EUR-Lex Πρόσβαση στο δίκαιο της Ευρωπαϊκής Ένωσης
Το έγγραφο αυτό έχει ληφθεί από τον ιστότοπο EUR-Lex
Έγγραφο 52013DC0403
REPORT FROM THE COMMISSION TO THE EUROPEAN PARLIAMENT, THE COUNCIL, THE EUROPEAN ECONOMIC AND SOCIAL COMMITTEE AND THE COMMITTEE OF THE REGIONS ON THE EU SUPPORT FOR DEMOCRATIC GOVERNANCE, WITH A FOCUS ON THE GOVERNANCE INITIATIVE
VERSLAG VAN DE COMMISSIE AAN HET EUROPEES PARLEMENT, DE RAAD, HET EUROPEES ECONOMISCH EN SOCIAAL COMITÉ EN HET COMITÉ VAN DE REGIO'S OVER DE EU-STEUN VOOR DEMOCRATISCH BESTUUR MET BIJZONDERE AANDACHT VOOR HET BESTUURSINITIATIEF
VERSLAG VAN DE COMMISSIE AAN HET EUROPEES PARLEMENT, DE RAAD, HET EUROPEES ECONOMISCH EN SOCIAAL COMITÉ EN HET COMITÉ VAN DE REGIO'S OVER DE EU-STEUN VOOR DEMOCRATISCH BESTUUR MET BIJZONDERE AANDACHT VOOR HET BESTUURSINITIATIEF
/* COM/2013/0403 final */
VERSLAG VAN DE COMMISSIE AAN HET EUROPEES PARLEMENT, DE RAAD, HET EUROPEES ECONOMISCH EN SOCIAAL COMITÉ EN HET COMITÉ VAN DE REGIO'S OVER DE EU-STEUN VOOR DEMOCRATISCH BESTUUR MET BIJZONDERE AANDACHT VOOR HET BESTUURSINITIATIEF /* COM/2013/0403 final */
VERSLAG VAN DE COMMISSIE AAN HET EUROPEES
PARLEMENT, DE RAAD, HET EUROPEES ECONOMISCH EN SOCIAAL COMITÉ EN HET COMITÉ VAN
DE REGIO'S OVER DE EU-STEUN VOOR DEMOCRATISCH BESTUUR
MET BIJZONDERE AANDACHT VOOR HET BESTUURSINITIATIEF 1. Inleiding In de conclusies van de Raad van 18 mei 2009 "Het
steunen van democratisch bestuur - versterking van het EU-kader" heeft
de Raad de Europese Commissie verzocht "een compleet verslag over de
uitvoering van zijn conclusies van oktober 2006 in te dienen met bijzondere aandacht
voor de door de Commissie beheerde EU-steun voor democratisch bestuur in alle
regio's, met inbegrip van het bestuursinitiatief en de
bestuursfaciliteit". In dit verslag
wordt een aantal belangrijke beleidsdocumenten in verband met goed bestuur
gepresenteerd en de balans opgemaakt van enerzijds het bestuursinitiatief voor
de landen van Afrika, het Caraïbisch gebied en de Stille Oceaan (ACS-landen) en
anderzijds de bestuursfaciliteit voor landen die onder het Europees
nabuurschapsbeleid vallen. Vervolgens worden lessen getrokken uit de ervaring
die werd opgedaan met de tenuitvoerlegging van de geografische en thematische
instrumenten waarmee de EU het democratisch bestuur ondersteunt. In dit verslag
wordt niet ingegaan op de steun voor de landen die betrokken zijn bij het
uitbreidingsproces, waar het accent nog sterker ligt op goed bestuur als
onderdeel van de politieke toetredingscriteria. 2. Recente
beleidsontwikkelingen Het
EU-ontwikkelingsbeleid is in strategisch opzicht opgeschoven naar strengere voorwaarden
met betrekking tot mensenrechten, democratie en de rechtsstaat, de rol van het
maatschappelijk middenveld en andere elementen van goed bestuur. Om in te spelen op
de gewijzigde situatie in de landen die vallen onder het EU-nabuurschapsbeleid
werden twee gezamenlijke mededelingen van de Europese Commissie en de hoge
vertegenwoordiger van de EU voor buitenlandse zaken en veiligheidsbeleid
opgesteld[1].
