EUR-Lex Access to European Union law
This document is an excerpt from the EUR-Lex website
Document 52012DC0102
GREEN PAPER SHADOW BANKING
GROENBOEK SCHADUWBANKIEREN
GROENBOEK SCHADUWBANKIEREN
/* COM/2012/0102 final */
GROENBOEK SCHADUWBANKIEREN /* COM/2012/0102 final */
1. Inleiding De crisis van 2008 was een mondiale crisis die om financiële
diensten draaide en bracht bet bestaan van onvolkomenheden waaronder lacunes in
de regulering, ineffectief toezicht, ondoorzichtige markten en te complexe
producten aan het licht. Het antwoord erop was internationaal en werd
gecoördineerd via de G20 en de Raad voor financiële stabiliteit (FSB). De Europese Unie liet mondiaal leiderschap zien door haar
G20-toezeggingen uit te voeren. Overeenkomstig het Draaiboek van de EU voor financiële
hervorming is de Unie zeer ver gevorderd met de uitvoering van de hervormingen
die met de G20-toezeggingen verband houden. De meeste hervormingen doorlopen
momenteel het wetgevingsproces. Een belangrijke prestatie is de recente
aanneming door de Raad en het Parlement van de zeer belangrijke wetgeving over
otc-derivaten. Ook de onderhandelingen over maatregelen om de kapitaalvereisten
voor de banksector te vernieuwen, bevinden zich in een verontwikkeld stadium.
Over het geheel genomen zal de EU na de hervormingen met het instrumentarium
zijn uitgerust dat waarborgt dat naar behoren toezicht op het financiële
stelsel, haar instellingen en haar markten wordt uitgeoefend. Stabielere en
verantwoordelijkere financiële markten zijn een eerste voorwaarde voor groei en
voor de schepping van een ondernemingsklimaat waarin ondernemingen kunnen
gedijen, innoveren en expanderen. Een en ander zorgt op zijn beurt voor meer
vertrouwen bij de bevolking. Een groeiend gebied van niet-bancaire kredietactiviteit, of
schaduwbankieren, is echter tot nog toe buiten het aandachtsgebied van de
prudentiële regulering en het prudentiële toezicht gevallen. Schaduwbankieren
vervult belangrijke functies in het financiële systeem. Het zorgt bijvoorbeeld
voor extra financieringsbronnen en biedt beleggers alternatieven voor
bankdeposito's. Het kan echter ook bedreigingen inhouden voor de financiële
stabiliteit op lange termijn. In antwoord op de uitnodigingen van de G20 in Seoel in 2010
en in Cannes in 2011 is de FSB dan ook bezig met het ontwikkelen van
aanbevelingen inzake oversight op en regulering van deze activiteit. De FSB heeft er middels zijn werkzaamheden de aandacht op
gevestigd dat een wanordelijk faillissement van schaduwbankentiteiten, zowel
rechtstreeks als op grond van hun vervlochtenheid met het reguliere
banksysteem, systeemrisico kan inhouden. De FSB heeft ook aangegeven dat zolang
die activiteiten en entiteiten aan een minder streng niveau van regulering en
toezicht onderworpen zijn dan de rest van de financiële sector, versterkte
bankregulering een substantieel gedeelte van de bankactiviteiten buiten de
grenzen van het traditionele bankieren en tot het schaduwbankieren zou kunnen
brengen. Tegen deze achtergrond beschouwt de Commissie het als een
prioriteit om de problematiek van schaduwbankactiviteiten en ‑entiteiten nader
te onderzoeken. Doel is actief te antwoorden en verder bij te dragen tot de
mondiale discussie, de veerkracht van het financiële stelsel van de Unie verder
te vergroten en ervoor te zorgen dat alle financiële activiteiten tot
economische groei bijdragen. Doel van dit groenboek is bijgevolg de balans van
de actuele toestand op te maken en actuele denksporen over het onderwerp te
presenteren teneinde een brede raadpleging van de stakeholders mogelijk te
maken. 2. De internationale context Op de top van Seoel in november 2010
hebben de G20-leiders een aantal overblijvende kwesties inzake regulering van
de financiële sector vastgesteld die aandacht rechtvaardigden. Zij vestigden er
de aandacht op dat versterking van de regulering van en het toezicht op het
schaduwbankieren een van die kwesties was en vroegen dat de FSB, in
samenwerking met andere normstellende lichamen, aanbevelingen zou ontwikkelen
om het oversight op en de regulering van het schaduwbanksysteem te versterken. In antwoord daarop heeft de FSB op 27 oktober 2011[1]
een rapport uitgebracht betreffende versterking van het oversight en de
regulering van het schaduwbankieren. Voortbouwend op dit rapport en op de
uitnodiging van de G20-top in Cannes van november 2011 om zijn werkzaamheden
verder te ontwikkelen, heeft de FSB ook vijf werkstromen geïnitieerd die tot
taak hebben de kwesties meer in detail te analyseren en effectieve
beleidsaanbevelingen te ontwikkelen. Deze werkstromen omvatten: i) het Bazels
Comité voor het Bankentoezicht (BCBS) zal werkzaamheden verrichten betreffende
de wijze waarop de interactie tussen banken en schaduwbankentiteiten verder kan
worden gereguleerd en in juli 2012 verslag uitbrengen; ii) de International Organization
of Securities Commissions (IOSCO) zal werkzaamheden verrichten betreffende
regulering om de systeemrisico's (inclusief risico's op runs) van
geldmarktfondsen te beperken en in juli 2012 verslag uitbrengen; iii) de
IOSCO zal met hulp van het BCBS een evaluatie uitvoeren van bestaande
