EUR-Lex Access to European Union law
This document is an excerpt from the EUR-Lex website
Document 52013DC0167
COMMUNICATION FROM THE COMMISSION TO THE EUROPEAN PARLIAMENT, THE COUNCIL, THE EUROPEAN ECONOMIC AND SOCIAL COMMITTEE AND THE COMMITTEE OF THE REGIONS The 2015 International Climate Change Agreement: Shaping international climate policy beyond 2020 Consultative Communication
MEDEDELING VAN DE COMMISSIE AAN HET EUROPEES PARLEMENT, DE RAAD, HET EUROPEES ECONOMISCH EN SOCIAAL COMITÉ EN HET COMITÉ VAN DE REGIO'S De internationale overeenkomst inzake klimaatverandering van 2015: het internationale klimaatbeleid na 2020 vorm geven
MEDEDELING VAN DE COMMISSIE AAN HET EUROPEES PARLEMENT, DE RAAD, HET EUROPEES ECONOMISCH EN SOCIAAL COMITÉ EN HET COMITÉ VAN DE REGIO'S De internationale overeenkomst inzake klimaatverandering van 2015: het internationale klimaatbeleid na 2020 vorm geven
/* COM/2013/0167 final */
MEDEDELING VAN DE COMMISSIE AAN HET EUROPEES PARLEMENT, DE RAAD, HET EUROPEES ECONOMISCH EN SOCIAAL COMITÉ EN HET COMITÉ VAN DE REGIO'S De internationale overeenkomst inzake klimaatverandering van 2015: het internationale klimaatbeleid na 2020 vorm geven /* COM/2013/0167 final */
MEDEDELING VAN DE COMMISSIE AAN HET
EUROPEES PARLEMENT, DE RAAD, HET EUROPEES ECONOMISCH EN SOCIAAL COMITÉ EN HET
COMITÉ VAN DE REGIO'S De internationale overeenkomst inzake
klimaatverandering van 2015: het internationale klimaatbeleid na 2020 vorm geven Consultatieve mededeling Deze consultatieve mededeling moet een debat op gang brengen tussen de lidstaten, de EU‑instellingen en de belanghebbenden over de beste manier om de internationale klimaatregeling tussen 2020 en 2030 vorm te geven. Zij creëert een kader en stelt een aantal vragen om dit debat in goede banen te leiden. Extra achtergrondinformatie wordt in een afzonderlijk werkdocument van de diensten van de Commissie verstrekt.
1.
Dringende behoefte aan meer ambitie
Het eerste decennium van de 21e eeuw was het
warmste dat ooit werd geregistreerd, en tijdens de zomer van 2012 is in de
Noordelijke IJszee meer ijs gesmolten dan ooit tevoren. De extreme
weersomstandigheden in 2012, zoals de buitengewone droogte en bosbranden in
Zuid-Europa en de VS, gevolgd door ongeziene stormen en overstromingen in delen
van Azië, het Caribisch gebied en Noord-Amerika, zijn weliswaar niet
individueel aan de klimaatverandering toe te schrijven, maar stroken met de
wetenschappelijke voorspellingen dat deze frequenter en erger zullen worden
naarmate ons klimaat verder verandert. Ondanks de vertraging van de wereldwijde
economische groei blijven de antropogene emissies van broeikasgassen die de
opwarming van de aarde veroorzaken bijzonder sterk stijgen. Hoewel de wetenschap redelijk goed inzicht
heeft in het proces van de klimaatverandering en de gevolgen steeds
zichtbaarder worden, blijven de maatregelen om de klimaatverandering aan te
pakken ver achterop bij wat nodig zou zijn. Uit het recentste UNEP-verslag over
het gat in de ozonlaag blijkt dat indien de onvoorwaardelijke toezeggingen van
de landen om de emissies van broeikasgassen te reduceren volledig ten uitvoer
worden gelegd, slechts een derde wordt gehaald van wat nodig is om te voorkomen
dat de gemiddelde temperatuur wereldwijd tegen 2020 met 2º C boven de
pre-industriële niveaus stijgt, met alle gevaren van dien. Een recent verslag
van de Wereldbank voorspelt dat zelfs indien deze toezeggingen worden
nagekomen, er 20 % risico bestaat dat de aardbol afstevent op een temperatuurstijging
van meer dan 4º C tegen 2100. Dat zou meer dan een vervijfvoudiging zijn
in vergelijking met de huidige stijging van de wereldwijde temperatuur, wat
uitzonderlijk hoge risico's zou inhouden voor de systemen die voor de mens
levensbelangrijk zijn. Alleen door samen en met meer urgentie en
ambitie te handelen, kunnen wij de ergste gevolgen van een zich snel opwarmende
planeet voorkomen. Uit recente onderzoeks- en analyseresultaten blijkt dat dit
nog haalbaar is, en dat de weg ernaartoe nog de belofte van veel andere
voordelen inhoudt. Landen die zijn begonnen strategieën voor koolstofarme
ontwikkeling toe te passen, bewijzen dat de broeikasgasemissies op een
betaalbare manier aanzienlijk kunnen worden gereduceerd, en dat dit voordelen
kan opleveren die zo divers zijn als nieuwe banen, nationale energiezekerheid,
beter stadsvervoer, lagere energierekeningen (door energiebesparing en een
grotere energie-efficiëntie) en een betere luchtkwaliteit. Hoewel algemeen
wordt erkend dat de landen zelf belang hebben bij een vermindering van het
gebruik van fossiele brandstoffen, blijven veel landen echter vrezen voor
negatieve economische gevolgen of ontbreekt het hen, met name in de huidige
economische context, aan de instrumenten en middelen om verdere maatregelen te
nemen. Het resultaat is dat er wereldwijd nog steeds te weinig ambitie is. In 2011 heeft de internationale gemeenschap
onderhandelingen over een nieuwe internationale overeenkomst geopend om samen
maatregelen te nemen om het klimaat van de aarde te beschermen. Over deze
overeenkomst, die tegen eind 2015 zal zijn voltooid en vanaf 2020 van
toepassing zal zijn, wordt momenteel onderhandeld in het kader van het proces
dat als het Platform van Durban voor versterkte maatregelen (Durban Platform for
Enhanced Action - ADP) bekend staat. De onderhandelingen in het kader van het ADP
volgen twee werkstromen: de eerste zal tegen 2015 een nieuwe internationale
overeenkomst vaststellen, de tweede heeft tot doel de ambities te vergroten
tegen 2020, wanneer de overeenkomst in werking zal treden. Hoewel deze
consultatieve mededeling hoofdzakelijk de eerste werkstroom betreft, te weten
het opstellen van de overeenkomst van 2015, zullen de maatregelen die wij
tussen nu en 2020 nemen van cruciaal belang zijn om de koers van de
beleidsmaatregelen uit te zetten.