De nieuwe benadering is gebaseerd op wederzijdse verantwoordingsplicht en
gemeenschappelijke inzet voor de eerbiediging van de universele waarden,
mensenrechten, democratie en de rechtsstaat. In wezen maakt het "meer voor
meer"-beginsel een differentiatie mogelijk op basis van de
hervormingsresultaten. Dat zorgt voor een grondige wijziging van de relatie
tussen de EU en de landen die bereid zijn meetbare hervormingen uit te voeren. In de mededeling
van de Commissie "Het effect van het EU-ontwikkelingsbeleid vergroten:
een agenda voor verandering"[2]
wordt erkend dat goed bestuur, naast mensenrechten, democratie en de gelijkheid
van vrouwen en mannen één van de twee belangrijkste prioriteiten[3] van het EU-ontwikkelingsbeleid
uitmaakt. De EU-steun voor goed bestuur moet derhalve in alle partnerschappen
veel nadrukkelijker aanwezig zijn. Voorts is er volgens de mededeling behoefte
aan stimulansen voor resultaatgerichte hervormingen en voor de ondersteuning
van maatregelen om actoren en processen op lokaal, sectoraal en nationaal
niveau te versterken. De algemene
begrotingssteun van de EU is ook gekoppeld aan de bestuurlijke situatie in en
de politieke dialoog met de partnerlanden[4]. In de
mededeling "De toekomstige strategie inzake EU-begrotingssteun aan
derde landen" benadrukte de Commissie dat zij ervoor zal zorgen dat
"de begrotingssteun van de EU in overeenstemming is met de overkoepelende
beginselen en doelstellingen van het externe optreden (artikel 21 VEU) en het
ontwikkelingsbeleid van de EU (artikel 208 VWEU)"[5]. Bovendien zal de
begrotingssteun als instrument voor het EU-ontwikkelingsbeleid gebaseerd zijn op
prestatie-evaluatie en wederzijdse verantwoordingsplicht. Daarenboven wordt in de
recente gezamenlijke mededeling "Duurzame verandering ondersteunen in
samenlevingen in een overgangssituatie"[6] een aantal
concrete maatregelen uiteengezet om de EU-steun aan landen met opkomende
democratieën beter te laten verlopen om duurzame hervormingen te
verwezenlijken. In de mededeling worden lessen getrokken uit de ervaring van de
EU met de ondersteuning van democratische overgangsprocessen en wordt het
belang benadrukt van specifieke, op de behoeften van het partnerland gebaseerde
maatregelen. Ook worden er mogelijkheden aangereikt voor een betere
uitwisseling van de door de EU en haar lidstaten opgedane kennis en ervaring. Ten slotte wordt met een recente mededeling "Aan
de basis van democratie en duurzame ontwikkeling: het maatschappelijke
engagement van Europa in de externe betrekkingen"[7] de aanzet gegeven tot een
herziening van ons partnerschap met de maatschappelijke organisaties, op basis
van de resultaten van de wereldwijde gestructureerde dialoog over de
betrokkenheid van de maatschappelijke organisaties en lokale autoriteiten bij
de EU-ontwikkelingssamenwerking[8] (2010 – 2011). In
de mededeling wordt een versterkte en meer strategische aanpak voorgesteld voor
de samenwerking van de EU met lokale maatschappelijke organisaties over de hele
wereld, waarbij rekening moet worden gehouden met de specificiteit van elk
land. Deze strategische aanpak met de maatschappelijke organisaties zal worden
doorgetrokken in alle instrumenten en programma's, waarbij de rol van
maatschappelijke organisaties op het vlak van democratisch bestuur en
verantwoordingsplicht moet worden versterkt. 3. Het bestuursinitiatief voor
de ACS-landen 3.1. Achtergrond en
tenuitvoerlegging In 2006 heeft de
Europese Commissie het bestuursinitiatief voor de ACS-landen[9] voorgesteld. Het belangrijkste
onderdeel van het bestuursinitiatief was een stimuleringsmechanisme om de
ACS-landen extra financiële steun toe te kennen afhankelijk van hun
inspanningen om democratisch bestuur tot stand te brengen. Voor deze
"stimuleringstranche voor goed bestuur" werd in het kader van het 10e
Europees Ontwikkelingsfonds (EOF) in totaal 2,7 miljard euro uitgetrokken. Deze
middelen werden geïntegreerd in de programmeringscyclus van het EOF voor de
betrokken landen en in hun respectieve nationale indicatieve programma's
(NIP's). Het initiatief was gebaseerd op de volgende
grondbeginselen: ·
eigen verantwoordelijkheid in plaats van
voorwaarden; ·
dialoog in plaats van sancties; ·
bepalen van de meest geschikte hervormingen en
steunmaatregelen in plaats van een rangorde van goede en slechte leerlingen; ·
participatie van lokale actoren; ·
aanpassen van de steun voor het bestuur aan de
situatie in de verschillende landen, in het bijzonder in het geval van fragiele
staten. Het andere
onderdeel van het bestuursinitiatief omvatte blijvende politieke en financiële
steun voor het Afrikaanse peer-review-mechanisme (APRM), een mechanisme voor
zelfevaluatie dat door de lidstaten van de Afrikaanse Unie werd gecreëerd om
hoge normen op het vlak van bestuur te bevorderen. In de mededeling "Het