securitisatievereisten en in juli 2012 verdere beleidsaanbevelingen doen; iv)
een FSB-subgroep zal de regulering van andere schaduwbankentiteiten[2] onderzoeken en
in september 2012 verslag uitbrengen; en v) een andere FSB-subgroep zal
werkzaamheden verrichten betreffende het uitlenen van effecten en repo's en in
december 2012 verslag uitbrengen. Deze werkstromen brengen de EU en andere
belangrijke rechtsgebieden bij elkaar, inclusief de VS, China en Japan, die elk
passende reguleringsmaatregelen bekijken. 3. Wat is
schaduwbankieren? Het in oktober 2011 uitgekomen
FSB-rapport vormt de eerste omvattende internationale inspanning om
schaduwbankieren te behandelen. Het focust op i) het omschrijven van beginselen
voor de monitoring en regulering van het schaduwbanksysteem; ii) het initiëren
van een proces van inkaartbrenging om de systeemrisico's die aan
schaduwbankieren verbonden zijn te identificeren en te beoordelen; en iii) het
vaststellen van het toepassingsgebied van mogelijke reguleringsmaatregelen. In dat rapport definieerde de FSB het schaduwbanksysteem als
het systeem van kredietbemiddeling waarbij entiteiten en activiteiten van
buiten het reguliere banksysteem betrokken zijn. Die definitie impliceert dat
het schaduwbanksysteem gebaseerd is op twee verbonden pijlers. Allereerst op entiteiten die buiten het reguliere
banksysteem opereren en een van de volgende activiteiten verrichten: ·
het
aanvaarden van financiering met depositoachtige kenmerken; ·
het
uitvoeren van looptijd- en/of liquiditeitstransformaties; ·
het
overdragen van kredietrisico; en ·
het
gebruiken van directe of indirecte financiële leverage. In de tweede plaats op activiteiten die zouden kunnen
fungeren als belangrijke bron van financiering van niet-bankentiteiten. Die
activiteiten omvatten securitisatie, uitlening van effecten en
repo-overeenkomsten ("repo's"). Tegen deze achtergrond focust de Commissie in dit stadium
haar analyse op de volgende mogelijke schaduwbankentiteiten en ‑activiteiten.
Deze lijst mag niet als exhaustief beschouwd worden omdat het
schaduwbankgebeuren snel kan veranderen. Mogelijke
schaduwbankentiteiten en ‑activiteiten waarop de Commissie momenteel haar
analyse focust Entiteiten - entiteiten voor bijzondere doeleinden die liquiditeitstransformaties
en/of looptijdtransformaties uitvoeren; bijvoorbeeld securitisatievehikels
zoals doorstroomlichamen voor door activa gedekt commercieel papier (ABCP
conduits), vehikels voor bijzondere beleggingen (Special Investment Vehicles
(SIV)) en andere vehikels voor bijzondere doeleinden (Special Purpose Vehicles
(SPV)); - geldmarktfondsen (Money Market Funds (MMFs)) en andere
soorten beleggingsinstellingen of beleggingsproducten met despositoachtige
kenmerken, waardoor deze kwetsbaar zijn voor massale geldopvragingen
("runs"); - beleggingsinstellingen, inclusief trackers, die krediet
verstrekken of geleveraged zijn; - financieringsmaatschappijen en entiteiten voor effecten
die krediet of kredietwaarborgen verstrekken, of liquiditeittransformaties
en/of looptijdtransformaties uitvoeren zonder zoals een bank gereguleerd te
zijn; en - verzekerings- en
herverzekeringsondernemingen die kredietproducten aanbieden of waarborgen.
Activiteiten - securitisatie; en - uitlenen van effecten en repo's. Volgens een ruwe
schatting van de FSB bedraagt de omvang van het mondiale schaduwbanksysteem in
2010 ongeveer 46 biljoen euro, tegenover 21 biljoen euro in 2002. Dit
vertegenwoordigt 25-30% van het totale financiële stelsel en de helft van de
omvang van de bankactiva. In de Verenigde Staten is dit aandeel nog
significanter, naar raming 35% à 40%. Volgens FSB-ramingen is echter het
aandeel van de activa van in Europa gevestigde andere financiële intermediairs
dan banken als een percentage van de totale omvang van het schaduwbanksysteem
van 2005 tot 2010 sterk toegenomen, terwijl het aandeel van de zich in de VS
bevindende activa is afgenomen. Op mondiale schaal is het percentage van die
activa dat door Europese jurisdicties wordt aangehouden gestegen van 10 tot 13%
voor UK-intermediairs, van 6 tot 8% voor NL- intermediairs, van 4% tot 5% voor
DE-intermediairs en van 2% tot 3% voor ES intermediairs. Het percentage
mondiale schaduwbankactiva is voor de FR- en IT-intermediairs hetzelfde
gebleven: 6% respectievelijk 2%. Vragen: a) Bent u
het met de voorgestelde definitie van schaduwbankieren eens? b) Gaat u akkoord met de voorlopige
lijst van schaduwbankentiteiten en ‑activiteiten? Moeten meer entiteiten en/of
activiteiten worden geanalyseerd? Zo ja, welke? 4. Welke
risico's en voordelen zijn aan schaduwbankieren verbonden? Schaduwbankactiviteiten kunnen een nuttig onderdeel vormen
van het financiële systeem, aangezien zij een van de volgende functies
vervullen: i) zij bieden beleggers alternatieven voor bankdeposito's; ii) zij
kanaliseren middelen efficiënter naar specifieke behoeften wegens verhoogde
specialisatie; iii) zij zorgen voor alternatieve financiering voor de reële
economie, hetgeen bijzonder nuttig is wanneer traditionele bank- of marktkanalen
tijdelijk disfunctioneel zijn; en iv) zij vormen een mogelijke bron van
risicodiversificatie buiten het banksysteem. Schaduwbankentiteiten en ‑activiteiten kunnen echter ook een
