus over de meer specifieke doelstellingen en waarden voor steden –
zoals weergegeven in het Handvest van Leipzig[16]
– alsmede over hoe deze doelstellingen moeten worden bereikt en de
bepalende rol die steden kunnen spelen bij de uitvoering van Europa 2020
zoals geformuleerd in de verklaring van Toledo. Dit geldt ook voor de
beginselen van stedelijke ontwikkeling op het Europese grondgebied zoals
geformuleerd in de Territoriale Agenda van de Europese Unie 2020 (TA2020)[17]. Via het EU-cohesiebeleid is, met de
communautaire URBAN-initiatieven[18]
en de daarop volgende mainstreaming van integrale duurzame stedelijke
ontwikkeling in regionale en nationale operationele programma’s[19], praktische ervaring
opgedaan die van grote betekenis is geweest voor het intergouvernementele
proces. Samen vormt dit het zogenaamde "Urban Acquis". In het verslag "Steden van morgen"[20]
wordt een samenvatting gegeven van de beginselen van het Europese model voor
duurzame stedelijke ontwikkeling, die ontleend zijn aan
het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie, het Handvest van de
grondrechten van de Europese Unie, het Europees sociaal model, het Handvest van
Leipzig, de verklaring van Toledo en de Territoriale Agenda van de Europese
Unie 2020. Europese
steden moeten ü
plaatsen
zijn van aanzienlijke sociale vooruitgang; ü
platforms
zijn voor democratie, culturele dialoog en diversiteit; ü
plaatsen
zijn van groene, ecologische of milieugerichte vernieuwing; en ü
aantrekkelijke
plaatsen zijn en motoren voor economische groei. De Europese
territoriale ontwikkeling van stedelijke gebieden moet ü
uitdrukking
geven aan een duurzame ontwikkeling van Europa, gebaseerd op evenwichtige
economische groei en een evenwichtige territoriale organisatie met een
polycentrische stedelijke structuur; ü
krachtige
regionale centra omvatten, die goede toegang bieden tot diensten van algemeen
economisch belang; ü
gekenmerkt
worden door een compacte stadsstructuur met beperkte stedelijke uitdijing; en ü
gepaard
gaan met een hoog niveau van milieubescherming en milieukwaliteit in en om de
steden.
2.4.
Het huidige stedelijk beleid van de EU
Het directoraat-generaal Regionaal Beleid van
de Europese Commissie kreeg in 2012 de nieuwe naam "Regionaal Beleid en
Stadsontwikkeling". Daarmee werd erkend dat steden ten volle betrokken
moeten worden bij de economische, sociale en territoriale ontwikkeling van de
EU, en dat het EU-beleid, zeker ook het regionaal beleid, een sterke stedelijke
dimensie heeft. In de financiële periode 2014-2020 zal naar schatting ten
minste 50 % van het Europees Fonds voor Regionale Ontwikkeling (EFRO),
zo'n 80 tot 90 miljard EUR, worden geïnvesteerd in stedelijke gebieden via de
belangrijkste operationele programma’s. Daarnaast is minimaal 5 %
van de nationale toewijzingen van het EFRO gereserveerd voor geïntegreerde,
duurzame stedelijke ontwikkeling, om ervoor te zorgen dat deze in alle
lidstaten een prioriteit is. Netwerken en uitwisseling tussen steden zullen in
het toekomstige URBACT[21]-programma
gestimuleerd blijven worden. Stedelijke ontwikkeling wordt echter niet
alleen ondersteund door middel van regionaal beleid en structuurfondsen van de
EU. Steeds meer sectoraal EU-beleid richt zich expliciet op stedelijke
gebieden: Energie, Informatiemaatschappij en Media, Milieu, Klimaat, Onderwijs
en Cultuur, Mobiliteit en Vervoer, enz. steunen initiatieven als de Culturele
Hoofdstad van Europa, het Europese innovatiepartnerschap "Slimme steden en
gemeenschappen", de prijs "Groene Hoofdstad van Europa", het burgemeestersconvenant
en Mayors Adapt. Veel andere EU-initiatieven en -richtlijnen richten zich
impliciet op stedelijke gebieden, bijvoorbeeld richtlijnen over lawaai en
luchtkwaliteit, migratiebeleid, maatregelen voor het terugdringen van
congestie, enz. Hoewel deze initiatieven en richtlijnen niet specifiek op
steden gericht zijn, hebben ze wel voornamelijk betrekking op stedelijke
gebieden of worden ze geïmplementeerd door steden[22].
