52003DC0445

VERSLAG VAN DE COMMISSIE - BESCHERMING VAN DE FINANCIËLE BELANGEN VAN DE GEMEENSCHAPPEN EN FRAUDEBESTRIJDING - JAARVERSLAG 2002

INHOUDSOPGAVE

Inleiding

Titel I - Werkzaamheden van de Gemeenschap ter bescherming van de financiële belangen van de Gemeenschappen en ter bestrijding van fraude: belangrijkste ontwikkelingen in 2002

1. Een algemeen en samenhangend fraudebeleid

1.1. Het betrekken van de kandidaat-landen bij een beleid inzake fraudepreventie en -bestrijding

1.2. Versterken van de rechtsinstrumenten voor opsporing, controle en sancties

2. Samenwerking met de lidstaten en derde landen

2.1. Samenwerking met de bevoegde instanties bij de bestrijding van bepaalde vormen van criminaliteit

2.2. Samenwerking met derde landen

3. Een interinstitutionele aanpak ter voorkoming en bestrijding van corruptie

3.1. Interinstitutioneel kader

3.2. Disciplinaire en gespecialiseerde instanties

4. Versterking van de strafrechtelijke dimensie

4.1. De strafrechtelijke dimensie op het gebied van de bescherming van de financiële belangen

4.2. Justitiële strafrechtelijke samenwerking

5. Follow-up van het actieplan 2001-2003

Titel II - Tenuitvoerlegging van artikel 280 van het EG-Verdrag door de lidstaten in 2002 - Maatregelen ter bescherming van de financiële belangen van de Gemeenschap

6. Teksten die bijdragen aan de tenuitvoerlegging van artikel 280 van het EG-Verdrag - belangrijkste wettelijke en bestuursrechtelijke ontwikkelingen

7. Teksten die bijdragen aan de tenuitvoerlegging van de Overeenkomst aangaande de bescherming van de financiële belangen van de Gemeenschappen

8. Organisatie van de diensten die belast zijn met de bescherming van de financiële belangen van de gemeenschappen

9. Coördinatie van de diensten binnen de lidstaten

Titel III - Statistieken en analyses

10. De situatie in 2002

10.1. Inleiding

10.2. Door de lidstaten gemelde gevallen

10.3. Gevallen die door OLAF worden onderzocht

11. Specifieke analyse: trends

12. Financiële follow-up

STATISTISCHE BIJLAGEN

BIJLAGE TITEL I: FOLLOW-UP VAN HET ACTIEPLAN 2001-2003

BIJLAGE TITEL II: TENUITVOERLEGGING VAN ARTIKEL 280 DOOR DE LIDSTATEN IN 2002

Inleiding

Uit hoofde van het EG-Verdrag moet de Commissie, in samenwerking met de lidstaten, jaarlijks aan het Europees Parlement en de Raad verslag uitbrengen over de ter uitvoering van artikel 280 van het EG-Verdrag genomen maatregelen. Om het beginsel van de gedeelde verantwoordelijkheid van de lidstaten en de Commissie voor de bescherming van de financiële belangen van de Gemeenschap in het licht te stellen, bestaat het verslag, evenals vorig jaar, uit drie onderdelen: de communautaire initiatieven, de maatregelen van de lidstaten, en de resultaten van de operationele werkzaamheden van de lidstaten en de Commissie om de schendingen van de financiële belangen op te sporen en fraude te bestrijden. De Commissie heeft met name tot taak het beleid ter bescherming van de financiële belangen te ontwikkelen en te dien einde met beleids- en wetgevingsinitiatieven te komen.

Het eerste deel van het verslag volgt de logica van de algemene strategische aanpak op het gebied van fraudebestrijding 2000-2005 [1], maar is toegespitst op opmerkelijke activiteiten die in 2002 op dit gebied hebben plaatsgevonden. In dit deel gaat, een jaar vóór de toetreding, bijzondere aandacht naar de inspanningen die zijn gedaan om de kandidaat-landen een plaats in die aanpak te geven. Anderzijds kan dankzij de nauwkeuriger informatie die dit jaar door de lidstaten is verstrekt, beter worden aangetoond hoe belangrijk een goede organisatie van de verschillende controleniveaus, met inbegrip van de specifiek op fraudebestrijding gerichte onderzoeken, is. Ter illustratie worden enkele voorbeelden gegeven.

[1] Bescherming van de financiële belangen van de Gemeenschap - Fraudebestrijding - Naar een algemene strategische aanpak (COM(2000) 358 def. van 28.6.2000).

In de bijlage is bovendien een volledig en gedetailleerd overzicht opgenomen van de maatregelen die in het actieplan 2001-2003 voor 2002 waren gepland [2]. De overzichtstabel bevat de voornaamste gegevens op het gebied van verantwoordelijkheid, planning en follow-up die nodig zijn om de voortgang van dit programma te beoordelen. De Commissie zal voor 2004-2005 een nieuw actieplan uitwerken op basis van de algemene strategische aanpak 2000-2005, waarbij zij uiteraard rekening zal houden met de aanbevelingen in het evaluatieverslag over de werkzaamheden van het Europees Bureau voor fraudebestrijding [3], met het advies van het Comité van toezicht en met de door de andere instellingen vastgestelde richtsnoeren.

[2] Zie Actieplan 2001-2003 - Bescherming van de financiële belangen van de Gemeenschappen (COM(2001) 254 def. van 15.5.2001) voor de tenuitvoerlegging van de algemene strategie 2001-2005.

[3] Evaluatieverslag van de werkzaamheden van het Europees Bureau voor fraudebestrijding (OLAF): artikel 15 van de Verordeningen (EG) nrs. 1073/1999 van het Europees Parlement en de Raad en (Euratom) 1074/1999 van de Raad (COM(2003)154 van 02.04.2003).

Deel II van het verslag betreft de maatregelen die door de lidstaten zijn genomen om artikel 280 ten uitvoer te leggen. Het omvat ook inlichtingen die door de lidstaten zijn gegeven over de resultaten van hun controles [4]. Voorts brengt het verslag uit over de inspanningen die de lidstaten hebben gedaan om voor de grootst mogelijke complementariteit en samenhang van de activiteiten van hun controle- en onderzoekdiensten te zorgen, zowel uit het oogpunt van het toezicht op de verrichtingen, als uit dat van systeemaudits en fraudeonderzoeken.

[4] Met name in de jaarverslagen van de lidstaten overeenkomstig artikel 17, lid 3, van Verordening (EG, Euratom) nr. 1150/2000 van de Raad van 22 mei 2000 houdende toepassing van Besluit 94/728/EG, Euratom betreffende het stelsel van eigen middelen (PB L 130 van 31.5.2000).

Deel III van het verslag geeft een overzicht van de statistische gegevens met betrekking tot het niveau van de fraude en van andere onregelmatigheden, alsook van de resultaten op het gebied van terugvordering en van het optreden van de lidstaten en de Commissiediensten.

Deze resultaten worden geanalyseerd uit het oogpunt van de opsporing van fraude en andere onregelmatigheden, zoals die worden meegedeeld door de nationale overheidsdiensten uit hoofde van de uit de sectorale voorschriften voortvloeiende verplichtingen. Omdat de vorig jaar verstrekte gegevens onvolledig en weinig homogeen waren, brengt de Commissie eerst verslag uit over de vooruitgang die bij het elektronisch uitwisselen van de gegevens is geboekt, en probeert zij vervolgens een eerste analyse te geven van de ontwikkelingen op het gebied van gemelde onregelmatigheden, waarbij zij uitgaat van een budgettaire (inkomsten/uitgaven) en sectorale benadering die het gehele communautaire beleid bestrijkt.

*

Meer in het algemeen geeft het verslag 2002 een beeld van de bevoegdheidsverdeling tussen de verschillende actoren en van de convergentie van het optreden op de verschillende niveaus (communautair en nationaal). Dankzij de inlichtingen die door de lidstaten [5] zijn verstrekt, is het nu mogelijk beter verslag uit te brengen over de activiteiten van de verschillende diensten die een bijdrage aan de bescherming van de financiële belangen leveren. Uit de analyse van deze inlichtingen door de Commissie blijkt dat de risico's beter gedekt zijn, met name uit het oogpunt van de controle, ongeacht of het gaat om controle van de regelmatigheid van de verrichtingen, systeemaudits of onderzoeken en vervolging. Voorts blijkt er zowel op het niveau van de Gemeenschap (titel I) als op dat van de lidstaten (titel II) een samenhang te bestaan tussen de verschillende taken, waaronder de specifieke actie op het gebied van fraudebestrijding, volgens de vier krachtlijnen van de strategische aanpak. In titel III wordt aan de hand van de gegevens die de lidstaten over fraude en andere onregelmatigheden hebben verstrekt, nader ingegaan op de controle- en onderzoeksystemen, de aanpassing van deze systemen aan het soort risico en de resultaten ervan op het gebied van terugvordering. Aldus vormt dit verslag een bevestiging van de logica van de complementariteit die in de algemene strategische aanpak van de fraudebestrijding wordt voorgestaan en die de Commissie in staat stelt, in aanvulling op het eigen optreden van de lidstaten, de middelen waarover de Gemeenschap beschikt, te optimaliseren.

[5] Aan de hand van deze inlichtingen kunnen vergelijkingen worden gemaakt met een aantal vaststellingen in het verslag over de toepassing van ex-artikel 209A van het EG-Verdrag (zie vergelijkende analyse van de verslagen van de lidstaten over de maatregelen die zij op nationaal niveau hebben genomen ter bestrijding van verspilling en verduistering van communautaire middelen (COM(95) 556 van 13.11.1995) en het aanvullende verslag over administratieve controles en sancties (SEC(2000) 843 def. van 24.5.2000).

Titel I - Werkzaamheden van de Gemeenschap ter bescherming van de financiële belangen van de Gemeenschappen en ter bestrijding van fraude: belangrijkste ontwikkelingen in 2002

De Commissie heeft haar algemene beleidsdoelstellingen op het gebied van de bescherming van de financiële belangen van de Gemeenschappen vastgelegd in de algemene strategische aanpak die op 28 juni 2000 [6] werd goedgekeurd voor de periode 2001-2005. Zij brengt er regelmatig verslag over uit, met name door middel van dit verslag. De algemene aanpak omvat de communautaire initiatieven op dit gebied, met inbegrip van de onder titel VI van het Verdrag betreffende de Europese Unie vallende maatregelen, met name wanneer deze verband houden met de bescherming van de financiële belangen van de Gemeenschappen. De doelstelling ervan is een wettelijk en bestuursrechtelijk kader voor de bescherming van de financiële belangen tot stand te brengen dat geschikt is voor het gehele Europese beleid en de mogelijkheid te bieden tot samenwerking en partnerschap met degenen die in de praktijk op dit gebied werkzaam zijn binnen en buiten de Unie. Aan de hand van enkele voorbeelden van controles of onderzoeken wordt een beeld geschetst van de manier waarop in de praktijk te werk wordt gegaan om criminaliteit te voorkomen en op te sporen, maar ook om de verantwoordelijken te straffen en de financiële schade te vergoeden telkens als dat mogelijk is.

[6] COM(2000) 358 def. van 28.6.2000.

In de bijlage bij titel I wordt een gedetailleerd overzicht gegeven van de uitvoering in 2002 van de maatregelen waarin het actieplan 2001-2003 voorziet. Hierna wordt in deel 1 aandacht besteed aan enkele van de belangrijkste ontwikkelingen in de maatregelen die de Commissie in 2002 overeenkomstig de vier krachtlijnen van de algemene strategische aanpak heeft genomen, alsook aan enkele horizontale thema's zoals de algemene organisatie van de bescherming van de financiële belangen uit het oogpunt van opsporing, controle, onderzoek en sancties (financiële, administratieve en gerechtelijke follow-up) [7]. Ook de laatste voorbereidende werkzaamheden met het oog op de toetreding van de kandidaat-lidstaten krijgen extra aandacht.

[7] Dankzij de nauwkeurige gegevens die dit jaar door de lidstaten zijn verstrekt over de organisatie van hun controles en de coördinatie van hun diensten. Zie titel II, punt 8 van het verslag en de bijlage, punten 3 en 4.