aantal risico's creëren. Sommige van die risico's kunnen, met name wegens de
complexiteit van schaduwbankentiteiten en ‑activiteiten, hun rechtsgebied
overschrijdende bereik, de inherente mobiliteit van de effecten- en geldmarkten
en de vervlochtenheid van schaduwbankentiteiten en -activiteiten met het
reguliere banksysteem, van systeemrelevante aard. zijn Deze risico's zijn als volgt in te delen: i)
depositoachtige fondsstructuren kunnen tot "runs" leiden: schaduwbankactiviteiten staan aan soortgelijke financiële
risico's als banken bloot, zonder aan vergelijkbare verplichtingen uit hoofde
van bankenregulering en ‑toezicht onderworpen te zijn. Sommige
schaduwbankactiviteiten worden bijvoorbeeld op korte termijn gefinancierd,
waardoor ze vatbaar zijn voor het risico dat cliënten plotseling massaal gelden
opvragen; ii) opbouw van
hoge, verborgen leverage: hoge leverage kan de kwetsbaarheid van de financiële sector
vergroten en een bron van systeemrisico zijn. Schaduwbankactiviteiten zijn soms
in hoge mate geleveraged waarbij eenzelfde financieringszekerheid meermaals
wordt hergebruikt zonder aan de door regulering en toezicht opgelegde grenzen
te zijn onderworpen; iii) omzeilen
van regels en reguleringsarbitrage: schaduwbankactiviteiten zijn te gebruiken om regulering en
toezicht op reguliere banken te ontwijken door het traditionele
kredietbemiddelingsgebeuren in juridisch onafhankelijke structuren op te
splitsen en die met elkaar zaken te laten doen. Door deze
"reguleringsfragmentatie" ontstaat het risico van een "race naar
beneden" voor het gehele financiële systeem, aangezien banken en andere
financiële intermediairs schaduwbankentiteiten proberen te imiteren of bepaalde
activiteiten in entiteiten buiten het bereik van hun consolidatie brengen. Zo
speelden activiteiten om de kapitaals- en boekhoudregels te omzeilen en de risico's
buiten het bereik van het bankentoezicht te brengen een belangrijke rol in de
ontwikkeling van de crisis van 2007/2008; iv)
wanordelijke faillissementen binnen het banksysteem: schaduwbankactiviteiten
staan vaak in nauw verband met de reguliere banksector. Faillissementen kunnen
belangrijke besmettings- en overloopeffecten hebben. In een noodsituatie of
onder omstandigheden van hevige onzekerheid kunnen risico's die schaduwbanken
zijn aangegaan gemakkelijk naar de banksector overslaan langs verschillende
kanalen: a) directe geldlening van het banksysteem en voorwaardelijke
bankverplichtingen (kredietverbeteringen en liquiditeitslijnen) en b) massale
verkoop van activa met een weerslag op de prijzen van financiële en
vastgoedactiva. Vragen: c) Bent u het ermee eens dat
schaduwbankieren positief tot het financiële stelsel kan bijdragen? Dienen
andere nuttige aspecten van die activiteiten te worden behouden of bevorderd? d) Bent u het eens met de
beschrijving van de kanalen waarlangs schaduwbankactiviteiten nieuwe risico's
creëren of deze naar andere delen van het financiële stelsel overbrengen? e) Moeten andere kanalen worden
bekeken waarlangs schaduwbankactiviteiten nieuwe risico's creëren of deze naar
andere delen van het financiële stelsel overbrengen? 5. Wat zijn
de uitdagingen voor de toezichthoudende en regulerende autoriteiten? Gezien de hierboven uiteengezette potentiële risico's is het
van essentieel belang dat de toezichthoudende en regulerende autoriteiten
bekijken hoe schaduwbankentiteiten en ‑activiteiten het beste kunnen worden
aangepakt. Aan deze taak zijn echter diverse uitdagingen verbonden. In de eerste plaats moeten de betrokken autoriteiten de
relevante entiteiten en hun activiteiten identificeren en monitoren. In de EU
hebben de meeste nationale overheden relevante ervaring en zijn de Europese
Centrale Bank (ECB), de Europese Bankautoriteit (EBA), de Europese Autoriteit
voor effecten en markten (ESMA), de Europese Autoriteit voor verzekeringen en
bedrijfspensioenen (EIOPA) en het Europees Comité voor systeemrisico's (ESRB)
begonnen met het opbouwen van expertise op het gebied van schaduwbankieren. Het
blijft echter dringend nodig de actuele gegevenslacunes over de onderlinge
vervlochtenheid van banken en niet-bancaire financiële instellingen op mondiale
basis op te vullen. De EU zou er bijgevolg behoefte aan kunnen hebben om te
zorgen voor permanente processen voor de verzameling en uitwisseling van
informatie over identificatie en toezichtpraktijken tussen alle EU-toezichthouders,
de Commissie, de ECB en andere centrale banken. Een en ander zal nauwe
onderlinge coördinatie vereisen om informatie te delen en onmiddellijk
problemen te ontdekken. Een en ander kan ook vereisen dat nationale
toezichthoudende autoriteiten nieuwe bevoegdheden krijgen. In de tweede plaats moeten de autoriteiten de aanpak van het
toezicht op schaduwbankentiteiten bepalen. De Commissie is van oordeel dat i)
dit op het passende niveau, d.w.z. nationaal en/of Europees, moet plaatsvinden;
ii) daarbij het evenredigheidsbeginsel in acht moet worden genomen; iii)
rekening moet worden gehouden met bestaande toezichtcapaciteit en ‑deskundigheid;
en iv) een en ander in het macroprudentiële kader dient te worden geïntegreerd.