2.5.
De mogelijkheden van steden kunnen beter worden benut
Steden spelen een sleutelrol
bij de tenuitvoerlegging van EU-beleid, waaronder de Europa 2020-strategie. In
de huidige beleidsvorming op nationaal en EU-niveau wordt de expertise die op
stadsniveau beschikbaar is, echter niet altijd ten volle benut, noch wordt
altijd de cruciale rol erkend die lokale autoriteiten kunnen spelen bij het
realiseren van beleidsdoelstellingen die op andere bestuursniveaus zijn
vastgesteld. Hoewel het belang van
steden steeds meer wordt erkend en de stedelijke dimensie zichtbaarder wordt,
blijft de situatie problematisch. Het bestuur op meerdere niveaus functioneert
niet altijd goed, en het is lastig om beleidsmaatregelen over sectorale en
bestuursgrenzen heen te integreren. De sterke sectorale focus van
beleidsdoelstellingen verkleint de mogelijkheid voor synergieën tussen sectoren
en verzwakt de verantwoordelijkheid van de steden zelf. De hokjesgeest is
ingebed in de beleidsvorming op alle bestuursniveaus en is moeilijk te
doorbreken, doordat doelstellingen en streefdoelen, alsmede de indicatoren voor
het meten van resultaten, ook vaak sectoraal zijn. Door de ontoereikende
coördinatie tussen verschillende gebieden van sectorale wetgeving en
bestuurslagen (lokaal, regionaal en nationaal) kan het voor steden moeilijk
zijn om te voldoen aan EU-richtlijnen op bepaalde gebieden, bijvoorbeeld
luchtkwaliteit.[23]
3.
Oproepen tot een Europese
stedelijke agenda
3.1.
De behoefte aan een Europese stedelijke agenda
wordt reeds lang erkend
In haar mededeling "Aanzet tot een
actieve benadering van de steden in de Europese Unie"[24] uit 1997 stelde de
Europese Commissie al dat er behoefte was aan nieuwe inspanningen om de rol van
Europese steden als middelpunt van sociale en culturele integratie, bron van
welvaart en duurzame ontwikkeling en basis van democratie te versterken of te
herstellen. Sindsdien is de reikwijdte van de Europese beleidsmaatregelen voor
stedelijke gebieden sterk vergroot en heeft stedelijke
ontwikkeling een belangrijker rol gekregen in de beleidsvorming van de EU.
Bovendien heeft het Verdrag van Lissabon territoriale cohesie toegevoegd aan de
doelstellingen van de EU en het bestuur op meerdere niveaus versterkt. Desondanks is de beleidsvorming nog steeds gefragmenteerd, is de
complexiteit van stedelijke problemen toegenomen en blijft de rol van het
lokale niveau in de vorming en tenuitvoerlegging van EU-beleid een
discussiepunt. Dit wordt weerspiegeld in de nieuwe oproepen tot een Europese
stedelijke agenda in de afgelopen jaren.
3.2.
Nieuwe oproepen tot een Europese stedelijke agenda
In 2011 heeft het Europees Parlement
een resolutie aangenomen waarin wordt gepleit voor versterking van de
stedelijke dimensie binnen het EU-beleid en van de intergouvernementele
samenwerking op het gebied van beleid inzake stedelijke ontwikkeling, en waarin
wordt opgeroepen tot een gezamenlijk werkprogramma of een Europese stedelijke
agenda. Tevens benadrukte het Europees Parlement dat steden meer bij deze
processen betrokken moeten worden. Halverwege 2013 kwam een aantal lidstaten
onder leiding van Nederland en België met een voorstel voor een stedelijke
agenda in de context van de intergouvernementele samenwerking op het gebied van
stedelijke ontwikkeling, waarvan werk is gemaakt door het Litouwse, het Griekse
en het Italiaanse voorzitterschap van de Raad. Eind 2013 bracht het Comité van de
Regio’s een initiatiefadvies uit met de titel "Naar een
integrale benadering van de steden in de Europese Unie". In dit advies
wordt opgeroepen tot een nieuwe, geïntegreerde stedelijke agenda voor de EU,
waarin de stedelijke dimensie een structurele basis krijgt in Europese
beleidsmaatregelen en wetgeving. Begin 2014 pleitte Eurocities voor een
Europese stedelijke agenda om te zorgen voor betere beleidscoördinatie,
integratie van de doelstellingen op het gebied van stedelijke ontwikkeling in
een groter aantal beleidsmaatregelen, een betere balans tussen prioriteiten in
Europese investeringsprogramma’s, versterking van de rechtstreekse
dialoog tussen steden en de Commissie en een sterkere coördinerende rol voor de
commissaris voor Regionaal Beleid. Na het CITIES Forum deden diverse
belanghebbende organisaties een uitdrukkelijke oproep via
standpuntnota’s. De Raad van Europese gemeenten en regio’s
(CEMR) roept op tot een Europese stedelijke agenda die de toegang tot en de
actieve betrokkenheid bij het beleidsvormingsproces voor alle soorten steden
(klein, gemiddeld en groot) bevordert en de rol van functionele regio’s
alsmede de behoefte aan betere beleidscoördinatie erkent. Energy Cities
bevestigt de behoefte aan de opstelling en tenuitvoerlegging van een Europese
stedelijke agenda, om de mogelijkheden van lokale autoriteiten ten volle te
benutten en territoriale cohesie een centrale plaats te geven in het EU-beleid.