1. Een algemeen en samenhangend fraudebeleid

1.1. Het betrekken van de kandidaat-landen bij een beleid inzake fraudepreventie en -bestrijding

Door de financiële controle, goed financieel beheer, de bescherming van de financiële belangen van de Gemeenschappen en de fraudebestrijding met het oog op de onderhandelingen over het acquis in een apart hoofdstuk onder te brengen (hoofdstuk 28 - "financiële controle") heeft de Commissie duidelijk gemaakt hoeveel belang zij eraan hecht dat de kandidaat-landen hun begroting beheren overeenkomstig de beginselen van goed financieel beheer

In haar strategiedocument van 9 oktober 2002 "Op weg naar de uitgebreide Unie", dat tegelijk met de periodieke verslagen over de vorderingen van iedere kandidaat-lidstaat op de weg naar toetreding werd gepresenteerd, heeft de Commissie opnieuw onderstreept dat communautaire financiering pas ter beschikking kan worden gesteld als aan alle voorwaarden inzake goed beheer van de communautaire middelen is voldaan [8]. Hiertoe is niet alleen een volledige aanpassing aan het wetgevend acquis nodig, maar moeten er ook - wat wellicht nog belangrijker is - voldoende institutionele garanties worden geboden.

[8] Zie ook paragraaf 43 van de resolutie die het Europees Parlement op 13 maart 2003 heeft aangenomen over het jaarverslag 2001 over de bescherming van de financiële belangen.

In het strategiedocument staat immers dat de kandidaat-landen hun bestuurlijke structuren en capaciteit moeten versterken om tegen de tweede helft van 2003 de bescherming van de financiële belangen van de Gemeenschap te kunnen garanderen.

De ondersteunende werkzaamheden van de Commissie hebben hoofdzakelijk op twee niveaus plaatsgevonden. Enerzijds heeft de Commissie de kandidaat-landen aangemoedigd om met het oog op de bescherming van de financiële belangen van de Gemeenschappen allereerst voor een goed financieel beheer in het algemeen te zorgen door een controle- en auditmodel te volgen dat zij niet alleen voor de communautaire middelen, maar ook voor de nationale ontvangsten en uitgaven kunnen gebruiken. Anderzijds heeft zij bijstand geboden die specifiek op een versterking van de bescherming van deze belangen en van de fraudebestrijding in de kandidaat-landen was gericht. De Commissie heeft de vorderingen die op deze nauw met elkaar verbonden gebieden zijn gemaakt, op de voet gevolgd in het kader van hoofdstuk 28 van het acquis en van de periodieke verslagen aan het Parlement en de Raad. Er zij op gewezen dat er ook in de andere hoofdstukken van het acquis [9], telkens als dat nodig is, volledig rekening wordt gehouden met de bescherming van de financiële belangen van de Gemeenschap. In het kader van dit verslag zal de Commissie zich evenwel beperken tot de maatregelen die zijn genomen in het kader van het specifieke hoofdstuk over de financiële controle (hoofdstuk 28).

[9] De Commissie heeft ook in het kader van andere hoofdstukken van het acquis, met name de hoofdstukken 24 (samenwerking op het gebied van justitie en binnenlandse zaken), 25 (douane-unie) en 29 (financiële en budgettaire bepalingen), de vorderingen gevolgd die zijn gemaakt op het gebied van de bescherming van de financiële belangen of op daarmee samenhangende gebieden. Wat bijvoorbeeld de traditionele eigen middelen betreft, heeft de Commissie in het kader van hoofdstuk 29 acties ondernomen om zich ervan te vergewissen of de administratieve en boekhoudkundige systemen van de tien toetredingslanden aan de communautaire regels ter zake beantwoorden.

1.1.1. Controle op pretoetredingsinstrumenten (PHARE, SAPARD en ISPA [10])

[10] Het PHARE-programma, dat in 1989 werd ingesteld om steun aan Polen en Hongarije te verlenen, is nu op de 10 kandidaat-landen van Midden- en Oost-Europa gericht en draagt ongeveer 11 miljard EUR bij aan de cofinanciering van technische bijstand, investeringssteun, versterking van de instellingen en de overheidsdiensten en bevordering van de economische en sociale samenhang. SAPARD (speciaal pretoetredingsprogramma voor de landbouw en de plattelandsontwikkeling) is opgezet om de kandidaat-landen te helpen bij het oplossen van problemen bij de structurele aanpassing van hun landbouwsectoren en plattelandsgebieden, alsook bij de uitvoering van het communautaire acquis op het gebied van het GLB (het gemeenschappelijk landbouwbeleid) en de daarmee samenhangende wetgeving. ISPA (pretoetredingsinstrument voor structuurbeleid) is de voorloper van het Cohesiefonds voor steun van de Gemeenschap ten behoeve van projecten op vervoer- en milieugebied.

Naarmate de betrekkingen met de kandidaat-landen in het afgelopen decennium werden aangehaald, heeft er zich een verandering in de aard en de intensiteit van de communautaire steun voltrokken. Sinds het einde van de jaren negentig is PHARE [11] uitsluitend gereserveerd voor het toetredingsproces, vooral op het gebied van institutionele opbouw en aanpassing aan het acquis. Hierbij werden alsmaar striktere financiële beheerssystemen ingevoerd. In de loop van een dynamisch overgangsdecennium hebben de toetredingslanden zich omgevormd tot opkomende markteconomieën. De jaarlijkse steun van de Gemeenschap werd in 2000 verdubbeld, hetgeen op het niveau van de aanvullende pretoetredingsinstrumenten SAPARD en ISPA echter ook gepaard ging met strengere, aan de toenemende verantwoordelijkheden van de kandidaat-landen aangepaste beheers- en controleregels.

[11] Het PHARE-programma omvat de 10 kandidaat-landen van Midden- en Oost-Europa: Bulgarije, de Tsjechische Republiek, Estland, Hongarije, Letland, Litouwen, Polen, Slowakije, Slovenië en Roemenië. Voor Malta en Cyprus is er een specifiek financieel instrument ingesteld bij Verordening (EG) 555/2000 van 13 maart 2000 betreffende de uitvoering van acties in het kader van de pretoetredingsstrategie voor de Republiek Cyprus en de Republiek Malta (PB L 68 van 16.3.2000).

Wat PHARE betreft, werd het beheer reeds enkele jaren geleden gedecentraliseerd (DIS) en is de overgang naar een uitgebreid gedecentraliseerd uitvoeringssysteem (EDIS) aan de gang. In het kader van EDIS zal er geen behoefte meer bestaan aan de goedkeuring ex-ante van de inschrijving voor en de gunning van projecten.

De geboekte vooruitgang vertoont van land tot land aanzienlijke verschillen. De acht toetredingslanden van Midden- en Oost-Europa zouden eind 2003-begin 2004 om de instelling van hun agentschappen moeten verzoeken. Cyprus en Malta zouden in de loop van 2003 volledig moeten worden vrijgesteld van de controle ex-ante. De verplichting dat de overgang naar een volledig gedecentraliseerd beheer voor PHARE voltooid moet zijn op het moment van de toetreding is opgenomen in een bepaling van het toetredingsverdrag.

Om voor een hoge graad van complementariteit en voldoende controle op het functioneren van EDIS te zorgen, zal de delegatiebevoegdheid in iedere lidstaat tot een jaar na de toetreding worden gehandhaafd.

SAPARD is het eerste programma voor buitenlandse hulp van de EU dat volledig gedecentraliseerd ten uitvoer wordt gelegd. Dit betekent dat het SAPARD-agentschap vanaf het moment dat het het besluit tot overdracht van het beheer van de Commissie ontvangt, verantwoordelijk is voor de oproep om voorstellen voor steun in te dienen, de selectie van de projecten, de goedkeuring van de subsidies, de contracten met de begunstigden, het beheer van de kasmiddelen en de schulden, de betalingen, het bijhouden van de rekeningen en de controles ex-post. Op basis van een nationale erkenning keurt het Nationaal Fonds de beheers- en controlesystemen goed die overeenkomstig de voorwaarden van de meerjarenovereenkomst voor de financiering zijn ingesteld. De nationale ordonnateur is, als verantwoordelijke voor het Nationaal Fonds, financieel volledig garant en verantwoordelijk voor de communautaire middelen. De controleurs van de Commissie voeren audits uit om te verifiëren of zij met redelijke zekerheid kunnen aannemen dat het systeem zal werken zoals voorzien. Indien het resultaat van de audit positief is, wordt een ontwerpbesluit opgesteld ter goedkeuring van de van het beheer aan het SAPARD-agentschap, het Nationaal Fonds en de uit hoofde van het nationale erkenningsbesluit vereiste maatregelen.

In 2001 en 2002 heeft het Directoraat-generaal Landbouw een besluit tot tijdelijke overdracht aan acht SAPARD-agentschappen [12] in de toetredingslanden, alsook in Bulgarije en Roemenië genomen.

[12] De Tsjechische Republiek, Estland, Hongarije, Letland, Litouwen, Polen, de Slowaakse Republiek en Slovenië voor de functies en de criteria die zijn vastgelegd in de Verordeningen van de Raad 1258/1999, 1266/1999 en 1268/1999 en Verordening van de Commissie 2222/2000. Er vindt een audit van de overdrachtsprocedure plaats om ervoor te zorgen dat de nationale procedures in overeenstemming zijn met de meerjarenovereenkomst voor de financiering, en met name dat: - de rekeningen correct, volledig en zinvol zijn, - de verdeling van de bevoegdheden ten uitvoer is gelegd, - er schriftelijke procedures voor iedere functie en verrichting zijn, alsook schriftelijke overeenkomsten met de gedelegeerde organen die controlefuncties uitoefenen, - het SAPARD-agentschap en het Nationaal Fonds een volledige auditregistratie hebben voor elk artikel dat in de rekeningen wordt opgenomen, - het informaticasysteem volledig beschermd en gecontroleerd is.

Vervolgens zullen de diensten van de Commissie voor de goedkeuring van de rekeningen overgaan tot audits inzake de boekhouding en inzake de overeenstemming van de uitgaven met de communautaire voorschriften, alsmede tot financiële correcties indien nodig.

De Commissie heeft streng de hand gehouden aan de eisen in het kader van SAPARD, om ervoor te zorgen dat de landbouwfondsen na de toetreding met redelijke zekerheid correct zullen worden beheerd.

Meer in het algemeen kan hieruit worden geconcludeerd dat er bij de kandidaat-landen een bewustwording inzake goed financieel beheer en de invoering van nieuwe methodes heeft plaatsgevonden. Als de procedure van de overdracht van het beheer van de SAPARD-steun helemaal rond is, voldoen de kandidaat-landen aan de basisvoorwaarden die hen in staat moeten stellen ten volle de verantwoordelijkheid op zich te nemen voor de uitvoering van de financieringen van de Europese Unie op het gebied van de landbouw.

Ook wat ISPA betreft, is er gestadig vooruitgang geboekt. De hoofdregels inzake financieel beheer, financiële controle en behandeling van onregelmatigheden sluiten nauw aan bij die welke van toepassing zijn op het Cohesiefonds en de Structuurfondsen. De sleutelelementen hebben betrekking op interne financiële controles die de nauwkeurigheid van de opgegeven uitgaven, de adequatie van de interne-auditcapaciteit, de toereikendheid van de audittrail en een passende behandeling van onregelmatigheden moeten garanderen. De invoering van adequate systemen voor ISPA is dus een belangrijke stap in de voorbereiding van deze landen op het beheer van het Cohesiefonds en de Structuurfondsen in de toekomst. Het voornemen om de kandidaat-landen voor ISPA te laten overstappen op EDIS is nog een nieuwe dimensie. Vooraleer toelating tot de overgang naar EDIS te geven, controleert de Commissie eerst of het land voldoet aan een aantal specifieke voorwaarden en criteria die hoofdzakelijk betrekking hebben op goed financieel beheer en financiële controle.

In 2002 heeft de Commissie haar in 2001 aangevatte verificatiewerkzaamheden afgerond met een tweede reeks van audits van de systemen in de ISPA-landen om te controleren of de voor het beheer van de ISPA-middelen ingevoerde systemen adequaat en in overeenstemming met de communautaire voorschriften waren. Via een follow-up van de voorgaande audits en door alle uitvoeringsorganen en -systemen in haar onderzoek te betrekken, heeft de Commissie zich ervan vergewist dat de kandidaat-landen volledig op de hoogte waren van de regels die voor het beheer van de communautaire middelen gelden en dat de sleutelelementen van de beheers- en controlesystemen waren ingevoerd. Telkens als er tekortkomingen werden vastgesteld, deed de Commissie aanbevelingen om die binnen een vastgestelde termijn te verhelpen.