Wat dit laatste punt betreft, moeten de autoriteiten in staat zijn de verborgen
kredietbemiddelingsketens te begrijpen, naar behoren de systeemrelevantie ervan
te beoordelen, de macroprudentiële implicaties van nieuwe producten of
activiteiten in aanmerking te nemen en de verwevenheid van het schaduwbanksysteem
met de rest van de financiële sector in kaart te brengen. In de derde plaats zijn, aangezien de
schaduwbankproblematiek kan vereisen dat het toepassingsgebied en de aard van
de prudentiële regulering worden uitgebreid, passende reguleringsantwoorden
nodig. In het voormelde FSB-rapport werden een aantal algemene beginselen in
gesuggereerd die reguleerders bij het ontwerpen en uitvoeren van
reguleringsmaatregelen voor schaduwbankieren zouden moeten toepassen. De FSB
heeft gesuggereerd dat reguleringsmaatregelen doelgericht, evenredig, op de
toekomst gericht, aanpasbaar en effectief moeten zijn en moeten worden
beoordeeld en getoetst. De Commissie is van oordeel dat de autoriteiten
rekening dienen te houden met deze beginselen van hoog niveau. De Commissie is
eveneens van oordeel dat voor elk soort entiteit en/of activiteit een
specifieke aanpak moet worden gevolgd. Daartoe zal het juiste evenwicht moeten
worden gevonden tussen drie mogelijke en aanvullende middelen: i) indirecte
regulering (voor het reguleren van de verbanden tussen het banksysteem en de
schaduwbankentiteiten); ii) passende uitbreiding of herziening van bestaande
regulering; en iii) nieuwe regulering die specifiek op schaduwbankentiteiten en
‑activiteiten is gericht. In deze context dienen ook alternatieve of
aanvullende niet-reguleringsmaatregelen te worden bekeken. Vragen: f) Gaat u ermee akkoord dat
schaduwbankentiteiten en ‑activiteiten strikter moeten worden gemonitord en
gereguleerd? g) Gaat u akkoord met de suggesties
betreffende identificatie en monitoring van de relevante entiteiten en hun
activiteiten? Denkt u dat de EU behoefte heeft aan permanente processen voor de
verzameling en uitwisseling van informatie over identificatie- en
toezichtpraktijken tussen alle EU-toezichthouders, de Commissie, de ECB en
andere centrale banken? h) Gaat u akkoord met de hierboven
beschreven algemene beginselen voor het toezicht op schaduwbankieren? i) Gaat u akkoord met de hierboven
beschreven algemene beginselen voor reguleringsantwoorden? j) Welke maatregelen zijn te
overwegen om voor internationale consistentie in de behandeling van
schaduwbankieren te zorgen en mondiale reguleringsarbitrage te vermijden? 6. Welke
regulerende maatregelen zijn van toepassing op schaduwbankieren in de EU? In de EU wordt momenteel elk van de drie in het vorige punt
van dit groenboek geschetste reguleringsbenaderingen gevolgd; deze worden
hieronder samengevat. Een aantal wetgevingsvoorstellen met implicaties voor
schaduwbankentiteiten en ‑activiteiten is reeds in werking of er wordt
momenteel door het Europees Parlement en de Raad over onderhandeld. Sommige
lidstaten hebben voorts bijkomende nationale regels voor het oversight op
financiële entiteiten en activiteiten die niet op EU-niveau zijn gereguleerd. 6.1. Indirecte regulering van schaduwbankactiviteiten
middels bank- en verzekeringsregulering De EU heeft indirect belangrijke stappen gedaan om door
securitisatiestructuren veroorzaakte schaduwbankproblemen aan te pakken
teneinde de banken te ontmoedigen bestaande kapitaalsvereisten en andere
wetgeving te omzeilen: ·
na
de herziening in 2009 van de richtlijn bankkapitaalvereisten van de EU, (de
zogenaamde richtlijn kapitaalvereisten of "CRD II")[3], die
de lidstaten uiterlijk in oktober 2010 in nationaal recht hadden moeten
omzetten, moeten zowel initiators als sponsors van gesecuritiseerde activa een
belangrijk deel van de risico's die zij verzekerd hebben blijven dragen. De
richtlijn versterkte ook de behandeling van liquiditeitslijnen en kredietblootstelling
aan securitisatievehikels. Op grond van de vorige regels dienden de banken geen
kapitaal voor de betrokken risico's aan te houden; ·
de
wijzigingen bij de daaropvolgende herziening van de richtlijn in 2010 (de
zogenaamde "CRD III")[4]
zorgden voor een verdere versterking van de kapitaalvereisten overeenkomstig de
door het BCBS in juli 2009 bekendgemaakte aanbevelingen. Sinds december 2011
moeten de banken aan bijkomende openbaarmakingsregels voldoen en significant
meer kapitaal aanhouden om hun risico's te dekken wanneer zij in complexe
hersecuritisaties beleggen. Deze richtlijn vereiste ook dat de bevoegde
autoriteiten van alle lidstaten bij het uitvoeren van hun risicobeoordeling van
individuele banken onder pijler 2 van het Bazel/CRD-kader rekening hielden met
reputatierisico's die uit complexe securitisatiestructuren of -producten
voortkwamen[5];
·
in
haar voorstel voor de jongste herziening van de richtlijn (de zogenaamde
"CRD IV")[6]
heeft de Commissie voorgesteld vanaf 2015 expliciete liquiditeitsvereisten in
te voeren, inclusief liquiditeitsfaciliteiten voor SPV's en voor alle andere
producten of diensten die met het reputatierisico van een bank verband houden;
en ·
de
Commissie heeft in november 2011 een wijziging van de International Financial
Reporting Standards (IFRS) bevestigd om de openbaarmakingsvereisten betreffende
de overdracht van financiële activa (betreffende IFRS 7) te verbeteren[7].