In april 2014 kwamen de voor het cohesiebeleid
verantwoordelijke ministers in Athene bijeen om te spreken over een Europese
stedelijke agenda. Ook de lidstaten hebben de vraag
van verscheidene belanghebbenden naar de ontwikkeling van een Europese
stedelijke agenda erkend, en gaven aan dat zij graag bij dit proces betrokken
willen worden.
4.
De mondiale dimensie van
stedelijke ontwikkeling
Naar verwachting woont in 2050 67 % van
de wereldbevolking in stedelijke gebieden. Stedelijke gebieden krijgen er 2,6
miljard inwoners bij, terwijl plattelandsgebieden er 300 miljoen kwijtraken
– een proces dat voornamelijk zal plaatsvinden in ontwikkelingslanden[25]. Deze verstedelijking
kan een groot aantal mensen welvaart brengen, maar draagt ook het risico in
zich op het ontstaan van sloppenwijken, gebieden met schrijnende armoede en
niet-duurzame sociale, ecologische en territoriale ontwikkelingspatronen. Het
is essentieel dat de ontwikkelingen in een zo duurzaam mogelijke richting wordt
gestuurd, aangezien ze een mondiale impact zullen hebben op de economie, het
klimaat en de sociale stabiliteit, die ook in Europa zal worden gevoeld. Het groeiende besef van de mogelijkheden van
stedelijke ontwikkeling wordt weerspiegeld in de buitenlandse betrekkingen,
internationale samenwerking en ontwikkelingshulp van de EU. In haar recente
mededeling "Eigen verantwoordelijkheid voor de lokale autoriteiten in de
partnerlanden met het oog op beter bestuur en doeltreffender
ontwikkelingsresultaten"[26],
benadrukt de Europese Commissie dat de lokale autoriteiten van stedelijke
gebieden een beslissende rol hebben bij de aanpak van ontwikkelingsproblemen. In de onderhandelingen over de
ontwikkelingsagenda voor de periode na 2015 is stedelijke ontwikkeling een
kernpunt geworden. Het United Nations Human Settlement Programme, UN-Habitat,
heeft de EU voor het eerst gevraagd deel te nemen aan het mondiale debat over
de toekomst van stedelijke ontwikkeling middels een gezamenlijke bijdrage aan
de HABITAT III-conferentie.[27]
Een dergelijke bijdrage bouwt vanzelfsprekend voort op de overwegingen van de
EU over een Europese agenda voor haar eigen steden; deze overwegingen kunnen de
grondslag vormen voor een gezamenlijke bijdrage aan het internationale debat.
Ook bij de lopende onderhandelingen over een toekomstige wereldwijde
klimaatovereenkomst binnen het Klimaatverdrag van de Verenigde Naties (UNFCCC)
is er steeds meer aandacht voor stedelijke ontwikkeling en de rol van steden.
5.