bestuur binnen de Europese consensus over het ontwikkelingsbeleid" van
2006[10]
werden de initiatieven op regionaal en continentaal niveau gezien als een teken
dat goed bestuur ernstig wordt genomen en dat het nu tijd was het Afrikaanse
continent te ondersteunen om eigen initiatieven te ontplooien. Het
bestuursinitiatief verliep in verschillende etappes. Eerst werd een
bestuursprofiel opgesteld en – eventueel – gedeeld met de partnerlanden. Aan de
hand van kwantitatieve en kwalitatieve vragen werd in het kader van dit profiel
een overzicht van het bestuur op negen gebieden opgesteld. De regeringen van de
partnerlanden werden dan verzocht een actieplan goed bestuur op te stellen
waarin de lopende en geplande initiatieven om de in het bestuursprofiel
aangegeven prioritaire gebieden aan te pakken, nauwkeurig werden omschreven.
Het actieplan goed bestuur werd vervolgens door de Commissie beoordeeld aan de
hand van drie criteria – relevantie, ambitie en geloofwaardigheid – en vormde
de basis voor de toewijzing van extra middelen aan het NIP van het land in
kwestie. Ten slotte werd het actieplan goed bestuur bij het
landenstrategiedocument gevoegd. In de periode 2007-2009 werd een totaalbedrag
van ongeveer 2,3 miljard euro toegewezen aan 70 ACS-landen. De steun voor het
Afrikaanse peer-review-mechanisme (APRM), het tweede onderdeel van het
bestuursinitiatief, omvatte een bijdrage van 2 miljoen euro aan het door de
UNDP beheerde APRM-trustfonds. Hiertoe hebben de Commissie en de UNDP in
december 2008 een bijdrageovereenkomst ondertekend. In dit verband werd enige
vooruitgang geregistreerd, met name een stijging van het aantal deelnemende
landen, de herziening van de vragenlijst en de groeiende capaciteit van de
Afrikaanse landen om het APRM ten uitvoer te leggen. De absorptiecapaciteit van
het trustfonds blijft evenwel zwak. De bijdrageovereenkomst werd tweemaal
verlengd en verstreek in december 2012. 3.2. Follow-up van het bestuursinitiatief 3.2.1. Evaluatie van het
bestuursinitiatief van 2009 De eerste evaluatie werd in 2009 als
werkdocument van de Commissie "Supporting democratic governance through
the Governance Initiative — A review and way forward"[11] bekendgemaakt. Daarin
werd vastgesteld dat het bestuursinitiatief in de meeste ACS-landen een aanzet
had gegeven tot een hervorming van het bestuur. Het bestuursinitiatief werd als
coherent met de algemene EU-steun voor democratisch bestuur beschouwd, met
voldoende mogelijkheden om door de partnerlanden zelf ingezette hervormingen te
bevorderen en de politieke dialoog te vergemakkelijken. Voorts werd vermeld dat
het bestuursinitiatief ertoe had bijgedragen dat goed bestuur - in de
landenstrategiedocumenten voor het 10e EOF - steeds meer als concentratiegebied
werd aangemerkt en dat het EU-personeel, zowel ter plaatse als bij de centrale
diensten in Brussel, de methodes voor de analyse van goed bestuur bij de
programmering beter kon toepassen[12]. De belangrijkste
tekortkoming van het bestuursinitiatief, zoals vastgesteld in 2009, was het
strakke tijdschema. Dit liet in vele gevallen geen correcte en volledige
tenuitvoerlegging toe, zorgde niet voor een maximale eigen verantwoordelijkheid
van de ACS-landen, en maakte geen overleg met de nationale parlementen en het
maatschappelijk middenveld mogelijk. Bovendien was er niet voldoende aandacht
voor de ontwikkeling van een methode om de vooruitgang op te volgen. Voorts
bleek de financiële stimulans "matig" te zijn geweest en werd de
middelentoewijzing door vele belanghebbenden bekritiseerd wegens een gebrek aan
transparantie en het feit dat dit tot een puur politiek proces had geleid. Uit
de evaluatie is gebleken dat, ondanks de verwachtingen, de instrumenten van het
bestuursinitiatief nog niet tot een betere donorcoördinatie, gemeenschappelijke
actie, gemeenschappelijk toezicht of gemeenschappelijke dialoog hadden geleid. Om deze
tekortkomingen aan te pakken werd in het werkdocument van 2009 een aantal
stappen voorgesteld voor een betere tenuitvoerlegging van het
bestuursinitiatief, waaronder actualisering van de instrumenten voor de
tenuitvoerlegging, beter toezicht en verdieping van de politieke dialoog. 3.2.2. Tussentijdse evaluatie van het
10e EOF De
tussentijdse evaluatie van het 10e EOF in 2010 had betrekking op vier gebieden,
waaronder goed bestuur, die op basis van twee vragen werden onderzocht: ·
in welke mate werd het
actieplan goed bestuur correct uitgevoerd en is de situatie op bestuursvlak
verbeterd sinds de aanneming van het landenstrategiedocument? ·
in welke mate is de
bestuurssituatie verbeterd rekening houdend met het (eventueel geactualiseerde)
bestuursprofiel? De tenuitvoerlegging van de actieplannen voor
goed bestuur werd vrij positief beoordeeld, hoewel deze plannen pas op een
later tijdstip waren ingevoerd en de onderzochte periode dus relatief kort was.
