NL

Brussel, 16.12.2010

COM(2010) 744 definitief

MEDEDELING VAN DE COMMISSIE AAN HET EUROPEES PARLEMENT, DE RAAD, HET EUROPEES ECONOMISCH EN SOCIAAL COMITÉ EN HET COMITÉ VAN DE REGIO'S

Naar interoperabele Europese overheidsdiensten

MEDEDELING VAN DE COMMISSIE AAN HET EUROPEES PARLEMENT, DE RAAD, HET EUROPEES ECONOMISCH EN SOCIAAL COMITÉ EN HET COMITÉ VAN DE REGIO'S

Naar interoperabele Europese overheidsdiensten

INHOUDSOPGAVE

1.Inleiding3

1.1.Context3

1.2.Uitdagingen3

2.Grondslagen5

2.1.Politieke steun5

2.2.Eerste resultaten5

2.3.Sectorale initiatieven6

3.Voorgestelde acties7

3.1.Recente ontwikkelingen: een strategie en kader voor interoperabiliteit7

3.2.Geplande acties9

1.Inleiding

1.1.Context

Interoperabiliteit tot stand brengen is essentieel om het sociaal en economische potentieel van informatie- en communicatietechnologieën (ICT) te optimaliseren. Deze noodzaak werd reeds aangestipt in de Digitale Agenda voor Europa 1 , een van de vlaggenschipinitiatieven van de Europa 2020-strategie. De Digitale Agenda kan alleen een succes worden wanneer de interoperabiliteit op basis van normen en open platforms wordt gewaarborgd.

Door sterk in te zetten op ICT zou Europa veel meer kunnen doen om enkele van haar grootste sociale problemen aan te pakken. Daarom wordt in de Digitale Agenda beklemtoond dat Europese overheidsdiensten werk moeten maken van efficiënte en effectieve grensoverschrijdende e-overheidsdiensten. Dit vergt nauwe samenwerking, gestroomlijnde grensoverschrijdende processen en betrouwbare gegevensuitwisseling dankzij interoperabele ICT-infrastructuur en –systemen.

In deze mededeling worden de Europese interoperabiliteitsstrategie (EIS) en het Europees interoperabiliteitskader (EIF) voor Europese overheidsdiensten, twee hoekstenen van de Digitale Agenda, voorgesteld. Samen bevorderen zij de interoperabiliteit tussen overheidsdiensten.

1.2.Uitdagingen

Lidstaten die binnenlandse door ICT ondersteunde overheidsdiensten opzetten, dienen zich beter bewust te zijn van het risico op nieuwe elektronische belemmeringen wanneer zij opteren voor niet interoperabele oplossingen. De zogenaamde "e-barriers" leiden tot een versnippering van de interne markt en brengen de werking daarvan in het gedrang. De lidstaten en de Commissie moeten meer inspanningen leveren om dit te vermijden.

De Europese interne markt steunt op grensoverschrijdende overheidsdiensten die de uitvoering van het EU-beleid ondersteunen en helpen om de knelpunten en ontbrekende schakels op de interne markt aan te pakken, zoals vermeld in het werkprogramma 2010 2 van de Commissie. Deze Europese overheidsdiensten 3 worden in toenemende mate via elektronische weg aangeboden.

Steeds meer burgers en bedrijven benutten de vrijheden van de Europese interne markt om hun activiteiten of vrijetijdsbesteding ook buiten de grenzen van hun land uit te oefenen.

Zonder Europese overheidsdiensten met ICT-ondersteuning en samenwerking tussen overheidsdiensten zijn burgers wanneer zij informatie of documenten wensen te verstrekken of te krijgen om in de EU te werken, te studeren of te reizen, verplicht buitenlandse overheidsdiensten te contacteren of zelfs naar die diensten in het buitenland te reizen. Dit geldt ook voor bedrijven die zich in meer dan één lidstaat wensen te vestigen.

Zonder interoperabiliteit tussen de Europese overheidsdiensten wordt de verlening van Europese openbare diensten aan Europese burgers en bedrijven moeilijk of zelfs onmogelijk 4 .

Uiteenlopende regelgeving tussen lidstaten staat de grensoverschrijdende uitwisseling van informatie tussen overheidsdiensten van de lidstaten vaak in de weg. Wanneer dergelijke uitwisselingen wel toegestaan zijn, moet ervoor gezorgd worden dat de informatie ook in het buitenland juridisch geldig blijft en moet de regelgeving inzake gegevensbescherming van zowel het verzendende als de ontvangende land worden nageleefd.

Wanneer overheidsdiensten Europese openbare diensten opzetten om onderling overeengekomen doelstellingen te realiseren, moeten de bedrijfsprocessen op elkaar worden afgestemd.

Het gebrek aan overeenstemming en richtsnoeren over de inhoud en het formaat van de tussen lidstaten uit te wisselen informatie is een ander struikelblok. De semantische interoperabiliteit komt in het gedrang door verschillende interpretaties van de tussen mensen, toepassingen en overheidsdiensten uitgewisselde informatie.

Meertaligheid is een ander probleem bij de uitwisseling van informatie of wanneer burgers of bedrijven een beroep wensen te doen op overheidsdiensten in een andere lidstaat.

Voor grensoverschrijdende interoperabiliteit ontbreekt het op dit moment ook aan de gemeenschappelijke infrastructuur, architectuur en technische richtsnoeren die een solide technische onderbouwing kunnen vormen om de ontwikkeling van Europese openbare diensten te bevorderen en overlappende initiatieven te vermijden.

Dankzij de grotere juridische, organisatorische, semantische en technische interoperabiliteit zal derhalve uiteindelijk een duurzaam ecosysteem tot stand komen. Hierdoor wordt de effectieve en efficiënte ontwikkeling van nieuwe Europese openbare diensten gefaciliteerd.

Talrijke overheidsdiensten in de lidstaten nemen reeds maatregelen om de interoperabiliteit op nationaal, regionaal en lokaal niveau te verbeteren maar, als de lidstaten en de Commissie de krachten niet bundelen, zal de interoperabiliteit op EU-niveau vertraging oplopen.

De Europese openbare diensten zullen vaak het resultaat zijn van de samenvoeging van "openbare basisdiensten" 5 die in de lidstaten op verschillende bestuursniveaus worden aangeboden. De invoering van Europese openbare diensten is slechts haalbaar wanneer de interoperabiliteitseisen worden meegenomen bij de ontwikkeling van die basisdiensten.

2.Grondslagen

2.1.Politieke steun

Interoperabiliteit stond de jongste tijd sterk in de politieke schijnwerpers, met name tijdens de tweejaarlijkse conferenties over e-overheid. In onder de Belgische, Britse en Portugese voorzitterschappen tot stand gekomen verklaringen over e-government wordt telkens gevraagd werk te maken van interoperabiliteit. Het actieplan voor de elektronische overheid 2006-2010 6 moet er tevens voor zorgen dat door de invoering van elektronische overheidsdiensten in de lidstaten geen nieuwe belemmeringen op de interne markt ontstaan door versnippering en een gebrek aan interoperabiliteit.

Op 18 november 2009 hebben de voor het e-governmentbeleid bevoegde ministers in het kader van de Ministeriële verklaring van Malmö 7 afgesproken de betrouwbaarheid, beveiliging en interoperabiliteit van elektronische overheidsdiensten en –systemen op de interne markt te verbeteren. Zij hebben zich er tevens toe verbonden hun nationale interoperabiliteitskader af te stemmen op de toepasselijke Europese kaders en hebben de Commissie opgeroepen te onderzoeken welke knelpunten er zijn op het gebied van grensoverschrijdende interoperabiliteit en wederzijdse erkenning en sterker de nadruk te leggen op interoperabiliteitsbevorderende maatregelen en belangrijke katalysatoren. Voorts erkennen de lidstaten dat betere overheidsdiensten moeten worden geleverd met minder middelen en dat het potentieel van e-government kan worden opgedreven door een samenwerkingscultuur te stimuleren en door de randvoorwaarden voor interoperabiliteit in Europese overheidsdiensten te verbeteren.

2.2.Eerste resultaten

De Commissie treedt op als trekker en stimuleert de modernisering van overheidsdiensten in heel Europa, met name via de Digitale Agenda voor Europa en het Europees actieplan voor elektronische overheidsdiensten 2011-2015 8 .

De mededeling van de Commissie van 2006 over de interoperabiliteit voor pan-Europese elektronische overheidsdiensten heeft tot opmerkelijke resultaten geleid. Die werden vooral bereikt door de interoperabele verstrekking van Europese elektronische overheidsdiensten aan nationale overheidsdiensten, bedrijven en burgers (IDABC) 9 en beleidsprogramma's ter ondersteuning van ICT (ICT-PSP) 10 .

Het IDABC-programma heeft sterk bijgedragen tot het waarborgen van de interoperabiliteit ter ondersteuning van de elektronische informatie-uitwisseling tussen Europese overheidsdiensten en heeft een gunstige impact gehad op de interne markt. In de eindevaluatie 11 van het IDABC-programma luidde de conclusie dat een gecoördineerde aanpak kan bijdragen tot snellere en betere resultaten en kan helpen om aan de eisen van de EU-regelgeving te voldoen en beleidsdoelstellingen te realiseren door middel van gemeenschappelijke, gedeelte oplossingen die in samenwerking met de lidstaten worden ontworpen en geëxploiteerd. In het programma voor interoperabiliteitsoplossingen voor Europese overheidsdiensten 12 (ISA), de opvolger van het IDABC-programma dat eind 2009 is afgelopen, wordt nog sterker de nadruk gelegd op het belang van interoperabiliteit en samenwerking voor een correcte tenuitvoerlegging van de EU-regelgeving.

Het CIP ICT-PSP biedt steun voor de invoering en het gebruik van ICT en draagt bij tot de totstandkoming van betere overheidsdiensten met ICT-ondersteuning. Zowel publieke als private organisaties nemen deel aan proefprojecten om de Europese interoperabiliteit van de nationale systemen te valideren.

De lidstaten zijn actief betrokken bij de ISA- en CIP ICT-PSP-programma's en boeken tegelijk aanzienlijke resultaten in eigen land.

Parallel heeft de Commissie intern actie ondernomen, vooral via het e-Commissie-initiatief 13 , in het kader waarvan interoperabiliteit essentieel wordt geacht voor de hervorming van de organisatie.

2.3.Sectorale initiatieven

EU-initiatieven in talrijke sectoren hebben het belang van interoperabiliteit benadrukt.

Wat de interne markt betreft, zijn de lidstaten op grond van de Dienstenrichtlijn 2006/123/EG 14 verplicht dienstverrichters de mogelijkheid te bieden op afstand alle nodige procedures en formaliteiten elektronisch af te handelen met het oog op het verrichten van diensten in een andere lidstaat. Interoperabiliteit van e-identificatie, e-handtekeningen en e-documenten is essentieel voor een naadloos verloop van elektronische grensoverschrijdende procedures.

Op het gebied van milieu voorziet de INSPIRE-richtlijn 2007/2/EG 15 in een infrastructuur voor ruimtelijke informatie in Europa ten behoeve van het milieubeleid van de Unie en andere beleidsdomeinen en activiteiten met een potentiële impact op het milieu. Om te waarborgen dat de ruimtelijke gegevens en diensten binnen de Unie en in een grensoverschrijdende context op interoperabele wijze toegankelijk zijn, moeten op grond van de richtlijn de nodige technische uitvoeringsregels worden vastgesteld voor de interoperabiliteit van de infrastructuur: metagegevens 16 , interoperabiliteit van ruimtelijke gegevens en ruimtelijkegegevensdiensten, netwerkdiensten 17 , gegevens en gegevensuitwisseling 18 en toezicht en verslaggeving 19 en nationale infrastructuur worden dienovereenkomstig aangepast.

Inzake justitie en binnenlandse zaken heeft de Commissie gewezen 20 op de voordelen van een betere doeltreffendheid, interoperabiliteit en synergie van de Europese gegevensbanken; zoals het visuminformatiesysteem (VIS), het Shengen Informatiesysteem (SIS) en het Europees dactyloscopiesysteem (Eurodac). Bij het beheer van complexere informatie, zoals biometrische gegevens, is het moeilijker om de interoperabiliteit en leesbaarheid voor Europese gegevensbanken en daaraan gekoppelde IT-systemen te waarborgen.

Met betrekking tot douanerechten, belastingen, accijnzen en heffingen, coördineert en beheert de Commissie operationele activiteiten waarbij een beroep gedaan wordt op trans-Europese IT-systemen die de hele Unie bestrijken. Die systemen ondersteunen de door nationale overheidsdiensten en de Commissie ingevoerde en geëxploiteerde interoperabele bedrijfssystemen.

Dankzij deze politieke initiatieven en sectorale ervaringen, wordt interoperabiliteit erkend als cruciale factor om een effectieve en efficiënte Europese publieke dienstverlening op te zetten die de interne markt bevordert en versterkt. De geslaagde ontwikkeling en invoering van algemene sectorale strategieën, regelgevingskaders, richtsnoeren, diensten en instrumenten, en de voor de vier interoperabiliteitsniveaus toegepaste oplossingen vormen een belangrijk uitgangspunt waarop voort moet worden gebouwd. Voor overheidsdiensten biedt interoperabiliteit voordelen, bv. samenwerking. Interoperabiliteit vergemakkelijkt de uitwisseling, het delen en het hergebruik van informatie en zorgt voor een betere Europese overheidsdienstverlening aan burgers en bedrijven, tegen een lagere kostprijs en zonder overlappingen.

3.Voorgestelde acties

3.1.Recente ontwikkelingen: een strategie en kader voor interoperabiliteit

Voortbouwend op het reeds geleverde werk heeft de Commissie in nauwe samenwerking met hoge vertegenwoordigers van de lidstaten een Europese interoperabiliteitsstrategie voor Europese openbare diensten uitgestippeld (EIS, zie bijlage 1). Op basis van een gezamenlijke visie wordt daarin een gemeenschappelijk en samenhangend interoperabiliteitsbeleid ontwikkeld. Men is het erover eens dat interoperabiliteit de Europese overheidsdienstverlening tegen 2015 sterk zal verbeteren door:

een bestuurlijke organisatie en bestuursprocessen die sporen met het beleid en de doelstellingen van de EU;

betrouwbare gegevensuitwisseling dankzij onderling overeengekomen, samenhangende en gecoördineerde interoperabiliteitsinitiatieven, waaronder de voltooiing van het regelgevingskader, de ontwikkeling van interoperabiliteitskaders en overeenkomsten over interoperabiliteitsnormen en voorschriften.

Om dit te realiseren, moeten de activiteiten van de EU en de lidstaten worden ontwikkeld. Voorts moet op EU-niveau een interoperabiliteitsbeleid worden ingevoerd.