Eén kandidaat-land stelde zich eind 2002 officieel kandidaat voor EDIS. Een aanzienlijk aantal andere landen zou zijn voorbereiding op EDIS in 2003 moeten afronden.

De Commissie zal ook hoge prioriteit geven aan de financiële controle in haar controleverslagen van november 2003 en in het evaluatieverslag over het nakomen van de verbintenissen die nodig zijn voor de programmering van de Structuurfondsen. Zij zal daarbij bijzondere aandacht besteden aan de vooruitgang die inzake financieel beheer en financiële controle in het kader van de actieplannen is geboekt, zodat zij indien nodig sneller corrigerend kan optreden.

1.1.2. Opbouw van een algemene capaciteit op het gebied van interne financiële controle en verificatie van de overheid ("public internal financial control - PIFC")

De belangstelling van de Commissie voor financiële controle en verificatie in de kandidaat-landen reikt verder dan de controle met betrekking tot de pretoetredingsinstrumenten. Overeenkomstig het beginsel van een gelijkwaardige bescherming van de nationale en communautaire middelen heeft de Commissie de kandidaat-landen actief aangemoedigd een algemene capaciteit op het gebied van financiële controle en verificatie op te bouwen waardoor een gezond financieel beheer in de overheidssector kan worden gewaarborgd, ongeacht of het om communautaire dan wel nationale middelen gaat.

De vraag om bijstand op dit gebied is van de zijde van de kandidaat-landen gekomen: zij vroegen om raad over de ontwikkeling van doeltreffende internecontrolestructuren in het kader van hun overgang naar een modern economisch en financieel beleid.

Omdat de Commissie rechtstreeks belang had bij de invoering van een gezond financieel beheer door de kandidaat-landen zowel vóór als na de toetreding, heeft zij in dit kader een moderne aanpak van de interne controle uitgewerkt (interne financiële controle van de overheid - PIFC) die op binnen en buiten de Unie opgedane ervaring berust. Deze aanpak gaat uit van drie basisconcepten: beheersverantwoordelijkheid voor een goed financieel beheer van de nationale begrotingsmiddelen, opbouw van een interne-auditcapaciteit en oprichting van een gecentraliseerd orgaan dat verantwoordelijk is voor de ontwikkeling en de harmonisatie van de organisatie en de methodologie van de besturings- en controlesystemen.

Deze beginselen van PIFC stemmen tot op grote hoogte overeen met de beginselen van goed financieel beheer van de communautaire middelen.

De Commissie heeft ook bijstand verleend bij het opzetten van de bevoegde diensten, met name de interne-auditdiensten in alle ministeries en de diensten voor gecentraliseerde harmonisatie van de interne controle in de hele overheidssector.

Tegelijkertijd hebben de kandidaat-landen meer gerichte bijstand gekregen van hetzij nationale deskundigen in het kader van stedenbandovereenkomsten, hetzij gespecialiseerde agentschappen.

Al deze inspanningen hebben tot een uniformering van de strategieën, het beleid en de wetgeving op het gebied van interne controle in de kandidaat-landen geleid. Hoewel niet in alle kandidaat-landen evenveel vooruitgang is geboekt, stonden de betrokken regeringen over het algemeen pal voor het door de Commissie voorgestelde internecontrolemodel.

Aangezien de betrokken wetgeving in de meerderheid van de kandidaat-landen al grotendeels is ingevoerd, is de aandacht nu van analyse en ontwikkeling van wetgeving naar opleiding en toepassingsmaatregelen verschoven.

1.1.3. Versterking van de bescherming van de financiële belangen van de EG en de fraudebestrijding in de kandidaat-landen

Overeenkomstig de tijdens de onderhandelingen gedane toezeggingen en in nauw overleg met de Commissie hebben de kandidaat-landen in 2002 hun inspanningen aanzienlijk opgevoerd om doeltreffende coördinatiediensten voor fraudebestrijding (Anti-Fraud Coordinating Structures - AFCOS) op te zetten die nodig zijn om de wetgevende, administratieve en operationele activiteiten ter bescherming van de financiële belangen van de Gemeenschappen te coördineren.

Eind 2002 werden deze coördinatiediensten in elf kandidaat-landen ingesteld. In Estland, Letland, Cyprus en Slovenië werden de structuren in 2002 vastgelegd [13]. In de andere kandidaat-landen, waar reeds soortgelijke diensten bestonden, dienden de in 2002 uitgevoerde activiteiten om de coördinatiediensten volledig operationeel te maken. Hiertoe was onder meer een nauwkeuriger omschrijving nodig van de samenwerkingsprocedures van AFCOS en van de betrekkingen tussen AFCOS en andere bij de bescherming van de financiële belangen van de Gemeenschappen betrokken instellingen en organen, alsook tussen AFCOS en OLAF. Daarnaast werd het operationeel kader van AFCOS versterkt, gingen opleidingsactiviteiten van start en werd personeel aangeworven. Al deze maatregelen hebben bijgedragen aan een versterking van de bestuurlijke capaciteit van de kandidaat-landen om bij een vermoeden van onregelmatigheden of fraude op te treden. Door hun fraudebestrijdingsstructuren doeltreffender te maken, hebben de kandidaat-landen tevens bewezen dat zij zich willen inzetten voor de bescherming van de communautaire middelen.

[13] Bulgarije heeft in januari 2003 een besluit ter zake genomen.

Om de autoriteiten van de kandidaat-landen in staat te stellen hun eerste ervaringen met betrekking tot de oprichting en de werking van hun coördinatiediensten voor fraudebestrijding uit te wisselen, werden regelmatig vergaderingen van vertegenwoordigers van de AFCOS van de kandidaat-landen en van OLAF gehouden. De eerste van die vergaderingen vond op 7 en 8 oktober 2002 in Brussel plaats. Naast de inlichtingen- en onderzoeksdiensten waren de rechtsvervolgingsdiensten van de kandidaat-landen er vertegenwoordigd. Deze vergadering werd gevolgd door twee parallelle werkvergaderingen van enerzijds de openbare aanklagers van de kandidaat-landen en de rechterlijke ambtenaren van de eenheid "Rechterlijke ambtenaren, advies en juridische follow-up" van het Bureau en anderzijds de vertegenwoordigers van de AFCOS van de kandidaat-landen, van de onderzoekers van het Bureau en de leden van de inlichtingendiensten. Er vonden nog andere vergaderingen plaats.

Deze vergaderingen zijn een nuttig forum voor het uitwisselen van inlichtingen en ervaringen en voor het volgen van de inspanningen die de kandidaat-landen doen om hun bestuurlijke structuren met het oog op de bescherming van de financiële belangen van de Gemeenschappen te versterken.

De steun voor deze activiteiten en voor andere vormen van samenwerking tussen OLAF en de kandidaat-landen zal in de toekomst in het kader van een specifiek programma, het op 16 mei 2002 aangenomen PHARE-meerlandenprogramma "fraudebestrijding" [14], worden verleend. Dit programma voorziet in meerjarige steun (voor een totaal bedrag van 15 miljoen EUR) op drie gebieden: totstandbrenging van fraudebestrijdingsstructuren, opzetten van telecommunicatienetwerken en databanken en verbetering van de operationele knowhow van de coördinatiestructuren op het gebied van fraudebestrijding en samenwerking met de politie en de rechtsvervolgingsautoriteiten. De uitvoering van het programma is in 2003 begonnen [15].

[14] PHARE-meerlandenprogramma fraudebestrijding ter bescherming van de financiële belangen van de Gemeenschap (PH/2002/1412).

[15] Naast het PHARE-meerlandenprogramma fraudebestrijding heeft de PHARE-steun op het gebied van justitie en binnenlandse zaken, douane en grenzen in verleden, heden en toekomst een positieve invloed op de algemene fraudebestrijdingscapaciteit.

Zoals uit het volgende voorbeeld blijkt, werkt het Bureau op operationeel niveau in concrete gevallen al een tijdje samen met de autoriteiten van de kandidaat-landen:

Fraude van een adviesbureau - externe steun aan de kandidaat-landen

In juli 2002 heeft het Europees Bureau voor fraudebestrijding (OLAF) conform artikel 3 van Verordening nr. 1073/99 een extern onderzoek ingeleid op basis van inlichtingen van de delegatie van de Gemeenschap in Kroatië. Uit die inlichtingen bleek dat er in het kader van financieringen mogelijk sprake was van dubbele facturering door een Duits bedrijf aan een adviesbureau op het gebied van harmonisatie van het nationale recht met het Gemeenschapsrecht. Er wordt geschat dat het om een bedrag van ongeveer 110 000 EUR gaat, hoofdzakelijk in het kader van PHARE- en OBNOVA-financieringen. Het Bureau heeft bewijzen gevonden van onregelmatigheden in verband met projecten die het Duitse bedrijf in Slowakije, de Tsjechische Republiek en Kroatië heeft beheerd. Bij die onregelmatigheden ging het onder meer om overfacturering en dubbele facturering. Het Bureau heeft de Tsjechische openbaar aanklager gewaarschuwd en de Tsjechische politie heeft de kantoren doorzocht, waarbij computers, gegevens en duizenden documenten werden aangeslagen. De door het Bureau vergaarde bewijzen werden aan de procureur-generaal in Berlijn doorgezonden. Er werd een arrestatiebevel uitgevaardigd. De Duitse autoriteiten zijn overgegaan tot de arrestatie van een verdachte; de uitspraak wordt in 2003 verwacht.

De delegatie van de Gemeenschap heeft in augustus 2002, kort na de inleiding van het onderzoek, een punt gezet achter het project in Kroatië omdat het te weinig resultaten opleverde.

De projecten in de Tsjechische Republiek en Slowakije zijn echter tot tevredenheid van de Tsjechische en Slowaakse autoriteiten uitgevoerd overeenkomstig de regelingen voor het gedecentraliseerde beheer van de communautaire fondsen.

Sindsdien heeft de Commissie het nodige gedaan om de betaling aan de Tsjechische autoriteiten te schorsen voor een bedrag dat gelijk is aan de steun die moet worden teruggevorderd in het kader van twee in de Tsjechische Republiek lopende projecten van hetzelfde Duitse bedrijf. Zodoende probeert de Commissie de financiële belangen van de Gemeenschap te beschermen in afwachting van de uitspraak van de rechter in Berlijn.

Om de uitwisseling van informatie over onregelmatigheden te vergemakkelijken, zoals overwogen in de pretoetredingsinstrumenten (PHARE, ISPA, SAPARD) en de communautaire wetgeving, heeft het Bureau zich ertoe verbonden de overheidsinstanties van de kandidaat-landen uit te rusten met terminals van het antifraude-informatiesysteem AFIS [16]. Momenteel zijn er, verspreid over tien kandidaat-landen, vijftien terminals van dit type in dienst. In het kader van de pretoetredingsinstrumenten is er tegelijkertijd steun in verband met de melding van onregelmatigheden gegeven om duidelijkheid omtrent de ter zake toe te passen procedures te scheppen.

[16] Zie voor AFIS ook onder 2.1.

1.2. Versterken van de rechtsinstrumenten voor opsporing, controle en sancties

Een doeltreffend beleid ter bescherming van de financiële belangen is alleen maar mogelijk als alle betrokken autoriteiten op communautair en nationaal niveau zich ervoor inzetten. Het beheer van de communautaire middelen is voor 80% gedecentraliseerd. Voor de inning van de eigen middelen van de Gemeenschap zijn de lidstaten verantwoordelijk [17]. Anderzijds wordt een deel van de begroting rechtstreeks door de diensten van de Commissie beheerd, hetgeen een goed financieel beheer van het gehele systeem moet waarborgen.

[17] Zie deel II van het verslag, waar de lidstaten verslag uitbrengen over de organisatie van hun diensten voor het beheer van de middelen, de controle op het juiste gebruik ervan, de inning van de heffingen en de terugvordering van ten onrechte betaalde bedragen en misgelopen ontvangsten.