De meeste EU-delegaties waren van oordeel dat de actieplannen "min of meer
volgens plan" werden uitgevoerd. In enkele gevallen werd evenwel toch een
vertraging van de tenuitvoerlegging geconstateerd, hetgeen gevolgen had voor de
bestuurlijke situatie. Er bleek een positieve correlatie te bestaan tussen de
kwaliteit van het oorspronkelijke actieplan en de tenuitvoerlegging ervan. Voor
de niet-bevredigende tenuitvoerlegging van de actieplannen werd een aantal
redenen aangegeven, waaronder een gebrek aan eigen verantwoordelijkheid, het
bestaan van andere nationale strategieën op het vlak van goed bestuur, de
laattijdige ondertekening van het landenstrategiedocument waardoor de tenuitvoerlegging
ervan werd vertraagd, en het gebrek aan specifieke acties, indicatoren,
tijdsschema's en controlemiddelen. Dit kwam overeen met de bevindingen in het
werkdocument van 2009. 3.2.3. Studie over het
bestuursinitiatief van 2011 Eind 2010 bestelde de
Commissie een onafhankelijke studie[13]
om het bestuursinitiatief te evalueren en aanbevelingen voor de toekomst te
formuleren. De studie was onder meer toegespitst op de volgende aspecten: –
de procedure voor de toewijzing
van de stimuleringstranches voor goed bestuur aan de ACS-partnerlanden in het
kader van het 10e EOF, met inbegrip van de gevolgde methode, de coördinatie en
de samenwerking met de EU-lidstaten; –
de daadwerkelijke en potentiële
invloed van deze stimuleringstranches op de politieke dialoog met de
partnerlanden en op de interne dynamiek en de debatten over goed bestuur in de
partnerlanden; –
de algemene relevantie van de
instrumenten in het kader van deze procedure en de integratie van het aspect
goed bestuur in samenwerkingsstrategieën. Uit
de studie bleek dat vele actoren in de aanvangsfase enthousiast waren over het
bestuursinitiatief. Het bood een nieuwe, meer prominente en geperfectioneerde
aanpak voor de ondersteuning van goed bestuur en weerspiegelde de toenemende
gemeenschappelijke overtuiging dat goed bestuur de sleutel voor ontwikkeling
vormt. Het bestuursinitiatief werd beschouwd als een nieuw instrument met
perspectieven voor een meer geharmoniseerde EU-analyse van het bestuur op basis
van het bestuursprofiel, die de focus op goed bestuur kan versterken en de
politieke dialoog met de partners kan verdiepen tijdens het
programmeringsproces. Na verloop van
tijd stootte het bestuursinitiatief evenwel op enkele hindernissen waardoor de
invloed ervan in de partnerlanden is afgenomen: ·
Beperkte eigen verantwoordelijkheid in het
bestuursinitiatief. In vele gevallen konden wegens het
strakke tijdschema niet alle aspecten van de toewijzingsprocedure naar behoren
worden uitgevoerd. Daardoor was een maximale eigen verantwoordelijkheid van de
ACS-landen niet gewaarborgd en was overleg met de belangrijkste actoren niet
altijd mogelijk. ·
Onvoldoende samenhang tussen het
bestuursinitiatief en de reeds bestaande bestuursprocedures en -plannen in bepaalde landen. Daardoor werd het bestuursinitiatief in vele
gevallen als een "alleenstaand" instrument beschouwd dat niet
voldoende geïntegreerd was in andere programma's inzake goed bestuur van de EU
of andere donoren. ·
Inflexibiliteit van de instrumenten. Vele actoren die een bijdrage aan de evaluatie hebben geleverd, merkten
op dat het bestuursinitiatief een eerder statisch kader bood om stappen in de
richting van goed bestuur te zetten. Het was niet flexibel genoeg om te
reageren op de dynamische aard van de bestuursprocessen, in het bijzonder in
kwetsbare situaties of in het geval van een plotselinge verslechtering van het
bestuur. Voorts waren de instrumenten niet goed aangepast aan de dynamiek van