2.
Internationaal klimaatbeleid: stand van zaken, uitdagingen en kansen
voor 2020-2030
De overeenkomst van 2015 moet tegen 2020 het
huidige lappendeken van bindende en niet‑bindende regelingen in het kader
van het VN-Raamverdrag inzake klimaatverandering ("het Verdrag") in
één alomvattende regeling samenbrengen. De EU en een aantal andere Europese
landen en Australië hebben ermee ingestemd bij wijze van overgangsmaatregel
tussen 2012 en 2020 toe te treden tot een wettelijk bindende tweede
verbintenisperiode in het kader van het Protocol van Kyoto. Zestig andere
landen, waaronder de Verenigde Staten van Amerika (VS), belangrijke opkomende
economieën, landen met een laag of gemiddeld inkomen alsook minst ontwikkelde
landen, hebben toegezegd dat zij tijdens diezelfde periode in het kader van het
Verdrag verschillende soorten verbintenissen zullen aangaan om de emissies te
reduceren en te beperken. Deze toezeggingen werden gedaan naar aanleiding van
de Conferentie van Kopenhagen over klimaatverandering eind 2009 en werden een
jaar later in Cancun formeel ingediend als niet‑bindende toezeggingen in
het kader van het Verdrag (zie het begeleidende werkdocument van de diensten
van de Commissie voor meer achtergrondinformatie). Doordat het toezeggingsproces van Kopenhagen
en Cancun unilateraal of bottom-up was, was een inclusievere internationale
aanpak mogelijk. Voor het eerst hebben de VS, China, India, Brazilië,
Zuid-Afrika, de EU en andere landen op internationaal niveau toezeggingen
gedaan voor specifieke nationale klimaatbeleidsmaatregelen als onderdeel van
hetzelfde initiatief. Een aantal van deze vrijwillige toezeggingen door grote
economieën zijn ook aan voorwaarden gekoppeld, zoals de voorwaarde dat anderen
ambitieuzere maatregelen moeten nemen of dat de nodige financiële middelen
beschikbaar moeten zijn. Zoals hierboven reeds vermeld, is het belangrijkste
aspect dat met de huidige toezeggingen, ook al worden die volledig uitgevoerd,
slechts een derde wordt bereikt van wat nodig is om de temperatuurstijging
onder de 2° C te houden. Bij de opstelling van de overeenkomst van 2015
zullen wij moeten leren van de successen en tekortkomingen van het Verdrag, het
Protocol van Kyoto, en het proces van Kopenhagen en Cancun. Wij moeten
evolueren van het Noord-Zuid-paradigma van de jaren 90 naar een paradigma
dat op wederzijdse afhankelijkheid en gedeelde verantwoordelijkheid gebaseerd
is. De overeenkomst van 2015 moet de uitdaging aangaan om alle grote economieën
die zich tot nu toe hebben verzet tegen wettelijk bindende verbintenissen om
hun broeikasgasemissies te reduceren, tot deelname te bewegen, met inbegrip van
de VS, China, India en Brazilië. De overeenkomst moet voortbouwen op de
bestaande kaders om landen, en in het bijzonder de kwetsbaarste, te steunen in
hun inspanningen om zich aan de onvermijdelijke klimaatverandering aan te
passen. Het belangrijkste is dat een brug wordt geslagen tussen het huidige
lappendeken- en bottom-upbenadering, die grotendeels op niet-bindende
beslissingen gebaseerd zijn, en een wettelijk bindende overeenkomst die een
bottom-up- en top‑downbenadering doeltreffend combineert en de wereld op
een emissietraject plaatst dat de wereldwijde temperatuurstijging onder de
2º C zal houden. De overeenkomst zal de veranderingen moeten
weerspiegelen die de wereld heeft doorgemaakt sinds de onderhandelingen over
het klimaat in 1990 zijn begonnen en die de wereld zal blijven doormaken
naarmate 2030 in zicht komt. De overeenkomst zal functioneren in een context
waarin (zie het begeleidende werkdocument van de diensten van de Commissie): ·
de wetenschappelijke vooruitgang elke redelijke
twijfel heeft weggenomen dat de planeet door toedoen van de mens opwarmt; ·
opkomende economieën een groeiende bron van
economische groei en broeikasgasemissies zijn; ·
er aanzienlijke uitdagingen blijven bestaan wat
duurzame ontwikkeling betreft; ·
het aanpakken van de klimaatverandering ook
aanzienlijke kansen biedt; ·
de toenemende wereldhandel vragen zal blijven
opwerpen over productiegerelateerde emissies en het voorkomen van
koolstoflekken (de verschuiving van koolstofintensieve activiteiten van zeer
ambitieuze naar weinig ambitieuze landen).