De EIS bepaalt de richting en de prioriteiten van de nodige acties om bij de oprichting van Europese overheidsdiensten de interactie, uitwisseling en samenwerking tussen Europese overheidsdiensten uit verschillende landen en sectoren te verbeteren.

In de strategie worden toekomstige interoperabiliteitsactiviteiten in drie clusters ingedeeld:

betrouwbare informatie-uitwisseling;

interoperabiliteitsarchitectuur;

beoordeling van de ICT-impact van nieuwe EU-wetgeving.

Deze activiteiten moeten worden ondersteund door begeleidende maatregelen inzake bewustmaking en de uitwisseling van beste praktijken.

Tegelijk heeft de Commissie, na een uitvoerige raadpleging van de lidstaten en andere betrokken actoren een Europees interoperabiliteitskader (EIF) voor Europese overheidsdiensten ontwikkeld (EIF, zij bijlage 2).

Een interoperabiliteitskader is een overeengekomen benadering van de interoperabiliteit voor organisaties die willen samenwerken aan de gemeenschappelijke levering van overheidsdiensten. Binnen het toepassingsdomein ervan specificeert het een reeks gemeenschappelijke elementen zoals lexicon, concepten, principes, beleidslijnen, richtsnoeren, aanbevelingen, normen, specificaties en werkwijzen.

Het EIF biedt Europese overheidsdiensten richtsnoeren voor de definitie, het ontwerp en de invoering van Europese overheidsdiensten. Het kader voorziet in:

12 onderliggende principes als samenvatting van de verwachtingen van overheidsdiensten, bedrijven en burgers ten aanzien van overheidsdiensten;

een conceptueel model voor overheidsdiensten dat het model voor Europese overheidsdiensten structureert en onderstreept wanneer en waarom interoperabiliteit nodig is;

vier interoperabiliteitsniveaus: juridisch, organisatorisch, semantisch en technisch;

het concept van interoperabiliteitsovereenkomsten op basis van normen en open platforms.

Ten slotte wordt in het EIF het belang van een interoperabiliteitsbeleid en de behoefte aan coördinatie tussen de verschillende administratieve niveaus benadrukt.

Het EIF biedt een conceptueel model voor de ontwikkeling van Europese overheidsdiensten. Het biedt een aantal bouwstenen om dergelijke diensten op te zetten waardoor dienstcomponenten kunnen worden gekoppeld en het hergebruik van informatie, concepten, patronen, oplossingen en specificaties in lidstaten en op Europees niveau wordt aangemoedigd.

Samen vormen de EIS en het EIF de basis voor toekomstige activiteiten om de interoperabiliteit te verbeteren met het oog op de levering van Europese overheidsdiensten. Tot dusver werden op die schaal nog nooit een grensoverschrijdende interoperabiliteitsstrategie en een daarmee samenhangend kader ontwikkeld. Om dit opzet te doen slagen is het derhalve essentieel alle actoren erbij te betrekken.

Om het potentieel van de digitale interne markt volledig te benutten moeten de lidstaten en de Commissie samenwerken om de EIS uit te voeren, rekening houdend met het EIF en de acties in het kader van de Digitale Agenda.

De EIS en het EIF blijven deel uitmaken van het ISA-programma en worden afgestemd op de resultaten van andere acties in het kader van de Digitale Agenda inzake interoperabiliteit en normen, zoals de hervorming van de bepalingen voor het gebruik van ICT-normen in Europa, met als doel het gebruik van bepaalde door ICT-fora en -consortia opgestelde normen mogelijk te maken, de publicatie van regels inzake essentiële intellectuele eigendomsrechten en licentievoorwaarden bij de vaststelling van normen, met inbegrip van voorafgaande bekendmaking, en het ontwikkelen van richtsnoeren inzake de koppeling van ICT-standaardisering en overheidsaankopen teneinde overheden te helpen bij het gebruik van normen ter bevordering van de efficiency en ter vermindering van het gevaar dat overheden aan een bepaalde technologie komen vast te zitten.

Tegelijk werkt de Commissie aan het initiatief e-Commissie 2011-2015. De algemene doelstelling van dit initiatief is de overschakeling van de huidige geïntegreerde Commissie naar de toekomstige hervormde Commissie. Dit impliceert dat overheidsdiensten:

worden opgezet vanuit het oogpunt van externe en interne gebruikers en niet langer zijn gebaseerd op de structuur van de organisatie;

eind-tot-eindprocessen die de organisatiegrenzen overschrijden volledig automatiseren;

informatie op transparante wijze uitwisselen met diensten en groepen zodat ze mogelijkheid krijgen samen te werken en kennis en deskundigheid te delen.

Deze definitie van een hervormde Commissie toont het belang aan van interoperabiliteit voor het e-Commissie 2011-2015-initiatief en zal een van de basisbeginselen zijn voor de uitvoering daarvan.

3.2.Geplande acties

De Commissie zal de EIS ten uitvoer leggen via het ISA-programma en de geplande activiteiten in het kader van het CIP ICT-PSP-programma.

Het lopende ISA-werkprogramma is opgesteld door de Commissie na raadpleging van de in het ISA-beheerscomité vertegenwoordigde lidstaten. Het eerste ISA-werkprogramma is op 30 juni 2010 door de Commissie vastgesteld 21 en wordt jaarlijks herzien in het licht van wijzingen van het beleid of de prioriteiten. De Commissie voert het ISA-werkprogramma uit door middel van openbare aanbestedingen.

Het jaarlijkse CIP ICT-PSP-werkprogramma wordt eveneens opgesteld door de Commissie na raadpleging van de in het CIP-beheerscomité vertegenwoordigde lidstaten. Het werkprogramma wordt uitgevoerd via oproepen tot het indienen van voorstellen. Het CIP ICT-PSP-programma ondersteunt uiteenlopende beleidsterreinen, maar een aantal grootschalige projecten van dat programma hebben specifiek betrekking op de verbetering van de interoperabiliteit met het oog op de levering van Europese overheidsdiensten.

De administraties van de lidstaten en de diensten van de Commissie worden geacht bij alle activiteiten in verband met de invoering van Europese overheidsdiensten rekening te houden met het EIF. Dat moet ook gebeuren wanneer overheidsdiensten gelijkaardige kaders opzetten op nationaal, regionaal of lokaal niveau of binnen een specifieke sector.

De lidstaten hebben in het kader van de Ministeriële verklaring van Malmö, Zweden, inzake e-overheid van 18 november 2009, afgesproken hun nationale interoperabiliteitskaders tegen 2013 af te stemmen op het Europees kader. De Commissie roept de lidstaten derhalve op hun nationale interoperabiliteitsstrategieën en interoperabiliteitskaders in overeenstemming te brengen met respectievelijk de EIS en het EIF.

De Commissie zal zelf het voorbeeld geven en haar interne interoperabiliteitsstrategie afstemmen op de EIS en het EIF als kader hanteren voor de ontwikkeling van ICT-systemen om de EU-regelgeving te ondersteunen.

Uitvoering van de EIS

Interoperabiliteitsondersteunende activiteiten worden ingedeeld in drie groepen. De belangrijkste zijn:

Betrouwbare informatie-uitwisseling:

Lidstaten die deelnemen aan grootschalige proefprojecten die door het CIP ICT-PSP-programma worden ondersteund, verwerven ervaring met grensoverschrijdende interacties. Andere lidstaten worden opgeroepen bij de proefprojecten aan te sluiten en er worden nieuwe proefprojecten voorgesteld. De eerste grootschalige proefprojecten lopen in 2011 af. Op dit moment wordt reeds nagedacht over de manier waarop de resultaten het best kunnen worden ondersteund en hoe het ISA-programma kan helpen om de resultaten om te zetten in operationele diensten. De Commissie neemt deel aan relevante proefprojecten, zoals het project inzake e-overheidsaankopen en inzake interoperabele e-identiteiten. Op die manier zorgt zij ervoor dat haar infrastructuur interoperabel wordt met de resultaten van deze proefprojecten.

Interoperabiliteitsarchitectuur:

De Commissie zal samen met de lidstaten een gemeenschappelijke visie ontwikkelen voor een Europese interoperabiliteitsarchitectuur en, desgevallend, die architectuur ondersteunen door gemeenschappelijke infrastructuur op te zetten en gemeenschappelijke diensten te ontwikkelen.

Beoordeling van de ICT-impact van nieuwe EU-wetgeving:

De Commissie ontwikkelt een methode die bij de voorbereiding van nieuwe regelgeving kan worden gebruikt om beter te begrijpen hoe ICT kan bijdragen tot de effectieve en efficiënte tenuitvoerlegging van die regelgeving.

Rekening houden met het EIF

Wanneer nationale overheidsdiensten Europese overheidsdiensten opzetten en bij de ontwikkeling van ICT-systemen om de tenuitvoerlegging van het EU-beleid te ondersteunen, moet rekening worden gehouden met het EIF. Dat moet op alle beleidsniveaus gebeuren wanneer overheidsdiensten worden opgericht die in de toekomst deel kunnen uitmaken van Europese overheidsdiensten.

Aangezien de Europese en de nationale interoperabiliteitskaders complementair zijn, blijft de Commissie in het kader van het ISA-programma het nationaal waarnemingscentrum voor het interoperabiliteitskader (NIFO) ondersteunen. De belangrijkste doelstelling is informatie over de nationale interoperabiliteitskaders te verstrekken zodat overheidsdiensten ervaringen en kennis over die kaders kunnen uitwisselen.

(1) COM(2010) 245 - Een digitale agenda voor Europa - (zie: http://ec.europa.eu/information_society/digital-agenda/index_en.htm ).

(2) COM(2010) 135 Werkprogramma van de Commissie voor 2010 — Een tijd voor daden (zie: http://ec.europa.eu/atwork/programmes/index_nl.htm ).

(3) Europese overheidsdiensten zijn openbare diensten die door overheidsdiensten ook in het buitenland worden aangeboden, hetzij aan elkaar, hetzij aan Europese bedrijven en burgers.

(4) In het kader van de Europese overheidsdienstverlening wordt onder "interoperabiliteit" het volgende verstaan: de mogelijkheid voor ongelijksoortige en diverse organisaties om te interageren teneinde wederzijds voordelige en overeengekomen gemeenschappelijke doelstellingen na te streven, waaronder het delen van informatie en kennis tussen de organisaties, via de bedrijfsprocessen die zij ondersteunen, door middel van de uitwisseling van gegevens tussen hun respectieve ICT-systemen (definitie uit het Europees Interoperabiliteitskader).

(5) Openbare basisdiensten zijn de fundamentele dienstverleningscomponenten waaruit complexe publieke diensten zijn opgebouwd.

(6) COM (2006) 173 — Het i2010-actieplan voor de elektronische overheid: versnelde invoering van de elektronische overheid voor het nut van iedereen.

(7) http://www.egov2009.se/wp-content/uploads/Ministerial-Declaration-on-eGovernment.pdf .

(8) De Commissie werkt op dit moment aan een Europees Actieplan voor de elektronische overheid 2011-2015 als antwoord op de Ministeriële verklaring van Malmö.

(9) Besluit 2004/387/EG van het Europees Parlement en de Raad van 21 april 2004 betreffende de interoperabele levering van pan-Europese e-overheidsdiensten aan overheidsdiensten, ondernemingen en burgers (IDABC), PB L 144 van 30.4.2004, blz. 62 (besluit bevindt zich in PB L 181 van 18.5.2004, blz. 25).

(10) Het ICT-PSP-programma maakt deel uit van het kaderprogramma voor concurrentievermogen en innovatie (CIP), Besluit nr. 1639/2006/EG van het Europees Parlement en de Raad van 24 oktober 2006 tot vaststelling van een kaderprogramma voor concurrentievermogen en innovatie (2007-2013), PB L 310 van 9.11.2006, blz. 15.

(11) COM(2009) 247 — Eindevaluatie van de tenuitvoerlegging van het IDABC-programma.

(12) Besluit nr. 922/2009/EG van het Europees Parlement en de Raad van 16 september 2009 inzake interoperabiliteitsoplossingen voor Europese overheidsdiensten (ISA), PB L 260 van 3.10.2009, blz. 11.

(13) Besluit C(2005) 4473 van 23.11.2005: "e-Commission 2006-2010: enabling efficiency and transparency". De Commissie werkt op dit moment aan een nieuw plan voor de periode 2011-2015.

(14) Richtlijn 2006/123/EG van 12 december 2006 betreffende diensten op de interne markt, PB L 376 van 27.12.2006.

(15) Richtlijn 2007/2/EG van 14 maart 2007 tot oprichting van een infrastructuur voor ruimtelijke informatie in de Gemeenschap (INSPIRE), PB L 108 van 25.4.2007, blz. 1.

(16) Verordening (EG) nr. 1205/2008, PB L 326 van 4-12-2008, blz. 12.

(17) Verordening (EG) nr. 976/2009, PB L 274 van 20.10.2009, blz. 9.

(18) Verordening (EU) nr. 268/2010, PB L 83 van 30.3.2010, blz. 8.

(19) Besluit nr. 442/2009/EG, PB L 148 van 11.6.2009, blz. 18.

(20) COM(2005) 597 definitief: Mededeling over de verbetering van de doeltreffendheid, de interoperabiliteit en de synergie van de Europese gegevensbanken op het gebied van justitie en binnenlandse zaken.

(21) http://ec.europa.eu/isa/workprogramme/doc/isa_work_programme.pdf .

NL

Bruxelles, le 16.12.2010

COM(2010) 744 final

Bijlage 1

Bijlage 1

bij de

Mededeling van de Commissie aan het Europees Parlement, de Raad, het Europees Economisch en Sociaal Comité en het Comité van de Regio's:
"Naar interoperabele Europese overheidsdiensten"

Europese interoperabiliteitsstrategie (EIS)

voor

Europese overheidsdiensten

Inleiding en achtergrond

1.In dit document wordt de Europese interoperabiliteitsstrategie 1 (EIS) uiteengezet die door het DG Informatica van de Europese Commissie is ontwikkeld. Doel van de EIS is richtsnoeren en prioriteiten vast te stellen voor de nodige acties om bij de oprichting van Europese overheidsdiensten de interactie, uitwisseling en samenwerking tussen Europese overheidsdiensten 2 uit verschillende landen en sectoren te verbeteren. De strategie is ontwikkeld in het kader van het IDABC-programma 3 en definitief vastgesteld na een openbare raadpleging in het kader van het ISA-programma 4 waarvan ze een onderdeel vormt.