Werk maken van de
overwegingen over een Europese stedelijke agenda
Voordat er werk kan worden gemaakt van de
stedelijke agenda, moeten de doelstelling en motieven en de mogelijke vorm en
werking duidelijk worden vastgesteld. Een Europese stedelijke agenda kan niet
in een vacuüm worden geformuleerd, maar moet volledig aansluiten bij de
algehele doelstellingen en strategie van de EU, in het bijzonder de herziene
Europa 2020-strategie. Ook moet de agenda verenigbaar zijn met nationale
beleidsmaatregelen en nationale stedelijke agenda’s. De vele belanghebbenden zijn het erover eens dat een
Europese stedelijke agenda het subsidiariteitsbeginsel moet eerbiedigen en niet
op nieuwe wetgeving moet worden gebaseerd.
5.1.
Waarom hebben we een Europese stedelijke agenda
nodig?
Een Europese stedelijke agenda kan
beantwoorden aan diverse doelstellingen. Een dergelijke agenda kan de
kwaliteit, efficiëntie en effectiviteit van beleidsmaatregelen verbeteren door betere
coördinatie van beleidsmaatregelen, actoren en bestuursniveaus en een beter
begrip van de contexten van stedelijke ontwikkeling bij het ontwerp en de
uitvoering van beleidsmaatregelen. De betrokkenheid en verantwoordelijkheid
van steden op het gebied van Europese en nationale beleidsvorming en de
uitvoering daarvan kunnen worden versterkt. Het vermogen tot structurele
verandering van steden met het oog op levensvatbare stedelijke
economieën en een in sociaal, ecologisch en territoriaal opzicht duurzame
ontwikkeling van stedelijke gebieden kan worden ondersteund. Door middel van
een koppeling met holistische lokale ontwikkelingsdoelstellingen kan de Europese
beleidsvorming dichter bij de burger worden gebracht. Ten slotte kan de agenda
bijdragen aan het EU-beleid op het gebied van ontwikkelingshulp en een middel
zijn om mondiale duurzaamheidsvraagstukken onder de aandacht te brengen. De meeste Europese
beleidsmaatregelen hebben, direct of indirect, een stedelijke dimensie. Er is
echter ruimte voor verbetering en meer betrokkenheid en interactie tussen de
verschillende bestuursniveaus alsmede een sterkere focus op de prioriteiten van
stedelijk beleid in de nationale en Europese beleidsvorming. Een belangrijke
eerste stap in de mogelijke formulering van een Europese stedelijke agenda is
het identificeren van tekortkomingen die op EU-niveau moeten worden aangepakt. Q1.
Wat
zijn de voornaamste motieven voor een Europese stedelijke agenda? Waar kan
EU-optreden de meeste waarde toevoegen? Welke elementen van stedelijke
ontwikkeling profiteren van een meer gecoördineerde aanpak tussen verschillende
sectoren en bestuursniveaus?
5.2.
Hoe moet de Europese stedelijke agenda eruitzien?
Degenen die tot dusver hebben bijgedragen aan
dit debat, opperden dat de "agenda" een nieuwe werkmethode kan
worden, die samenhang garandeert. Anderen stelden voor om de agenda de vorm te
geven van een strategie met prioriteiten voor de lange termijn en operationele
richtsnoeren voor de korte termijn. Een Europese stedelijke agenda kan zich
richten op een beperkt aantal belangrijke Europese maatschappelijke problemen,
zoals CO2-reductie, klimaatverandering, integratie en demografische
veranderingen. Er kan worden gedacht aan problemen die een specifieke
stedelijke relevantie en urgentie hebben, of waarvoor de betrokkenheid van
steden een voorwaarde is voor het boeken van resultaten. De lidstaten verwelkomden bijvoorbeeld het initiatief van
het Griekse voorzitterschap om "armoede in steden" naar voren te
brengen als een specifiek werkveld voor de bijdrage van de intergouvernementele
samenwerking aan de Europese stedelijke agenda. Het
burgemeestersconvenant is vaak genoemd als een model om steden te betrekken bij
het behalen van EU-doelstellingen dat
mogelijk ook op andere terreinen kan worden gebruikt. Met een ambitieuzere Europese stedelijke
agenda kan evenwel worden geprobeerd een kader te bieden voor het creëren van
samenhang tussen uiteenlopende initiatieven en beleidsmaatregelen. Zo’n
agenda kan er bijvoorbeeld voor zorgen dat sectorale beleidsmaatregelen en
instrumenten op elkaar aansluiten en elkaar versterken. Q2.