3.
Grondslagen van de overeenkomst van 2015
Bij het proces van het opstellen en de
tenuitvoerlegging van de overeenkomst van 2015 zullen een aantal moeilijkheden
moeten worden overwonnen. ·
Zorgen voor de nodige ambitie om de emissies
wereldwijd te reduceren Eerdere onderhandelingen hebben geleid tot
onvoldoende ambitieuze toezeggingen en verbintenissen. Om een gevaarlijke
klimaatverandering te voorkomen, is het van essentieel belang dat een
vergelijkbare situatie voor de overeenkomst van 2015 wordt vermeden. Voor het
eerst hebben de huidige onderhandelingen de doelstelling op lange termijn voor
ogen die erin bestaat de wereld op een traject te brengen waarbij de stijging
van de wereldwijde temperatuur in vergelijking met pre-industriële niveaus
onder de 2° C wordt gehouden. Het lijkt evenwel onwaarschijnlijk dat de
regeringen precieze afspraken zullen maken over een billijke verdeling van de
inspanningen in 2015. De nieuwe overeenkomst moet niet alleen gebaseerd zijn op
gedeelde verantwoordelijkheidszin en op eerlijke individuele uitgangspunten om
die doelstelling te realiseren, maar moet daarom ook de nodige instrumenten en
processen aanreiken om de individuele en collectieve ambitie verder te kunnen
versterken. De overeenkomst moet dynamisch kunnen worden aangepast, waardoor
geregelde herzieningen en onvermijdelijk ook een vergroting van de ambitie mogelijk
worden. Bovendien moet de overeenkomst de middelen aanreiken om aan te tonen
dat landen samen meer kunnen bereiken dan elk afzonderlijk en voorkomen dat
bepaalde landen op andere landen wachten alvorens zelf maatregelen te nemen.
Ook moet de overeenkomst ambitie stimuleren en een gebrek aan ambitie
ontmoedigen. Vraag 1: Hoe kan de overeenkomst van 2015 worden opgesteld om te garanderen dat de landen duurzame economische ontwikkeling kunnen nastreven, terwijl zij er tegelijkertijd toe worden aangemoedigd om hun billijke en eerlijke bijdrage te leveren aan de reductie van de wereldwijde broeikasgasemissies, zodat de wereldwijde emissies op een traject worden gebracht waarmee de doelstelling van een temperatuurstijging van minder dan 2° C kan worden gerealiseerd? Hoe kunnen wij voorkomen dat de huidige situatie, namelijk dat er een kloof bestaat tussen vrijwillige toezeggingen en de reducties die nodig zijn om de wereldwijde temperatuurstijging onder de 2° C te houden, zich herhaalt? ·
Ervoor zorgen dat alle grote economieën en alle
sectoren bijdragen aan de wereldwijde matigingsinspanning Opdat de maatregelen doeltreffend zouden zijn
voor het milieu, zullen alle grote economieën en alle sectoren een
vergelijkbare, billijke, transparante en toerekenbare bijdrage moeten leveren,
waardoor het risico van koolstoflekken tot een minimum wordt beperkt. Daarom is
het essentieel dat de bijdragen van alle grote economieën en alle sectoren
worden verzekerd. Zonder een dergelijke overeenkomst kunnen individuele staten
en regio's hun ambities met betrekking tot het klimaat ook in de toekomst laten
afhangen van wat hun concurrenten bereid zijn te doen. Om dit te helpen
voorkomen zou de overeenkomst van 2015 landen ertoe kunnen aanmoedigen en
aansporen zo snel mogelijk ambitieuze verbintenissen aan te gaan en kunnen
bijdragen tot het scheppen van gelijke concurrentievoorwaarden voor de huidige
voortrekkers en achterblijvers. Vraag 2: Hoe kan de overeenkomst van 2015 er het best voor zorgen dat alle grote economieën en sectoren een bijdrage leveren en het potentiële risico van koolstoflekken tussen zeer concurrerende economieën tot een minimum beperken? ·
Klimaatverandering mainstreamen en de processen
en initiatieven wederzijds versterken Het klimaatveranderingsbeleid kan nooit op
zichzelf staan, maar moet de economische groei en de bredere agenda voor
duurzame ontwikkeling ondersteunen en bovendien nieuwe werkgelegenheid helpen
scheppen. Gelijk of het nu om matiging of om aanpassing gaat, het klimaatbeleid
moet volledig in alle beleidsgebieden geïntegreerd of gemainstreamed zijn en
een sleutelelement zijn van de opzet van het beleid en de strategieën op het
gebied van energie, vervoer, industrie, landbouw en bosbouw en van bredere
beleidsmaatregelen en strategieën voor duurzame ontwikkeling. De overeenkomst van 2015 moet bijgevolg
bredere doelstellingen op het gebied van duurzame ontwikkeling erkennen en
versterken en de volledige integratie van de doelstellingen inzake
klimaatverandering in de desbetreffende beleidsgebieden ondersteunen. Het
betreft onder meer de follow-up van de Rio+20-conferentie en de herziening van
de millenniumdoelstellingen voor ontwikkeling (Millennium Development Goals -
MDG) tegen 2015, alsook de tenuitvoerlegging van overeenkomsten zoals het Verdrag
inzake biologische diversiteit. Dit werk biedt een kans om uitdagingen aan te
pakken die verband houden met de klimaatverandering en de gevolgen daarvan voor
de uitroeiing van de armoede en de drie pijlers van duurzaamheid (economische,
sociale en milieuontwikkeling), waar dit belangrijke nevenvoordelen kan