Uit de navolgende uiteenzetting blijkt hoe het algemene systeem op het gebied van controle, follow-up en sancties op het niveau van de lidstaten en de Gemeenschap is opgezet om te waarborgen dat de verschillende verantwoordelijkheidsniveaus complementair functioneren met inachtneming van de beginselen van een doeltreffende en gelijkwaardige bescherming van de financiële belangen overal op het grondgebied van de Europese Unie. Hierbij wordt verwezen naar de presentatie door de lidstaten, in titel II van het verslag van dit jaar, van de organisatie van hun controles en onderzoeken en de coördinatie van hun diensten die meewerken aan de bescherming van de financiële belangen, alsmede naar bepaalde analyses in titel III betreffende de melding van fraude en andere onregelmatigheden.

1.2.1. Opsporing en controle

Op het gebied van de controles bestaat de bijdrage van de lidstaten aan de bescherming van de financiële belangen, zoals uit deel II van het verslag blijkt, in de eerste plaats in een ruim toezicht op de verrichtingen (handelstransacties, programma's of projecten) en een stelselmatige controle op de regelmatigheid van de procedures, aangevuld met strategieën voor systeemaudit en controle op het gebruik van de middelen. Ten slotte verrichten de bevoegde diensten op basis van vermoedens van fraude onderzoeken om de feiten of onregelmatige gedragingen te achterhalen waarbij individuele verantwoordelijkheden op administratief of strafrechtelijk vlak in het geding kunnen worden gebracht. Uit titel III (en met name punt 11.3) valt aan de hand van de meldingen van de lidstaten inzake fraude en andere onregelmatigheden af te leiden dat het algemene controlesysteem waarvoor een lidstaat kiest in sommige sectoren gevolgen heeft voor de terugvordering (aandeel van de vóór de beëindiging van een programma geschorste betalingen, aandeel van terugvorderingen achteraf). Voorts worden er (met name onder 11.2) voorstellen gedaan om de strategieën voor controle en onderzoek aan het soort risico aan te passen (gevallen waarmee hoge bedragen gemoeid zijn, sectoren of producten met een hoog percentage onregelmatigheden).

Op het niveau van de Gemeenschap zijn de controles voor de bescherming van de financiële belangen op soortgelijke wijze gestructureerd. De controles op de regelmatigheid en de juiste toepassing van de geldende wetgeving worden, gecoördineerd met de lidstaten, verricht door de voor de betrokken uitgaven bevoegde directoraten-generaal, die samen met de nationale overheidsdiensten eveneens verantwoordelijk zijn voor de controles op het gebruik van de middelen en de door de diverse sectorale voorschriften opgelegde systeemaudits. Zoals uit het navolgende voorbeeld blijkt, gaat dit partnerschap vaak zeer ver. Bij ingebrekeblijving neemt de Commissie passende maatregelen.

Ontwikkeling van de Joint Audit Agreement op het gebied van de traditionele eigen middelen

De Commissie en de interne-auditdiensten van bepaalde lidstaten werken in het kader van de Joint Audit Agreement op het gebied van de traditionele eigen middelen samen om de uitwisseling van ervaring, deskundigheid en technieken inzake interne audit te vergemakkelijken. Volgens deze benadering verricht de interne-auditdienst van de betrokken lidstaat de controle conform de passende module [18] op het vooraf gekozen douane- en/of boekhoudgebied. Als de werkzaamheden zijn afgerond, richt de dienst zijn verslag zowel aan de nationale overheidsinstantie als aan de Commissie. Deze laatste bestudeert de resultaten van de verrichte audit en controleert de werkdocumenten en de gebruikte methodologie. Vervolgens stelt de Commissie haar eigen verslag op. Eventuele - geïsoleerde of structurele - anomalieën vormen het voorwerp van budgettaire regularisatie onder de gewone voorwaarden. Indien uit de analyse van de systemen blijkt dat de anomalie als structureel kan worden aangemerkt, wordt de Commissie in kennis gesteld van de maatregelen die de lidstaat voorstelt om iets te doen aan de onderliggende zwakke plekken van het systeem. De Commissie en de lidstaten - en met name de voortrekkers Denemarken, Oostenrijk en Nederland - hebben vastgesteld dat aldus georganiseerde controles veel voordelen bieden. Er zijn reeds zeven dergelijke controles met deze lidstaten verricht, waarvan drie in 2002.

[18] Momenteel zijn de volgende modules beschikbaar: vrij verkeer, met inbegrip van boekhouding A, extern douanevervoer (T1 en TIR), opslag, algemeen preferentiestelsel, actieve veredeling, boekhouding B.

Auditopdrachten met betrekking tot de Structuurfondsen

Zoals ook blijkt uit de gegevens die door de lidstaten over het personeelsbestand voor controles zijn verstrekt [19], vertonen de nationale systemen voor de opsporing, melding en follow-up van onregelmatigheden een aantal zwakke plekken. Dat er verbetering moet komen op dit gebied, is als een prioriteit erkend [20] en de Commissie heeft er zich in het kader van kwijtingprocedure 2000 toe verbonden audits inzake de toepassing van Verordening 1681/94 voor de Structuurfondsen, en inzake Verordening 1831/94 voor het Cohesiefonds te verrichten. Deze audits hebben met name betrekking op: 1) controle van de nationale systemen voor de melding van onregelmatigheden voor de Structuurfondsen en het Cohesiefonds; 2) de toepassing van artikel 8 van Verordening 438/2001 en artikel 3 van Verordening 448/2001, die respectievelijk het bijhouden van een rekening van terug te vorderen bedragen en de procedure inzake financiële correctie betreffen.

[19] Zie titel II van het verslag.

[20] Zie het Witboek over de hervorming (actie 97) en de mededeling van de Commissie van 7 augustus 2001 hierover (doc. C(2001) 2517 betreffende de verbetering van de financiële follow-up en de controle op de Structuurfondsen). Zie ook onder 1.2.2 van het actieplan 2001-2003.

De conclusies en aanbevelingen van deze tussen november 2002 en januari 2003 uitgevoerde audits zullen in de loop van 2003 worden meegedeeld aan alle lidstaten, voorzover ze hen aangaan, alsmede aan het Europees Parlement, de Raad en de Rekenkamer.

De verschillende soorten controles en onderzoeken dragen bij aan de bescherming van de financiële belangen van de Gemeenschap en de coördinatie tussen de verschillende bevoegde autoriteiten is van doorslaggevend belang. Zo kunnen anomalieën die aan het licht zijn gebracht door de met routinecontroles belaste diensten of tijdens een audit tot een diepgaander onderzoek naar de individuele verantwoordelijkheid van betrokken economische subjecten leiden. Dit laatste soort operationele acties, dat gericht is op het onderzoek van feiten of onregelmatige gedragingen die tot administratieve of strafrechtelijke vervolging kunnen leiden, valt onder de verantwoordelijkheid van het Europees Bureau voor fraudebestrijding [21]. Uit het navolgende onderzoek blijkt dat de controles complementair zijn:

[21] Zie de bovengenoemde evaluatie van de activiteiten van het Europees Bureau voor fraudebestrijding (OLAF) (COM(2003)153 van 02.04.2003), met name onder 1.1.2.

Geval van fraude in de visserijsector

In 2002 ontving OLAF informatie over een verwerkingsbedrijf dat zich niet hield aan de minimumprijzen die in het visseizoen 2000-2001 in Griekenland aan de visserijproducenten moesten worden betaald. In het kader van een extern onderzoek uit hoofde van Verordening (EG) nr. 1258/1999 betreffende het gemeenschappelijk landbouwbeleid en van Verordening (EG) nr. 2185/96, heeft het Bureau bij bepaalde bedrijven controles ter plaatse uitgevoerd en de informatie geverifieerd. De onregelmatigheden hadden betrekking op minstens 8 coöperaties. In het onderzoeksverslag van januari 2003 werd het terug te vorderen bedrag op 1 472 023 EUR geraamd. De Griekse gerechtelijke instanties werden op de hoogte gebracht en hebben een onderzoek ingeleid. In februari 2003 heeft het Bureau in samenwerking met het Directoraat-generaal Visserij, zoals gebruikelijk, zijn aanbevelingen aan het Griekse Ministerie van Landbouw gericht. Er is een gerechtelijke en administratieve follow-up opgestart.

De hierboven beschreven verschillende benaderingen van de controles zijn complementair, maar zoals uit titel II van het verslag blijkt, kan het zeer beperkte aandeel (gemiddeld 8% over alle sectoren) personeelsleden dat op nationaal niveau wordt toegewezen aan controles ter bestrijding van fraude (onderzoeksdiensten van de ministeries, politieorganen en gerechtelijke instanties) erop wijzen dat er onvoldoende rekening wordt gehouden met het strafrechtelijke aspect van ernstige gedragingen die schade toebrengen aan de communautaire overheidsfinanciën. OLAF doet dan ook zijn best om zijn eigen onderzoekscapaciteit, overeenkomstig het subsidiariteitsbeginsel, in te zetten waar het optreden van de lidstaten minder doeltreffend blijkt te zijn. OLAF heeft immers van de wetgever eigen administratieve onderzoeksbevoegdheden gekregen [22] en hoewel de op marktdeelnemers en bedrijven gerichte onderzoeken in het veld moeilijk te organiseren blijven [23], kan het Bureau zich rechtstreeks in betrekking stellen met de politiële en gerechtelijke instanties.

[22] Met name de controles ter plaatse uit hoofde van Verordening (EG) nr. 2185/96, de communautaire missies ter bestrijding van fraude in derde landen uit hoofde van Verordening (EG) nr. 515/97. Zie evaluatieverslag artikel 15, aanbeveling nr. 3. Om de eigen onderzoeksbevoegdheden van OLAF te versterken, overweegt de Commissie deze regeling uit te breiden tot het terrein van de directe uitgaven.

[23] Als gevolg van de verspreiding van de rechtsgrondslagen voor de controles en verificaties ter plaatse over de verschillende sectorale regelingen, waarnaar in artikel 9 van Verordening (EG, Euratom) nr. 2988/95 wordt verwezen, overweegt de Commissie, ter aanvulling van de eigen onderzoeken van OLAF (zie vorige voetnoot), in 2003 gevolg te geven aan het actieplan 2001-2003 (punt 1.2.2) en een voorstel voor een verordening van de Raad te doen. Zonder aan de bestaande regelingen te raken, zou deze verordening één enkele nieuwe rechtsgrondslag invoeren voor de onderzoeken ter bestrijding van fraude die op verzoek van het Bureau worden verricht door de nationale onderzoeksdiensten. Zij zou bovendien een doeltreffende en geharmoniseerde follow-up van de resultaten van de onderzoeken vergemakkelijken, met name op het gebied van de regels inzake vertrouwelijkheid en gegevensbescherming. Zie bovengenoemde evaluatie van de activiteiten van OLAF, aanbeveling nr. 3, onder 1.1.2.

1.2.2. Zorgen voor een doeltreffender beheer van de financiële follow-up en versterken van de sancties

De Commissie moet zich houden aan de procedures voor de terugvordering van de ten onrechte betaalde communautaire gelden in de lidstaten en moet daar verslag over uitbrengen in de jaarrekening [24]; hiertoe zijn in de loop van 2002 belangrijke maatregelen inzake terugvordering aangenomen. Daarnaast hebben de grote inspanningen die de Commissie sinds 2000 heeft gedaan om de regels voor het financieel beheer binnen de instellingen te vernieuwen in 2002 tot de aanneming van het nieuwe Financieel Reglement geleid [25].

[24] De Commissie stelt overeenkomstig het Financieel Reglement tegen 1 mei van het volgende boekjaar de geconsolideerde jaarrekening en balans van het afgesloten boekjaar op.

[25] Nieuw Financieel Reglement: Verordening (EG, Euratom) nr. 1605/2002 van de Raad houdende het Financieel Reglement van toepassing op de algemene begroting van de Europese Gemeenschappen (PB L 248 van 16.9.2002); nieuwe uitvoeringsvoorschriften: Verordening (EG, Euratom) nr. 2342/2002 van de Commissie tot vaststelling van de uitvoeringsvoorschriften van Verordening (EG, Euratom) nr. 1605/2002 van de Raad (PB L 357 van 31.12.2002).