2.Dit document beoogt:

een beknopt overzicht te bieden van de aanpak en methode die is gevolgd om de prioriteiten van de lidstaten op te nemen in de EIS;

de aanbevelingen voor te stellen die werden geformuleerd op basis van de twee tijdens de voorbereiding van het EIS gepubliceerde rapporten:

a.het eindrapport over de eerste fase, uitgebracht in mei 2009 en op 26 juni 2009 voorgesteld tijdens de vergadering van de hogere informatieambtenaren van de lidstaten (CIO's), dat een overzicht biedt van de conclusies na afloop van de eerste fase: een gemeenschappelijke visie, probleemomschrijving, aandachtsgebieden, prioriteiten en doelstellingen inzake interoperabiliteit en een mogelijke methode om gedurende de tweede fase van het project scenario's te ontwikkelen;

b.het eindrapport, betreffende de tweede fase, uitgebracht in mei 2010, waarin de nadruk ligt op de EIS zelf. In dat rapport worden de verschillende EIS-niveaus voorgesteld (globaal, cluster- en focusniveau) en zijn een aantal acties naar voren geschoven op basis van de beoordeling van de scenario's. Samen vormen zij de basis voor de EIS;

de algemene strategische benadering te schetsen die door de Commissie voor de EIS is voorgesteld en goedgekeurd door de CIO's van de lidstaten.

3.Interoperabiliteit tussen overheidsdiensten is cruciaal voor de Europese integratie en de verwezenlijking van de centrale doelstellingen van de Europese Unie. De lidstaten en eindgebruikers hebben er alle belang bij de belemmeringen voor de lands- en sectorgrensoverschrijdende verlening van diensten weg te werken Deze diensten zijn bestemd voor de eindgebruikers maar de belangrijkste partners voor de EIS zijn de Europese overheidsdiensten. Een nauwere samenwerking en een sterk engagement van deze belangrijke spelers is derhalve essentieel voor de ontwikkeling van de EIS.

4.Interoperabiliteit heeft niet alleen een technische dimensie, maar heeft ook betrekking op uiteenlopende aspecten, zoals het gebrek aan een grens- en sectoroverschrijdende rechtsgrond voor interoperabiliteit, onvoldoende bewustzijn en politieke wil, of het gebrek aan overeenstemming over de vereiste bestuursstructuren.

5.Zonder algemeen interoperabiliteitsbeleid bestaat het gevaar dat de lidstaten opteren voor onderling onverenigbare oplossingen waardoor, in plaats van de efficiëntie te verhogen en de kosten te drukken, nieuwe belemmeringen worden opgeworpen voor het verlenen van Europese overheidsdiensten op de interne markt.

6.Om deze uitdagingen aan te pakken, hebben de CIO's en de vertegenwoordigers van de Europese Commissie tijdens de tweede jaarvergadering in juni 2008 afgesproken dat een Europese interoperabiliteitsstrategie zou worden ontwikkeld in het kader van het IDABC-programma om het draagvlak te creëren om de interoperabiliteit voor Europese overheidsdiensten te verbeteren.

7.Zodra de EIS definitief is vastgesteld, wordt ze de drijvende kracht achter het nieuwe ISA-programma van de EU voor de periode 2010-2015 en andere EU-initiatieven. De EIS zal tevens een impact hebben op de door de lidstaten genomen interoperabiliteitsmaatregelen.

8.In het eindrapport over de eerste fase (zie punt 2) is de door de CIO's van de lidstaten bekrachtigde visie weergegeven. Die luidt als volgt:

"In 2015 zal interoperabiliteit de Europese overheidsdienstverlening tegen 2015 sterk hebben verbeterd dankzij:

op het beleid en de doelstellingen van de EU afgestemde bestuurlijke organisatie en processen;

betrouwbare gegevensuitwisseling dankzij onderling overeengekomen, samenhangende en gecoördineerde interoperabiliteitsinitiatieven, waaronder de voltooiing van het regelgevingskader, de ontwikkeling van interoperabiliteitskaders en overeenkomsten over interoperabiliteitsnormen en voorschriften.

9.Na de derde vergadering van de CIO's van de lidstaten in juni 2009 werd deze visie verfijnd en vertaald in doelstellingen voor negen werkgebieden. Op basis van een voorstel van de Commissie werd beslist de negen werkgebieden te groeperen in drie clusters – betrouwbare informatie-uitwisseling, interoperabiliteitsarchitectuur en beoordeling van de ICT-impact van nieuwe EU-regelgeving – en twee begeleidende maatregelen – het interoperabiliteitsbewustzijn versterken en het uitwisselen van beste praktijken.

10.In het eindrapport over de tweede fase (zie punt 2) wordt voor elke cluster en elke begeleidende maatregel een actieplan voorgesteld met scenario's of concrete acties.

11.De Commissie heeft een synthese gemaakt waarin de nadruk wordt gelegd op de belangrijkste strategische opties om de clusteractiviteiten en begeleidende maatregelen te sturen. Op basis van deze synthese heeft de Commissie een algemene strategische aanpak voor de EIS voorgesteld met specifieke strategische opties voor de clusters en begeleidende maatregelen.

12.De Commissie heeft een combinatie voorgesteld van een top-down- en bottom-upbenadering om te zorgen voor een kruisbestuiving door de bestaande kaders en richtsnoeren voortdurend te testen en te verbeteren in het licht van concrete behoeften en door extra diensten en instrumenten te ontwikkelen op basis van duidelijk afgebakende behoeften.

13.Tijdens hun vierde vergadering in november 2009 hebben de CIO's ingestemd met de voor de tweede fase van het EIS-project vastgestelde aanpak en methode en met het voorstel van de Commissie.

14.Het voorstel van de Commissie en de conclusies van de vierde vergadering van de CIO's vormen de algemene strategische benadering op basis waarvan het werkprogramma van het ISA-programma – en eventuele andere EU-initiatieven – voor de volgende jaren zal worden opgesteld.

ALGEMENE STRATEGISCHE BENADERING eis

De Commissie stelt voor de twee benaderingen te combineren en de Europese activiteiten inzake interoperabiliteit onder te brengen in drie clusters en de twee reeds genoemde twee begeleidende maatregelen:

14.1.Top-down (of globale) benadering:

er wordt rekening gehouden met de politieke context en met de ontwikkeling daarvan: de Europa 2020-strategie en de Digitale Agenda voor Europa;

ontwikkeling van verschillende kaders zoals de EIS, het Europees interoperabiliteitskader (EIF), richtsnoeren inzake architectuur en overige methodes en richtsnoeren;

beoordeling van de ICT-impact van voorgestelde nieuwe EU-regelgeving.

14.2.Bottom-up (of sectorale) benadering:

via sectorale projecten werken rond relevante thema's (bv. semantiek, betrouwbaarheid en privacy of architectuur) die de kans bieden om de echte interoperabiliteitsproblemen aan te pakken. Op die manier kunnen de bestaande kaders en richtsnoeren worden getoetst aan de concrete behoeften en wordt bovendien gewaarborgd dat nieuwe instrumenten en diensten worden afgestemd op duidelijk afgebakende behoeften;

bij de ontwikkeling van nieuwe diensten en instrumenten binnen een bepaalde sector moet rekening worden gehouden met de mogelijkheden om die oplossingen te hergebruiken in andere sectoren.

Na de toepassing van die gecombineerde benaderingen op de doelstellingen onder elke cluster, stelt de Commissie voor de aandacht toe te spitsen op de volgende activiteiten:

14.3.Cluster "betrouwbare informatie-uitwisseling"

werken via een beperkt aantal politiek relevante en concrete sectorale projecten op EU- of lidstaatniveau;

op EU-niveau ondersteuning blijven verlenen voor inspanningen voor de interoperabiliteit van cruciale katalysatoren zoals de e-ID, de e-handtekening enz.;

de voortzetting van de SEMIC-benadering en methodologie;

werk maken van de openstelling van basisregisters, rekening houdend met de beste praktijken op dat gebied, de daaraan verbonden risico's en kansen, alsmede de behoeften en verwachtingen van de belangrijkste actoren;

een gemeenschappelijke catalogus opstellen van de door overheidsdiensten in de EU aangeboden diensten.

Enkele van de in het kader van deze cluster geselecteerde knelpunten zijn:

Ten eerste: op welke manier kunnen bedrijven, normalisatie-instanties en andere actoren bij deze activiteiten worden betrokken?

Ten tweede, alvorens initiatieven te nemen om een catalogus van diensten op te stellen, stelt de Commissie voor te onderzoeken in hoeverre de lidstaten daarbij betrokken wensen te worden en in welke mate een dergelijke catalogus de toegenomen interoperabiliteit tussen de lidstaten zou ondersteunen. Er moeten bestaande voorbeelden van beste praktijken op dit gebied worden gezocht en bestudeerd.

14.4.Cluster "interoperabiliteitsarchitectuur"

een gezamenlijke visie ontwikkelen inzake interoperabiliteitsarchitectuur door eerst de reikwijdte, de behoefte aan gemeenschappelijke infrastructuurdiensten en de gemeenschappelijke interfacenormen te bepalen;

richtsnoeren aanreiken voor architectuurdomeinen waarop de lidstaten een gemeenschappelijk belang hebben;

bij de ontwikkeling van door de lidstaten te gebruiken diensten het systematische hergebruik van infrastructuurbouwstenen door de Commissie waarborgen. Hier kunnen bestaande componenten van infrastructuurdiensten (EIIS) 5 samen met generische toepassingen (IMI 6 , snelle alarmsystemen, subsidiebeheer, enz.) worden hergebruikt of gerationaliseerd. Voorts kan een catalogus van de voor hergebruik door de lidstaten en de Commissie beschikbare architecturale bouwstenen worden opgesteld met input van de EU en de lidstaten.

14.5.Cluster "beoordeling van de ICT-impact van nieuwe EU-wetgeving"

richtsnoeren en methodologieën ontwikkelen op Commissie- en lidstaatniveau;

het nut van deze richtsnoeren testen door ze in overleg met beleidsmakers, juristen en ICT-specialisten toe te passen op concrete situaties;

de voortdurende verbetering van de richtsnoeren en methodologieën waarborgen door lering te trekken uit opgedane ervaring;

waarborgen dat bij elke wijziging van de regelgeving (bv. amendementen of toevoegingen aan ICT-gerelateerde regelgeving) de ICT-impact systematisch wordt onderzocht.

14.6.Begeleidende maatregel "het interoperabiliteitsbewustzijn versterken"

een algemeen communicatiebeleid ontwikkelen;

Communicatiecampagnes organiseren, in eerste instantie gericht op beleidsmakers met een geleidelijke overschakeling naar de meer operationele en technische niveaus;

een instrument/model ontwikkelen om overheidsdiensten in staat te stellen hun eigen interoperabiliteitsniveau te beoordelen.

14.7.Begeleidende maatregel "uitwisselen van beste praktijken"

werk maken van de convergentie van bestaande samenwerkingsplatforms van de EU en de duurzaamheid van de gebruikte platforms waarborgen;

de relevante bestaande gemeenschappen voor de uitwisseling van beste praktijken en het hergebruik van gemeenschappelijke oplossingen op EU-niveau handhaven;

de oprichting van uit andere interoperabiliteitsactiviteiten voortvloeiende nieuwe groeiende gemeenschappen ondersteunen.

Een van de vragen die in het kader van deze begeleidende maatregel moet worden beantwoord is: hoe kan worden samengewerkt met andere vergelijkbare initiatieven?

14.8.Potentiële risico's en kansen:

de steun, het engagement en de acceptatie van de actoren zijn essentieel bij de toepassing van een projectbenadering van interoperabiliteit. Om de EIS te doen slagen, dienen sectorale deskundigen en interoperabiliteitsdeskundigen samen te werken op zowel EU- als lidstaatniveau;

opzetten van vruchtbare samenwerkingsverbanden met bedrijven en andere actoren;

het effect van baanbrekende technologieën (bv. cloud computing enz.) op de EIS en de uitvoering daarvan.

Volgende stappen

15.De volgende uitdaging is de EIS vertalen in een aantal concrete projecten en resultaten. Dit projecten zullen de hoofdmoot vormen van het ISA-werkprogramma.

16.Bij de opstelling van het ISA-werkprogramma zullen verschillende acties worden gedefinieerd en opgezet om de EIS ten uitvoer te leggen. Er worden projectmanagers aangesteld en voor de individuele acties worden doelstellingen vastgesteld teneinde aanzienlijke vooruitgang te boeken in de richting van de voor elke interoperabiliteitscluster vastgestelde doelstellingen.

17.De uitvoering van de interoperabiliteitsinitiatieven wordt ondersteund door een degelijke projectmonitoring en evaluatie, waarbij voor elke actie passende meetmethoden worden gedefinieerd, bv. kernprestatie-indicatoren (KPI's). Monitoring en evaluatie bieden de mogelijkheid de prestaties te toetsen aan de vastgestelde doelstellingen en te beoordelen of de acties op schema zitten om de vastgestelde doelstellingen te realiseren.

18.Er zal een algemeen portefeuillebeheerskader worden gebruikt om een gemeenschappelijke visie te ontwikkelen en een planning op te stellen voor alle lopende en geplande acties. Portefeuillebeheer biedt een multidimensionale kijk op de projectportefeuille om elke actie te beoordelen in het licht van de EIS en toont duidelijk aan welke acties een meerwaarde bieden voor de interoperabiliteitsvisie. Op basis van het algemene beeld kan de relatieve kostprijs van elke actie worden afgewogen tegen haar potentiële waardecreatie. Aan sommige acties met een potentiële waarde kunnen bijvoorbeeld grote risico's verbonden zijn. Andere kunnen worden herzien of aangepast om het risicoprofiel ervan te wijzigen.

19.Een degelijk portefeuillebeheer waarborgt dat de beperkte middelen, de risico's, de reikwijdte en de planning worden afgewogen tegen de verwachte resultaten in een wisselende context (met inbegrip van de vertaling van de politieke prioriteiten en die van de actoren in geactualiseerde strategische doelstellingen). Een andere belangrijke actie in verband met de governance van het projectbeheer is de communicatie met de actoren over de projectportefeuille.

-------------------

(1) Interoperabiliteit van Europese overheidsdiensten betreft de mogelijkheid van ongelijksoortige en diverse organisaties om te interageren teneinde wederzijds voordelige en overeengekomen gemeenschappelijke doelstellingen na te streven, waaronder het delen van informatie en kennis tussen de organisaties, via de bedrijfsprocessen die zij ondersteunen, door middel van de uitwisseling van gegevens tussen hun respectieve ICT-systemen.

(2) Europese overheidsdiensten zijn openbare diensten die door overheidsdiensten worden aangeboden, hetzij aan elkaar, hetzij aan Europese bedrijven en burgers in het buitenland.

(3) Interoperabele verlening van pan-Europese e-overheidsdiensten aan overheidsdiensten, bedrijven en burgers, op 21 april 2004 vastgesteld door het Europees Parlement en de Raad.