opleveren. In dit verband heeft de Commissie een gezamenlijke benadering
voorgesteld voor "Een waardig leven voor iedereen tegen 2030", die de
werkterreinen van de follow-up van de Rio+20-conferentie en van de herziening
van de MDG samenbrengt. Daarenboven is het van belang bilaterale,
plurilaterale en regionale initiatieven aan te moedigen die de inspanningen in
het kader van het Verdrag aanvullen en versnellen. Deze aanvullende
initiatieven kunnen de landen, maar ook de particuliere sector en
maatschappelijke organisaties ertoe aanmoedigen vorderingen te maken om de
emissies door gerichtere collectieve maatregelen te reduceren. Huidige
voorbeelden van dergelijke initiatieven zijn onder meer het initiatief van de
G20 om subsidies voor fossiele brandstoffen geleidelijk af te schaffen,
initiatieven die in het kader van het Rio+20-proces werden genomen en
inspanningen om de emissies van kortlevende verontreinigende stoffen die
schadelijk zijn voor het klimaat, waaronder fluorkoolwaterstoffen (HFK's), te
reduceren. Vraag 3: Hoe kan de overeenkomst van 2015 de mainstreaming van de klimaatverandering op alle relevante beleidsgebieden zo doeltreffend mogelijk bevorderen? Hoe kan de overeenkomst aanvullende processen en initiatieven aanmoedigen, onder meer die welke worden uitgevoerd door actoren die geen staat zijn?
4.
De overeenkomst van 2015 opstellen
De onderhandelingsronde die in 2011 in Durban
werd geopend, is de weergave van een fragiele maar cruciale internationale
consensus over de aard van de overeenkomst van 2015. Indien de overeenkomst van
2015 meer resultaten moet opleveren dan Kyoto, Kopenhagen en Cancun, moet zij
inclusief zijn en verbintenissen bevatten die voor alle landen gelden, of het
nu industrielanden of ontwikkelingslanden zijn. De overeenkomst moet ambitieus
zijn en verbintenissen bevatten die compatibel zijn met de beperking van de
stijging van de gemiddelde temperatuur wereldwijd tot 2° C. De
overeenkomst moet doeltreffend zijn en de passende stimulansen voor
tenuitvoerlegging en naleving bieden. De overeenkomst moet algemeen als eerlijk
en billijk worden ervaren in de wijze waarop zij de lasten van de reductie van
de broeikasgassen en de kosten van de aanpassing aan de onvermijdelijke klimaatverandering
spreidt. Bovendien moet de overeenkomst van 2015 wettelijk bindend zijn.
Slechts een rechtsvorm die een wettelijk bindend verdrag inhoudt, geeft aan dat
er voldoende politieke wil en ambitie is om de wereldwijde overstap naar een
koolstofarme economie aan te drijven, te garanderen dat de verbintenissen
worden geratificeerd en in nationaal recht ten uitvoer worden gelegd, de
aandacht van de regeringen, de maatschappelijke organisaties, het bedrijfsleven
en de media te verzekeren, en te zorgen voor het passende niveau van
transparantie en verantwoordingsplicht voor de gedane toezeggingen. De overeenkomst van 2015 moet de landen vooral
aanmoedigen en de mogelijkheid bieden om nieuwe en ambitieuze
matigingsverbintenissen aan te gaan. Tegelijkertijd moet de overeenkomst van de
huidige internationale klimaatregeling leren en die versterken. Veel
instellingen, instrumenten en processen van die regeling, waaronder het Groen
Klimaatfonds, het Comité voor aanpassing, internationale beoordeling en
herziening, internationaal overleg en analyse, het Technisch Uitvoerend Comité,
strategieën voor koolstofarme ontwikkeling en nationale aanpassingplannen, zijn
pas onlangs operationeel geworden, maar zouden een aanzienlijke bijdrage kunnen
leveren tot de opstelling van de overeenkomst van 2015. De overeenkomst van 2015 moet rekening houden
met de wetenschappelijke vooruitgang, waaronder het 5e evaluatieverslag van de
Intergouvernementele Werkgroep inzake klimaatverandering (IPCC), waarvan de
samenvatting in oktober 2014, een jaar vóór de aanneming van de overeenkomst
van 2015, moet worden afgerond. De overeenkomst moet ook voldoende dynamisch en
flexibel zijn om zich aan te passen naarmate de wetenschappelijke kennis zich
verder ontwikkelt, maar ook naarmate de eenheidskosten van technologieën en de
nationale of regionale sociaaleconomische omstandigheden veranderen. De tweede
verbintenisperiode in het kader van het Protocol van Kyoto, waarover onlangs
overeenstemming is bereikt, creëert een interessant precedent voor dynamische
regelingen doordat zij een herzieningsproces definieert dat het vergroten van
de ambitie of het sluiten van ambitiekloven tijdens de verbintenisperiode
aanmoedigt. Tegelijkertijd moet dit dynamisme echter worden afgestemd op de
verwachtingen, in het bijzonder van het bedrijfsleven, inzake voorspelbaarheid
en zekerheid. ·
Matiging De wetenschap leert ons dat de toename van de
wereldwijde broeikasgasemissies, om enige kans te hebben dat de
temperatuurstijging onder de 2° C blijft, vóór 2020 moet worden omgekeerd
en dat de wereldwijde emissies daarna elk jaar moeten afnemen. De overeenkomst
van 2015 moet dan ook de uitdagende doelstelling realiseren die erin bestaat de