Moet
een Europese stedelijke agenda zich richten op een beperkt aantal stedelijke
problemen? Of moet een Europese stedelijke agenda een algemeen kader bieden om
de aandacht te richten op de stedelijke dimensie van EU-beleid over de gehele
linie, waarbij de coördinatie tussen sectorale beleidsmaatregelen en tussen
stedelijke, nationale en Europese actoren wordt versterkt?
5.3.
De reikwijdte en focus bepalen
Er is al flink wat werk verzet om een Europees
model voor stedelijke ontwikkeling te definiëren, via de intergouvernementele
samenwerking op het gebied van stedelijke ontwikkeling en met name via de
reflectie "Steden van morgen"[28]
van de Commissie zelf, die kan rekenen op een brede consensus. Dit werk zou
kunnen worden voortgezet om duidelijker omlijnde doelstellingen en taken vast
te stellen voor specifieke sectoren en actoren. Q3.
Vormt
het Europese model voor stedelijke ontwikkeling zoals uitgedrukt in
"Steden van morgen" een toereikende basis om het werk aan de Europese
stedelijke agenda voort te zetten?
5.4.
De betrokkenheid en verantwoordelijkheid van steden
op het gebied van EU-beleid versterken
Veel belanghebbenden en belanghebbende
organisaties in steden zien een Europese stedelijke agenda als een middel om
steden en hun politieke leiders beter te betrekken bij de vorming en
tenuitvoerlegging van EU-beleid. Het gaat hierbij om diverse kwesties. Zo moet
ervoor worden gezorgd dat de zorgen van belanghebbenden in steden worden
meegenomen bij de ontwikkeling van sectorale beleidsinitiatieven op EU-niveau.
Dit kan worden bereikt door beter gebruik te maken van de reeds bestaande
hulpmiddelen om belanghebbenden te betrekken en te raadplegen bij de
totstandkoming van EU-beleid (zoals effectbeoordelingen, raadplegingen van
belanghebbenden en evaluaties). Er is voorgesteld een platform van
belanghebbenden op te richten om de samenhang en effecten van beleidsmaatregelen
op EU-niveau inzake stedelijke gebieden te beoordelen, in het bijzonder met
betrekking tot de herziene Europa 2020-strategie. Een andere kwestie is de
rol die steden kunnen spelen bij het vaststellen van beleidsdoelstellingen op
nationaal en EU-niveau en de mate waarin Europese en nationale doelstellingen
de behoeften op stedelijk niveau weerspiegelen. Dit betreft zowel de wijze
waarop mondiale doelstellingen (zoals die in Europa 2020) worden vertaald
in specifieke sectorale doelstellingen, als de manier waarop ze worden omgezet
in nationaal beleid. Q4.
Hoe
kunnen belanghebbenden in steden beter bijdragen aan de beleidsontwikkelings-
en –implementatieprocessen op EU-niveau? Moeten steden meer betrokken
worden bij beleidsvorming op regionaal, nationaal en EU-niveau? Hoe?
5.5.
Een beter begrip van
stedelijke-ontwikkelingsprocessen
Een van de doelstellingen van een Europese
stedelijke agenda moet zijn dat de beleidsvorming de realiteit in de steden
beter weerspiegelt. Steden zijn voortdurend in ontwikkeling, en daarom moet
goede beleidsvorming zich baseren op een beter begrip en een effectievere
uitwisseling van kennis en ervaring. Er bestaat al een aantal initiatieven van
de EU en de lidstaten, zoals Horizon 2020, ESPON, URBACT, het gezamenlijke
programmeringsinitiatief "Een stedelijk Europa", het European Urban
Knowledge Network (EUKN), enz. De Commissie heeft nauw samengewerkt met de OESO
om te komen tot een geharmoniseerde definitie van stedelijke gebieden en een
beter begrip van de dynamiek van grote steden. Ook ontwikkelt zij
geo-informatie om de ontwikkeling van stedelijke gebieden in de gaten te
houden. De beschikbaarheid van kennis en informatie lijkt niet het grootste
probleem te zijn. De kwestie is eerder dat het gebruik, het gemeenschappelijke
begrip en de uitwisseling van kennis door beleidsmakers op alle bestuursniveaus
moeten worden versterkt. Ook de coördinatie van de ontwikkeling van de
kennisbasis is misschien voor verbetering vatbaar. Q5.