1.2.2.1. Verbetering van de doeltreffendheid en duidelijker omschrijving van de bevoegdheden op het gebied van het gedecentraliseerde beheer van de communautaire middelen

Uit financieel oogpunt zijn het de lidstaten, of de derde landen, die moeten overgaan tot de terugvordering bij de eindbegunstigden en de overmaking van de bedragen aan de Commissie (zie titel III voor de statistieken per beleidsterrein). Dit heeft betrekking op de ten onrechte betaalde bedragen in het kader van het communautaire beleid dat gedecentraliseerd wordt uitgevoerd (EOGFL-Garantie, Structuurfondsen, externe steun). De Commissie is uit hoofde van de Gemeenschapswetgeving harerzijds gehouden de terugvorderingsprocedures te volgen die in dit kader door de lidstaten worden ingeleid, en eventueel de procedures voor de goedkeuring van de rekeningen toe te passen [26]. De traagheid van deze procedures en de accumulatie van tegoeden van de Gemeenschap zijn zorgpunten voor de Commissie, de Rekenkamer en de begrotingsautoriteit, en met name het Europees Parlement, dat er geregeld op terugkomt in zijn resoluties over de bescherming van de financiële belangen [27].

[26] Op 30 juni 2002 bedroeg het achterstallige bedrag - over de uitvoering van de begroting gedurende bijna dertig jaar (1972-2000) - van de tegoeden van de Gemeenschap in verband met vereffening van voorschotten of als gevolg van fouten, onregelmatigheden naar vorm of inhoud en, in sommige gevallen, fraude meer dan 3 miljard EUR, waarvan 2,3 miljard EUR voor het EOGFL-Garantie, 387 miljoen EUR voor de Structuurfondsen en 373 miljoen EUR voor de directe uitgaven (zie COM(2002) 671, blz. 3).

[27] Paragrafen 6 t/m 8 van de resolutie over het jaarverslag 2001 van de Commissie van 13 maart 2003.

In het kader van de uitvoering van het Witboek over de interne administratieve hervorming heeft de Commissie zich ertoe verbonden de doeltreffendheid van de terugvordering te verbeteren door de bevoegdheden van de verschillende actoren te verduidelijken [28]. In haar mededeling van 3 december 2002 [29], die op het wegwerken van de achterstallige bedragen in verband met onregelmatigheden in afwachting van terugvordering in de sector van het EOGFL-Garantie is gericht, heeft de Commissie de instelling van een tijdelijke task force «terugvordering» aangekondigd om het wegwerken van de gevallen van vóór 1999 tot een goed einde te brengen. De resultaten van de werkzaamheden van deze task force zullen in het verslag over 2003 worden gepresenteerd.

[28] Mededeling van mevrouw Schreyer aan de Commissie over actie 96 van het Witboek (COM(2000)200 def./2 van 05.04.2000): «Doeltreffender beheer van ten onrechte betaalde bedragen» van 13 december 2000 - SEC(2000)2204/3. Zie ook punt 1.2.2 van het bovengenoemde actieplan 2001-2003.

[29] COM(2002) 671 def van 03.12.2002.

1.2.2.2. Vereenvoudiging van het directe beheer van de communautaire middelen en versterking van de sancties

Wat de tegoeden van de Gemeenschap die voortvloeien uit het directe beheer door de Commissie betreft, implementeert het nieuwe financiële kader [30], dat sinds 1 januari 2003 van toepassing is en door de Commissie ten uitvoer wordt gelegd, het beginsel van scheiding van functies (ordonnateur, gedelegeerde ordonnateur, rekenplichtige, controleur, fraudeonderzoeker). Het nieuwe kader leidt bovendien tot een verbetering op het gebied van de vaststelling van schuldvorderingen van de Gemeenschap en de terugvorderingsmethodes (door middel van afschrijvingen, beslag op vooraf gestelde zekerheden, dwingende invorderingsopdrachten).

[30] Zie hierboven de verwijzingen naar het nieuwe Financieel Reglement, de nieuwe uitvoeringsvoorschriften en de nieuwe interne procedurevoorschriften voor de invordering van tegoeden die voortvloeien uit het directe beheer en de invordering van boeten, forfaitaire sommen en dwangsommen uit hoofde van de Verdragen. Anderzijds heeft de Commissie om beter de verantwoordelijkheid op zich te kunnen nemen voor de financiële gevolgen van dossiers die aan de strafrechter worden overgedragen, aan haar diensten (OLAF/Juridische Dienst) gevraagd een ontwerpbesluit op te stellen om het lid van de Commissie dat verantwoordelijk is voor fraudebestrijding te machtigen de Commissie in strafzaken die te maken hebben met de bescherming van de financiële belangen van de Gemeenschappen burgerlijke partij te stellen bij de rechtbanken van de lidstaten of van derde landen.

Met betrekking tot sancties schrijft het nieuwe Financieel Reglement [31] voor dat onbetrouwbare economische subjecten die misleidende of frauduleuze informatie verstrekken worden uitgesloten van deelname aan een opdracht en van alle toekomstige procedures gedurende een zekere periode [32]. Van de gunning van een opdracht zijn voorts uitgesloten de gegadigden en inschrijvers bij wie sprake is van een belangenconflict of die zich in de procedure voor het plaatsen van de opdracht schuldig hebben gemaakt aan het afleggen van valse verklaringen. De inlichtingen over deze personen worden opgenomen in een centrale gegevensbank, waartoe ook de andere Europese instellingen toegang hebben. Deze uitsluitingsbepalingen zijn ook van toepassing op begunstigden van subsidies. In dit verband zij tevens verwezen naar een voorstel voor een richtlijn betreffende de nationale procedures voor het plaatsen van overheidsopdrachten dat momenteel in het Europees Parlement en de Raad ter tafel ligt [33].

[31] Met name in de artikelen 93-95 en 113.

[32] In geval van een ernstige fout in de uitoefening van hun beroep, van veroordeling bij een rechterlijke beslissing voor fraude, corruptie, deelname aan een criminele organisatie of enige andere illegale activiteit ten nadele van de financiële belangen van de Gemeenschappen, of indien zij na een procedure voor de plaatsing van een opdracht of een procedure voor de toekenning van een subsidie uit de communautaire begroting ernstig in gebreke zijn gesteld wegens niet-nakoming van hun contractuele verplichtingen.

[33] Voorstel voor een richtlijn COM (2000) 275 def. van 10.5.2000 betreffende de coördinatie van de procedures voor het plaatsen van opdrachten voor leveringen, diensten en werken (PB C 29 E van 30.1.2001). Een van de doelstellingen van de nieuwe richtlijn is de autoriteiten te verplichten onbetrouwbare economische subjecten uit te sluiten. De Raad en het Parlement hebben geoordeeld dat de tenuitvoerlegging van artikel 46 van het voorstel voor een richtlijn de invoering van een systeem voor de uitwisseling van informatie overbodig maakt.

2. Samenwerking met de lidstaten en derde landen

Overeenkomstig artikel 280, lid 3, van het EG-Verdrag moeten de lidstaten samen met de Commissie een nauwe en geregelde samenwerking tussen de bevoegde autoriteiten organiseren [34]. De Commissie neemt met name haar verantwoordelijkheid op zich door bijstand te verlenen op het gebied van inlichtingen, alsook op operationeel gebied.

[34] Met deze samenwerking wordt bedoeld samenwerking tussen de lidstaten met alle middelen waarover deze beschikken, met inbegrip van hun wetshandhavingsapparaat. Daarom hebben de Commissie en de wetgever OLAF de nodige middelen gegeven om de gesprekspartner van politie en justitie te zijn.

Dit houdt onder meer effectieve samenwerking in met de nationale autoriteiten in gevallen waarin de Commissie de lidstaten op basis van informatie waarover zij beschikt, vraagt een onderzoek in te stellen. Overeenkomstig de prioriteit die in de algemene strategische aanpak onder de titel «communautair dienstenplatform» is geformuleerd, heeft de Commissie in de loop van 2002 haar best gedaan om het partnerschap in het kader van de externe onderzoeken te versterken [35]. Hoe doeltreffend dit partnerschap is, kan worden aangetoond aan de hand van enkele belangrijke relevante procedures.

[35] Ondanks deze samenwerking nemen de Commissie en het Europees Bureau voor fraudebestrijding, zoals in het «artikel 15»-verslag in herinnering wordt gebracht, met inachtneming van het bij het Verdrag en het afgeleide recht vastgestelde subsidiariteits- en evenredigheidsbeginsel, een eigen verantwoordelijkheid op zich door de uitoefening van de bevoegdheden die hun door de Europese wetgever op het gebied van eigen, onafhankelijke onderzoeken overeenkomstig artikel 3, lid 1, van Verordening nr. 1073/1999 zijn toegekend. In het kader van deze onderzoeken is het Bureau direct verantwoordelijk voor de financiële, administratieve en gerechtelijke follow-up (zie hierna onder 1.2.2.2).]

2.1. Samenwerking met de bevoegde instanties bij de bestrijding van bepaalde vormen van criminaliteit

2.1.1. Gezamenlijke burgerlijke procedure bij het Amerikaanse gerecht (fraude op het gebied van sigaretten)

De lidstaten en de Gemeenschap hebben gemeenschappelijke belangen, zoals heel duidelijk blijkt uit de bestrijding van de illegale handel in sigaretten die nadelige gevolgen heeft voor de douanerechten, de accijnzen en de BTW-ontvangsten (deze laatste zijn niet alleen nationale ontvangsten maar ook eigen middelen van de Gemeenschap).

De Europese Commissie heeft in de Verenigde Staten met de steun van tien lidstaten [36] rechtsvervolging ingesteld tegen sigarettenproducenten die zij beschuldigt van deelname aan een systeem van sigarettensmokkel op het grondgebied van de Europese Unie. Dit systeem heeft minstens gedurende tien jaar, naast andere schade, grote verliezen voor de communautaire en nationale financiën veroorzaakt. Het gaat om een belangrijk dossier waaruit de wil tot samenwerking tussen de Gemeenschap en de lidstaten blijkt. De procedure heeft betrekking op een internationaal systeem van smokkel en van massale witwasoperaties waar zeer hoge bedragen mee gemoeid zijn. Er zij op gewezen dat de illegale handel in sigaretten samenhangt met zeer zware vormen van georganiseerde misdaad, en met name de drugshandel en de daarmee verband houdende witwascircuits. Aldus brengen de opbrengsten van de drugshandel in de Europese Unie en in andere landen smokkel op gang, waarvan de opbrengsten op hun beurt terug naar het oorsprongsland van de betrokken bedrijven vloeien.

[36] België, Duitsland, Griekenland, Spanje, Frankrijk, Italië, Luxemburg, Nederland, Portugal en Finland.

Deze burgerlijke procedures in de Verenigde Staten zijn een aanvulling van de belangrijke inspanningen die de Commissie en alle lidstaten doen om de tabaksmokkel en het witwassen van geld daadwerkelijk te bestrijden. Over het geheel genomen hebben deze inspanningen enkele opmerkelijke successen opgeleverd. Maar de sigarettensmokkel en het witwassen van geld blijven grote problemen die nog altijd zwaar wegen op de overheidsfinanciën van de Gemeenschap en de lidstaten. Deze zijn tot de slotsom gekomen dat een oplossing van dit probleem slechts mogelijk is door het kwaad aan de wortel aan te pakken.

De rechtsvervolging werd in de Verenigde Staten ingesteld omdat de verweerders Amerikaanse bedrijven zijn die ervan worden verdacht de smokkel in de Verenigde Staten, in overtreding van het Amerikaanse recht, te hebben georganiseerd. De Amerikaanse rechtbanken zijn dus het geschikte forum om een procedure in te leiden uit hoofde van de zogenaamde RICO Act (Racketeer Influence and Corrupt Organizations Act), een belangrijk instrument in de strijd tegen de georganiseerde misdaad. Bij het Amerikaanse gerecht kunnen bovendien boeten en dwangsommen worden verkregen, die bij de preventie van dit soort criminaliteit zeer doeltreffend zouden kunnen blijken te zijn.

Een eerste burgerlijke procedure, die in november 2000 bij het "United States District Court - Eastern District" van New York werd ingeleid tegen de sigarettenfabrikanten Philip Morris, R.J. Reynolds en Japan Tobacco, werd wegens een procedurefout verworpen. In augustus 2001 werd er opnieuw een procedure met de tien lidstaten als mede-eisers ingeleid. Op 19 februari 2002 verwierp het gerecht de op smokkel gebaseerde beweringen; besluitvorming momenteel in beroep. De Commissie heeft vervolgens een nieuwe klachtprocedure tegen R.J. Reynolds ingeleid, ditmaal wegens het witwassen van geld, een motief dat door de Amerikaanse rechter werd aanvaard.

