This document is an excerpt from the EUR-Lex website
Document 52013DC0104
COMMUNICATION FROM THE COMMISSION Results of the mid-term verification of additionality 2007-2013
MEDEDELING VAN DE COMMISSIE Resultaten van de tussentijdse additionaliteitstoetsing 2007-2013
MEDEDELING VAN DE COMMISSIE Resultaten van de tussentijdse additionaliteitstoetsing 2007-2013
/* COM/2013/0104 final */
MEDEDELING VAN DE COMMISSIE Resultaten van de tussentijdse additionaliteitstoetsing 2007-2013 /* COM/2013/0104 final */
MEDEDELING VAN DE COMMISSIE Resultaten van de tussentijdse
additionaliteitstoetsing 2007-2013 1. Inleiding Additionaliteit is een van de grondbeginselen van
het cohesiebeleid en is erop gericht om de toegevoegde waarde ervan te
verzekeren. Het houdt in dat de structuurfondsen van de EU gelijkgestelde
overheidsuitgaven van een lidstaat aanvullen zonder ze te vervangen[1]. De additionaliteit wordt
nageleefd als het gemiddelde jaarlijkse peil van nationale uitgaven in reële
termen in de periode 2007-2013 ten minste gelijk is aan het bij het begin van
die periode vastgestelde peil. Zo wordt gegarandeerd dat het cohesiebeleid een
reële impact heeft door nationale investeringen aan te vullen met Europese. Het
blijft een centraal element uit het voorstel van de Commissie voor het
cohesiebeleid voor 2014-2020, omdat het het behoud van groeistimulerende
investeringen ondersteunt. In de programmeringsperiode 2007-2013 controleert
de Commissie de naleving van het additionaliteitsbeginsel in de
convergentieregio’s (met inbegrip van afbouwregio’s) van 20 lidstaten[2]. De toetsing gebeurt in drie
fasen: ·
vooraf wanneer het peil wordt vastgesteld dat voor
de overheidsuitgaven in de convergentieregio's in 2007-2013 moet worden
aangehouden ("referentiepeil")[3]; ·
tussentijds wanneer het peil van de reële
overheidsuitgaven in de periode 2007-2010 wordt vastgesteld en het
referentiepeil wordt herzien; ·
achteraf wanneer het niveau van de reële uitgaven
in de periode 2011-2013 wordt vastgesteld en wordt getoetst of het
referentiepeil geëerbiedigd werd. Deze mededeling vat de resultaten van de
tussentijdse toetsing voor de periode 2007-2010 samen. Ze heeft voornamelijk
betrekking op de jaren voor en de eerste jaren van de economische en financiële
crisis, toen veel lidstaten budgettaire stimuleringsmaatregelen gingen nemen.
De meeste lidstaten zijn sindsdien overgegaan tot een begrotingsconsolidatie en
dat zal waarschijnlijk een aanzienlijk effect hebben op de
overheidsinvesteringen en op de additionaliteit in de periode 2011-2013. Het is
daarom waarschijnlijk dat de toetsing achteraf van de werkelijke uitgaven
aanleiding zal geven tot verdere aanpassingen. Uit de tussentijdse toetsing komen drie
belangrijke bevindingen naar voren: In de eerste plaats lag het geaggregeerde peil van
de nationale structurele uitgaven in de convergentieregio's in de periode
2007-2010 7 % hoger dan het vooraf vastgestelde peil. Dit houdt verband
met de stijging van de overheidsuitgaven in bepaalde lidstaten. Waar de
overheidsuitgaven hoger zijn dan verwacht, is dat vooral toe te schrijven aan
de anticyclische inspanningen van sommige regeringen om het effect van de
crisis te milderen of aan de sterke economische expansie in sommige landen vóór
de crisis. In de tweede plaats hebben tien lidstaten de
Commissie gevraagd om hun referentiepeil met betrekking tot de additionaliteit