(4) Interoperabiliteitsoplossingen voor Europese overheidsdiensten, op 16 september 2009 vastgesteld door het Europees Parlement en de Raad.

(5) EIIS = European Interoperability Infrastructure Services.

(6) IMI = Internal Market Information system.

NL

Bruxelles, le 16.12.2010

COM(2010) 744 final

Bijlage 2

Bijlage 2

bij de

Mededeling van de Commissie aan het Europees Parlement, de Raad, het Europees Economisch en Sociaal Comité en het Comité van de Regio's
'Naar interoperabele Europese overheidsdiensten'

Europees interoperabiliteitskader (EIF)

voor

Europese overheidsdiensten

INHOUD

1    Inleiding tot het Europees interoperabiliteitskader    

1.1    Doel en wettelijk kader    

1.2    Definities    

1.2.1    Europese overheidsdienst    

1.2.2    Interoperabiliteit    

1.2.3    Interoperabiliteitskader    

1.3    De noden en voordelen van interoperabiliteit    

1.4    De aanbevelingen van het EIF    

1.5    Context    

1.5.1    De politieke en historische context van interoperabiliteit in de EU    

1.5.2    Interoperabiliteitskaders    

1.6    Scenario's voor Europese overheidsdiensten    

1.6.1    Scenario 1: rechtstreekse interactie tussen ondernemingen/burgers en een buitenlandse overheid    

1.6.2    Scenario 2: informatie-uitwisseling tussen overheden met betrekking tot vragen van ondernemingen/burgers    

1.6.3    Scenario 3: informatie-uitwisseling tussen nationale overheden en EU-instellingen    

1.6.4    Voorbeelden van Europese overheidsdiensten    

1.7    Structuur van het document    

2    Onderliggende principes van Europese overheidsdiensten    

2.1    Inleiding    

2.2    Onderliggend principe 1: subsidiariteit en evenredigheid    

2.3    Onderliggend principe 2: gebruikersgerichtheid    

2.4    Onderliggend principe 3: insluiting en toegankelijkheid    

2.5    Onderliggend principe 4: veiligheid en privacy    

2.6    Onderliggend principe 5: meertaligheid    

2.7    Onderliggend principe 6: administratieve vereenvoudiging    

2.8    Onderliggend principe 7: transparantie    

2.9    Onderliggend principe 8: bewaren van informatie    

2.10    Onderliggend principe 9: openheid    

2.11    Onderliggend principe 10: hergebruik    

2.12    Onderliggend principe 11: technologische neutraliteit en aanpasbaarheid    

2.13    Onderliggend principe 12: doelmatigheid en efficiëntie    

3    Het conceptuele model voor overheidsdiensten    

3.1    Inleiding    

3.2    De belangrijkste concepten van het conceptuele model    

3.2.1    Basisoverheidsdiensten    

3.2.2    Laag 'veilige gegevensuitwisseling'    

3.2.3    Laag 'geaggregeerde diensten'    

3.3    Toepassingen van het conceptuele model    

3.3.1    Grensoverschrijdend voorbeeld    

3.3.2    Sectoroverschrijdend voorbeeld    

3.3.3    Bestuursgrensoverschrijdend voorbeeld    

4    Interoperabiliteitsniveaus    

4.1    Inleiding    

4.2    Politieke context    

4.3    Wettelijke interoperabiliteit    

4.4    Organisatorische interoperabiliteit    

4.4.1    Afstemming van bedrijfsprocessen    

4.4.2    Organisatorische relaties    

4.4.3    Overheden dienen hun organisatorische relatie te verduidelijken als onderdeel van een Europese overheidsdienst. Veranderingsbeheer    

4.5    Semantische interoperabiliteit    

4.5.1    Het Europees initiatief voor semantische interoperabiliteit    

4.6    Technische interoperabiliteit    

5    Interoperabiliteitsovereenkomsten    

5.1    Inleiding    

5.2    Evaluatie en selectie van geformaliseerde specificaties    

5.2.1    Specificaties, openheid en hergebruik    

5.3    Bijdrage tot normalisatie    

6    Governance van interoperabiliteit    

7    Afkortingen en verklarende woordenlijst    

7.1    Afkortingen    

7.2    Verklarende woordenlijst    

1Inleiding tot het Europees interoperabiliteitskader

1.1Doel en wettelijk kader

Het doel van het Europees interoperabiliteitskader (EIF) is:

de levering van Europese overheidsdiensten bevorderen en ondersteunen door de grens- en sectoroverschrijdende 1 interoperabiliteit te stimuleren;

overheden begeleiden in hun werkzaamheden om Europese overheidsdiensten te leveren aan ondernemingen 2 en burgers;

de diverse nationale interoperabiliteitskaders (NIF's) op Europees niveau aanvullen en met elkaar verbinden.

Dit niet-technisch document richt zich tot iedereen die betrokken is bij het concept, de ontwikkeling en de invoering van Europese overheidsdiensten.

Er moet rekening gehouden worden met het EIF bij het nemen van beslissingen over Europese overheidsdiensten die de uitvoering van EU-beleidsinitiatieven ondersteunen. Het EIF moet tevens worden meegenomen bij het tot stand brengen van overheidsdiensten die in de toekomst mogelijk deel zullen uitmaken van Europese overheidsdiensten.

Het EIF blijft een onderdeel van het ISA- 3 programma, in nauwe samenwerking tussen de lidstaten en de Commissie. Ze werken samen in de geest van artikel 170 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie. Dit artikel stelt dat, teneinde bij te dragen tot de verwezenlijking van de in artikel 26 vermelde doelstellingen in verband met de interne markt, de Europese Unie bijdraagt tot de totstandbrenging en ontwikkeling van trans-Europese netwerken. Daarnaast bevordert ze de onderlinge koppeling en interoperabiliteit van de nationale netwerken, evenals de toegang tot deze netwerken.

Het EIF draagt bij tot de betere werking van de interne markt door de interoperabiliteit tussen Europese overheidsinstellingen te versterken.

1.2Definities

1.2.1Europese overheidsdienst

In dit document verstaan we onder Europese overheidsdienst "openbare diensten die door overheidsdiensten ook in het buitenland worden aangeboden, hetzij aan elkaar, hetzij aan Europese bedrijven en burgers 4 ".

Hoewel niet alle Europese overheidsdiensten ondersteund worden door informatie- en communicatietechnologieën (ICT), maken de meeste er gebruik van voor de onderlinge verbinding van softwaresystemen 5 , die gewoonlijk door de overheden zelf op maat zijn ontwikkeld.

1.2.2Interoperabiliteit

Het EIF behandelt interoperabiliteit in de heel specifieke context van de levering van Europese overheidsdiensten.

Hoewel het aanbieden van Europese overheidsdiensten bijna altijd gepaard gaat met gegevensuitwisseling tussen ICT-systemen, is interoperabiliteit een ruimer begrip. Het omvat het vermogen van organisaties om samen te werken aan de verwezenlijking van wederzijds voordelige en overeengekomen gemeenschappelijke doelstellingen.

Daarom wordt in het EIF de volgende definitie gehanteerd 6 :

'Interoperabiliteit' is, in de context van de levering van Europese overheidsdiensten, de mogelijkheid voor ongelijksoortige en diverse organisaties om te interageren teneinde wederzijds voordelige en overeengekomen gemeenschappelijke doelstellingen na te streven, waaronder het delen van informatie en kennis tussen de organisaties, via de bedrijfsprocessen die zij ondersteunen, door middel van de uitwisseling van gegevens tussen hun respectieve ICT-systemen;

Interoperabiliteit is van nature multilateraal en wordt het best gezien als een gedeelde waarde van een gemeenschap.

1.2.3Interoperabiliteitskader

‘Een interoperabiliteitskader is een overeengekomen benadering van de interoperabiliteit voor organisaties die willen samenwerken aan de gemeenschappelijke levering van overheidsdiensten. Binnen het toepassingsdomein ervan specificeert het een reeks gemeenschappelijke elementen zoals woordenschat, concepten, principes, beleidslijnen, richtsnoeren, aanbevelingen, normen, specificaties en werkwijzen.’

1.3De noden en voordelen van interoperabiliteit

Interoperabiliteit is zowel een noodzakelijke voorwaarde voor als een katalysator van de efficiënte levering van Europese overheidsdiensten. Interoperabiliteit beantwoordt aan de nood aan:

samenwerking tussen overheden met het doel overheidsdiensten tot stand te brengen;

informatie-uitwisseling tussen overheidsinstellingen om te voldoen aan wettelijke vereisten of politieke verplichtingen;

het delen en hergebruiken van informatie tussen overheidsinstellingen om de administratieve efficiëntie te verhogen en de rompslomp voor burgers en ondernemingen te verminderen.

Dit resulteert in:

een betere overheidsdienstverlening aan burgers en ondernemingen, door de levering van overheidsdiensten vanuit één punt te bevorderen;

lagere kosten voor overheden, ondernemingen en burgers dankzij de efficiënte levering van overheidsdiensten.

1.4De aanbevelingen van het EIF

Het EIF geeft aanbevelingen die beantwoorden aan specifieke interoperabiliteitsvereisten. De uitvoering van de aanbevelingen zal een klimaat creëren dat bevorderlijk is voor overheden die nieuwe Europese overheidsdiensten tot stand brengen. Dit zal bijdragen tot het ontstaan van een Europees ecosysteem voor overheidsdiensten 7  met mensen die vertrouwd zijn met interoperabiliteit, organisaties die bereid zijn tot samenwerking, en gemeenschappelijke kaders, instrumenten en diensten die de totstandbrenging van Europese overheidsdiensten vergemakkelijken.

1.5Context

Het EIF maakt deel uit van een reeks interoperabiliteitsinitiatieven die erop gericht zijn de totstandbrenging van Europese overheidsdiensten te ondersteunen.

De figuur hierna toont de relatie tussen deze initiatieven: de Europese interoperabiliteitsstrategie (EIS), het EIF, de Europese interoperabiliteitsrichtlijnen, Europese interoperabiliteitsdiensten en -instrumenten en activiteiten om Europese overheidsdiensten tot stand te brengen.

Interoperabiliteitsinitiatieven ter ondersteuning van activiteiten om Europese overheidsdiensten tot stand te brengen

Figuur 11

Interoperabiliteit zou op EU-niveau systematisch moeten worden benaderd op basis van specifieke doelstellingen. Daartoe biedt de Europese interoperabiliteitsstrategie (EIS) 8 een basis voor een organisatorisch, financieel en operationeel kader om de grens- en/of sectoroverschrijdende interoperabiliteit te ondersteunen. De EIS stuurt het EIF en alle andere bijbehorende inspanningen, door strategische prioriteiten en doelstellingen te bepalen.

Het EIF heeft tot doel te helpen bij het ontwerpen van Europese overheidsdiensten.

De Europese interoperabiliteitsrichtlijnen helpen Europese interoperabiliteitsdiensten en -instrumenten tot stand te brengen die de basis vormen voor Europese overheidsdiensten.

1.5.1De politieke en historische context van interoperabiliteit in de EU

Om Europese overheidsdiensten te creëren, moet de overheidssector aan vele uitdagingen het hoofd bieden. Grens- en sectoroverschrijdende interoperabiliteit wordt als een essentiële factor gezien om deze uitdagingen te overwinnen.

De verwezenlijking van grensoverschrijdende interoperabiliteit is een politieke prioriteit bij initiatieven met betrekking tot Europese overheidsdiensten. Het aanbieden van consistente grensoverschrijdende overheidsdiensten (waarvoor interoperabiliteit een noodzakelijke voorwaarde is) kan een grote impact hebben op ondernemingen en burgers.

De hierna vermelde EU-initiatieven illustreren vanuit historisch perspectief de ondersteuning die er op politiek niveau geboden werd voor interoperabiliteit tussen overheidsinstellingen.

Tijdslijn van de EU-initiatieven op het vlak van interoperabiliteit

Figuur 12

1.5.2Interoperabiliteitskaders

Een groot aantal overheidsinstellingen beschikken al over een kader om interoperabiliteitskwesties aan te pakken op nationaal, regionaal of plaatselijk niveau, of zijn deze aan het ontwikkelen. De draagwijdte van deze kaders is beperkt tot het rechtsgebied waarin ze ontwikkeld werden. Maar Europese overheden moeten klaar zijn om samen te werken om Europese overheidsdiensten aan te bieden die tegemoetkomen aan de behoeften van ondernemingen en burgers.

Het is belangrijk dat interoperabiliteitskaders die gebruikt worden door overheden, zowel op nationaal (NIF's) als Europees (EIF) niveau, op elkaar worden afgestemd inzake de methode om interoperabiliteit tot stand te brengen, zodat lidstaten het eens kunnen worden over de concrete uitvoering van de EIF-aanbevelingen bij het tot stand brengen van Europese overheidsdiensten.

NIF's zijn van nature doorgaans gedetailleerder en normatiever dan het EIF, dat op een hoger abstractieniveau werkt als een 'metakader', en dat overeenkomstig het subsidiariteitsbeginsel geen specifieke keuzen of verplichtingen oplegt aan de lidstaten. 9

Aanbeveling 1. Overheden dienen hun interoperabiliteitskaders af te stemmen op het Europees interoperabiliteitskader om rekening te houden met de Europese dimensie van de levering van overheidsdiensten.

Aangezien het EIF en de NIF's elkaar aanvullen, steunt de Europese Commissie een waarnemingscentrum voor nationale interoperabiliteitskaders (NIFO). Dat heeft hoofdzakelijk tot doel informatie te verstrekken over nationale interoperabiliteitskaders om overheidsinstellingen in staat te stellen ervaringen en kennis uit te wisselen.

1.6Scenario's voor Europese overheidsdiensten

Interoperabiliteit zoals bedoeld in het EIF komt aan bod in een aantal interactiescenario's. Europese overheidsdiensten die onder het EIF vallen, kunnen onderverdeeld worden in grensoverschrijdende interactietypes, zoals onderstaand schema illustreert.

Figuur 13

Het eerste type is rechtstreekse interactie tussen ondernemingen of burgers van een bepaalde lidstaat en overheden in een andere lidstaat en/of een EU-overheid (A2B en A2C), die de overheidsdienst aanbieden aan deze ondernemingen of burgers.

Het tweede type is interactie tussen overheden van vele lidstaten of EU-overheden (A2A). Dit kan overheden ondersteunen bij het verstrekken van diensten aan ondernemingen of burgers (A2B en A2C).

1.6.1Scenario 1: rechtstreekse interactie tussen ondernemingen/burgers en een buitenlandse overheid

Figuur 14

Voorbeeld: een burger van lidstaat Y begint te werken in lidstaat van bestemming X en moet een aantal formaliteiten vervullen in lidstaat X.