Op 15 januari 2003 [37] heeft het Gerecht van eerste aanleg de klachten van de drie sigarettenfabrikanten Philip Morris, R.J. Reynolds en Japan Tobacco verworpen waarmee deze een nietigverklaring wegens onbevoegdheid probeerden te verkrijgen van de procedure die de Europese Commissie bij een Amerikaans gerecht had ingesteld. De Commissie kreeg in deze procedure, naast van het Europees Parlement, steun van acht landen [38]. De eisers zijn in beroep gegaan.

[37] Arrest van het Gerecht van eerste aanleg "Philip Morris, Reynolds en Japan Tobacco/Commissie" in de gevoegde zaken T-377/00, T-379/00, T-380/00, T-260/01 en T-272/01.

[38] Spanje, Frankrijk, Italië, Portugal, Finland, Duitsland, Griekenland en Nederland.

De Commissie onderstreept dat deze conclusies de Gemeenschap stijven in haar vaste voornemen om alle fraude te bestrijden die de financiële belangen van de Unie schaadt.

2.1.2. Samenwerking tegen bepaalde vormen van criminaliteit die de belangen van de Gemeenschappen schaden

Bij de in de algemene strategische aanpak aangegeven sleutelsectoren heeft de Commissie erop gewezen dat de bestrijding van de georganiseerde misdaad moet worden verbeterd, en met name die van de transnationale misdaad die communautaire belangen schaadt welke samenhangen met die waar het bij de bestrijding van fraude en corruptie om gaat. Op welbepaalde terreinen waar er reeds communautair beleid of materiële rechtsregels bestaan, met name op het gebied van de bescherming van de euro of de bestrijding van piraterij en namaak [39], kan de ervaring die op het terrein is opgedaan worden gebruikt om de samenwerking met de lidstaten te versterken en eventueel het regelgevingskader aan te passen.

* Aangezien er een wetgevingskader [40] voor de bescherming van de euro tegen valsemunterij bestaat, zet de Commissie transnationale en multidisciplinaire projecten op voor uitwisseling, bijstand en opleiding [41]. In de loop van 2002 zijn er zeven projecten uitgevoerd in het kader van het programma "Pericles", waarbij vertegenwoordigers van OLAF, de Europese Centrale Bank en Europol waren betrokken. De bescherming van de euromuntstukken is het voorwerp van een specifieke communautaire actie die is toevertrouwd aan het Europees Wetenschappelijk en Technisch Centrum, dat wordt beheerd door twee functionarissen van de Commissie (OLAF), van wie er een in de Parijse Munt is gestationeerd. In 2002 zijn er initiatieven genomen voor de analyse van nagemaakte euromunten, de legalisering van euromunten en het opzetten van een databank inzake gebruikte materialen.

[40] Verordeningen nrs. 1338/01 en 1339/01 van de Raad en Besluit van de Raad, die samen de wetgevingsbasis (eerste en derde pijler) vormen voor de samenwerking tussen alle betrokken institutionele actoren (ECB, Europol, Commissie/OLAF), centrale bureaus en de bevoegde autoriteiten van de lidstaten, alsook van derde landen. De lijst van de bevoegde autoriteiten is in juli 2002 bekendgemaakt (PB C 173 van 19.7.2002, 2002 C 178/06).

[41] Besluit van de Raad van 17.12.2001 tot vaststelling van een actieprogramma inzake uitwisselingen, bijstand en opleiding voor de bescherming van de euro tegen valsemunterij (Besluit 2001/923/EG, PB L van 21.12.2001).

Industriële en commerciële namaak en, meer in het algemeen, economische criminaliteit tegen de intellectuele eigendom vormen de voedingsbodem waarin de grijze economie welig tiert, vaak via smokkelcircuits waardoor de Gemeenschap eigen middelen worden onthouden. Deze ontwikkeling maakt een verbetering en versterking noodzakelijk van de bestaande regeling om de veiligheid en de bescherming van consumenten en de eerbiediging van de intellectuele-eigendomsrechten van houders te waarborgen, alsmede de financiële belangen van de Gemeenschap veilig te stellen.

In 2002 heeft de Commissie twee nieuwe rechtsinstrumenten uitgewerkt, die zij in januari 2003 heeft gepresenteerd: een voorstel voor een verordening [42] dat als doel heeft de intellectuele eigendom uit te breiden tot nieuwe producten, stappen van houders van rechten bij de douaneautoriteiten te vergemakkelijken en het optreden van de bevoegde autoriteiten van de lidstaten bij een vermoeden van namaak met betrekking tot uit derde landen afkomstige goederen te vereenvoudigen; een voorstel voor een richtlijn [43] dat als doel heeft in de nationale wetgevingen van de Europese Unie de instrumenten te harmoniseren waarmee de intellectuele-eigendomsrechten kunnen worden gehandhaafd, en een kader voor de uitwisseling van informatie tussen de bevoegde nationale autoriteiten vast te stellen. Met dit voorstel wil de Commissie voor de houders van rechten in de Europese Unie overal dezelfde voorwaarden creëren, de maatregelen tegen overtreders versterken en zodoende namakers en piraten afschrikken.

[42] Voorstel voor een verordening van de Raad inzake het optreden van de douaneautoriteiten ten aanzien van goederen waarvan wordt vermoed dat zij inbreuk maken op bepaalde intellectuele-eigendomsrechten en de door de bevoegde autoriteiten te nemen maatregelen ten aanzien van goederen waarvan is vastgesteld dat zij inbreuk maken op bepaalde intellectuele-eigendomsrechten (doc. COM(2003) 20 def. van 20.01.2003).

[43] Voorstel voor een richtlijn van het Europees Parlement en de Raad betreffende de maatregelen en procedures om de handhaving van de intellectuele-eigendomsrechten te waarborgen (doc. COM (2003) 46(01) van 30.1.2003).

2.2. Samenwerking met derde landen

Sinds 1998 doet de Commissie met de organen van de Raad inspanningen om de hinderpalen voor de bestrijding van economische en financiële criminaliteit op internationaal niveau, en met name met de Zwitserland, weg te werken. Zij beseft hoe belangrijk het is dat de bij het protocol van 1997 vastgestelde mechanismen voor wederzijdse bijstand op douanegebied [44] worden uitgebreid tot andere gebieden, zoals belastingen en uitgaven van de Gemeenschap [45]. Voorts vertoont de gerechtelijke samenwerking leemten op het gebied van de bestrijding van belasting- en douanefraude en het witwassen van de opbrengsten daarvan. Er zijn nog altijd belemmeringen voor het vragen van toegang tot documenten bij Zwitserse economische subjecten en begunstigden van communautaire middelen.

[44] Overeenkomst in de vorm van een briefwisseling tussen de Europese Gemeenschap en de Zwitserse Bondsstaat tot toevoeging van een aanvullend protocol inzake wederzijdse administratieve bijstand in douanezaken bij de overeenkomst tussen de Europese Economische Gemeenschap en de Zwitserse Bondsstaat - Gemeenschappelijke verklaring (PB L 169 van 27.06.1997, blz. 77-84).

[45] Zie mededeling van de Commissie aan de Raad betreffende het verslag over de onderhandelingen met landen over de spaarfiscaliteit (SEC(2002)1287 def. van 27.11.2002).

In zijn resolutie van 1 maart 2003 over de bescherming van de financiële belangen van de Gemeenschappen en fraudebestrijding spreekt het Europees Parlement zijn bezorgdheid uit over het gebrek aan vooruitgang in de onderhandelingen over fraudebestrijding met Zwitserland in 2002. Men is er inderdaad nog niet in geslaagd over een reeks centrale kwesties significante vooruitgang te boeken. Het toekomstige akkoord moet tot een kwalitatieve verbetering van de samenwerking leiden op basis van de normen van de Europese Unie op het gebied van administratieve bijstand, rechtshulp en bestrijding van het witwassen van geld.

De Commissie houdt vast aan de doelstelling die door de Raad in het mandaat van 14 december 2000 is opgenomen en is van plan de onderhandelingen met Zwitserland in 2003 af te ronden.

De samenwerking met derde landen groeit ook via de operationele samenwerking, en met name communautaire onderzoeksmissies die uit hoofde van de artikelen 19 en 20 van Verordening nr. 515/97 worden verricht. Hierna volgt een opmerkelijk voorbeeld van deze operationele samenwerking:

Onderzoek - Elektriciteitsbedrijf van Kosovo

Eind april 2002 werd het Europees Bureau voor fraudebestrijding door de missie van de Verenigde Naties in Kosovo (UNMIK) gewaarschuwd in verband met een vermoeden van fraude. Het Bureau besloot overeenkomstig Verordening (EG) nr. 1073/1999, artikel 5, lid 1, een extern onderzoek in te leiden.

Uit inlichtingen die in Kosovo waren verkregen, bleek dat de Europese middelen in kwestie (ongeveer 4,2 miljoen USD of 4 miljoen EUR) naar een bank in Gibraltar waren overgemaakt. Een andere poging van de hoofdverdachte om de middelen van Gibraltar naar Belize over te maken, werd door de bank gedwarsboomd .

De procureur-generaal van Gibraltar is er op verzoek van OLAF in geslaagd van het hoogste gerechtshof een bevriezing van de betrokken bankrekeningen te verkrijgen. In augustus 2002 heeft OLAF ervoor kunnen zorgen dat het verduisterde bedrag opnieuw in de begroting van Kosovo terechtkwam. Het Bureau heeft vervolgens een procedure ingesteld om voor de terugbetaling van het saldo te zorgen en toegang te krijgen tot de rekeninguittreksels.

In juli 2002 heeft het Bureau alle inlichtingen en documenten die het tijdens zijn onderzoek over de vermoede fraude had verkregen, aan de Duitse gerechtelijke instanties doorgezonden. In december 2002 heeft de hoofdverdachte, een voormalige VN-medewerker, zich bij het bureau van de Duitse openbaar aanklager in Bochum gemeld, waar hij preventief in hechtenis werd genomen. Het Duitse gerecht, dat zijn bevoegdheid ratione personae erkende, heeft de verdachte in juni 2003 tot 3,5 jaar gevangenisstrraf veroordeeld wegens verduistering van geld dat voor het elektriciteitsbedrijf bestemd was.

Hoewel er complexe internationale contacten moesten worden gelegd, werd het onderzoek in zeer korte tijd tot een goed einde gebracht dankzij de samenwerking van de autoriteiten van Duitsland, Gibraltar, Kosovo en Servië. De deelname van de gerechtelijke instanties in Duitsland en Gibraltar, alsook de met de Verenigde Naties in New York gelegde contacten zijn in deze zaak van cruciaal belang geweest voor de overlegging van bewijzen.

3. Een interinstitutionele aanpak ter voorkoming en bestrijding van corruptie

3.1. Interinstitutioneel kader

Sinds mei 1999 beschikt de Gemeenschap over een wettelijk kader ter bestrijding van fraude, corruptie en alle andere onwettige activiteiten ten nadele van de financiële belangen van de Europese Gemeenschap en om binnen de instellingen, organen en instanties de bescherming van de communautaire belangen tegen onregelmatige gedragingen te waarborgen [46]. In de loop van 2002 heeft dit rechtskader aanleiding gegeven tot verschillende geschillen [47] die nuttige aanwijzingen hebben gegeven over de samenhang van het interinstitutionele kader van de interne onderzoeken [48]. Dit kader is algemeen van toepassing op alle instellingen, organen en instanties die zijn ingesteld bij de EG- en Euratom-Verdragen of door de Raad, welke ook hun rechten zijn, op de leden van de instellingen ongeacht of dezen ja dan nee onder het Statuut vallen en ja dan nee onder tuchtrechtelijke controle staan. Uit de recente rechtspraak blijkt met name dat de in artikel 280 van het EG-Verdrag genoemde "financiële belangen van de Gemeenschap" niet alleen de onder de communautaire begroting vallende ontvangsten en uitgaven omvatten, maar ook de ontvangsten en uitgaven die onder de begroting van andere bij het EG-Verdrag opgerichte organen en instanties vallen, zoals de ECB en de EIB [49], alsmede alle fondsen en middelen van de instellingen, organen en instanties van de Gemeenschap ongeacht hun oorsprong.