het bestuur binnen het land of aan de tijd die nodig was om een kwalitatieve
"procesbenadering" toe te passen. De actualisering van het actieplan
goed bestuur kwam pas aan bod bij de tussentijdse evaluatie, waardoor niet
tijdig kon worden gereageerd op gewijzigde situaties. ·
Door politieke en institutionele capaciteitsproblemen
werd een professioneel en samenhangend beheer van een politiek gevoelig en
innovatief instrument als het bestuursinitiatief aan beide zijden belemmerd. ·
De financiële stimulans alleen heeft te weinig
invloed. In dit verband moet
benadrukt worden dat een slechts op "beperkte" financiële stimulansen
gebaseerde maatregel, die niet gepaard gaat met aanvullende beleidsmaatregelen
en een politieke dialoog, niet efficiënt is gebleken. Andere methoden, zoals
begrotingssteun, blijken als aantrekkelijker te worden beschouwd. ·
Onvoldoende harmonisatie binnen de EU. Het bestuursinitiatief bood een kans voor nauwere samenwerking binnen
de EU op het vlak van goed bestuur. Hoewel het bestuursprofiel een goede
momentopname van de bestuurssituatie opleverde, werd het evenwel niet, zoals
aanbevolen in de conclusies van de Raad van 2009, als referentiedocument
gebruikt. Gedeeltelijk was dit te wijten aan evaluaties van het bestuur die
door andere donoren, waaronder de EU-lidstaten, waren verricht. Binnen de EU
zelf zijn er reeds een hele reeks verschillende benaderingen, instrumenten en
evaluatieprocedures. Dit gebrek aan harmonisatie was niet bevorderlijk voor de
efficiëntie van het bestuursinitiatief op het terrein. 4. Bestuursfaciliteit In de mededeling betreffende de versterking
van het Europees nabuurschapsbeleid[14]
werd een bestuursfaciliteit voor het Europees nabuurschapsgebied aangekondigd,
die in 2007 werd opgericht. De Commissie was van plan om daarvoor, bovenop de
reeds geprogrammeerde nationale toewijzingen voor de nabuurschapspartners, 300
miljoen euro te reserveren over de periode 2007-2013. Van 2007 tot 2009 voorzag de
bestuursfaciliteit voor bepaalde partnerlanden die onder het Europees
nabuurschapsbeleid (ENB) vallen, in beperkte aanvullende financiële steun, op
basis van een evaluatie van de vorderingen die bij de tenuitvoerlegging van de
ruim gedefinieerde bestuursaspecten van de ENB-actieplannen zijn gemaakt.
Daarbij werd het accent gelegd op een aantal gebieden als democratie,
mensenrechten, de grondrechten en de rechtsstaat. De resultaten van de evaluatie van het ENB in
2010 en 2011 hebben, samen met de gebeurtenissen tijdens de Arabische lente,
geresulteerd in een nieuwe aanpak die het partnerschap tussen de EU en haar
buurlanden moet versterken. In de mededeling "Inspelen op de
veranderingen in onze buurlanden" wordt een gedifferentieerde aanpak
voorgesteld, die niet alleen - zoals in het geval van de bestuursfaciliteit -
voor de financiering geldt, maar het volledige spectrum van de door de EU
voorgestelde stimuleringsmaatregelen omvat, met inbegrip van betere
markttoegang en grotere mobiliteit. Zoals hierboven reeds werd vermeld, zijn
stimuleringsmaatregelen zoals de bestuursfaciliteit, die alleen gepaard gaan
met financiering zonder een diepgaande politieke en beleidsdialoog, inefficiënt
gebleken. In het licht van deze nieuwe aanpak voor het
stimuleringsbeleid werden in 2011 de overkoepelende programma's "Steun
voor partnerschap, hervormingen en inclusieve groei" (SPRING) voor de
zuidelijke nabuurschap, en "Integratie- en samenwerkingsprogramma in het
kader van het oostelijk partnerschap" (EaPIC) voor de oostelijke
nabuurschap opgezet. Via deze programma's wordt een aanzienlijk deel van de
aanvullende EU-middelen verstrekt, gecombineerd met extra beleidsmaatregelen.