Voorts analyseert de Commissie momenteel de nieuwe standaarden betreffende
consolidatie (met betrekking tot IFRS 10, 11 en 12). Doel van deze standaarden
is verbetering van de consolidatie van securitisatievehikels en de
openbaarmakingsvereisten betreffende niet-geconsolideerde deelnemingen in
"gestructureerde entiteiten" zoals securitisatievehikels of door
activa gedekte financiering. Met betrekking tot de verzekeringssector
is de Commissie voornemens op grond van de regels tot uitvoering van de
kaderrichtlijn solvabiliteit II[8]
(solvabiliteit II) voor verzekerings- en herverzekeringsondernemingen die in
securitisatieproducten beleggen te vereisen dat de initiators en sponsors van
die producten soortgelijke risicobehoudvereisten naleven als die waarin de
bankenwetgeving voorziet. 6.2. Verruimen
van het toepassingsgebied van de actuele prudentiële regulering tot de
schaduwbankactiviteiten Het toepassingsgebied van bestaande reguleringen is eveneens
tot nieuwe entiteiten en activiteiten uitgebreid om een breder bereik te
hebben, problemen in verband met systeemrisico aan te pakken en toekomstige
reguleringsarbitrage te bemoeilijken. Deze aanpak wordt ten aanzien van beleggingsondernemingen
gevolgd. Zij zijn onderworpen aan het in de richtlijn markten voor financiële
instrumenten (MiFID) vastgestelde regime[9]. Bij de toetsing van
dit kader heeft de Commissie op 20 oktober 2011 een voorstel voor een
herschikkingsrichtlijn en een verordening ingediend om het toepassingsgebied
van het kader te verbreden (bv. om alle flitshandelaren te behandelen en meer
beleggingsondernemingen in grondstoffen binnen het toepassingsgebied van de
MiFID te brengen), de transparantie van niet-aandeleninstrumenten te vergroten
– waardoor de risico's van het schaduwbankieren beter kunnen worden
geïdentificeerd, en aan de bevoegde nationale autoriteiten en de ESMA de
bevoegdheden te verlenen aan de hand waarvan zij beter en proactief kunnen
optreden en de risico's van het schaduwbankieren kunnen beheersen en beperken.
De MiFID legt niet rechtstreeks kapitaalsvereisten aan die binnen haar
toepassingsgebied gebrachte ondernemingen op. Zij verwijst echter naar de
richtlijn kapitaalvereisten en legt aldus bankachtige prudentiële regulering op
aan entiteiten die schaduwbankactiviteiten verrichten. 6.3. Directe regulering van sommige
schaduwbankactiviteiten Ten slotte heeft de EU
ook reeds maatregelen genomen om schaduwbankentiteiten en ‑activiteiten
rechtstreeks te reguleren. Wat beleggingsinstellingen betreft pakt de richtlijn
beheerders van alternatieve beleggingsinstellingen (AIFMD)[10]
reeds een aantal schaduwbankproblemen aan, als de betrokken entiteiten in het
kader van die richtlijn als alternatieve beleggingsinstellingen worden opgevat.
Vermogensbeheerders dienen nu liquiditeitsrisico's te monitoren en een
liquiditeitsbeheersysteem te gebruiken. Gezien de nieuwe methoden voor het berekenen
van de leverage- en rapporteringsvereisten zullen activiteiten zoals
repo-overeenkomsten of effectenuitlening door de bevoegde autoriteiten
gemakkelijker kunnen worden gemonitord. Geldmarktfondsen en trackers vallen mogelijk onder bestaande
wetgeving inzake instellingen voor collectieve belegging in effecten (icbe)[11].
Bovendien heeft de ESMA richtsnoeren ontwikkeld die op 1 juli 2011 in werking
zijn getreden[12].
Deze richtsnoeren omvatten aanbevelingen voor deze fondsen om de in aanmerking
komende beleggingen te beperken, de gewogen gemiddelde looptijd te limiteren en
dagelijks de intrinsieke waarde te berekenen. Ratingbureaus zijn niet geleveraged en houden zich niet
rechtstreeks met looptijdtransformatie bezig. Niettemin hebben zij een
belangrijke rol in de kredietbemiddelingsketen aangezien zij aan producten en
entiteiten ratings toekennen. In de EU zijn ratingbureaus aan stringente
regulering en toezicht door de ESMA onderworpen[13]. Bovendien
heeft de Commissie bijkomende wetgevingsmaatregelen voorgesteld om het
ratingproces te versterken[14]. Wat ten slotte de verzekeringsregulering betreft, pakt
Solvabiliteit II eveneens een aantal schaduwbankproblemen aan aangezien zij in
omvattende regulering die gericht is op een risicogebaseerde en economische
benadering alsook in strenge risicomanagementsvereisten inclusief een
"prudent person"-beginsel voor beleggingen voorziet. Met name ziet
Solvabiliteit II in verband met kapitaalvereisten expliciet op kredietrisico's,
voorziet zij in een totalebalansaanpak waarbij alle entiteiten en uitzettingen
aan groepstoezicht onderworpen zijn en is zij ten aanzien van kredietrisico
even stringent als CRD IV. Solvabiliteit II vereist ook dat de lidstaten de
oprichting van een verzekerings-SPV aan vergunning onderwerpen. De uitvoeringsbepalingen
voor Solvabiliteit II die momenteel worden bekeken, zullen betrekking hebben op
vergunningsvereisten en doorlopende reguleringsvereisten in verband met
solvabiliteit, bestuur en rapportage ten aanzien van verzekerings-SPV's. Vragen: k) Hoe kijkt u tegen de maatregelen
aan die op EU-niveau reeds zijn genomen om schaduwbankkwesties te behandelen? 7. Onopgeloste
problemen Hoewel de indirecte, uitgebreide en directe
reguleringsmaatregelen die hierboven worden beschreven een belangrijke bijdrage
leveren tot het aanpakken van schaduwbankentiteiten en ‑activiteiten dient nog
verdere vooruitgang te worden geboekt gezien het evoluerende karakter van het