[46] Aanneming op 25 mei 1999 van de Verordeningen (EG) nr. 1073/1999 en (Euratom) nr. 1074/1999 betreffende de door het Europees Bureau voor fraudebestrijding verrichte onderzoeken, waardoor dit laatste wordt belast met het opsporen van ernstige feiten in verband met de uitoefening van de werkzaamheden in dienstverband die onverenigbaar kunnen zijn met de plichten van de ambtenaren en andere personeelsleden van de Gemeenschappen en aanleiding kunnen geven tot disciplinaire en, in voorkomend geval, strafrechtelijke sancties, dan wel onverenigbaar kunnen zijn met de analoge verplichtingen van de leden van instellingen en organen, de bestuurders van instanties of personeelsleden van instellingen, organen of instanties die niet vallen onder het Statuut. Interinstitutioneel Akkoord van 25 mei 1999 tussen het Europees Parlement, de Raad van de Europese Unie en de Commissie van de Europese Gemeenschappen betreffende de interne onderzoeken van het Europees Bureau voor fraudebestrijding (OLAF) (PB L 136 van 31.5.1999). Besluit van de Commissie nr. 1999/352/EG, EGKS, Euratom van 28.4.1999.

[47] In antwoord op een verzoekschrift tot nietigverklaring dat werd ingediend door 71 leden van het Europees Parlement, heeft het Gerecht van eerste aanleg geoordeeld dat het besluit van deze instelling een maatregel van algemene strekking is die van toepassing is op alle leden van het Europees Parlement, ongeacht hun statutaire rechten (arrest van 26 februari 2002 van het Gerecht van eerste aanleg in zaak T-17/00 (Rothley en 70 andere leden van het Europees Parlement).

[48] Zie bovengenoemd arrest van het Gerecht van eerste aanleg, alsook de conclusies van de advocaat-generaal van 3 oktober 2002 in de zaken C11-00 Commissie/ECB en C15-00 Commissie/EIB.

[49] Arrest van het Hof van Justitie in de zaken C-11/00, Commissie/ECB, en C-15/00, Commissie/EIB, tot nietigverklaring van het besluit van 7.10.1999 van de Europese Centrale Bank en van het besluit van 10.11.1999 van de Europese Investeringsbank.

Uit de geleidelijke invoering van dit kader blijkt bovendien dat de functie van interne onderzoeken ter bescherming van de financiële belangen van de Gemeenschap niet van die aard is dat zij de onafhankelijkheid en de beheersautonomie van de verschillende instanties zou aantasten, met name omdat deze zelf beslissen over de passende gevolgen die aan de onderzoeken, behalve op strafrechtelijk gebied, moeten worden gegeven. In een arrest van juli 2003 brengt het Hof van Justitie in herinnering dat er waarborgen bestaan om te zorgen voor een waarachtige onafhankelijkheid van OLAF, de gebondenheid van OLAF aan de volledige eerbiediging van het Gemeenschapsrecht, de duidelijke afbakening van het voorwerp van zijn bevoegdheden en actiemiddelen en de diverse specifieke regels waaraan de uitoefening daarvan is onderworpen.

Dezelfde vraag is opgeworpen in verband met de in het kader van de derde pijler ingestelde organen: Europol, dat in principe uitsluitend door de lidstaten wordt gefinancierd en waarvan het personeel een eigen statuut heeft, is hier niet bij betrokken; Eurojust zal daarentegen tot op zeer grote hoogte uit de communautaire begroting worden gefinancierd en zal beschikken over een secretariaat dat bestaat uit ambtenaren die onder het statuut van de communautaire ambtenaren vallen. Om die reden mag het Europees Bureau voor fraudebestrijding uit hoofde van artikel 38, lid 4, van het Besluit van de Raad [50] interne onderzoeken binnen Eurojust verrichten [51].

[50] Besluit van de Raad nr. 2002/187/JBZ van 28 februari 2002 betreffende de oprichting van Eurojust teneinde de strijd tegen ernstige vormen van criminaliteit te versterken (PB L 63 van 06.03.2002).

[51] Om rekening te houden met de gevoelige activiteiten van Eurojust inzake onderzoek en vervolging, heeft OLAF uit hoofde van het besluit van de Raad geen toegang tot informatie die in bezit wordt gehouden of wordt opgesteld in het kader van die activiteiten.

3.2. Disciplinaire en gespecialiseerde instanties

Iedere instelling, ieder orgaan of instantie beschikt over eigen tuchtinstanties, die soms bevoegd zijn voor interne onderzoeken. In februari 2002 heeft de Commissie harerzijds een Bureau voor onderzoek en tucht ingesteld, dat is belast met het verrichten van administratieve onderzoeken [52] en het voorbereiden van tuchtprocedures. Zaken die verband houden met ernstige feiten of feiten met betrekking tot de communautaire financiële belangen worden echter eerst aan OLAF voorgelegd wegens de deskundigheid van dit laatste op strafrechtelijk gebied en op het gebied van de economische en financiële criminaliteit.

[52] Zie artikel 2 van het Besluit van de Commissie van 19 februari 2002 (C(2002) 540). In artikel 5, lid 2, van dit besluit wordt de verdeling van de bevoegdheden op het gebied van interne administratieve onderzoeken verduidelijkt.

Anderzijds voorziet het nieuwe Financieel Reglement [53] van 25 juni 2002 in de oprichting door elke instelling van een gespecialiseerde, functioneel onafhankelijke instantie die zich uitspreekt over het bestaan van een financiële onregelmatigheid en de gevolgen daarvan. Het door deze instanties uitgebrachte advies doet niets af aan de bevoegdheid van de organen die bevoegd zijn op het gebied van fraude en corruptie. Bij de algemene invoering van de regeling inzake interne controle kan het nodig zijn protocolakkoorden te sluiten om iedere overlapping van bevoegdheden te voorkomen.

[53] Artikel 66, lid 4, van Verordening (EG, Euratom) nr. 1605/2002 van de Raad houdende het Financieel Reglement van toepassing op de algemene begroting van de Europese Gemeenschappen (PB L 248 van 16.09.2002).

Intern onderzoek van een delegatie van de Commissie

Gevallen van interne corruptie hebben vaak betrekking op misbruik van de procedures voor de toewijzing van overheidsopdrachten.

Het Europees Bureau voor fraudebestrijding heeft een onderzoek ingesteld naar een werknemer van de Commissie in de delegatie van Zagreb (Kroatië) die verdacht werd van corruptie. Er werd beweerd dat de offertes voor de aankoop van uitrusting en informaticadiensten stelselmatig waren vervalst. Dit zou hebben geleid tot het sluiten van contracten met bedrijven waarmee twee werknemers banden hadden. Gevolg gevend aan de aanbevelingen die OLAF in zijn onderzoeksverslag op 05.09.2002 aan de diensten heeft gedaan, is de Commissie bezig met een terugvorderingsbevel inzake dubbele facturering en tuchtmaatregelen ten aanzien van een van haar functionarissen.

Interne onderzoeken worden gewoonlijk ingesteld naar aanleiding van hetzij onthullingen die door personeelsleden van de instellingen zijn gedaan [54], hetzij inlichtingen die tijdens een extern onderzoek zijn verkregen. Alle inlichtingen betreffende ambtenaren, functionarissen, bestuurders of leden van de instellingen, organen en instanties worden geëvalueerd door het Europees Bureau voor fraudebestrijding. Sinds het besluit van de Commissie van april 2002 [55] kan de functionaris of de ambtenaar die, zoals het zijn plicht is, te goeder trouw inlichtingen aan het Europees Bureau voor fraudebestrijding heeft verstrekt, aan de instelling vragen hem tegen oneerlijke of discriminerende behandeling te beschermen.

[54] Overeenkomstig artikel 4 van het modelbesluit gehecht aan het Interinstitutioneel Akkoord van 25 mei 1999.

[55] Besluit van de Commissie van 4 april 2002 over het melden van vermoede ernstige wanpraktijken (doc. C(2002) 845).

4. Versterking van de strafrechtelijke dimensie

Voor de versterking van de strafrechtelijke dimensie op het gebied van onwettige activiteiten die de financiële belangen van de Gemeenschappen schaden, zijn er initiatieven van de Commissie nodig die zijn afgestemd op de specifieke aard en behoeften van de bestrijding van deze vormen van criminaliteit ten nadele van Europa. De totstandbrenging van een ruimte van vrijheid, veiligheid en rechtvaardigheid houdt bovendien, overeenkomstig de Raad van Tampere van oktober 1999, een versterking van de samenwerking tussen de lidstaten en tussen de verschillende bevoegde organen op het gebied van justitiële en politiële samenwerking in.

Op dit gebied zijn er in 2002 enkele opmerkelijke vorderingen gemaakt, met name inzake de ratificatie van overeenkomsten, in het debat over de instelling van een Europees openbaar ministerie en inzake de justitiële strafrechtelijke samenwerking.

4.1. De strafrechtelijke dimensie op het gebied van de bescherming van de financiële belangen

4.1.1. Ratificatie van de Overeenkomst aangaande de bescherming van de financiële belangen van de Europese Gemeenschappen en van enkele bijbehorende protocollen

Een belangrijke mijlpaal op het gebied van de bescherming van de financiële belangen in het algemeen was de inwerkingtreding op 17 oktober 2002, na ratificatie door alle lidstaten, van de zogenaamde «PIF»-Overeenkomst [56], van het eerste protocol bij die overeenkomst [57] en van het protocol van 29 november 1996 betreffende de bevoegdheid van het Hof van Justitie. Op deze ratificaties wordt nader ingegaan in titel II van het verslag. Op grond van deze overeenkomst en het eerste protocol zijn de lidstaten gehouden de strafrechtelijke definitie van fraude en (actieve en passieve) corruptie ten nadele van de financiële belangen van de Gemeenschappen in hun nationaal recht op te nemen en de strafrechtelijke aansprakelijkheid van bedrijfsleiders voor deze inbreuken in te voeren. Dit doet geen afbreuk aan de bevoegdheid van de Commissie uit hoofde van artikel 280 van het EG-Verdrag, noch aan haar bevoegdheid om voorstellen te doen met het oog op de versterking van de strafrechtelijke dimensie. De Commissie zou nu moeten onderzoeken hoe de lidstaten zich hebben gehouden aan hun verplichting op het gebied van de strafbaarstelling van fraude en corruptie (alsook van het witwassen van geld, na ratificatie van het tweede protocol) en het resultaat van dat onderzoek moeten meedelen.

[56] Op grond van artikel K3 van het Verdrag betreffende de Europese Unie opgestelde Overeenkomst aangaande de bescherming van de financiële belangen van de Europese Gemeenschappen - PB C 316 van 27.11.1995.

[57] Protocol bij de Overeenkomst aangaande de bescherming van de financiële belangen van de Europese Gemeenschappen - PB C 313 van 23.10.1996.

Het tweede protocol van 1997 [58] is daarentegen nog niet in werking getreden, omdat het ondanks de oproep van de Raad in zijn conclusies van 8 november 2002 [59] nog niet door alle lidstaten is geratificeerd. Dit leidt opnieuw tot vertraging waardoor de doeltreffendheid vermindert van het optreden op communautair niveau ter bestrijding van het witwassen van geld en van de technische en operationele samenwerking tussen de vervolgingsinstanties en met de Commissie (OLAF). Deze nauwe en geregelde samenwerking is zo specifiek dat zij niets afdoet aan de noodzaak van de coördinatie van de Commissie (OLAF) met Europese organen die bevoegd zijn op het gebied van criminaliteitsbestrijding.

[58] Tweede protocol bij de Overeenkomst aangaande de bescherming van de financiële belangen van de Europese Gemeenschappen betreffende het witwassen van geld afkomstig van frauduleuze gedragingen die de financiële belangen van de Gemeenschap schaden, de aansprakelijkheid van rechtspersonen, de confiscatie van goederen en samenwerking met de Commissie - PB C 221 van 19.7.1997.

[59] Punt 10 van de conclusies van de ECOFIN-Raad van 8 november 2002 over de bescherming van de financiële belangen en fraudebestrijding (document 13244 FIN 409).