Overeenkomstig de mededeling over de evaluatie van het ENB wordt aan de hand
van een aantal benchmarks nagegaan of een land zich daadwerkelijk engageert
voor democratisering en of dit land voor aanvullende financiering in aanmerking
komt. Daarbij gaat het onder meer om de organisatie van democratische en
geloofwaardige verkiezingen, vrijheid van vereniging, meningsuiting en
vergadering, pers- en mediavrijheid, de rechtsstaat, bestrijding van corruptie,
hervorming van de veiligheidsdiensten en wetshavingsinstanties, en de
eerbiediging van de mensenrechten. 5. Overzicht van eerdere
EU-steun op het vlak van democratisch bestuur Democratisch bestuur wordt ondersteund met
geografische instrumenten als het Europees Ontwikkelingsfonds, het instrument
voor ontwikkelingssamenwerking en het Europees nabuurschaps- en
partnerschapsinstrument, en met thematische programma's die worden gefinancierd
door het Europees instrument voor democratie en mensenrechten en het
stabiliteitsinstrument. Behalve via programma's wordt het democratisch bestuur
ook ondersteund via specifieke ingrepen in belangrijke bestuursgebieden
en via de integratie van het bestuur in andere samenwerkingsgebieden. Uit de eerdere
EU-steun op het vlak van democratisch bestuur kan het volgende worden geleerd: ·
ondersteuning voor democratisch bestuur moet
passen in de lokale realiteit. Een bestuurshervorming
is een geleidelijk proces, dat tot transformatie van een samenleving leidt.
Kennis van de lokale context is dus cruciaal om de vorm van de
EU-ondersteuning te bepalen. De EU onderschrijft de beginselen voor goed
internationaal engagement in onstabiele landen en situaties van de OVSE,
waarin de nadruk ligt op het opbouwen van nauwere betrekkingen met begunstigde
landen die te kampen hebben met conflicten en een zwak bestuur. Uit de
ervaringen met het bestuursprofiel en de actieplannen goed bestuur blijkt dat
kennis van de lokale context en de aanpassing aan de specifieke situatie in een
land essentieel zijn om op het vlak van democratisch bestuur tot geslaagde
interventies te komen. Op nationaal niveau vragen de nieuwe richtsnoeren voor
het beheer van de programma- en projectcyclus om een systematische
contextanalyse. De politiek-economische analyse is een van de relevante
instrumenten om te begrijpen hoe politieke en economische processen interageren
en hoe belangen en stimulansen het gedrag van verschillende actoren op termijn
beïnvloeden. ·
De rol van regionale of continentale
initiatieven op het vlak van bestuur, zoals het Afrikaanse
peer-review-mechanisme (APRM) kan verder worden onderzocht op het vlak van meer
eigen verantwoordelijkheid. Met processen op regionaal niveau kunnen de landen
zelf hun prioriteiten bepalen en hun eigen verantwoordelijkheid versterken. Het
partnerschap democratisch bestuur en mensenrechten tussen Afrika en de
EU bijvoorbeeld biedt een forum om gezamenlijke bestuursagenda's en
aanbevelingen op te stellen. Het beginsel van verantwoordelijkheid moet
bijzondere aandacht krijgen, maar ervaringen kunnen ook worden gedeeld met
Afrikaanse partnerinstellingen om samen met hen nieuwe strategieën te
ontwikkelen die zijn toegespitst op de belangrijkste prioriteiten van de
Afrikaanse bestuursstructuren, ook het verbeterde APRM-proces. ·
Toenadering tot het maatschappelijk middenveld is cruciaal om tot sterkere democratische processen en systemen voor
verantwoordingsplicht te komen en om betere ontwikkelingsresultaten te bereiken[15]. Er moet meer aandacht worden
besteed aan een gunstiger klimaat voor maatschappelijke organisaties in
partnerlanden: de maatschappelijke organisaties moeten op een zinvolle en
gestructureerde manier kunnen deelnemen aan het binnenlands beleid in de
partnerlanden, aan de programmeringscyclus van de EU en aan internationale
processen, en de plaatselijke maatschappelijke organisaties moeten beter in
staat zijn hun rol als onafhankelijke actoren voor ontwikkeling te vervullen. ·
Met de ontwikkeling en versterking van de lokale
capaciteit worden de ontwikkeling van doeltreffende