wereldwijde emissies tegen 2030 te reduceren tot niveaus onder die van 1990,
wat zou overeenstemmen met een wereldwijde reductie van ongeveer 25 % in
vergelijking met de emissies in 2010. Hoewel de toezeggingen van Kopenhagen en
Cancun in combinatie met de tweede verbintenisperiode van Kyoto een
aanzienlijke ambitiekloof hebben gelaten, hebben zij ook aanleiding gegeven tot
een ontzagwekkende verscheidenheid aan nationaal beleid en nationale
maatregelen, waaronder koolstofmarkten om de emissies in specifieke sectoren te
reduceren. Terwijl de onderhandelingen over de
overeenkomst van 2015 lopen, zullen het Verdrag en het Protocol van Kyoto de
transparantie en de verantwoordingsplicht blijven verbeteren door
gemeenschappelijke elementen voor rapportage te definiëren, bestaande
marktmechanismen te verbeteren en nieuwe te ontwikkelen, en nieuwe
internationale partnerschappen te stimuleren voor verschillende sectoren,
gassen en beleidsgebieden, zoals land- en bosbouw, scheep- en luchtvaart of
andere broeikasgassen dan CO2. Vraag 4: Welke criteria en beginselen moeten de leidraad vormen voor de vaststelling van een billijke verdeling van de matigingsverbintenissen van de partijen bij de overeenkomst van 2015 om tot een spectrum van verbintenissen te komen die rekening houden met de nationale omstandigheden, algemeen als billijk en eerlijk worden ervaren en samen volstaan om een tekort aan ambitie te voorkomen? Hoe kan de overeenkomst van 2015 welbepaalde kansen voor specifieke sectoren aangrijpen? ·
Aanpassing De negatieve gevolgen van de
klimaatverandering zullen steeds meer worden gevoeld en de aanpassingsuitdagingen
zullen verder toenemen. De specifieke gevolgen van de klimaatverandering zullen
voor elk land verschillen, afhankelijk van hun geografische, culturele, sociale
en economische situatie en hun weerstands- en aanpassingsvermogen. Verschillende
maatregelen zullen nodig zijn die ter plaatse worden geconcipieerd om in te
spelen op plaatselijke situaties en die in het normale
ontwikkelingsplanningsproces worden geïntegreerd. Nationale en regionale
ervaringen met aanpassingsmaatregelen, ook in de EU en haar lidstaten, hebben
de noodzaak onderstreept van een volledige mainstreaming van
aanpassingsaspecten in een brede waaier van beleidsgebieden, zoals regionale en
ruimtelijke ordening, beheer van kustgebieden en water, landbouw en gezondheid.
Zij hebben ook de nadruk gelegd op de behoefte aan volle coördinatie met het
beleid inzake de beperking van het risico op rampen en de voordelen van op
ecosystemen gebaseerde aanpassing aangetoond. Tot op heden richtte het aanpassingskader van
het Verdrag zich erop het weerstandsvermogen van samenlevingen te verbeteren
door de kenniskloof te sluiten (het werkprogramma van Nairobi), beter te
plannen (nationale aanpassingsplannen), en de toegang tot financiering te
verbeteren (Aanpassingfonds, Groen Klimaatfonds). Voorts heeft de Conferentie
van Doha over klimaatverandering van 2012 de internationale samenwerking
versterkt op het gebied van verliezen en schade door de negatieve gevolgen van
de klimaatverandering, waaronder gevolgen die verband houden met extreme
weersomstandigheden of verschijnselen die zich traag ontwikkelen. Buiten het
Verdrag wordt ook belangrijk aanvullend werk verricht, onder meer in de context
van het kader van Hyogo betreffende rampenrisicovermindering. Vraag 5: Wat moet de rol van de overeenkomst van 2015 zijn in de aanpak van de aanpassingsuitdaging en hoe moet deze voortbouwen op de lopende werkzaamheden in het kader van het Verdrag? Hoe kan de overeenkomst van 2015 de mainstreaming van aanpassing op alle relevante beleidsgebieden stimuleren? ·
Implementatiemiddelen De EU moet een alomvattende en geïntegreerde
benadering van de implementatiemiddelen, met inbegrip van financieringsaspecten
op wereldniveau, bevorderen. Momenteel vinden de debatten over de financiering
van klimaat, biodiversiteit, ontwikkeling en duurzame ontwikkeling plaats in
verschillende fora, hoewel de mogelijke financieringsbronnen dezelfde zijn. Er
is grote behoefte aan coherentie en doublures met de VN-financiering voor
ontwikkeling moeten worden voorkomen. De Commissie is voornemens een voorstel
in te dienen voor een geïntegreerde EU‑benadering van de financiering en
andere implementatiemiddelen die met de diverse processen wereldwijd verband
houden. De debatten over implementatiemiddelen zullen
ook de opties voor het ter beschikking stellen van de nodige financiële
middelen moeten betreffen, zowel uit nationale als internationale bronnen, en
zowel uit publieke als particuliere bronnen, alsook de ontwikkeling en
ontplooiing van nieuwe technologieën en het gebruik van op de markt gebaseerde
mechanismen. Financiering Discussies over passende financiering om arme
landen in staat te stellen hun matigingsverbintenissen te implementeren en hun
aanpassingsuitdagingen aan te gaan en hen daarbij te steunen, zullen centraal
blijven staan in de opstelling van de overeenkomst van 2015.