voor de periode 2007-2013 te verlagen. Voor de meeste was dat een gevolg van
een lopende of geplande begrotingsconsolidatie, terwijl het voor twee ervan een
correctie betrof van de analyse vooraf (zie deel 2 en 3). De Commissie heeft
geoordeeld dat al deze verzoeken gerechtvaardigd zijn. In de derde plaats heeft de tussentijdse toetsing
tekortkomingen aan het licht gebracht in de huidige methode om de
additionaliteit te toetsen. Daarom heeft de Commissie een hervorming van het
toetsingsproces voor de periode 2014-2020 voorgesteld, waarbij het op de nieuwe
economische governance van de Unie[4]
wordt afgestemd. 2. Structurele
overheidsuitgaven in de convergentieregio's in de periode 2007-2010 Vanuit methodologisch oogpunt was het een grote
uitdaging om de omvang van de overheidsuitgaven te bepalen voor de toetsing van
de additionaliteit in de periode 2007-2010. Daarvoor moesten ad-hocgegevens
inzake de overheidsinvesteringen sector per sector en op lokaal, regionaal en
nationaal niveau worden verzameld en bijeengebracht. De Commissie onderzocht de
samenhang ervan met de tendensen in overheidsinvesteringen zoals die bleken uit
statistieken van Eurostat, met name het ESR95-stelsel van rekeningen en de
Classificatie van overheidsfuncties (COFOG, Classification of the Functions of
Governments), en organiseerde een aantal bilaterale vergaderingen met lidstaten
om het niveau van de gerapporteerde uitgaven te toetsen. Om deze problemen aan
te pakken, heeft de Commissie voorgesteld om het verificatiesysteem voor
2014-2020 te hervormen, zoals wordt weergegeven in de conclusie. De resultaten van de toetsing halverwege zijn
samengevat in tabel 1, waarin het bevestigde peil van de gemiddelde jaarlijkse
structurele uitgaven in de periode 2007-2010 wordt vergeleken met het vooraf
overeengekomen peil. Ondanks de crisis waren de jaarlijkse structurele uitgaven
gemiddeld 7,3 % hoger dan oorspronkelijk geraamd (102 miljard EUR
in plaats van 95 miljard EUR[5]).
Dit is te verklaren doordat in de convergentieregio's van tien lidstaten het
peil van de structurele uitgaven gelijk was aan of hoger was dan het tijdens de
toetsing vooraf overeengekomen peil (België, Bulgarije, Tsjechië, Spanje,
Frankrijk, Malta, Polen, Roemenië, Slovenië en Slowakije). In zes lidstaten (Duitsland, Estland, Letland,
Portugal, Oostenrijk en het Verenigd Koninkrijk) was er maar een beperkt tekort
ten opzichte van de oorspronkelijke verbintenissen. Twee lidstaten bleven meer
dan 10 % onder hun voorafgaande verbintenis (Litouwen, Hongarije) en voor
twee andere lidstaten was dat meer dan 20 % (Griekenland, Italië). Met
uitzondering van Duitsland waren de lager dan verwachte uitgaven in de andere
lidstaten in hoofdzaak te wijten aan de snelle achteruitgang van het
macro-economische klimaat. TABEL 1 – Vooraf vastgesteld referentiepeil 2007-2013 en werkelijke uitgaven 2007-2010 || Gem. referentiepeil 2007-2013 || Gem. uitgaven 2007-2010 || Verschil BE || 1 128 || 1 246 || 10,5% BG || 919 || 1 444 || 57,2% CZ || 2 549 || 2 649 || 3,9% DE || 16 504 || 16 452 || -0,3% EE || 1 316 || 1 275 || -3,1% GR || 8 661 || 6 719 || -22,4% ES || 13 973 || 21 367 || 52,9% FR || 1 815 || 2 271 || 25,1% IT || 20 613 || 16 194 || -21,4% LV || 971 || 902 || -7,1% LT || 755 || 672 || -11,1% HU || 3 330 || 2 867 || -13,9% MT || 107 || 170 || 59,3% AT || 139 || 138 || -0,9% PL || 7 940 || 12 531 || 57,8% PT || 3 946 || 3 624 || -8,2% RO || 4 773 || 5 196 || 8,9% SI || 957 || 1 121 || 17,1% SK || 876 || 1 396 || 59,4% UK || 3 495 || 3 465 || -0,9% Totaal || 94 765 || 101 698 || 7,3% Opmerking: jaarlijks gemiddelde in miljoen EUR (prijzen van 2006) Griekenland werd zwaar getroffen door de crisis en