instellingen gestimuleerd en wordt de capaciteit van de overheid verbeterd om
alle binnenlandse belanghebbenden bij de ontwikkeling en uitvoering van het
beleid te betrekken en diensten te leveren aan de eindbegunstigden. Als er
nieuwe manieren komen om democratisch bestuur te ondersteunen, bijvoorbeeld met
vernieuwende ICT-instrumenten, kan dat een aanzienlijke invloed hebben op
participatie en informatiestromen, als dat gepaard gaat met een strategische
aanpak voor capaciteitsontwikkeling. Ook de deelname van de Commissie aan het
forum op hoog niveau over efficiënte instellingen in Busan kan de efficiëntie
van de EU-steun op het vlak van democratisch bestuur ten goede komen. ·
De stimulansen en voorwaarden opnieuw bekijken. De
verschillende externe beleidskaders van de EU, zoals het uitbreidingsbeleid,
het nabuurschapbeleid en de overeenkomst van Cotonou met de ACS-landen, bieden
uiteenlopende stimulansen en leggen verschillende voorwaarden op voor de aard
en de reikwijdte van de hervormingen. Uit het verleden blijkt dat een aanpak
die gebaseerd is op voorwaarden en stimulansen het beste werkt als een
kritische massa aan financiering vereist is om significante resultaten te
boeken, waarbij de toewijzingen worden gekoppeld aan doelstellingen met
duidelijke indicatoren en benchmarks, in combinatie met een coherente politieke
en beleidsdialoog. Een dergelijke aanpak wordt benadrukt in onder meer de
gezamenlijke mededeling van 2012, Eastern Partnership: A Roadmap to the
autumn 2013 Summit[16]
en de bijhorende documenten. Uit de ervaring met het bestuursinitiatief blijkt
ook dat mechanismen voor stimulansen gebaseerd moeten zijn op duidelijke
differentiatie, daadwerkelijke verwezenlijkingen en periodiek toezicht.
Toezicht is cruciaal bij de ondersteuning van de hervormingen, aangezien dat
partnerlanden ertoe kan aansporen de hervormingen te versnellen. Het effect van
toezicht kan nog worden vergroot door meer belanghebbenden bij het proces te
betrekken en met name door de belangrijke rol van het maatschappelijk
middenveld te erkennen, en door de prestaties van de overheid transparanter te
maken. ·
Op een gebied als bestuur worden resultaten - in de
betekenis van verandering van normen en praktijken bij het beheer van
overheidstaken - per definitie niet bepaald door een lineaire logica en zij
worden evenmin snel bereikt. Daarom is een systeem van prestatiebeoordeling op
basis van resultaten en indicatoren belangrijk. In het kader van het
bestuursinitiatief zijn ook de keuze van de meest geschikte indicatoren en de
keuze voor wie de prestaties zou gaan beoordelen van belang. Er is bovendien
een toenemend aantal indicatoren en prestatiebeoordelingen op het vlak van
bestuur dat kan worden bekeken, terwijl opnieuw moet worden nagedacht over de
aanpak van op resultaten gebaseerde samenwerkingssystemen. Voor onstabiele
landen wordt gewerkt aan reeksen indicatoren die specifiek voor hen relevant
zijn als onderdeel van de internationale dialoog over vredesopbouw en
staatsopbouw. ·
Flexibiliteit. De
verbetering van de prestaties hangt ook samen met het gebrek aan flexibiliteit
van de instrumenten. In landen die te lijden hebben onder een crisis, kan de
Commissie een zogenoemde crisisverklaring goedkeuren, zodat meer flexibele
procedures kunnen worden gebruikt om de ontwikkelingssamenwerking uit te
voeren. Intussen is deze procedure al in een aantal ACS-landen gebruikt. ·
Meer harmonisatie met de EU. Voortbouwend op de Europese consensus inzake ontwikkeling moest het
bestuursinitiatief bijdragen aan harmonisatie en meer samenwerking inzake
bestuur op EU-niveau. Velen vonden bijvoorbeeld het bestuursprofiel een nuttig
instrument voor een gezamenlijke analyse van de bestuurssituatie in de
praktijk. Het Verdrag van Lissabon bevat nog mogelijkheden om samen te werken
op het niveau van de EU en de lidstaten, zowel bij het beoordelen van de
situatie in een land als bij het uittekenen van de ondersteuning. Via
gezamenlijke analyse en programmering, zoals bepaald in de agenda voor