Klimaatoverwegingen, zowel inzake matiging als inzake aanpassing, zullen in de
komende decennia volledig in alle publieke en particuliere investeringen moeten
geïntegreerd zijn. Het Groen Klimaatfonds wordt momenteel
volledig operationeel gemaakt. In Kopenhagen hebben de industrielanden
toegezegd tot 2020 zo nodig uit zeer verschillende bronnen jaarlijks 100 miljard USD
te zullen uittrekken voor klimaatfinanciering in het kader van zinvolle
matigingsmaatregelen en transparante implementatie. Gezien de permanente
economische groei wordt van alle grote en opkomende economieën verwacht dat zij
tegen 2030 hun capaciteiten om tegen de klimaatverandering op te treden verder
versterken, onder meer door hun krachten te verenigen wat steunverlening
betreft. Nu reeds hebben 32 landen die in het kader van het Verdrag als
"ontwikkelingslanden" worden beschouwd per hoofd een hoger bbp dan de
EU-lidstaat met het laagste bbp per hoofd. Tegen 2020 en daarna kan dat aantal
nog verder zijn gestegen. In de discussies over implementatiemiddelen in het
kader van de overeenkomst van 2015 zal rekening moeten worden gehouden met deze
nieuwe realiteit, en zal moeten worden afgestapt van het paradigma
industrieland/ontwikkelingsland en worden gekozen voor een paradigma waarin van
een bredere waaier van landen wordt verwacht dat zij hun deel van de
verantwoordelijkheid op zich nemen om de nodige middelen te verstrekken. De overeenkomst van 2015 moet ook voortbouwen
op de resultaten van de lopende discussies over het ter beschikking stellen van
particuliere financiering en innoverende financieringsbronnen. Wanneer een
internationaal prijskaartje wordt gehangen aan koolstofemissies van
internationaal luchtverkeer en zeevervoer, kan niet alleen de belangrijkste
doelstelling, namelijk een emissiereductie, worden gerealiseerd, maar kan dat
de nodige middelen helpen verstrekken om de internationale maatregelen voor
matiging en aanpassing aan de klimaatverandering te steunen. Technologie Tegen 2020 zal het klimaatbeleid ook reeds
veel van de goedkoopste emissiereductieopties hebben gerealiseerd, in het
bijzonder verbeteringen van de energie-efficiëntie, maar ook de meest
concurrerende opties voor hernieuwbare energie. Bijgevolg zal de nadruk steeds
meer komen te liggen op nieuwe en geavanceerdere technologieën. Het beperken
van de kosten van deze technologieën en het creëren van het goede beleidskader
voor de ontplooiing ervan zullen van zeer groot belang worden. Het creëren van
een internationaal kader dat de snellere internationale verspreiding van deze
technologieën helpt stimuleren is een kerntaak van het Verdrag. Het was de
reden voor de oprichting van het Centrum en netwerk voor klimaattechnologie. In
de komende jaren zal deze nieuwe instantie haar toegevoegde waarde moeten laten
blijken. Op de markt gebaseerde mechanismen De bestrijding van de klimaatverandering zal
slechts slagen wanneer de overeenkomst van 2015 in de jaren na 2020
kostenefficiënt kan worden geïmplementeerd. Bijgevolg zal meer de nadruk moeten
worden gelegd op het gebruik van op de markt gebaseerde instrumenten. In de EU zal de nadruk blijven liggen op het
geven van marktstimulansen om de emissies te reduceren, onder meer door
emissiehandel. Het Protocol van Kyoto heeft dit innovatieve flexibele
instrument om de emissiereductieverbintenissen te helpen realiseren,
zichtbaarder gemaakt. Sindsdien werd de EU-regeling voor de emissiehandel (EU
ETS) ontwikkeld. 30 landen zijn aangesloten bij deze regeling, die de
belangrijkste stimulans is voor de snelle ontwikkeling van het mechanisme voor
schone ontwikkeling van het Protocol van Kyoto. Het binnenlandse gebruik van
koolstofbeprijzing en op de markt gebaseerde mechanismen wint bovendien in een
groeiend aantal landen aan steun en belangstelling. Voorbeelden hiervan zijn
het koolstofbeprijzingsmechanisme dat in Australië werd ingevoerd en dat tegen
2015 moet evolueren tot een volwaardige regeling voor de emissiehandel, maar
ook binnenlandse ontwikkelingen in Korea en China en in een aantal staten van
de VS. Bovendien beginnen landen oplossingen te zoeken om hun regelingen voor
emissiehandel bilateraal te koppelen, onder meer tussen de EU en Australië. De laatste jaren kwam er echter zware kritiek
op de flexibiliteitsmechanismen en bleek elke verdere ontwikkeling of
verbetering (ook een overeenkomst over geavanceerde sectorale marktmechanismen)
moeilijk te zijn. De laatste vijf jaar hebben de belangrijkste ontwikkelingen
van op de markt gebaseerde instrumenten zich op binnenlands vlak en buiten het