schaduwbanksysteem en het inzicht daarin. In coördinatie met de FSB, de normstellende lichamen en de
relevante uniale toezichthoudende en regulerende autoriteiten is het doel van
de actuele werkzaamheden van de Commissie de bestaande maatregelen zorgvuldig
te onderzoeken en een passende aanpak voor te stellen om omvattend toezicht op
het schaduwbanksysteem te waarborgen gekoppeld aan een toereikend
reguleringskader. In deze context zijn er vijf hoofdgebieden waarop de
Commissie momenteel opties en volgende stappen nader onderzoekt. 7.1. Bankregulering Op
dit gebied worden momenteel verschillende problemen onderzocht met het
overkoepelende doel om: ·
voor
prudentiële doeleinden gebrekkige risico-overdracht naar schaduwbankentiteiten
weer onder controle krijgen; ·
manieren
te onderzoeken teneinde de kanalen van de uitzettingen te identificeren,
excessieve blootstelling aan schaduwbankentiteiten te beperken en de
openbaarmakingsvereisten voor banken ten aanzien van uitzettingen op die
entiteiten te verbeteren; en ·
te
waarborgen dat bankregulering op alle relevante activiteiten betrekking heeft. Met name worden momenteel consolidatieregels voor
schaduwbankentiteiten onderzocht om ervoor te zorgen dat entiteiten waarvoor
banken verantwoordelijkheid dragen voor prudentiële doeleinden op passende
wijze worden geconsolideerd en bijgevolg volledig aan het omvattende Bazel
III-kader zijn onderworpen. Het is ook passend de verschillen tussen
boekhoudkundige consolidatie en prudentiële consolidatie alsook de verschillen
tussen rechtsgebieden te bestuderen. In dit verband is het de moeite waard, met
name ten aanzien van schaduwbankentiteiten, de impact van de nieuwe
internationale standaarden voor financiële verslaglegging (IFRS) op
consolidatie te beoordelen. Wat de bancaire blootstelling aan schaduwbankentiteiten
betreft, dienen verschillende problemen verder te worden onderzocht: i) of het
regime inzake grote uitzettingen in de actuele bankwetgeving stringent genoeg
is om alle schaduwbankuitzettingen afzonderlijk zowel als in hun totaliteit
naar behoren aan te pakken; ii) hoe leverage bij sommige schaduwbankentiteiten
zoals beleggingsinstellingen op effectieve wijze verantwoorden is alsook met
name of de zogenaamde doorkijkbenadering die momenteel door sommige banken
wordt toegepast, dient te worden uitgebreid; iii) of de CRD II-behandeling van
liquiditeitslijnen en kredietuitzettingen voor securitisatievehikels op alle
andere schaduwbankentiteiten moet worden toegepast; en iv) een toetsing van de
uitvoering van de nationale toezichtbehandeling voor impliciete steun. De bestaande EU-bankenwetgeving geldt slechts
voor deposito-instellingen die krediet verstrekken. Er zou kunnen worden
overwogen meer financiële instellingen en activiteiten onder het
toepassingsgebied van de actuele wetgeving te laten vallen. De Commissie
bestudeert momenteel de voordelen van de uitbreiding van sommige bepalingen van
de CRD IV tot financiële niet-deposito-instellingen die niet onder de definitie
in de verordening kapitaalvereisten (CRR) vallen[15].
Daardoor zou ook de ruimte voor toekomstige reguleringsarbitrage voor
verstrekkers van kredieten worden beperkt. 7.2. Reguleringsproblemen in verband met
vermogensbeheer De Commissie kijk zorgvuldig naar de evolutie van zowel de
trackers- als de geldfondsmarkten in de context van het schaduwbankieren. Wat de trackers betreft, heeft de FSB een mogelijke mismatch
tussen aan beleggers in trackers aangeboden liquiditeit en minder liquide
onderliggende activa geïdentificeerd. De actuele reguleringsdiscussie
concentreert zich op mogelijke liquiditeitsverstoringen, de kwaliteit van
verstrekte zekerheid in gevallen van effectenuitlenings- en
derivaten(swap)transacties tussen aanbieders van trackers en hun tegenpartijen
en belangenconflicten indien tegenpartijen bij die transacties tot hetzelfde
concern behoren. Sommige van deze problemen zijn niet tot trackers beperkt. Zij
zijn aan de orde telkens wanneer effecten die in het bezit zijn van een
beleggingsinstelling aan andere tegenpartijen worden uitgeleend of wanneer een
beleggingsinstelling een derivatentransactie (bv. total return swaps) met een
tegenpartij aangaat. Daarnaast voert de ESMA momenteel een toetsing uit van het
icbe-kader in het algemeen en ten aanzien van de potentiële toepassing op
trackers met het oog op het vaststelling van nieuwe richtsnoeren dit jaar. De
richtsnoeren zullen aanbevelingen omvatten betreffende het toekennen van een
kwaliteitsmerk aan trackers, openbaarmakingen aan beleggers en gebruik van
zekerheid. In verband met geldmarktfondsen hebben de geïdentificeerde
problemen voornamelijk betrekking op de risico's van runs (d.w.z. massale
gelijktijdige geldopvragingen door beleggers). Dergelijke runs zouden een
ernstig effect kunnen hebben op de financiële stabiliteit. De FSB heeft de
mogelijkheid geïdentificeerd van runs die vooral voortkomen uit de krediet- en
liquiditeitsrisico's welke inherent zijn aan de portefeuille van een
geldmarktfonds alsook uit de methode van waardering van de activa van
geldmarktfondsen. De risico's op runs stijgen wanneer geldmarktfondsen hun
activa tegen geamortiseerde kostprijs waarderen om de intrinsieke waarde
stabiel te houden, zelfs als de marktwaarde van de onderliggende beleggingen
fluctueert, zoals het geval is voor de zogenaamde geldmarktfondsen met een