verandering, kan, in combinatie met de cruciale rol die de EU-delegaties
spelen bij het voeren van de politieke en beleidsdialoog in de praktijk, een
dergelijke harmonisatie op EU-niveau worden ondersteund. 6. Conclusie Ondersteuning voor
democratisch bestuur blijft een topprioriteit in de
EU-ontwikkelingssamenwerking. De nieuwe aanpak van begrotingssteun vormt in dit
verband een krachtige politieke boodschap, omdat wordt gestreefd naar een
sterker contractueel partnerschap over EU-begrotingssteun tussen de EU en de
partnerlanden, om zo democratieën op te bouwen en te versterken, duurzame
economische ontwikkeling na te streven en armoede uit te roeien. De nieuwe benadering
moet gebaseerd zijn op wederzijdse verantwoordingsplicht en gemeenschappelijke
inzet voor de universele waarden van mensenrechten, democratie en de
rechtsstaat. De Commissiediensten, de EDEO en de lidstaten moeten bovendien
zorgen voor een nauwe coördinatie, ook betreffende een versterkte en
samenhangende beleids- en politieke dialoog die gekoppeld moet zijn aan elke
regeling met stimulansen of financiering voor bestuurshervorming in
partnerlanden. De eigen
verantwoordelijkheid bevorderen is cruciaal om democratisch bestuur te
ondersteunen. De eigen verantwoordelijkheid van landen vereist de deelname van
alle relevante binnenlandse actoren aan de bepaling van het
ontwikkelingstraject en de nodige bestuursregelingen. Het belang van eigen
verantwoordelijkheid wordt benadrukt in de verklaring van Busan, waarin wordt
opgeroepen tot een aanpak die is aangepast aan de specifieke behoeften van een
land. De politieke wil van de overheden in partnerlanden op alle niveaus, en
hun oprechte inzet voor hervormingen, is een essentiële voorwaarde om tot een
geslaagde hervorming te komen, zeker op een gevoelig gebied als democratisch
bestuur. Bovendien is het in alle sectoren en voor alle
thema's cruciaal om meer strategisch met maatschappelijke organisaties te werken.
In overeenstemming met de nieuwe aanpak voor het maatschappelijk middenveld
zijn maatschappelijke organisaties momenteel volwaardige deelnemers aan het
bestuur op het nationale, regionale en mondiale niveau. Op nationaal niveau
stelt de nieuwe aanpak de lokale maatschappelijke organisaties en hun rol bij
de beleidsvorming en verantwoordelijkheid centraal. Een samenhangende en
strategische relatie met het maatschappelijk middenveld op nationaal niveau
wordt makkelijker bereikt als EU-delegaties en lidstaten geleidelijk aan
routekaarten ontwikkelen en daarbij de nadruk leggen op de versterking van de
rol van het maatschappelijk middenveld in het democratisch bestuur. Tot slot kunnen
zowel de Commissie als de EDEO en de lidstaten gebruik maken van de rijke ervaring
die de EU met de overgang naar democratie heeft opgebouwd. Het kan daarbij
nuttig zijn de ideeën uit te voeren uit de recente mededeling voor EU-steun aan
duurzame verandering in samenlevingen in een overgangssituatie. [1] "Een partnerschap voor democratie en gedeelde
welvaart met het zuidelijke Middellandse Zeegebied", COM(2011) 200 en Inspelen
op de veranderingen in onze buurlanden, COM(2011) 303. [2] COM(2011) 637, goedgekeurd door de Raad op 14 mei 2012. [3] De tweede prioriteit is inclusieve en duurzame groei. [4] "De toekomstige strategie inzake
EU-begrotingssteun aan derde landen", COM(2011) 638 final. [5] Ibid, blz. 2. [6] JOIN(2012) 27 van 3 oktober 2012. [7] COM(2012) 492 final. [8] Gestructureerde dialoog:
http://ec.europa.eu/europeaid/who/partners/civil-society/structured-dialogue_en.htm. [9] Het bestuur binnen de Europese
consensus over het ontwikkelingsbeleid – Naar een geharmoniseerde aanpak in de
Europese Unie, COM(2006) 421. [10] COM(2006) 421 final. [11] SEC(2009) 58 final van 19.1.2009. [12] Ibid. [13] Europese Commissie, "Support Study on the EU
Governance Initiative in view of the preparation of a Report by the Commission
to the Council in 2012 - Annexes to the Final Report", december 2011, blz.
4. [14] COM(2006) 726 van 4 december 2006. [15] COM(2012) 492 final. [16] JOIN(2012) 13 final.