bleef sinds eind 2008 in een zware recessie steken. Dit leidde tot twee
aanpassingsprogramma's en financiële steun van de lidstaten van de eurozone en
het Internationaal Monetair Fonds. In Italië waren de lagere overheidsuitgaven het
gevolg van een vooraf te ambitieus vastgesteld peil. Dat was gebaseerd op het
investeringsprogramma "Fondo per le Aree Sottoutilizzate” dat de
structuurfondsen van de EU aanvult met een nationale pijler voor regionale
ontwikkeling, die hoofdzakelijk gericht is op de Mezzogiorno. In 2008-2009
diende er aanzienlijk te worden gesnoeid in het investeringsprogramma toen het
land te kampen kreeg met de dringende noodzaak van begrotingsconsolidatie als
antwoord op de crisis. De belangrijkste onderliggende reden waardoor de
uitgaven in Spanje hoger waren dan verwacht, waren de in 2009 aangenomen
maatregelenpakketten voor economisch herstel voor lokale basisinfrastructuur
(ongeveer 7 à 8 miljard EUR) en voor duurzame economie (ongeveer 4 à 5 miljard
EUR) om de eerste effecten van de crisis te bestrijden. Evenzo heeft de
regering in Slowakije in 2009 en 2010 drie stimuleringspakketten aangenomen ter
grootte van ongeveer 1 % van het bbp, om de werkgelegenheid te bevorderen,
O&O te stimuleren en investeringen in energie-efficiëntie te ondersteunen. In het geval van Polen is het een combinatie van
stimuleringsmaatregelen ter ontwikkeling van het menselijk potentieel en de
basisinfrastructuur die heeft geleid tot de hoger dan verwachte structurele
uitgaven. Ten slotte is het hoger dan verwachte peil van de uitgaven in
Bulgarije het gevolg van de sterke economische expansie vóór de crisis, met een
sterke stijging van de bruto-investeringen in vaste activa. 3. herziening van het beoogde
peil in de periode 2007-2013 Bij de tussentijdse toetsing hebben tien lidstaten
(Tsjechië, Duitsland, Estland, Griekenland, Italië, Letland, Litouwen,
Hongarije, Portugal en het Verenigd Koninkrijk) in overeenstemming met de
bepalingen van de verordening betreffende de structuurfondsen[6] de Commissie verzocht om het
peil van de overheidsuitgaven in 2007-2013 te verlagen ten opzichte van het
vooraf overeengekomen peil. De Commissie heeft deze verzoeken beoordeeld en
heeft in overleg met de lidstaten besloten om het peil van de structurele
uitgaven te wijzigen, rekening houdend met de gewijzigde economische situatie
sinds het begin van de programmeringsperiode. De Commissie heeft de volgende
drie opties voor een nieuw referentiepeil voor overheidsuitgaven uitgewerkt: 1) Het gedeelte van het bbp dat wordt besteed
aan overheidsinvesteringen handhaven: Deze optie houdt
in dat het nieuwe "referentiepeil”, wat het aandeel in het bbp betreft,
equivalent is aan het bij de voorafgaande toetsing vastgestelde peil. Het doel
is het niveau van de overheidsinvesteringen in overeenstemming te houden met de
omvang van de nationale economie (m.a.w. het bbp). Dat betekent dat de
verlaging van het "referentiepeil" aanvaardbaar is indien ze
evenredig is met de afname van de economische activiteit. 2) De inbreng van de primaire