1.6.2Scenario 2: informatie-uitwisseling tussen overheden met betrekking tot vragen van ondernemingen/burgers

Figuur 15

Voorbeeld: een dienstverlener die in lidstaat X gevestigd is, wil zich in lidstaat Y vestigen en dient een vestigingsaanvraag in bij lidstaat Y. Om zijn vraag af te handelen en te vermijden dat de vereiste informatie aan de dienstverlener gevraagd moet worden, kunnen bestuursorganen in lidstaat X en Y rechtstreeks informatie uitwisselen. Dit vereist interoperabiliteit tussen de betrokken lidstaten.

1.6.3Scenario 3: informatie-uitwisseling tussen nationale overheden en EU-instellingen

Figuur 16

Dit scenario veronderstelt doorgaans het bestaan van overheidsnetwerken in een bepaalde sector, waarbij de EU-wetgeving vereist dat overheden van lidstaten informatie verzamelen, uitwisselen en met elkaar en/of met EU-instellingen en -instanties delen.

Voorbeelden zijn gevallen waarbij lidstaten informatie en statistieken bezorgen aan een bevoegde Europese instantie, die de verzamelde informatie vervolgens verspreidt bij de betrokken doelgroep.

1.6.4Voorbeelden van Europese overheidsdiensten

Een niet-limitatieve lijst van voorbeelden 10 illustreert algemene scenario's voor de hierboven omschreven Europese overheidsdiensten:

1.7Structuur van het document

In de volgende hoofdstukken behandelt het EIF een aantal fundamentele kwesties voor de efficiënte en doelmatige levering van Europese overheidsdiensten.

Hoofdstuk 2, waarin de 'onderliggende principes' aan bod komen, beschrijft algemene principes die aan de basis liggen van de Europese overheidsdiensten. Ze weerspiegelen de verwachtingen van burgers, ondernemingen en overheidsinstellingen met betrekking tot de levering van overheidsdiensten.

Hoofdstuk 3 stelt het ‘conceptuele model voor overheidsdiensten’ voor. Het stelt een organiserend principe voor om Europese overheidsdiensten te ontwerpen, waarbij de aandacht vooral uitgaat naar basisdiensten die samengevoegd kunnen worden om geaggregeerde diensten te vormen en te helpen in de toekomst andere Europese overheidsdiensten tot stand te brengen.

Hoofdstuk 4 over ‘interoperabiliteitsniveaus’ gaat dieper in op de verschillende interoperabiliteitsaspecten die aangepakt moeten worden bij het ontwerpen van een Europese overheidsdienst en geeft een gemeenschappelijke woordenschat voor de bespreking van problemen die zich voordoen.

Hoofdstuk 5 stelt een methode voor om de samenwerking te bevorderen tussen overheden die een bepaalde Europese overheidsdienst willen aanbieden, door de introductie van de concepten ‘interoperabiliteitsovereenkomsten’, geformaliseerde specificaties en open specificaties.

Hoofdstuk 6 over ‘interoperabiliteitsgovernance’ beschrijft wat nodig is om mettertijd interoperabiliteit te verzekeren bij het leveren van een Europese overheidsdienst en om de interoperabiliteitsactiviteiten over overheidsniveaus heen te coördineren om de totstandbrenging van Europese overheidsdiensten te ondersteunen.

2Onderliggende principes van Europese overheidsdiensten

2.1Inleiding

In dit hoofdstuk komen algemene principes van goed bestuur aan bod die relevant zijn voor de totstandbrenging van Europese overheidsdiensten. Ze beschrijven de context waarin besloten wordt Europese overheidsdiensten te ontwikkelen en waarin deze worden opgericht. Ze vullen elkaar aan ongeacht de verschillende aard ervan, bv. politiek, wettelijk of technisch.

De twaalf onderliggende principes van het EIF kunnen onderverdeeld worden in drie categorieën:

het eerste principe bepaalt de context voor EU-actie inzake Europese overheidsdiensten.

de tweede groep van onderliggende principes weerspiegelt algemene behoeften en verwachtingen van gebruikers (2-8);

de laatste groep legt de basis voor samenwerking tussen overheidsinstellingen (9-12).

2.2Onderliggend principe 1: subsidiariteit en evenredigheid

Het eerste onderliggende principe betreft de inachtneming van het subsidiariteits- en evenredigheidsbeginsel zoals vastgelegd in het EU-Verdrag.

Het subsidiariteitsbeginsel vereist dat EU-beslissingen zo dicht mogelijk bij de burger genomen worden. Met andere woorden, de EU onderneemt alleen actie als deze doeltreffender is dan actie die ondernomen wordt op nationaal, regionaal of plaatselijk niveau.

Het evenredigheidsbeginsel beperkt het EU-optreden tot wat nodig is om de afgesproken beleidsdoelstellingen te verwezenlijken. Dit betekent dat de EU voor oplossingen opteert die de grootst mogelijke vrijheid laten aan de lidstaten.

De subsidiariteits- en evenredigheidsbeginselen zijn ook van toepassing op de levering van Europese overheidsdiensten en daardoor op de informatie-uitwisseling die nodig is om dergelijke diensten te leveren. Informatie-uitwisseling en de bijbehorende levering van Europese overheidsdiensten zullen ofwel het resultaat zijn van EU-wetgeving, ofwel van gecoördineerde initiatieven waaraan overheidsinstanties vrijwillig en proactief deelnemen.

2.3Onderliggend principe 2: gebruikersgerichtheid

Overheidsdiensten hebben tot doel te beantwoorden aan de noden van burgers en ondernemingen. Concreet zouden deze noden moeten bepalen welke overheidsdiensten aangeboden worden en op welke manier.

Over het algemeen verwachten burgers en ondernemingen:

dat ze toegang hebben tot gebruiksvriendelijke diensten op een veilige en flexibele manier waarbij personalisering mogelijk is;

dat de diensten via meerdere kanalen geleverd worden, waarbij overal, altijd en op elke manier toegang tot de diensten mogelijk is;

dat ze toegang hebben tot een enkel contactpunt, ook al moeten verschillende overheden samenwerken om de dienst aan te bieden;

dat ze alleen de informatie moeten verstrekken die nodig is om de overheidsdienst te verkrijgen en dat ze een bepaalde inlichting slechts één keer aan de overheden moeten bezorgen;

dat de overheden hun privacy respecteren.

2.4Onderliggend principe 3: insluiting en toegankelijkheid 11

Het gebruik van ICT zou gelijke kansen voor alle burgers en ondernemingen moeten creëren via inclusieve diensten die publiek toegankelijk zijn zonder discriminatie.

Inclusie betekent dat iedereen in staat gesteld wordt de kansen die nieuwe technologieën bieden volledig te benutten om sociale en economische nadelen en uitsluiting te overwinnen. De toegankelijkheid zorgt ervoor dat mensen met een handicap en ouderen de overheidsdiensten met hetzelfde dienstverleningsniveau kunnen gebruiken als alle andere burgers.

Inclusie en toegankelijkheid moeten deel uitmaken van de volledige ontwikkelingscyclus van een Europese overheidsdienst op het vlak van ontwerp, informatie-inhoud en levering, in overeenstemming met de e-toegankelijkheidsspecificaties die ruim erkend worden op Europees of internationaal niveau 12 .

Inclusie en toegankelijkheid veronderstellen meestal levering via meerdere kanalen. Het kan nodig zijn de traditionele dienstverlening op papier of via persoonlijk contact te behouden naast het elektronische aanbod, zodat burgers kunnen kiezen op welke manier ze toegang hebben tot de dienst.

De inclusie en toegankelijkheid kunnen ook verbeterd worden door het mogelijk te maken dat een derde kan optreden in naam van de burger, als deze tijdelijk of permanent niet in staat is rechtstreeks gebruik te maken van de overheidsdiensten.

Aanbeveling 2. Overheden dienen ervoor te zorgen dat de overheidsdiensten toegankelijk zijn voor alle burgers, inclusief personen met een handicap en ouderen, in overeenstemming met de e-toegankelijkheidsspecificaties die ruim erkend worden op Europees of internationaal niveau.

2.5Onderliggend principe 4: veiligheid en privacy

Burgers en ondernemingen moeten de garantie hebben dat de interactie met de overheidsinstelling in een omgeving van vertrouwen gebeurt en met volledige naleving van de geldende voorschriften, bijvoorbeeld met betrekking tot de bescherming van de persoonlijke levenssfeer en de gegevensbescherming. Dit betekent dat overheidsinstellingen de privacy van burgers en de vertrouwelijkheid van de door ondernemingen verstrekte informatie moeten waarborgen.

Behoudens beperkingen om veiligheidsredenen zouden burgers en ondernemingen het recht moeten hebben om de informatie die overheden over hen ingewonnen hebben te controleren, en om geraadpleegd te worden over de vraag of deze informatie voor andere doeleinden gebruikt mag worden dan waarvoor ze oorspronkelijk verstrekt werd.

Aanbeveling 3. Overheden dienen rekening te houden met de specifieke noden van elke Europese overheidsdienst, in de context van een gemeenschappelijk veiligheids- en privacybeleid.

2.6Onderliggend principe 5: meertaligheid

Bij het ontwerpen van Europese overheidsdiensten moet zorgvuldig nagedacht worden over de meertaligheid.

Er moet een evenwicht gevonden worden tussen de verwachting van burgers en ondernemingen om in hun eigen taal (talen) bediend te worden en het vermogen van de overheidsinstellingen van de lidstaten om diensten in alle officiële EU-talen aan te bieden.

In het ideale geval zouden Europese overheidsdiensten die in heel de EU worden aangeboden, beschikbaar moeten zijn in alle officiële EU-talen om te voldoen aan de rechten en verwachtingen van de Europese burgers.

Meertaligheid is niet alleen van belang op het niveau van de gebruikersinterface, maar op alle ontwerpniveaus van de Europese overheidsdiensten. De keuze van de gegevensweergave kan bijvoorbeeld het vermogen om verschillende talen te ondersteunen beperken.

Het meertalige aspect van interoperabiliteit wordt eveneens duidelijk wanneer Europese overheidsdiensten uitwisselingen tussen ICT-systemen over de taalgrenzen heen vereisen, aangezien de betekenis van de uitgewisselde informatie behouden moet blijven. Waar mogelijk zou de informatie overgedragen moeten worden in een taalonafhankelijk formaat, dat wordt overeengekomen tussen alle betrokken partijen.

Aanbeveling 4. Bij het tot stand brengen van een Europese overheidsdienst dienen overheden informatiesystemen en technische architecturen te gebruiken die rekening houden met meertaligheid.

2.7Onderliggend principe 6: administratieve vereenvoudiging

Ondernemingen verzamelen grote hoeveelheden informatie, vaak enkel omdat ze hier wettelijk toe verplicht zijn, die hen geen rechtstreeks voordeel oplevert en niet nodig is om de doelstellingen te verwezenlijken van de wetgeving die de verplichtingen oplegt. Dit veroorzaakt aanzienlijke administratieve lasten 13 , die uitgedrukt kunnen worden als bedrijfskosten.

Daarom stelde de Europese Commissie in januari 2007 voor om de administratieve lasten van ondernemingen tegen 2012 met 25 % te verminderen. Om dit doel te bereiken, zullen overheden in heel Europa moeten samenwerken om Europese overheidsdiensten tot stand te brengen.

Dit principe is nauw verbonden met onderliggend principe 2, gebruikersgerichtheid.

2.8Onderliggend principe 7: transparantie

Burgers en ondernemingen zouden in staat moeten zijn om administratieve processen te begrijpen. Ze moeten het recht hebben om het verloop van administratieve procedures waarbij ze betrokken zijn te volgen en inzicht krijgen in de grondslag van beslissingen die hen mogelijk aanbelangen.

Dankzij de transparantie kunnen burgers en ondernemingen ook feedback geven over de kwaliteit van de aangeboden overheidsdiensten, bijdragen tot de verbetering ervan en tot de invoering van nieuwe diensten.

2.9Onderliggend principe 8: bewaren van informatie

Records 14 en informatie in elektronische vorm die overheden aanhouden om procedures en beslissingen te documenteren, moeten worden bewaard. Dit moet ervoor zorgen dat records en andere informatievormen leesbaar, betrouwbaar en volledig blijven en zolang als nodig geraadpleegd kunnen worden, met inachtneming van de veiligheid en privacy.

Om de bewaring van elektronische records en andere soorten informatie op lange termijn te waarborgen, dienen er bestandsindelingen geselecteerd te worden die de toegankelijkheid op lange termijn verzekeren, met inbegrip van het bewaren van bijbehorende elektronische handtekeningen en andere elektronische certificaten zoals mandaten.

Voor informatiebronnen die eigendom zijn van en beheerd worden door nationale overheden, is de bewaring een louter nationale aangelegenheid. Voor Europese overheidsdiensten en voor informatie die niet louter nationaal is, wordt de bewaring een Europese aangelegenheid, die een aangepast 'bewaringsbeleid' vereist.

Aanbeveling 5. Overheidsinstellingen dienen samen een beleid te ontwikkelen voor de bewaring op lange termijn van elektronische records die verband houden met Europese overheidsdiensten.

2.10Onderliggend principe 9: openheid

In de context van het EIF is openheid de bereidheid van personen, organisaties en andere leden van een belangengemeenschap om kennis te delen en het debat binnen die gemeenschap te stimuleren. Het ultieme doel hiervan bestaat erin kennis en het gebruik van deze kennis om problemen op te lossen te bevorderen.

Interoperabiliteit impliceert, met respect voor gegevensbescherming en privacy, dat er informatie wordt gedeeld tussen interagerende organisaties. Dit veronderstelt openheid.

Door het principe van openheid toe te passen bij het gezamenlijk ontwikkelen van toegesneden softwaresystemen, genereren Europese overheidsinstellingen resultaten die onderling verbonden, hergebruikt en gedeeld kunnen worden, wat eveneens de efficiëntie ten goede komt.

Daarom zouden Europese overheidsinstellingen naar openheid moeten streven, rekening houdend met noden, prioriteiten, legacysystemen, de budgettaire middelen, marktsituatie en een aantal andere factoren.

Aanbeveling 6. Overheden die samenwerken om Europese overheidsdiensten tot stand te brengen, dienen naar openheid te streven, rekening houdend met hun prioriteiten en beperkingen.

2.11Onderliggend principe 10: hergebruik

Hergebruik betekent dat overheidsinstellingen die met een specifiek probleem worden geconfronteerd, voordeel proberen te halen uit het werk van anderen, door na te gaan wat er beschikbaar is, een oordeel te vormen over het nut of de relevantie ervan voor hun probleem, en te kiezen voor oplossingen die hun waarde elders bewezen hebben.

Dit betekent dat overheidsinstellingen bereid moeten zijn hun oplossingen, concepten, kaders, specificaties, instrumenten en componenten met anderen te delen. Dit kan bevorderd worden door toepassing van het principe van openheid, zoals eerder omschreven.