Verdrag voorgedaan, wat erop wijst dat de voorkeur zou uitgaan naar bilaterale
en plurilaterale oplossingen. Vraag 6: Wat moet de toekomstige rol van het Verdrag en in het bijzonder van de overeenkomst van 2015 zijn in het decennium tot 2030 wat financiering, op de markt gebaseerde mechanismen en technologie betreft? Hoe kan de bestaande ervaring worden gebruikt en hoe kunnen de kaders verder worden verbeterd? ·
Transparantie en verantwoordingsplicht Tijdens de vorige onderhandelingsronde lag de
nadruk in het bijzonder op een grotere transparantie door een volledige revisie
van het meet-, rapportage en verificatie-systeem (measurement, reporting and
verification - MRV). Dit verbeterde systeem moet in 2015 zijn eerste volledige
cyclus hebben doorlopen. Tegelijkertijd is in het kader van het Protocol van
Kyoto veel ervaring opgedaan met boekhouding. Het huidige wettelijke
lappendeken voorziet evenwel niet in een stevig boekhoudkundig kader voor
iedereen. De volgende onderhandelingsronde biedt een unieke kans om een
dergelijk kader te creëren, rekening houdend met de lessen die uit het systeem
van Kyoto zijn getrokken. Een verbetering van de boekhouding is bijzonder
wenselijk gezien de aanhoudende binnenlandse debatten over de vergelijkbaarheid
van binnenlandse inspanningen met inspanningen in andere landen en daaruit
voortvloeiende beslissingen over ambities. Onzekerheden en argwaan over de
ambitieniveaus van andere landen blijven het vertrouwen ondermijnen. Een internationale overeenkomst met een sterk
wettelijk karakter vereist een stevige nalevings- en handhavingsregeling die in
staat is te bepalen of een partij zijn verbintenissen is nagekomen, te
faciliteren om een partij zijn verbintenissen te laten nakomen, en partijen die
hun verbintenissen niet nakomen ter verantwoording te roepen. Het
handhavingsorgaan van het Protocol van Kyoto kan bijvoorbeeld een partij die
haar rapportageverplichtingen niet is nagekomen voor de internationale
emissiehandel schorsen. De resultaten van de nalevingsregeling van Kyoto waren
weliswaar wisselend, maar de successen hingen af van de aanpassing van de
nalevingsprocedures en de gevolgen daarvan aan de specifieke aard van de
verbintenissen die de partijen zijn aangegaan. Vraag 7: Hoe kan de overeenkomst van 2015 de transparantie en de verantwoordingsplicht van de landen internationaal verder verbeteren? In welke mate moet een boekhoudsysteem wereldwijd gestandaardiseerd zijn? Hoe moeten de landen ter verantwoording worden geroepen wanneer zij hun verbintenissen niet nakomen?
5.
De weg effenen voor de overeenkomst van 2015
Het onderhandelingsproces van de VN is de
laatste twee decennia complexer geworden met steeds vollere vergaderagenda's en
jaarlijkse zeer politieke Conferenties van de Partijen (CoP's). CoP's die er enerzijds
niet in slagen vaak onrealistische verwachtingen van het publiek in te lossen
en anderzijds geen rekening houden met wetenschappelijke gegevens ondermijnen
de geloofwaardigheid van de internationale instellingen en doen de binnenlandse
steun voor klimaatmaatregelen afkalven. Hun open participatie en besluitvorming
bij consensus heeft vaak tot gevolg dat slechts overeenstemming wordt bereikt
over de kleinste gemene deler. Bovendien zijn de kosten van dit
onderhandelingsproces aanzienlijk. Er moeten kansen worden gevonden om de
VN-onderhandelingen effectiever en efficiënter te maken. Dat zou onder kunnen
meer door: ·
een reglement van orde op te stellen zodat beter
tot beslissingen kan worden gekomen dan bij consensus zoals in het kader van
het Verdrag; ·
de frequentie van de jaarlijkse CoP's te herzien,
aangezien het Verdrag een van de weinige is die in een jaarlijkse conferentie
voorziet. Daarbij zal het belangrijk zijn een evenwicht te vinden tussen de
aanhoudende behoefte aan politieke aandacht voor de klimaatverandering en het
vermijden dat van elke vergadering baanbrekende vooruitgang wordt verwacht; ·
in plaats van te werken met één jaarlijks roterend
CoP-voorzitterschap, te kiezen voor opties zoals een gezamenlijk
voorzitterschap van meerdere landen tegelijk gedurende meer dan één jaar, dan
wel tweejarige voorzitterschappen; ·
de huidige frequentie aan te houden voor formele
vergaderingen voor technische werkzaamheden, die de komende jaren
waarschijnlijk intenser zullen worden; ·
het grote aantal specifieke agendapunten en meer
informele uitwisselingen vóór formele technische vergaderingen te stroomlijnen
en te consolideren en duidelijke prioriteiten te stellen om de totale