Hoe
kunnen een sterkere stedelijke en territoriale kennisbasis en de uitwisseling
van ervaring het best worden ondersteund? Welke specifieke elementen van de
kennisbasis moeten worden versterkt om de beleidsvorming beter te kunnen
ondersteunen?
5.6.
De tenuitvoerlegging van de Europese stedelijke
agenda waarborgen
De Europese stedelijke agenda kan niet
uitsluitend op EU-niveau worden geïmplementeerd. Veel kwesties kunnen het best
op lokaal, regionaal of nationaal niveau worden aangepakt, en niet alle
kwesties vallen onder de bevoegdheid van de EU. De tenuitvoerlegging van de Europese
stedelijke agenda moet zich ook baseren op de interactie tussen verschillende
beleidsniveaus en tussen verschillende beleidssectoren. Er moet worden
nagedacht over de manier waarop de intergouvernementele samenwerking en andere
beleidsprocessen beter op elkaar aan kunnen sluiten om meer effect te sorteren.
Er dient aandacht te zijn voor de rollen die de verschillende partijen moeten
spelen op verschillende bestuursniveaus en voor de manier waarop interactie en
uitwisseling het best kunnen worden ondersteund. Q6.
Welke
rollen moeten het lokale, het regionale, het nationale en het EU-niveau spelen
bij de definitie, ontwikkeling en tenuitvoerlegging van een Europese stedelijke
agenda? U kunt desgewenst via elektronische weg
bijdragen aan het debat over een Europese stedelijke agenda. Volg hiervoor de
instructies op deze website: http://ec.europa.eu/eusurvey/runner/pc_eu_urb_agenda Deze raadpleging is geopend tot en met 26 september 2014. [1] http://ec.europa.eu/regional_policy/conferences/urban2014/index_en.cfm [2] Informele bijeenkomst van de ministers
belast met het cohesiebeleid, georganiseerd door het Griekse voorzitterschap,
Athene, 24 april 2014. [3] "Tussenopname van de Europa 2020-strategie
voor slimme, duurzame en inclusieve groei ", COM(2014) 130 final. [4] Europese Commissie (JRC, EFGS, DG REGIO). [5] Rapport over de situatie in de Europese
steden, Europese Commissie 2010. [6] "Achtste voortgangsverslag over de
economische, sociale en territoriale cohesie", Europese Commissie 2013 [7] http://ec.europa.eu/regional_policy/sources/docgener/studies/pdf/citiesoftomorrow/citiesoftomorrow_economic.pdf [8] "Achtste voortgangsverslag over de
economische, sociale en territoriale cohesie", Europese Commissie 2013. [9] "Impact of the European demographic
trends on regional and urban development", Hongaars voorzitterschap
van de Raad van de Europese Unie, Boedapest, 2011. [10] http://ec.europa.eu/regional_policy/conferences/urban2014/doc/presentations/dg_urban_sandrobalducci.pdf [11] "What Makes Cities More
Productive? Evidence on the Role of Urban Governance from Five OECD
Countries", OECD Regional Development Working Papers, 2014/05. [12] Tweede
"State of European Cities Report", Europese Commissie 2010. [13] Ibid. [14] http://ec.europa.eu/regional_policy/archive/themes/urban/leipzig_charter.pdf [15] http://www.eukn.org/dsresource?objectid=165782 [16] http://ec.europa.eu/regional_policy/archive/themes/urban/leipzig_charter.pdf [17] http://www.eu-territorial-agenda.eu/Reference%20Documents/Final%20TA2020.pdf [18] http://ec.europa.eu/regional_policy/archive/urban2/index_en.htm [19] http://ec.europa.eu/regional_policy/sources/docoffic/2007/working/urban_dimension_en.pdf [20] http://ec.europa.eu/regional_policy/archive/conferences/citiesoftomorrow/index_en.cfm [21] http://urbact.eu/ [22] http://ec.europa.eu/regional_policy/urban/portal/index_en.cfm [23] http://www.eea.europa.eu/publications/air-implementation-pilot-2013 [24] "Aanzet tot een actieve benadering van
de steden in de Europese Unie", COM(97) 197 definitief. [25] World Urbanization Prospects: The 2011 Revision, departement
Economische en Sociale Zaken van de Verenigde Naties/divisie Bevolking, New
York 2012. [26] COM(2013) 280 final. [27] http://mirror.unhabitat.org/categories.asp?catid=831 [28] Ibid. blz. 3.