constante intrinsieke waarde. Beleggers hebben een prikkel om wanneer de markt
onder spanning staat er als eerste gelden bij op te nemen alvorens de
intrinsieke waarde moet dalen. 7.3. Effectenuitlenings- en repo-overeenkomsten Een ander belangrijk probleem betreft overeenkomsten inzake
effectenuitlening en repo's aangezien met deze activiteiten de leverage snel
kan worden verhoogd en zij voor bepaalde schaduwbankentiteiten een belangrijke
financieringsbron zijn. In het kader van de actuele werkzaamheden door de
Commissie en de FSB worden momenteel de gangbare praktijken onderzocht, reguleringslacunes
in de bestaande regulering geïdentificeerd en inconsistenties tussen
rechtsgebieden bekeken. Mogelijke specifieke aandachtspunten zijn onder meer:
prudent zekerhedenbeheer, herbelegging van voor door zekerheid gedekte effecten
ontvangen gelden, hergebruik van zekerheid (herhypothekering), manieren om
zowel op de markten als voor de toezichthoudende autoriteiten de transparantie
te verbeteren en de rol van de marktinfrastructuur. De Commissie is van oordeel
dat bijzondere aandacht aan de totale leverage die uit het uitlenen van
effecten resulteert en aan zekerhedenbeheer en repotransacties moet worden
besteed om ervoor te zorgen dat de toezichthouders over accurate informatie
beschikken om deze leverage te beoordelen en over de instrumenten beschikken om
deze te controleren en de buitensporige procyclische effecten ervan te
vermijden. Ten slotte moet de faillissementswetgeving en de impact ervan op
zekerheden eveneens worden getoetst om de internationale consistentie alsook de
boekhoudpraktijken voor die transacties te versterken. 7.4. Securitisatie Het zal belangrijk zijn eveneens te
onderzoeken of de maatregelen betreffende securitisatie die eerder in dit
groenboek zijn beschreven effectief zijn geweest bij de aanpak van de
schaduwbankproblematiek. Voorts gaat de Commissie momenteel na hoe
soortgelijke maatregelen in andere sectoren kunnen worden genomen. De
voornaamste vraagstukken zijn onder meer transparantie, normalisatie,
bewarings- en boekhoudvereisten. De diensten van de Commissie en de Amerikaanse
Securities and Exchange Commission zijn derhalve begonnen met het vergelijken
van de securitisatieregels in de EU en in de VS met als gemeenschappelijk doel
om tot veiligere en gezondere securitisatiepraktijken te komen. Verder zijn binnen
de IOSCO in samenwerking met het BCBS gezamenlijke werkzaamheden gestart om de
FSB te helpen bij de ontwikkeling uiterlijk in juli 2012 van
beleidsaanbevelingen die erop gericht zijn alle rechtsgebieden te vragen
vergelijkbare en verenigbare kaders vast te stellen. 7.5. Andere schaduwbankentiteiten[16] In de FSB en de EU zijn verder nog werkzaamheden betreffende
andere schaduwbankentiteiten aan de gang om: i) een lijst op te maken van de
entiteiten die zouden kunnen worden behandeld; ii) de bestaande in werking
zijnde regulerings- en toezichtregimes in kaart te brengen; iii) lacunes in
deze regimes te identificeren; en iv) indien nodig voorstellen te doen voor
bijkomende prudentiële maatregelen betreffende deze entiteiten. Een gebied om eveneens aandacht aan te besteden is de
verzameling van gegevens, omdat sommige nationale toezichthouders mogelijk niet
over de noodzakelijke bevoegdheden beschikken om over alle
schaduwbankentiteiten gegevens te verzamelen. De Commissie en de Europese
toezichthoudende autoriteiten zullen de nationale toezichthoudende autoriteiten
raadplegen om deze situatie te beoordelen. Afhankelijk van de resultaten zou
een wetgevingsaanpak op EU-niveau gerechtvaardigd kunnen zijn. Overeenkomstig
de werkzaamheden van de FSB betreffende gegevenslacunes kan het ook nuttig zijn
ervoor te zorgen dat de toezichthouders de bevoegdheden hebben om op mondiale
basis gegevens te verzamelen en te delen. In deze context zou de opstelling van
een mondiale norm voor identificatie van juridische entiteiten (LEI) welkom
zijn[17].
Zoals vermeld in haar groenboek van 20
oktober 2010[18]
zal de Commissie ook verdere werkzaamheden betreffende de afwikkeling van
andere financiële instellingen verrichten. Daarbij zal onderzoek worden gedaan
naar de aard van de risico's voor de financiële stabiliteit die verbonden zijn
aan diverse niet-bancaire entiteiten en de noodzaak van passende
afwikkelingsregelingen. In die context zal een aantal in dit groenboek genoemde
schaduwbankentiteiten worden bekeken. Ten slotte is de Commissie van oordeel
dat verdere analyse nodig is om te monitoren of het nieuwe Solvabiliteit
II-kader volledig effectief is in het aanpakken van problemen die rijzen
wanneer verzekerings- en herverzekeringsondernemingen soortgelijke activiteiten
als schaduwbankactiviteiten verrichten. Vragen: l) Bent u
het eens met de analyse van de kwesties die momenteel bestreken worden door de
vijf hoofdterreinen waarop de Commissie verder opties onderzoekt? m) Moeten er nog andere kwesties
worden behandeld? Zo ja, welke? n) Welke, eventuele, wijzigingen
van het actuele EU-reguleringskader zouden noodzakelijk zijn om de hierboven
geschetste risico's en kwesties naar behoren aan te pakken? o) Welke andere maatregelen, zoals
verhoogde monitoring of niet-bindende maatregelen moeten worden bekeken? 8. Welke
volgende stappen overweegt de EU? Op basis van de afloop van dit overleg en
de werkzaamheden van de ESRB, EBA, ESMA en EIOPA zal de Commissie een