overheidsinkomsten constant houden. Een tweede optie
is om het nieuwe referentiepeil in verhouding te brengen tot de totale primaire
inkomsten. Het nieuwe "referentiepeil" is equivalent aan het peil dat
werd vastgesteld bij de toetsing vooraf in termen van de totale primaire
inkomsten van de centrale overheid. Het doel is het niveau van de
overheidsinvesteringen in overeenstemming te houden met de financiële middelen
van de overheidssector. 3) De overheidsuitgaven in de periode 2000-2006
(2004-2006 voor de 12 nieuwe lidstaten) als de nieuwe referentiewaarde nemen. Deze optie stelt de lidstaten in staat om het nieuwe referentiepeil af
te stemmen op de overheidsuitgaven in de vorige programmeringsperiode. Daarmee
wordt tegemoetgekomen aan de bezorgdheid van die lidstaten die te ambitieus
waren bij het vaststellen van hun niveau van overheidsuitgaven voor de periode
2007-2013, op basis van overdreven optimistische economische vooruitzichten. Het nieuwe referentiepeil voor Tsjechië, Estland,
Litouwen en Hongarije is in overeenstemming met optie 1). Het nieuwe
referentiepeil voor het Verenigd Koninkrijk en Letland is in overeenstemming
met optie 2) respectievelijk 3). In de overige vier lidstaten werd bij de
herziening van het referentiepeil rekening gehouden met een aantal bijkomende
elementen. In Duitsland dalen de overheidsuitgaven voor een actief
arbeidsmarktbeleid in de Oost-Duitse convergentieregio's sneller dan
aanvankelijk gepland, overeenkomstig een sterke en onverwachte daling van de
werkloosheid. De Commissie aanvaardde deze daling omdat de arbeidsmarktuitgaven
op per capita-basis constant blijven. In het geval van Griekenland en Portugal heeft de
Commissie erop toegezien dat het nieuwe peil van de overheidsinvesteringen in
de periode 2007-2013 in de lijn ligt van de beleidsvoorwaarden van de
economische aanpassingsprogramma's die werden overeengekomen met de Europese
Commissie, de Europese Centrale Bank en het Internationaal Monetair Fonds. Met
deze programma´s wordt in beide landen een aanzienlijke daling van de
overheidsfinanciën beoogd op terreinen die in aanmerking komen voor steun uit
de structuurfondsen, waaronder onderwijs, opleiding, kapitaaluitgaven en de
uitgaven door overheidsbedrijven. Er wordt verwacht dat de overheidsinvesteringen in
Griekenland zullen dalen van 3,1 % van het bbp in de periode 2007-2010 tot
2,2 % per jaar in de periode 2011‑2013. In absolute termen betekent
dit een jaarlijkse vermindering van 2,5 miljard EUR. Er wordt verwacht dat de overheidsinvesteringen
(bruto-investeringen in vaste activa van de overheid) in Portugal zullen
inkrimpen van 3 % van het bbp in de periode 2007-2010 tot 2,1 % per
jaar in de periode 2011-2013 om te voldoen aan de vereisten van het economische
aanpassingsprogramma. Dit betekent een jaarlijkse daling met ongeveer 1,8 miljard EUR. De Italiaanse economie is zwaar getroffen door de
staatsschuldcrisis in de eurozone. Om het hoofd te bieden aan de verslechtering
van de totale overheidsschuld, heeft de Italiaanse regering de laatste jaren
aanzienlijke budgettaire consolidatiemaatregelen genomen. Het ging om geplande
besparingen in uitgaven voor de ministeries en bezuinigingen in transfers naar
subnationale overheden. De laatstgenoemde bezuinigingen troffen ook de vaste
kapitaaluitgaven, waarvan wordt verwacht dat ze zullen dalen van 2,3 % tot