Hergebruik en delen leiden op natuurlijke wijze naar samenwerking aan de hand van gezamenlijke platforms 15 , gericht op wederzijds voordelige en overeengekomen gemeenschappelijke doelstellingen.

Hergebruik is dan ook van essentieel belang voor de efficiënte ontwikkeling van Europese overheidsdiensten.

Aanbeveling 7. Bij het opzetten van Europese overheidsdiensten worden overheden aangemoedigd om oplossingen te hergebruiken en te delen en samen te werken aan de ontwikkeling van gemeenschappelijke oplossingen.

2.12Onderliggend principe 11: technologische neutraliteit en aanpasbaarheid

Bij het tot stand brengen van Europese overheidsdiensten zouden overheden zich moeten concentreren op functionele behoeften, en beslissingen over technologie zo lang mogelijk uitstellen, om te vermijden dat specifieke technologieën of producten opgelegd worden aan hun partners en om zich te kunnen aanpassen aan de snel evoluerende technologische omgeving.

Overheden dienen de toegang tot overheidsdiensten onafhankelijk te maken van een specifieke technologie of een specifiek product.

Aanbeveling 8. Bij het tot stand brengen van Europese overheidsdiensten mogen overheden geen specifieke technologische oplossing opleggen aan burgers, ondernemingen en andere overheden.

2.13Onderliggend principe 12: doelmatigheid en efficiëntie

Overheidsinstellingen zouden ervoor moeten zorgen dat oplossingen op de meest doelmatige en efficiënte manier ten dienste staan van ondernemingen en burgers, en de beste waarde bieden voor het geld van de belastingbetaler.

Er zijn vele manieren om de waarde die voortvloeit uit oplossingen van overheidsdiensten te beoordelen, onder meer overwegingen zoals rendement op investering, totale kosten van eigendom, verhoogde flexibiliteit en aanpasbaarheid, verlaagde administratieve lasten, grotere efficiëntie, lager risico, transparantie, vereenvoudiging, verbeterde werkmethodes, en erkenning van de verwezenlijkingen en competenties van overheden.

3Het conceptuele model voor overheidsdiensten

3.1Inleiding

In dit hoofdstuk wordt een conceptueel model voor overheidsdiensten voorgesteld met methodes m de invoering en werking van deze diensten te organiseren.

Het is gebaseerd op een overzicht van de ontwikkeling van overheidsdiensten in de lidstaten, en brengt de gemeenschappelijke aspecten en beste praktijken samen. Als blauwdruk voor de toekomstige ontwikkeling van Europese overheidsdiensten helpt het model een gemeenschappelijke woordenschat te ontwikkelen en over de lidstaten heen inzicht te krijgen in de voornaamste elementen van een overheidsdienst en brengt het beide samen.

Het model legt de klemtoon op een bouwstenenbenadering voor het opzetten van Europese overheidsdiensten, waarbij ruimte gelaten wordt voor de onderlinge koppeling en het hergebruik van dienstencomponenten bij het uitbouwen van nieuwe diensten.

Het is een algemeen model, wat maakt dat niet elke bestaande of toekomstige overheidsdienst er precies in zal passen. Het is echter algemeen genoeg om toegepast te kunnen worden op elk overheidsniveau dat overheidsdiensten aanbiedt, van het lokale niveau helemaal opwaarts naar het EU-niveau, en het illustreert dat elk overheidsniveau zowel basisoverheidsdiensten als geaggregeerde overheidsdiensten kan aanbieden. In deze zin verduidelijkt en rationaliseert het model de relaties tussen entiteiten die samenwerken om overheidsdiensten te leveren.

Het model heeft tot doel praktische voordelen aan te dragen voor het tot stand brengen van Europese overheidsdiensten. Zo zal de opsplitsing van functies in basisoverheidsdiensten met welbepaalde interfaces, die ontworpen zijn om te worden hergebruikt, de doorvoering van geaggregeerde diensten en het hergebruik van dienstencomponenten vereenvoudigen en stroomlijnen, waardoor dubbel werk vermeden wordt.

3.2De belangrijkste concepten van het conceptuele model

Het model bevordert het hergebruik van informatie, concepten, patronen, oplossingen en specificaties in lidstaten en op Europees niveau, en erkent dat Europese overheidsdiensten:

gebaseerd zijn op informatie van diverse bronnen op verschillende bestuursniveaus, in verschillende lidstaten,

basisoverheidsdiensten combineren die onafhankelijk van elkaar uitgebouwd werden door overheden in verschillende lidstaten.

Daarom onderstreept het model de nood aan modulaire, op losse wijze gekoppelde dienstencomponenten 16 die met elkaar verbonden zijn via infrastructuur, en de nood aan samenwerking om Europese overheidsdiensten te leveren.

Het vereist uitdrukkelijk dat er in de hele EU op een servicegerichte manier tewerk gegaan wordt bij het ontwerpen en ontwikkelen van systemen. Het vraagt ook een ICT-ecosysteem dat consistente, en in sommige gevallen gemeenschappelijk ontwikkelde, dienstencomponenten omvat. De bijzondere servicegerichtheid ervan is een specifieke manier om bedrijfsprocessen te creëren en deze, verpakt als diensten, te gebruiken doorheen hun levenscyclus.

Aanbeveling 9. Overheden dienen een op componenten gebaseerd dienstenmodel te ontwikkelen, dat de totstandbrenging van Europese overheidsdiensten mogelijk maakt, door zoveel mogelijk bestaande dienstencomponenten te hergebruiken.

Overheidsinstellingen dienen overeenstemming te bereiken over een gemeenschappelijk schemavoor de onderlinge koppeling van dienstencomponenten.

Er bestaan bekende en vaak gebruikte technische oplossingen, bv. webdiensten, om dit te doen, maar deze op EU-niveau uitvoeren zal gezamenlijke inspanningen van overheden vereisen, met inbegrip van investeringen in gemeenschappelijke infrastructuur.

Aanbeveling 10. Overheden dienen overeenstemming te bereiken over op losse wijze gekoppelde dienstencomponenten met elkaar te verbinden en de noodzakelijke infrastructuur op te zetten bij het tot stand brengen van Europese overheidsdiensten.

De basiselementen van het conceptuele model worden in het volgende schema weergegeven:

Figuur 31

Om dit model te begrijpen is het nuttig het onder te verdelen in drie lagen: basisoverheidsdiensten, veilige gegevensuitwisseling en geaggregeerde overheidsdiensten, die in de volgende punten aan bod komen.

3.2.1Basisoverheidsdiensten

De onderste laag van het model heeft betrekking op de elementairste dienstencomponenten waaruit de Europese overheidsdiensten opgebouwd kunnen worden. Ze groepeert drie types componenten, namelijk interoperabiliteitskatalysatoren, op basisregisters gebaseerde diensten en externe diensten, samen de basisoverheidsdiensten genoemd.

Figuur 32

Sommige basisoverheidsdiensten werden in de eerste plaats ontwikkeld voor rechtstreeks gebruik door de overheden die ze hebben ontwikkeld of door hun rechtstreekse klanten, namelijk ondernemingen en burgers, maar werden beschikbaar gesteld voor hergebruik elders met het oog op het aanbieden van geaggregeerde overheidsdiensten. Andere zijn algemeen en/of infrastructureel van aard, terwijl de overige externe diensten vertegenwoordigen, d.w.z. diensten aangeboden door derden. De volgende punten gaan dieper in op elk type basisoverheidsdienst.

3.2.1.1Basisregisters

De voornaamste componenten zijn basisregisters die een betrouwbare bron vormen met basisinformatie over bijvoorbeeld personen, ondernemingen, voertuigen, vergunningen, gebouwen, locaties en wegen. Dergelijke registers worden wettelijk gecontroleerd en bijgehouden door overheidsinstellingen, maar de informatie zou beschikbaar gemaakt moeten worden voor ruimer hergebruik met de passende veiligheids- en privacymaatregelen.

Alle toepassingen van basisregisters hebben een gemeenschappelijk kenmerk: het feit dat ze authentiek en gezaghebbend zijn en, apart of gecombineerd, de hoeksteen vormen van overheidsdiensten vormen. In het algemeen is de inhoud ervan niet statisch: ze weerspiegelen ook de levenscyclus van de informatie.

Aanbeveling 11. Overheden dienen hun authentieke informatiebronnen beschikbaar te stellen voor anderen, met toepassing van toegangs- en controlemechanismen om de veiligheid en privacy te waarborgen in overeenstemming met de geldende wetgeving.

Het gebruik van het conceptuele model voor Europese overheidsdiensten zou belemmerd kunnen worden door legacysystemen. Deze systemen, en hun onderliggende gegevensbewaarplaatsen, hebben specifieke kenmerken die de mogelijkheden voor hergebruik beperken (bv. gebrek aan gepubliceerde interfaces), en soms is een grondige re-engineering noodzakelijk om de informatie ervan beschikbaar te maken voor Europese overheidsdiensten.

De grensoverschrijdende toegang tot authentieke gegevensbronnen zal worden vergemakkelijkt als de interfaces naar deze bronnen gepubliceerd en geharmoniseerd zijn, zowel op semantisch als op technisch niveau.

Aanbeveling 12. Overheden die inspanningen leveren om Europese overheidsdiensten tot stand te brengen, dienen interfaces naar authentieke bronnen te ontwikkelen en deze zowel op semantisch als technisch niveau op elkaar af te stemmen.

3.2.1.2Interoperabiliteitskatalysatoren

Interoperabiliteitskatalysatoren bieden diensten aan zoals vertaling tussen protocollen, formaten en talen of fungeren als informatiemakelaars.

3.2.1.3Externe diensten

Dit zijn diensten die aangeboden worden door externe partijen zoals — op ondernemingsniveau — betalingsdiensten die worden aangeboden door financiële instellingen of — op infrastructuurniveau — connectiviteitsdiensten die worden aangeboden door telecommunicatieaanbieders.

3.2.2Laag 'veilige gegevensuitwisseling'

Deze laag staat centraal in het conceptuele model aangezien elke toegang tot basisoverheidsdiensten hierlangs verloopt.

Figuur 33

3.2.2.1Veilige gegevensuitwisseling

Vanuit zakelijk oogpunt wisselen overheden en andere entiteiten officiële informatie uit waarbij mogelijk toegang tot basisregisters nodig is. Dit dient via een veilige, geharmoniseerde, beheerde en gecontroleerde laag te verlopen die de informatie-uitwisseling tussen overheden, ondernemingen en burgers mogelijk maakt als deze:

getekend en gecertificeerd is — zowel de zender als de ontvanger zijn geïdentificeerd en geauthenticeerd via overeengekomen mechanismen,

versleuteld is— de vertrouwelijkheid van de uitgewisselde gegevens is verzekerd,

geregistreerd is — de elektronische records zijn geregistreerd en gearchiveerd om voor een wettelijk controlemogelijkheid te zorgen.

In het voorgestelde conceptuele model worden deze functies gegroepeerd in de laag 'veilige gegevensuitwisseling’.

Deze laag moet de veilige uitwisseling van gecertificeerde berichten, records, formulieren en andere soorten informatie tussen de verschillende systemen mogelijk maken. Naast het gegevensverkeer zou deze laag ook moeten instaan voor specifieke beveiligingseisen zoals elektronische handtekening, certificering, versleuteling en tijdstempels.

De beveiliging kan een van de grootste hinderpalen voor interoperabiliteit zijn als ze niet op een geharmoniseerde en tussen organisaties overeengekomen manier verloopt.

Het conceptuele model onderstreept dit en roept alle dienstverleners op om:

de beveiligingskwesties van bij de start in overweging te nemen;

samen te werken aan een gemeenschappelijk kader om te beantwoorden aan hun respectieve beveiligingsnoden via compatibele mechanismen en gemeenschappelijk overeengekomen specificaties;

tot gezamenlijke afspraken te komen over essentiële kenmerken zoals beschermende markeringsniveaus, autorisatieniveaus en authenticatievermogen.

Overheden zouden het dan ook eens moeten worden over een gemeenschappelijk beveiligingskader bij het tot stand brengen van Europese overheidsdiensten (zie Aanbeveling nr. 2).

Een van de voornaamste noodzakelijke voorwaarden voor de uitvoering van de functionaliteit die verwacht wordt bij veilige gegevensuitwisseling impliceert de verbetering van nationale identificatie- en authenticatie-infrastructuren in de lidstaten om tot een werkend grensoverschrijdend schema te komen. Dit schema moet bepalen welke ICT-architectuur en -gegevens nodig zijn in een grensoverschrijdende context om bestaande elektronische identiteitsinfrastructuren van lidstaten interoperabel te maken.

3.2.2.2Veilig communicatiebeheer

Het voorzien in veilige (d.w.z. ondertekende, gecertificeerde, versleutelde en geregistreerde) gegevensuitwisseling vereist ook verschillende managementfuncties, onder meer:

dienstenbeheer, om toe te zien op alle mededelingen over identificatie, authenticatie, autorisatie, gegevensverkeer, enz., met inbegrip van recht op toegang, intrekking en controle;

dienstinschrijving, om (afhankelijk van de juiste autorisatie) toegang te verlenen tot beschikbare diensten via voorafgaande lokalisatie en controle dat de dienst betrouwbaar is;

dienstenregistratie, om ervoor te zorgen dat alle gegevensuitwisselingen geregistreerd worden voor toekomstige referentie, en indien nodig gearchiveerd worden.

3.2.3Laag 'geaggregeerde diensten'

Geaggregeerde overheidsdiensten worden ontwikkeld door een aantal basisoverheidsdiensten te groeperen waartoe toegang mogelijk is op een veilige en gecontroleerde manier. Ze kunnen worden aangeboden door verschillende overheden op gelijk welk niveau, namelijk plaatselijk, regionaal, nationaal of zelfs EU-niveau.

Een typische geaggregeerde dienst zou er als een enkele dienst moeten uitzien voor de gebruikers ervan (overheden, ondernemingen of burgers). Achter de schermen mogen er transacties uitgevoerd worden over grenzen, sectoren en bestuursniveaus heen.

Aggregatie komt tot stand via mechanismen die afgestemd zijn op specifieke ondernemingsvereisten. In het meest algemene geval is er enige ondernemingslogica vereist om de vereisten uit te voeren, en de uitvoeringsmechanismen kunnen verschillende vormen aannemen, zoals orkestratie of werkstroomengines, die allemaal opgenomen zijn in portaalachtige toegangsinfrastructuren.