vergaderkosten te beheersen; ·
gebruik te maken van kansen om de bijdragen van
belanghebbenden, waaronder standpunten van deskundigen uit het bedrijfsleven en
niet-gouvernementele organisaties, verder te versterken; ·
de rol van het secretariaat van het Verdrag te
versterken. Naast het versterken van het eigenlijke
VN-proces, zouden manieren kunnen worden gezocht om op een specifiek probleem
gerichte initiatieven die vooruitgang willen boeken met ambitieuze
klimaatmaatregelen aan te moedigen en er beter mee samen te werken. Aangezien
de klimaatverandering steeds dringender om maatregelen vraagt, hebben de
ambitieuzere en effectievere processen de beste kansen om de steun van de
regeringen en het grote publiek te winnen. Vraag 8: Hoe kan het VN-klimaatondehandelingsproces worden verbeterd om sterker bij te dragen tot een inclusieve, ambitieuze, effectieve en eerlijke overeenkomst van 2015 en de implementatie ervan te garanderen? Een succes in 2015 zal alleen mogelijk zijn
met de brede steun van een kritische massa van politieke leiders, waaronder
politieke leiders van de grootste economieën ter wereld. Uit de aanloop naar
Kyoto en Kopenhagen, maar ook naar Cancun en Durban, is gebleken dat dit een
essentiële voorwaarde is voor succes. De aankondiging van de
secretaris-generaal van de VN, de heer Ban Ki-moon, op de klimaatconferentie
van Doha dat hij in 2014 een klimaattop met de wereldleiders zal organiseren om
de overeenkomst van 2015 te steunen, is uiterst belangrijk om het politieke
momentum te vergroten. De G20 en de landen die bij plurilaterale initiatieven
zoals het Forum van grote economieën betrokken zijn, zouden een actieve rol
kunnen spelen in de aanloop naar 2015, indien zij worden gesteund door een
sterker leiderschap inzake klimaatverandering van alle grote economieën.
Daarenboven zal de EU haar samenwerking blijven versterken met andere landen
buiten de G20 die zich inzetten voor ambitieuze maatregelen ter bestrijding van
de klimaatverandering. Dit politieke momentum kan echter alleen worden
gecreëerd met de brede steun van het maatschappelijk middenveld, het
bedrijfsleven en andere politieke entiteiten. Dat zal de actieve bijdragen en
steun vergen van parlementsleden, bedrijven, maatschappelijke organisaties,
steden en regio's en andere actoren die geen staat zijn, samen met hun
collega's in andere landen. Een ander onmisbaar element om de overeenkomst
van 2015 tot een succes te maken, is het goede voorbeeld te geven. In de
praktijk de vele voordelen aantonen, zoals economische voordelen waaronder de
modernisering van de economie met technologieën die de broeikasgasemissies
reduceren, zowel in industrielanden, opkomende economieën als
ontwikkelingslanden, en aantonen dat het haalbaar is de economische groei los
te koppelen van de broeikasgasemissies, blijven de beste manieren om alle
belanghebbenden ervan te overtuigen dat economische groei, de terugdringing van
de armoede, duurzame ontwikkeling en de bestrijding van de klimaatverandering
onderling compatibel zijn, en de beleidsdoelstellingen te versterken. De
laatste twee decennia heeft de EU dit leiderschapsmodel nagestreefd, zelfs met haar afnemende aandeel in de wereldwijde
emissies, dat nu minder dan 11 % bedraagt. De
EU heeft haar broeikasgasemissies losgekoppeld van de economische groei: sinds
1990 zijn de emissies van de EU met 18 % gedaald, kende de economie in
haar geheel een groei van 48 %, en is de door de verwerkende industrie in
de EU toegevoegde waarde aanzienlijk toegenomen. Vraag 9: Hoe kan de EU het best investeren in processen en initiatieven buiten het Verdrag en deze ondersteunen om de weg vrij te maken voor een ambitieuze en effectieve overeenkomst van 2015?
6.
Raadpleging van belanghebbenden
Deze consultatieve mededeling heeft tot doel
een brede discussie te openen tussen de lidstaten, de EU‑instellingen en
de belanghebbenden in de Europese Unie en daarbuiten over de opstelling van de
overeenkomst van 2015 over de klimaatverandering voor de periode na 2020. De meningen van de belanghebbenden zullen worden
ingewonnen tijdens een speciale conferentie voor belanghebbenden in het
voorjaar van 2013 en via een publieke onlineraadpleging[1]. Daarnaast zal de Commissie samen met de
lidstaten uitwisselingsactiviteiten en publieke debatten in de lidstaten
organiseren. Voorts zal de Commissie, om de standpunten van partners buiten de
EU in te winnen, op internationale vergaderingen de consultatieve mededeling
presenteren en bespreken. [1] http://ec.europa.eu/clima/consultations/0016/index_en.htm