1,5 % van het bbp in de periode 2007-2013. Dit heeft tot gevolg dat de
budgettaire consolidatie-inspanningen een grote impact hadden op de capaciteit
van Italië om het voor de periode 2007-2013 overeengekomen peil van de
overheidsuitgaven te handhaven. Het vooraf vastgestelde referentiepeil en het
nieuwe zijn terug te vinden in tabel 2. Het herziene bedrag vormt het
nieuwe beoogde peil wanneer zal worden getoetst of de additionaliteit
gerespecteerd werd. Dit zal gebeuren tijdens de toetsing achteraf op 31 december
2016. TABEL 2: De nieuwe op grond van artikel 15, lid 4 besliste referentiepeilen || Gem. referentiepeil 2007-2013 || Nieuw gem. referentiepeil 2007-2013 || Verschil BE || 1 128 || 1 128 || 0,0% BG || 919 || 919 || 0,0% CZ || 2 549 || 2 271 || -10,9% DE || 16 504 || 14 562 || -11,8% EE || 1 316 || 1 276 || -3,0% GR || 8 661 || 6 125 || -29,3% ES || 13 973 || 13 973 || 0,0% FR || 1 815 || 1 815 || 0,0% IT || 20 613 || 13 860 || -32,8% LV || 971 || 770 || -20,7% LT || 755 || 598 || -20,8% HU || 3 330 || 2 828 || -15,1% MT || 107 || 107 || 0,0% AT || 139 || 139 || 0,0% PL || 7 940 || 7 940 || 0,0% PT || 3 946 || 2 637 || -33,2% RO || 4 773 || 4 773 || 0,0% SI || 957 || 957 || 0,0% SK || 876 || 876 || 0,0% UK || 3 465 || 3 072 || -11,3% Totaal || 94 765 || 80 624 || -14,9% Opmerking: jaarlijks gemiddelde in miljoen EUR (prijzen van 2006) Het nieuwe
geaggregeerde referentiepeil voor 2007-2013 (80,6 miljard EUR) is
15 % lager dan wat werd vastgesteld tijdens de toetsingsfase vooraf
(94,8 miljard EUR). De sterkste dalingen vonden plaats in Portugal
(– 33,2 %), Italië (– 32,8 %) en Griekenland
(– 29,3 %), gevolgd door Litouwen (– 20,8 %) en Letland
(– 20,7 %). Bijgevolg wordt verwacht dat de bruto-investeringen in
vaste activa in de EU27, die in de periode 2007-2010 2,7 % van het bbp bedroegen,
zullen afnemen tot 2,3 % van het bbp in de periode 2011-2014, d.i. minder
dan het niveau van vóór de crisis. Het is echter belangrijk hierbij op te merken dat
het peil van de nationale overheidsinvesteringen in de meeste
convergentieregio's aanzienlijk blijft. Gemiddeld investeren de lidstaten bijna
500 EUR per inwoner en per jaar in de convergentieregio 's in de periode
2007-2013. Overheidsinvesteringen per inwoner per jaar blijven eveneens
significant in die landen waar het referentiepeil is verlaagd, bijvoorbeeld
959 EUR in Oost-Duitsland, 795 EUR in de Mezzogiorno, 600 EUR in
Griekenland, 351 EUR in Portugal en 333 EUR in Letland. Om groei op lange termijn aan te kunnen houden, is
het belangrijk dat overheidsfinanciën opnieuw gezond worden gemaakt door middel
van fiscale consolidatie. Maar dit zal verder van invloed zijn op de capaciteit
van de lidstaten om de groei op middellange termijn te ondersteunen en om hun
verbintenissen inzake additionaliteit na te komen. Het is bijgevolg aannemelijk
dat de toetsing achteraf voor de periode 2011-2013 verdere aanpassingen tot
gevolg zal hebben. 4. Conclusie Additionaliteit is een hoeksteen van het
cohesiebeleid en garandeert dat het de eigenschappen heeft van een
investeringsbeleid. Voor het eerst sinds
de start van de additionaliteitstoetsing, heeft de EU te kampen met een diepe
economische crisis. De budgettaire en fiscale gevolgen van de crisis hebben
geleid tot een neerwaartse herziening van de overheidsuitgaven in de
convergentieregio's van een aantal lidstaten. Ondanks de noodzakelijke begrotingsconsolidatie