Figuur 34

Vandaag de dag verwachten gebruikers dat overheidsdiensten niet alleen toegankelijk zijn via overheidsportalen of -websites maar ook via tussenpersonen met wie ze geregeld contact hebben. Overheidsdiensten zouden dan ook zo ontwikkeld moeten worden dat ze gemakkelijk geïntegreerd kunnen worden in websites van tussenpersonen, via mechanismen zoals mashups en widgets, zonder dat de overheid de verantwoordelijkheid voor de dienst zelf verliest en met duidelijke aanduidingen zodat gebruikers het onderscheid kunnen maken tussen particuliere en overheidsdiensten.

Indien geaggregeerde overheidsdiensten aangeboden worden door tussenpersonen, dienen overheden de volgende processen tot stand te brengen:

een autorisatieproces om te bepalen welke basisoverheidsdiensten toegankelijk gemaakt mogen worden voor welke tussenpersoon, en

een proces om de tussenpersonen te certificeren teneinde vertrouwen tot stand te brengen tussen gebruikers en dienstverleners.

3.3Toepassingen van het conceptuele model

Wat het model krachtig maakt, is de flexibiliteit ervan. Daardoor kunnen er verschillende geaggregeerde diensten gecreëerd worden door basisoverheidsdiensten van meerdere dienstverleners te combineren. Het schept mogelijkheden voor verdere aggregatie en combinatie van de verschillende beschikbare diensten. In de volgende punten worden drie gevallen beschreven, die allemaal een hoge toegevoegde waarde hebben in de EU-context: het grensoverschrijdende voorbeeld, het sectoroverschrijdende voorbeeld en het bestuursgrensoverschrijdende voorbeeld.

3.3.1Grensoverschrijdend voorbeeld

Dit illustreert een Europese overheidsdienst die ontstaat door de combinatie van basisoverheidsdiensten, in dit geval de toegang tot nationale basisregisters, die zich in verschillende lidstaten bevinden.

Het model werd vereenvoudigd voor de duidelijkheid.
Figuur 35

De in het schema weergegeven situatie is een variant op het originele conceptuele model. Zij illustreert de grensoverschrijdende toepassing ervan door nationale grenzen toe te voegen en zo aan te geven waar individuele groepen basisoverheidsdiensten gevestigd zijn.

Hier komen een aantal aspecten bij kijken:

Vertrouwen: de grensoverschrijdende toepassing van het model veronderstelt dat er externe toegang verleend wordt tot nationale basisregisters. Dit vereist een hoge mate van beveiliging en vertrouwen.

Afhankelijkheid van Europese overheidsdiensten en dienstverleningsniveaus van diensten op een lager niveau: de geaggregeerde dienst is afhankelijk van basisoverheidsdiensten die aangeboden worden door verschillende entiteiten.

Gemeenschappelijke specificaties voor basisoverheidsdiensten: het feit dat de basisoverheidsdiensten waarop de geaggregeerde diensten gebaseerd zijn, ontwikkeld werden door verschillende overheden onderstreept de nood aan gemeenschappelijke interfacespecificaties, zowel op technisch als op semantisch niveau.

Privacy en gegevensbescherming: zelfs wanneer persoonsgegevens over de grenzen heen uitgewisseld worden, blijven de nationale wetgevingen voor gegevensbescherming van toepassing. De laag van de veilige gegevensuitwisseling voert de beveiligingsvereisten voor de geaggregeerde dienst uit en dwingt deze af. Aangezien gegevens die afkomstig zijn van verschillende lidstaten onderworpen kunnen zijn aan verschillende vereisten inzake gegevensbescherming, dienen een aantal gemeenschappelijke vereisten voor gegevensbescherming afgesproken te worden om de geaggregeerde dienst uit te voeren.

Aanbeveling 13. Overheden die samenwerken om Europese overheidsdiensten tot stand te brengen, dienen een gemeenschappelijke taxonomie van basisoverheidsdiensten te gebruiken en minimale vereisten voor veilige gegevensuitwisseling af te spreken.

3.3.2Sectoroverschrijdend voorbeeld

Deze toepassing van het conceptuele model combineert basisoverheidsdiensten van verschillende sectoren om nieuwe geaggregeerde overheidsdiensten aan te bieden.

Het model werd vereenvoudigd voor de duidelijkheid.

Figuur 36

Deze toepassing van het model stuurt de interactie tussen gebruikers en geaggregeerde overheidsdiensten die aangeboden worden door samenwerking tussen verschillende sectoren via één contactpunt.

Om deze benadering succesvol te doen slagen, is het essentieel dat sectoren een gemeenschappelijke benadering afspreken om de dienstverlening te bepalen.

3.3.3Bestuursgrensoverschrijdend voorbeeld

Dit voorbeeld illustreert de aggregatie van diensten die afkomstig zijn van verschillende overheidslagen op plaatselijk, regionaal, nationaal en EU-niveau. Hierna volgt een hypothetisch voorbeeld.

Het model werd vereenvoudigd voor de duidelijkheid.
Figuur 37

De uitdaging bij de uitvoering van deze toepassing is dat men de complexiteit beheerst die veroorzaakt wordt door het grote aantal dienstverleners. Samenwerking tussen overheidsinstellingen op elk niveau is essentieel.

4.1Inleiding

Dit hoofdstuk beschrijft vier niveaus van interoperabiliteit. Elk niveau verdient bijzondere aandacht wanneer een nieuwe Europese overheidsdienst tot stand wordt gebracht. De praktische uitvoering van het conceptuele model voor grens-/sectoroverschrijdende diensten vereist dat rekening wordt gehouden met elk van deze niveaus.

Figuur 41

4.2Politieke context

De totstandbrenging van een nieuwe Europese overheidsdienst is het resultaat van directe of indirecte politieke besluiten, bijvoorbeeld nieuwe bilaterale, multilaterale of Europese overeenkomsten.

Als een nieuwe dienst tot stand komt als rechtstreeks gevolg van nieuwe EU-wetgeving, zouden het toepassingsgebied, de prioriteiten en middelen die nodig zijn voor de totstandbrenging en het gebruik van de dienst bepaald moeten worden wanneer de wetgeving wordt aangenomen.

Er is evenwel ook politieke steun en sponsoring nodig indien de nieuwe diensten niet rechtstreeks verband houden met nieuwe wetgeving, maar gecreëerd worden om betere, meer gebruikersgerichte overheidsdiensten aan te bieden.

Zo is er ook politieke steun nodig voor grensoverschrijdende interoperabiliteitsinspanningen om samenwerking tussen overheidsdiensten te bevorderen. 17 Voor doelmatige samenwerking moeten alle betrokken belanghebbenden dezelfde visie delen, het eens zijn over de doelstellingen en hun prioriteiten op elkaar afstemmen. Actie op grensoverschrijdend niveau kan alleen succesvol zijn als alle betrokken lidstaten voldoende prioriteit en middelen toekennen aan hun respectieve interoperabiliteitsinspanningen in hun streven naar overeengekomen doelstellingen binnen een overeengekomen tijdsbestek.

4.3Wettelijke interoperabiliteit

Elke overheid die bijdraagt tot het aanbieden van een Europese overheidsdienst werkt binnen haar eigen nationale wettelijke kader.

Soms zijn de wetgevingen van verschillende lidstaten onverenigbaar, wat de samenwerking complexer of zelfs onmogelijk maakt, zelfs als deze wetgeving het resultaat is van de omzetting van Europese richtlijnen in nationale wetten. In dat geval kunnen regelgevende initiatieven nodig zijn om dergelijke situaties te verhelpen.

Wanneer lidstaten informatie uitwisselen om Europese overheidsdiensten aan te bieden, moet de rechtsgeldigheid van deze informatie over de grenzen heen behouden blijven en moet de wetgeving op het vlak van gegevensbescherming zowel in het land van herkomst als van ontvangst nageleefd worden.

Aanbeveling 14. Overheden die een Europese overheidsdienst tot stand willen brengen, dienen alle geldende wetgeving inzake gegevensuitwisseling, met inbegrip van de wetgeving op het vlak van gegevensbescherming, in acht te nemen.

4.4Organisatorische interoperabiliteit

Dit aspect van interoperabiliteit heeft te maken met de manier waarop organisaties, zoals overheidsinstellingen in verschillende lidstaten, samenwerken om hun onderling overeengekomen doelstellingen te verwezenlijken. In de praktijk betekent organisatorische interoperabiliteit dat bedrijfsprocessen en de bijbehorende gegevensuitwisseling geïntegreerd moeten worden. Organisatorische interoperabiliteit heeft ook tot doel te voldoen aan de vereisten van de gebruikersgemeenschap door diensten beschikbaar, gemakkelijk identificeerbaar, toegankelijk en gebruikersgericht te maken.

4.4.1Afstemming van bedrijfsprocessen

Om in staat te zijn efficiënt en doelmatig samen te werken om Europese overheidsdiensten aan te bieden, kan het nodig zijn dat verschillende administratieve entiteiten hun bestaande bedrijfsprocessen misschien op elkaar afstemmen of zelfs nieuwe bedrijfsprocessen ontwikkelen en invoeren.

Om bedrijfsprocessen op elkaar te kunnen afstemmen, moeten ze op een overeengekomen manier gedocumenteerd worden, zodat overheden die bijdragen tot de levering van Europese overheidsdiensten inzicht verwerven in het globale bedrijfsproces en hun rol daarin.

Aanbeveling 15. Overheidsinstellingen dienen hun bedrijfsprocessen te documenteren en af te spreken hoe deze processen interageren om een Europese overheidsdienst te leveren.

4.4.2Organisatorische relaties

Servicegerichtheid, waarop het conceptuele model voor overheidsdiensten opgebouwd is, betekent dat de relatie tussen de dienstverleners en de consumenten van de dienst duidelijk gestructureerd moet worden.

Dit impliceert dat er instrumenten gezocht moeten worden om wederzijdse bijstand, gemeenschappelijke actie en onderling verbonden bedrijfsprocessen op het vlak van grensoverschrijdende dienstverlening te formaliseren. Voorbeelden van dergelijke instrumenten zijn gemeenschappelijke intentieverklaringen (MoU's) over gezamenlijke acties en samenwerking en/of overeenkomsten inzake dienstverleningsniveau (SLA's) die gesloten worden tussen deelnemende overheidsinstellingen. Voor grensoverschrijdende actie gaat het bij voorkeur om multilaterale overeenkomsten.

Aanbeveling 16. Bij de oprichting van een Europese overheidsdienst dienen overheden hun organisatorische relatie te verduidelijken.

4.4.3Overheden dienen hun organisatorische relatie te verduidelijken als onderdeel van een Europese overheidsdienst. Veranderingsbeheer

Aangezien de Europese overheidsdienstverlening het resultaat is van het werk van verschillende partijen die een deel van de diensten verlenen of gebruiken, is veranderingsbeheer essentieel voor de nauwkeurigheid, betrouwbaarheid en continuïteit van de dienstverlening aan andere overheidsinstellingen, ondernemingen en burgers.

Aanbeveling 17. Overheden die samenwerken om Europese overheidsdiensten te verlenen, dienen veranderingsbeheersprocessen overeen te komen om de continuïteit van de dienstverlening te waarborgen.

4.5Semantische interoperabiliteit

Dankzij semantische interoperabiliteit kunnen organisaties informatie van externe bronnen op een zinvolle manier verwerken. Zij zorgt ervoor dat de exacte betekenis van uitgewisselde informatie in de hele uitwisselingsprocedure tussen de betrokken partijen begrepen wordt en behouden blijft.

Semantische interoperabiliteit op EU-niveau is een vrij nieuwe doelstelling, die nooit eerder op een dergelijke schaal werd gerealiseerd. Recent heeft een aantal overheidsinstellingen hier evenwel ervaring mee opgedaan.

Een mogelijk beginpunt is de vaststelling van sectorspecifieke categorieën gegevensstructuren en gegevenselementen die de bouwstenen van semantische interoperabiliteit vormen. Zodra dat is gebeurd, dienen de samenwerkende organisaties afspraken te maken over de betekenis van de uit te wisselen informatie. Gezien de taalkundige, culturele, juridische en administratieve eigenheid van de lidstaten, is dat een aanzienlijke uitdaging. Het meertalige karakter van de EU maakt het probleem nog complexer.

In de context van het Europees interoperabiliteitskader omvat semantische interoperabiliteit de volgende aspecten:

semantische interoperabiliteit heeft betrekking op de betekenis van gegevenselementen en hun onderlinge relatie. Zij behelst onder meer de ontwikkeling van een lexicon ter beschrijving van de gegevensuitwisseling en zorgt ervoor dat de met elkaar communicerende partijen de gegevenselementen op dezelfde manier interpreteren;

syntactische interoperabiliteit heeft betrekking op de exacte vormgeving van de uit te wisselen informatie, met name wat grammatica, vorm en structuur betreft.

Om semantische interoperabiliteit op Europees niveau te kunnen verwezenlijken, is er op zijn minst behoefte aan:

overeengekomen procedures en methoden voor de ontwikkeling van de bouwstenen van semantische interoperabiliteit;

overeenstemming tussen sectorspecifieke en sectoroverschrijdende gemeenschappen over het gebruik van de bouwstenen van semantische interoperabiliteit op EU-niveau.

Gezien de complexiteit van de opdracht en het grote aantal betrokken partijen, is een gecoördineerd optreden nodig om de procedures en methoden te harmoniseren.

4.5.1Het Europees initiatief voor semantische interoperabiliteit 18

Er worden verschillende initiatieven ondernomen om semantische interoperabiliteit tot stand te brengen, zowel op nationaal als op EU-niveau. Het initiatief van de EU voor semantische interoperabiliteit moet de basis voor semantische interoperabiliteit voor Europese overheidsdiensten leggen, in alle sectoren en in nauwe samenwerking met de nationale initiatieven. In het kader van het initiatief worden in het ontwerp- en het uitvoeringsstadium begeleidingsdiensten aangeboden en wordt een webplatform ter beschikking gesteld voor samenwerking en uitwisseling van oplossingen voor problemen in verband met semantische interoperabiliteit.

Overheden die overheidsdiensten opzetten, dienen in een vroeg stadium van elk project na te gaan of de bestaande bouwstenen van semantische interoperabiliteit kunnen worden hergebruikt. Als dat niet het geval is, kunnen zij hun doelstellingen en aanpak aan een breder Europees publiek voorleggen op het Europees platform voor semantische interoperabiliteit, met het oog op contact en samenwerking met andere projecten met soortgelijke behoeften.

Aanbeveling 18. Overheden dienen steun te verlenen aan de totstandbrenging van sectorspecifieke en sectoroverschrijdende gemeenschappen die ten doel hebben de semantische interoperabiliteit te vergemakkelijken en moeten de gemeenschappen aanmoedigen om hun resultaten op nationale en Europese platforms te delen.

4.6Technische interoperabiliteit

Technische interoperabiliteit heeft betrekking op de technische aspecten van het aaneenkoppelen van informatiesystemen. Zij behelst aspecten als specificaties van interfaces, interconnectiediensten, gegevensintegratiediensten, presentatie en -uitwisseling van gegevens, enz.