beslissing nemen over de passende follow-up betreffende de in dit groenboek
geschetste schaduwbankproblematiek, inclusief in voorkomend geval
wetgevingsmaatregelen. De Commissie zal aan actuele internationale
werkzaamheden blijven deelnemen, mede om ervoor te zorgen dat alle problemen in
verband met gelijke concurrentievoorwaarden worden aangepakt. Bij elke
regulerende follow-up zullen de potentiële effecten ervan zorgvuldig worden
beoordeeld en zullen ook de resultaten van de werkzaamheden van de door de
Commissie onlangs aangestelde deskundigengroep op hoog niveau inzake
structurele bankhervormingen worden meegenomen[19]. Na bekendmaking van
het rapport van de groep zal de Commissie beoordelen of het nodig is bijkomende
gerichte raadplegingen over geselecteerde kwesties te houden. De Commissie nodigt de stakeholders uit
opmerkingen te maken over alle in dit groenboek beschreven kwesties en met name
de bovenstaande vragen te beantwoorden. Bovendien organiseert de Commissie op
27 april 2012 in Brussel een publieke conferentie over schaduwbankieren waarop
alle stakeholders zijn uitgenodigd[20]. Tenzij uitdrukkelijk om vertrouwelijkheid
is verzocht, zullen de ontvangen reacties op de website van de Commissie
beschikbaar worden gesteld en de Commissie zal een samenvatting van de
resultaten van de raadpleging publiceren Stakeholders worden uitgenodigd hun
opmerking vóór 1 juni 2012 naar het volgende email-adres te zenden: markt-consultation-shadow-banking@ec.europa.eu [1] Beschikbaar
op http://www.financialstabilityboard.org/publications/r_111027a.pdf [2] "Andere
schaduwbankentiteiten" slaat op de in het onderstaande kader opgenomen
entiteiten exclusief geldmarktfondsen. [3] Richtlijn
2009/111/EG van het Europees Parlement en de Raad van 16 september 2009 tot
wijziging van de Richtlijnen 2006/48/EG, 2006/49/EG en 2007/64/EG wat betreft
banken die zijn aangesloten bij centrale instellingen, bepaalde
eigenvermogensbestanddelen, grote posities, het toezichtkader en het
crisisbeheer, PB L 302 van 17.11.2009, blz. 97–119. [4] Richtlijn
2010/76/EU van het Europees Parlement en de Raad van 24 november 2010 tot
wijziging van de Richtlijnen 2006/48/EG en 2006/49/EG wat betreft de
kapitaalvereisten voor de handelsportefeuille en voor hersecuritisaties, alsook
het bedrijfseconomisch toezicht op het beloningsbeleid, PB L 329 van
14.12.2010, blz. 3–35. [5] Zie
bijlage V, punt 8, van Richtlijn 2006/48/EG, zoals gewijzigd bij Richtlijn
2009/111/EG. [6] Zie http://ec.europa.eu/internal_market/bank/regcapital/index_en.htm [7] Verordening (EU) nr. 1205/2011 van
de Commissie van 22 november 2011 houdende wijziging van Verordening (EG)
nr. 1126/2008 tot goedkeuring van bepaalde internationale standaarden voor
jaarrekeningen overeenkomstig Verordening (EG) nr. 1606/2002 van het
Europees Parlement en de Raad wat International Financial Reporting Standard
(IFRS) 7 betreft. [8] Richtlijn
2009/138/EG van het Europees Parlement en de Raad van 25 november 2009
betreffende de toegang tot en uitoefening van het verzekerings- en het
herverzekeringsbedrijf, PB L 335/1 van 17.12.2009. [9] Richtlijn
2004/39/EG van het Europees Parlement en de Raad van 21 april 2004 betreffende
markten voor financiële instrumenten (PB L 145 van 30.4.2004, blz. 1-44). [10] Richtlijn
2011/61/EG van het Europees Parlement en de Raad van 8 juni 2011 inzake
beheerders van alternatieve beleggingsinstellingen en tot wijziging van de
Richtlijnen 2003/41/EG en 2009/65/EG en van de Verordeningen (EG) nr. 1060/2009
en (EU) nr. 1095/2010, PB L 174 van 1.7.2011, blz. 1. [11] Richtlijn
2009/65/EG van het Europees Parlement en de Raad van 13 juli 2009 tot
coördinatie van de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen betreffende
bepaalde instellingen voor collectieve belegging in effecten (icbe’s). [12] Beschikbaar
op http://www.esma.europa.eu/content/Guidelines-Common-definition-European-money-market-funds [13] Verordening (EG) nr. 1060/2009 van het
Europees Parlement en de Raad van 16 september 2009 inzake ratingbureaus s, PB
L 302 van 17.11.2009, blz. 1–31 en Verordening (EU) nr. 513/2011 van het
Europees Parlement en de Raad van 11 mei 2011 tot wijziging van Verordening
(EG) nr. 1060/2009 inzake ratingbureaus, PB L 145 van 31.5.2011, p. 30–56. [14] Voorstel
voor een verordening van het Europees Parlement en de Raad tot wijziging van
Verordening (EG) nr. 1060/2009 inzake ratingbureaus, COM(2011) 747
definitief van 15.11.2011. [15] Europese
Commissie, voorstel voor een verordening van het Europees Parlement en de Raad
betreffende prudentiële vereisten voor kredietinstellingen en beleggingsondernemingen,
COM(2011) 452 definitief van 20 juli 2011. [16] Voor een
lijst van andere schaduwbankentiteiten, zie voetnoot 2. [17] De LEI
is een mondiale norm die nuttig zou zijn voor risicomanagement, kwaliteit van
gegevens en macroprudentieel toezicht. De
FSB heeft een deskundigengroep opgericht om de werkzaamheden voor het opstellen
van aanbevelingen inzake het passende bestuurskader voor een mondiale LEI
binnen de mondiale reguleringsgemeenschap te coördineren. [18] Beschikbaar
op http://ec.europa.eu/internal_market/bank/docs/crisis-management/framework/com2010_579_en.pdf [19] http://ec.europa.eu/commission_2010-2014/barnier/headlines/news/2012/01/20120116_en.htm [20] http://ec.europa.eu/internal_market/bank/shadow_banking/index_en.htm