hebben veel landen tussen 2007 en 2010 toch belangrijke structurele uitgaven
per hoofd van de bevolking gedaan. Het cohesiebeleid heeft een niet te
verwaarlozen aandeel in de overheidsinvesteringen van veel lidstaten en blijft
een essentiële voorwaarde om blijvend hoge investeringen voor de financiering
van op groei gericht beleid in heel Europa in stand te kunnen houden. Op basis van dit verslag zal de Commissie in 2016
bij de toetsing achteraf nagaan of de lidstaten het additionaliteitsbeginsel in
de periode 2007-2013 hebben gerespecteerd. Op dat moment zal het peil van de
structurele uitgaven worden geanalyseerd met inbegrip van de jaren 2011-2013,
die voor de meeste lidstaten een periode betekenen van begrotingsconsolidatie
en bijstellen van de uitgaven. Dit kan een verdere herziening van de
additionaliteitsdoelstellingen noodzakelijk maken. De tussentijdse additionaliteitstoetsing bracht
ook een aantal zwakke punten in het huidige stelsel aan het licht. De
resultaten zijn niet volledig vergelijkbaar tussen de lidstaten. Het
ad-hoctoetsingsproces vereist veel middelen, zowel in de lidstaten als in de
Commissie en het toetsingssysteem is niet aangepast aan de nieuwe economische
governance van de EU. Om dit probleem aan te pakken, heeft de Commissie
een voorstel ingediend om de toetsing van het additionaliteitsbeginsel voor de
periode 2014-2020 te hervormen. Het doel is om een rechtstreeks verband te
leggen tussen de additionaliteit en het stabiliteits- en groeipact om zo in een
transparant en publiek kader komaf te maken met de "afruil" tussen
additionaliteit en overheidstekort en om het toetsingssysteem eenvoudiger,
beter vergelijkbaar en minder omslachtig te maken. Hoewel de verscheidenheid
aan investeringen in het kader van het cohesiebeleid er niet volledig door
gedekt wordt (met name op het gebied van werkgelegenheid, onderwijs, opleiding
en sociale integratie) kan voor de toetsing bij voorkeur gebruik worden gemaakt
van de informatie over de overheidsinvesteringen (bruto-investeringen in vaste
activa) van de stabiliteits- en convergentieprogramm's (SCP's). Het is bij het
tot stand brengen van het voorgestelde systeem belangrijk om de
doeltreffendheid en de toegevoegde waarde van het cohesiebeleid in de volgende
programmeringsperiode te waarborgen. [1] Voor de definitie van gelijkgestelde overheidsuitgaven,
zie: Commission Methodological Paper giving Guidelines on the calculation of
public or equivalent structural expenditure for the purpose of additionality,
Working Document No. 3, december 2006. [2] Zie artikel 15 van Verordening (EG) nr. 1083/2006. De 20
betrokken lidstaten zijn België, Bulgarije, Tsjechië, Duitsland, Estland,
Griekenland, Spanje, Frankrijk, Italië, Letland, Litouwen, Hongarije, Malta,
Oostenrijk, Polen, Portugal, Roemenië, Slovenië, Slowakije en het Verenigd
Koninkrijk. [3] Zie de mededeling van de Commissie: verslag over de
voorafgaande additionaliteitstoetsing in de onder de convergentiedoelstelling
vallende regio’s voor de periode 2007-2013, COM(2009) 112 definitief. [4] Zie http://ec.europa.eu/regional_policy/what/future/proposals_2014_2020_nl.cfm [5] Cijfers over de structurele uitgaven worden uitgedrukt
in prijzen van 2006 in overeenstemming met de richtsnoeren van het werkdocument
nr. 3 van december 2006. [6] Artikel 15, lid 4, van Verordening (EG) nr. 1083/2006
van de Raad.