Hoewel overheden op politiek, juridisch, organisatorisch, en gedeeltelijk ook op semantisch, niveau specifieke kenmerken hebben, is dat niet het geval op technisch niveau. Technische interoperabiliteit moet dan ook zoveel mogelijk worden gewaarborgd door het gebruik van geformaliseerde specificaties, hetzij normen overeenkomstig Richtlijn 98/34/EG, hetzij specificaties die zijn vastgesteld door fora en consortia uit de ICT-sector.

5Interoperabiliteitsovereenkomsten

5.1Inleiding

In dit hoofdstuk wordt een aanpak voorgesteld om samenwerking tussen overheidsinstellingen te bevorderen met het oog op de verlening van bepaalde Europese overheidsdiensten.

Zoals in heel dit document herhaald wordt, dienen verschillende overheidsinstellingen voor de verlening van Europese overheidsdiensten samen te werken op de verschillende in het voorgaande hoofdstuk beschreven interoperabiliteitsniveaus. Voor elk niveau dienen de betrokken organisaties formele samenwerkingsregels vast te leggen in interoperabiliteitsovereenkomsten.

Deze overeenkomsten moeten voldoende gedetailleerd zijn om hun doel te bereiken, namelijk de verlening van een Europese overheidsdienst, en moeten de afzonderlijke organisaties tegelijkertijd intern zoveel mogelijk vrijheid laten.

Op wettelijk niveau worden interoperabiliteitsovereenkomsten specifiek en bindend gemaakt door middel van wetgeving, met inbegrip van Europese richtlijnen en de omzetting daarvan in nationaal recht, of bilaterale en multilaterale overeenkomsten, die buiten het toepassingsgebied van het Europees interoperabiliteitskader vallen.

Op organisatorisch niveau kunnen interoperabiliteitsovereenkomsten bijvoorbeeld worden opgesteld in de vorm van gemeenschappelijke intentieverklaringen of overeenkomsten inzake dienstverleningsniveau (SLA's), waarin de plichten van alle aan de grensoverschrijdende bedrijfsprocessen deelnemende partijen worden vastgesteld. In dergelijke interoperabiliteitsovereenkomsten worden het dienstverleningsniveau, de ondersteunings- en escalatieprocedures, de contactgegevens, enz. vastgesteld en wordt indien nodig naar onderliggende overeenkomsten op semantisch en technisch niveau verwezen.

Op semantisch niveau kunnen interoperabiliteitsovereenkomsten de vorm aannemen van referentieclassificaties, schema's, codelijsten, gegevenswoordenboeken, sectorale bibliotheken, enz.

Op technisch niveau kunnen interoperabiliteitsovereenkomsten betrekking hebben op specificaties van interfaces, communicatieprotocollen, specificaties voor de verzending van berichten, gegevensvormen, veiligheidsspecificaties en specificaties voor dynamische registratie en automatische waarneming van diensten.

Hoewel interoperabiliteitsovereenkomsten op wettelijk en organisatorisch niveau gewoonlijk zeer specifiek zijn voor de betrokken Europese overheidsdienst, kunnen interoperabiliteitsovereenkomsten op technisch, en in mindere mate ook op semantisch, niveau vaak gecorreleerd worden aan bestaande geformaliseerde specificaties.

Aanbeveling 20. Bij het opzetten van Europese overheidsdiensten dienen overheden interoperabiliteitsovereenkomsten op bestaande geformaliseerde specificaties te baseren of, als dergelijke specificaties ontbreken, met gemeenschappen samen te werken die op dezelfde gebieden werkzaam zijn.

Voor de uitvoering van interoperabiliteitsovereenkomsten op technisch of semantisch niveau zijn eventueel meerdere gelijkwaardige specificaties mogelijk, die alle de basis voor dergelijke overeenkomsten kunnen vormen.

Overheidsinstellingen kunnen ervoor kiezen meerdere geformaliseerde specificaties of technologieën te ondersteunen om met de burgers en het bedrijfsleven te communiceren. Omwille van de efficiëntie is het echter aangewezen het aantal geformaliseerde specificaties en technologieën te beperken wanneer zij samenwerken om een Europese overheidsdienst te verlenen.

Soortgelijke beslissingen worden niet alleen genomen om één enkele Europese overheidsdienst aan te bieden, maar kaderen vaak ook in een ruimere context van samenwerking in of tussen organisaties. Daarbij dienen de organisaties zich ervan bewust te zijn dat interne interfaces later extern kunnen worden wanneer nieuwe Europese overheidsdiensten worden opgezet.

De keuze van de geformaliseerde specificaties en technologieën die de interoperabiliteit van Europese overheidsdiensten moeten garanderen, dient te gebeuren op transparante, billijke en niet-discriminerende gronden. Dat kan onder meer door een gemeenschappelijke evaluatiemethode en selectieprocedure overeen te komen.

5.2Evaluatie en selectie van geformaliseerde specificaties

Bij de selectie van de geformaliseerde specificaties of technologieën die de interoperabiliteit moeten garanderen, dienen overheden relevante geformaliseerde specificaties te evalueren.

Deze evaluatie moet zijn afgestemd op de specifieke interoperabiliteitsbehoeften van de betrokken overheden, op basis van objectieve criteria die hoofdzakelijk verband houden met de functionele interoperabiliteitsbehoeften en algemene behoeften als schaalbaarheid, onderhoudsgemak en uitbreidingsmogelijkheden. Wanneer verschillende geformaliseerde specificaties in de functionele interoperabiliteitsbehoeften en de algemene behoeften voorzien, kunnen aanvullende criteria worden gehanteerd, zoals kwaliteit van uitvoering, ondersteuning door de markt, hergebruikspotentieel en openheid.

Aanbeveling 21. Overheden dienen voor de evaluatie en de selectie van de geformaliseerde specificaties een gestructureerde, transparante en objectieve aanpak te hanteren.

5.2.1Specificaties, openheid en hergebruik

De openheid van een geformaliseerde specificatie is een belangrijk element om te bepalen of softwarecomponenten voor de toepassing van die specificatie kunnen worden hergebruikt en gedeeld. Dat is ook het geval wanneer dergelijke componenten worden gebruikt om nieuwe Europese openbare diensten tot stand te brengen.

Indien het openheidsbeginsel ten volle wordt toegepast, gelden de volgende voorwaarden:

alle betrokken partijen kunnen in dezelfde mate bijdragen tot de ontwikkeling van de specificatie en het besluitvormingsproces omvat een openbare toetsing;

iedereen kan de specificatie verkrijgen en analyseren;

de intellectuele eigendomsrechten in verband met de specificatie vallen onder de FRAND-voorwaarden 19 of er worden geen royalties op geheven, zodat ze zowel in merkgebonden als open sourcesoftware kunnen worden toegepast 20 .

Het gebruik van dergelijke open specificaties, die gekenmerkt worden door de voornoemde eigenschappen en door het delen en hergebruiken van software voor de toepassing van dergelijke open specificaties wordt door hun gunstige effect op de interoperabiliteit in heel wat beleidsverklaringen aangemoedigd, ook voor de verlening van Europese overheidsdiensten. Het gunstige effect van open specificaties wordt ook geïllustreerd door het internet-ecosysteem.

Overheden kunnen evenwel opteren voor minder open specificaties indien er geen open specificaties zijn of indien de bestaande open specificaties niet in de functionele interoperabiliteitsbehoeften voorzien.

Behalve in het kader van de ontwikkeling van innoverende oplossingen, dienen de specificaties in elk geval rijp te zijn en voldoende door de markt te worden ondersteund.

Aanbeveling 22. Bij het opzetten van Europese overheidsdiensten dienen overheden de voorkeur te geven aan open specificaties, waarbij naar behoren rekening moet worden gehouden met de functionele behoeften, de verbreidheid en de ondersteuning door de markt.

5.3Bijdrage tot normalisatie

In bepaalde gevallen zullen overheidsinstellingen vaststellen dat er voor een bepaalde behoefte op een bepaald gebied geen geformaliseerde specificatie beschikbaar is. Indien nieuwe specificaties moeten worden ontwikkeld, kunnen overheden deze zelf ontwikkelen en de erkenning als norm aanvragen of normalisatieorganisaties verzoeken om een nieuwe geformaliseerde specificatie te ontwikkelen. De uiteindelijke geformaliseerde specificaties dienen de onder 5.2.1. beschreven kenmerken te hebben.

Zelfs wanneer er geformaliseerde specificaties beschikbaar zijn, evolueren deze in de tijd. Bovendien is uit ervaring gebleken dat een herziening vaak erg tijdrovend is. Een actieve deelname van de overheid aan het normalisatieproces vermindert de zorgen omtrent vertragingen, verbetert de afstemming van de geformaliseerde specificaties op de behoeften van de overheidssector en kan regeringen helpen de technologische ontwikkelingen te volgen.

Aanbeveling 23. Overheden dienen een leidende rol te spelen in of actief mee te werken aan normalisatiewerkzaamheden die verband houden met hun behoeften

6Governance van interoperabiliteit

Door hun grensoverschrijdende en in bepaalde gevallen sectoroverschrijdende karakter werken Europese overheidsdiensten in een complexe en veranderende omgeving.

Het verzekeren van interoperabiliteit tussen rechtsinstrumenten, bedrijfsprocessen van organisaties, informatie-uitwisseling, diensten en onderdelen die de verlening van een Europese overheidsdienst ondersteunen, is een continue opdracht. De interoperabiliteit wordt immers verstoord door veranderingen in de omgeving, met name in de wetgeving, de behoeften van ondernemingen of burgers, de organisatie van overheidsinstellingen, bedrijfsprocessen en -technologieën.

Aanbeveling 24. Overheden dienen bij de verlening van een Europese overheidsdienst de interoperabiliteit in de tijd te verzekeren.

Zelfs indien de interoperabiliteit voor een bepaalde Europese overheidsdienst in stand wordt gehouden, hangt de verlening van de dienst vaak af van elementen die ook bij vele andere Europese overheidsdiensten een rol spelen. Deze elementen, die het resultaat zijn van interoperabiliteitsovereenkomsten die buiten het bereik van de Europese overheidsdienst zijn gesloten, dienen eveneens constant beschikbaar te zijn.

Aangezien de gemeenschappelijke elementen en de interoperabiliteitsovereenkomsten het resultaat zijn van werkzaamheden van overheden op verschillende niveaus (lokaal, regionaal, nationaal en EU), dringt zich een holistische benadering van de coördinatie en het toezicht op deze werkzaamheden op.

Aanbeveling 25. Overheden dienen op alle bestuursniveaus een kader te scheppen voor de governance van hun interoperabiliteitsactiviteiten.

7Afkortingen en verklarende woordenlijst

7.1Afkortingen

7.2Verklarende woordenlijst

(1) Sector moet begrepen worden als een beleidsdomein, bv. douane, politie, e-gezondheid, milieu, landbouw, enz.

(2) In het kader van het EIF worden onder "ondernemingen" ook niet-gouvernementele organisaties, non-profitorganisaties, enz verstaan.

(3) Interoperabiliteitsoplossingen voor Europese overheidsdiensten (ISA), PB L 260 van 3.10.2009, blz. 20, 2009
http://eur-lex.europa.eu/JOHtml.do?uri=OJ:L:2009:260:SOM:NL:HTML .

(4) Verwijst ofwel naar nationale overheidsinstellingen (op elk niveau) of instanties die in hun naam optreden, en/of EU-overheidsinstellingen.

(5) Overheidsinstellingen hebben toegesneden software nodig die tegemoetkomt aan hun specifieke eisen (belastingadministratie, politiële samenwerking) ter aanvulling van de commerciële kant-en-klare software (besturingssystemen, databasesystemen, tekstverwerkers, spreadsheets, enz.) om alle noden te dekken.

(6) Artikel 2 van Besluit nr. 922/2009/EG van het Europees Parlement en de Raad van 16 september 2009 inzake interoperabiliteitsoplossingen voor Europese overheidsdiensten (ISA), PB L 260 van 3.10.2009, blz. 20.

(7) Een ecosysteem is een systeem waarbij de leden via symbiotische relaties (win-winrelatie) voordeel halen uit elkaars bijdrage.

(8) De strategie bepaalt een gemeenschappelijke visie voor de levering van Europese overheidsdiensten en een reeks gerichte acties, zowel op nationaal als op EU-niveau, om de interoperabiliteit voor overheidsdiensten in Europa te verbeteren.

(9) Het subsidiariteitsbeginsel is niet alleen van toepassing op de EU ten aanzien van de lidstaten, maar in sommige gevallen binnen de lidstaten zelf, op federaal/nationaal niveau of op andere niveaus (bv. regio, provincie, district en gemeente).

(10) Onderzoek naar de vereisten van belanghebbenden voor pan-Europese e-overheidsdiensten, Eindrapport v1.3, met een rangorde en beschrijving van diverse pan-Europese e-overheidsdiensten (zie http://ec.europa.eu/idabc/servlets/Docc7f6.pdf?id=19649).

(11) http://ec.europa.eu/information_society/activities/einclusion/policy/accessibility/index_en.htm .

(12) Zie ook EG-standaardiseringsmandaat nr. 376 over de ontwikkeling van Europese normen voor overheidsopdrachten voor toegankelijke ICT-producten en -diensten ( http://ec.europa.eu/information_society/activities/einclusion/archive/deploy/pubproc/eso-m376/a_documents/m376_en.pdf ).

(13) http://ec.europa.eu/enterprise/admin-burdens-reduction/faq_en.htm.

(14) Zoals bepaald door de modelvereisten voor het beheer van elektronische records (MOREQ): een record is/zijn door een persoon of organisatie tijdens de bedrijfsactiviteiten overhandigde document(en), en dat/die bijgehouden wordt/worden door die persoon of organisatie.

(15) Op EU-niveau zijn verschillende platforms opgezet om opensourcesoftwarecomponenten (http://www.osor.eu/), semantische middelen (http://www.semic.eu/) en beste praktijken (http://www.epractice.eu/) uit te wisselen. De Europese Commissie richtte ook EUPL (http://www.osor.eu/eupl) van softwarecomponenten te vergemakkelijken.

(16) Servicegerichte architectuur (SOA) is een toepassing van dat concept.

(17) Het ISA-programma is een voorbeeld van dergelijke politieke steun.

(18) SEMIC.EU: Europees centrum voor semantische interoperabiliteit.

(19) FRAND: Fair, reasonable and non discriminatory (faire, redelijke en niet-discriminerende voorwaarden)

(20) Dit bevordert de concurrentie aangezien leveranciers met verschillende bedrijfsmodellen concurrerende producten, technologieën en diensten kunnen aanbieden op basis van dergelijke specificaties.