Gezien de urgentie waarmee volledig uitvoering moet worden gegeven aan de samenwerking tussen de lidstaten en de Commissie, zoals trouwens voorgeschreven bij artikel 280, lid 3 van het EG-Verdrag [60] en het afgeleide recht, houdt de Commissie hoe dan ook vast aan haar voorstel voor een richtlijn betreffende de strafrechtelijke bescherming van de financiële belangen van de Gemeenschap [61], dat zij als het beste middel beschouwt om voor een doeltreffende en evenredige toepassing van het Gemeenschapsrecht te zorgen. Het voorstel voor een richtlijn, dat door het Europees Parlement en de Rekenkamer wordt gesteund, zou de Gemeenschap, als het eenmaal is aangenomen, bovendien in staat stellen haar verplichtingen op het gebied van controles na te komen [62].

[60] Zoals vastgelegd in artikel 1, lid 2, van Verordening 1073/99 en artikel 2, lid 2, van Besluit van de Commissie nr. 1999/352/EG, Euratom, alsook in Verordening 2185/96 van de Raad (artikel 4).

[61] PB C 240 E van 28.8.2001.

[62] Dezelfde analyse ligt ten grondslag aan een voorstel voor een richtlijn betreffende de strafrechtelijke bescherming van het milieu op grond van artikel 175 van het EG-Verdrag, waarover het Hof van Justitie zich binnenkort moet uitspreken. Bij die gelegenheid kan het Hof ook meer duidelijkheid scheppen over de kwestie van de bevoegdheden op strafrechtelijk gebied in de Verdragen.

4.1.2. Groenboek inzake de strafrechtelijke bescherming van de financiële belangen van de Gemeenschap en de instelling van een Europese officier van justitie

De noodzaak om daders van strafbare feiten die schade toebrengen aan de financiële belangen van de Gemeenschap op doeltreffender wijze te kunnen vervolgen, zeker in het kader van een uitgebreid Europa, is voor de Commissie aanleiding geweest tot het voorstel een Europees openbaar aanklager in te stellen om een einde te maken aan de versnippering van de Europese strafrechtelijke ruimte op dat gebied [63]. De Commissie heeft op 12 december 2001 een groenboek over een Europese officier van justitie aangenomen [64] en in 2002 een jaar lang een ruim debat met alle betrokken kringen gevoerd: nationale parlementen en regeringen, communautaire instellingen en organen, beroepsbeoefenaren die werkzaam zijn op het gebied van het strafproces, rechtspractici en academici, relevante niet-gouvernementele organisaties. Op 16 en 17 september 2002 heeft de Commissie een openbare hoorzitting met vertegenwoordigers van de belanghebbenden georganiseerd.

[63] COM(2000)34. Aanvullende bijdrage van de Commissie ten behoeve van de Intergouvernementele Conferentie over de institutionele vraagstukken - De strafrechtelijke bescherming van de financiële belangen van de Gemeenschap: een Europese officier van justitie, 29.9.2000, COM(2000) 608. Voorstel inzake de opneming van een nieuw artikel 280 bis in het EG-Verdrag, niet overgenomen door de Europese Raad van Nice.

[64] COM(2001)715. De Europese Raad heeft in zijn conclusies van Laken (14 en 15 december 2001) de Raad verzocht dit groenboek, rekening houdend met de verscheidenheid van de rechtsstelsels en de juridische tradities, onverwijld te bestuderen.

Wat de hoofdzaak betreft zijn de reacties voor het merendeel voor het beginsel van de instelling van een Europees openbaar aanklager, maar tonen de regeringsinstanties zich wat terughoudender dan het Europees Parlement [65], het Comité van toezicht en de Rekenkamer of dan de juridische beroepsbeoefenaars en de vertegenwoordigers van de civiele maatschappij. Velen dringen er dan ook op aan dat het voorstel van de Commissie moet worden verfijnd, zodat het beantwoordt aan de voorwaarden inzake doeltreffendheid en volledige eerbiediging van de grondrechten. Een deel van de voorstanders van het project verdedigt bovendien het idee om de toetsing van de handelingen van de Europees openbaar aanklager op communautair niveau te laten plaatsvinden.

[65] Zie met name de paragrafen 59 t/m 62 van de resolutie van het Europees Parlement van 13.03.2003 over de bescherming van de financiële belangen - jaarverslag 2001.

Het groenboek heeft dus zijn werk gedaan en de Commissie heeft, in de lijn van haar voorstel op de Intergouvernementele Conferentie (IGC) 2000, de Conventie over de toekomst van Europa een aanzienlijke bijdrage voorgelegd en actief deelgenomen aan de werkzaamheden van de Conventie. In het kader van de Conventie hebben een aantal regeringen verklaard dat de Europees openbaar aanklager naar hun mening ruimere bevoegdheden moet krijgen dan voorgesteld door de Commissie. Andere regeringen hebben zich opnieuw uitgesproken tegen de instelling van een openbaar aanklager. Het ontwerpverdrag tot vaststelling van een grondwet voor Europa omvat een bepaling waardoor de Raad bij eenparigheid van stemmen een "Europees openbaar ministerie" kan instellen dat bevoegd is voor de bestrijding van strafbare feiten die de belangen van de Unie schaden en van ernstige criminaliteit met een grensoverschrijdende dimensie. De Commissie is verheugd over deze mogelijkheid, maar betreurt de zwakke formulering, en met name de vereiste eenparigheid van stemmen.

4.2. Justitiële strafrechtelijke samenwerking

Zoals de Raad van Tampere in oktober 1999 heeft gezegd, is voor de totstandbrenging van een Europese ruimte van vrijheid, veiligheid en rechtvaardigheid een versterking van de samenwerking tussen de lidstaten nodig, met name door de onderlinge aanpassing van het strafrecht [66] en de toepassing van het beginsel van wederzijdse erkenning. De vorderingen die op dit gebied in 2002 zijn gemaakt, en met name het kaderbesluit betreffende het Europees aanhoudingsbevel [67], ter vervanging van de uitleveringsprocedures tussen lidstaten, zullen een positief effect op de bescherming van de financiële belangen hebben.

[66] Mededeling van Commissie aan de Raad en het Europees Parlement - Halfjaarlijkse bijwerking van het scorebord van de vorderingen op het gebied van de totstandbrenging van een ruimte van vrijheid, veiligheid en rechtvaardigheid in de Europese Unie - COM (2001)628 def.

[67] Kaderbesluit van de Raad van 13.06.2002 betreffende het Europees aanhoudingsbevel en de procedures van overlevering tussen de lidstaten - 2002/584/JBZ - PB L 190 van 18.07.2002, om te zetten vanaf 1 januari 2004.

Anderzijds is door de geleidelijke totstandkoming van de Europese ruimte van vrijheid, veiligheid en rechtvaardigheid de behoefte aan partnerschap tussen de in het kader van de «derde pijler» (titel VI van het EU-Verdrag) ingestelde organen en de communautaire instanties die bevoegd zijn voor de bescherming van de financiële belangen toegenomen. Met name de samenwerking met de instanties op het gebied van justitiële en politiële samenwerking (bevoegd inzake internationale georganiseerde misdaad) is er in 2002 sterk op vooruitgegaan door het besluit van de Raad om het mandaat van Europol uit te breiden en Eurojust op te richten.

In de bijlage bij het Besluit van de Raad van 6 december 2001 houdende uitbreiding van het mandaat van Europol tot de in de bijlage bij de Europol-overeenkomst vermelde ernstige vormen van internationale criminaliteit [68] had de Raad gevraagd onderhandelingen over een akkoord tussen Europol en de Commissie te beginnen om rekening te houden met de bevoegdheden van OLAF en van de Commissie. De onderhandelingen [69] werden in 2002 voortgezet en op 18 februari 2003 afgerond met de ondertekening van een administratieve samenwerkingsregeling. Deze regeling vormt het algemene kader voor samenwerking op het gebied van respectieve bevoegdheden, met name voor overleg, wederzijdse bijstand en uitwisseling van informatie op gebieden van gemeenschappelijk belang, met uitzondering van de uitwisseling van persoonsgegevens. In de administratieve regeling wordt bovendien bepaald dat OLAF op het gebied van zijn operationele activiteiten, waar het onafhankelijk is, met Europol rechtstreeks regelingen over de wijze van samenwerking kan overeenkomen.

[68] PB C 362 van 18.12.2001.

[69] De onderhandelingen zijn begin 2001 in het kader van de aanneming van Verordening (EG) 1338/2001 van de Raad van 28 juni 2001 betreffende de bescherming van de euro tegen valsemunterij aangevat. In het verslag van de Commissie (COM(2001)771 def. van 13.12.2001) wordt vastgesteld dat niet alle lidstaten erin zijn geslaagd zich te houden aan artikel 6 van het kaderbesluit van de Raad van 29.05.2000 (2000/383/JBZ - PB L 140 van 14.06.2000). Dit artikel bepaalt dat iedere lidstaat de nodige maatregelen moet treffen om ervoor te zorgen dat op de handelingen die als valsemunterij worden aangemerkt doeltreffende, evenredige en afschrikkende strafrechtelijke sancties staan.

Anderzijds is na de oprichting van Eurojust bij besluit van de Raad van 28 februari 2002 doorgewerkt om voor synergie tussen de respectieve bevoegdheden van Eurojust en OLAF te zorgen en om de uitwisseling van operationele informatie tussen deze beide organen te bevorderen. Hiertoe moet met name de onderlinge afstemming worden omschreven van de «nauwe en geregelde samenwerking» van artikel 280, lid 3, van het EG-Verdrag (tussen de bevoegde autoriteiten en met de Commissie) en de via de leden van Eurojust georganiseerde samenwerking tussen nationale autoriteiten in het kader van de derde pijler [70]. De intentieverklaring waarover in 2002 werd onderhandeld en die op 14 april 2003 door OLAF en Eurojust werd ondertekend, voorziet in een nauwe coördinatie tussen de eenheid rechterlijke ambtenaren van OLAF en de leden van Eurojust.

[70] In overweging 8 van het besluit van de Raad staat dat de bevoegdheden van Eurojust de bevoegdheden van de Gemeenschap inzake de bescherming van haar financiële belangen onverlet laten. En de Commissie heeft de volgende aan het besluit van de Raad toegevoegde verklaring afgelegd: «Aangezien de bescherming van de financiële belangen van de Gemeenschap een gedeelde verantwoordelijkheid is van de Gemeenschap en haar lidstaten, dient te worden onderstreept dat, wat de verdragen betreft, artikel 280 van het EG-Verdrag de specifieke rechtsgrondslag vormt voor samenwerking met de bevoegde nationale autoriteiten (artikel 280, lid 3, VEG) en voor het nemen van de nodige maatregelen ter voorkoming en bestrijding van fraude en elk ander strafbaar feit dat de financiële belangen van de Gemeenschap schaadt (artikel 280, lid 4, VEG). Met name binnen dit kader zou de blijvende nauwe samenwerking tussen het Europees Bureau voor Fraudebestrijding (OLAF) en de nationale wetshandhavingsinstanties enerzijds en tussen de Commissie (OLAF) en Eurojust anderzijds gewaarborgd moeten worden».

Overeenkomstig het actieplan voor fraudebestrijding van de Commissie voor 2001-2003 [71] is er in 2002 vooruitgang geboekt bij de omschrijving van de praktische aspecten van de samenwerking tussen organen die geroepen zijn om bevoorrechte gesprekspartners te worden in het licht van de eerbiediging van de beginselen van artikel 280 van het EG-Verdrag. Het gaat uiteraard slechts om een eerste stap in het proces dat moet leiden tot een coherent, transparant en duidelijk systeem op het niveau van alle Europese organen die zich met de bestrijding van transnationale criminaliteit bezighouden en tot, met name op het gebied van de bescherming van de financiële belangen, de instelling van een Europees openbaar ministerie in het Verdrag.

[71] Mededeling van de Commissie van 15 mei 2001 - Bescherming van de financiële belangen van de Gemeenschappen - Fraudebestrijding - Actieplan voor 2001-2003 (COM(2001) 254 def.), onder 2.1.2.

5. Follow-up van het actieplan 2001-2003

De Commissie presenteert thans een tussenverslag over de uitvoering van het actieplan inzake de bescherming van de financiële belangen van de Gemeenschappen 2001-2003 [72], waarin vooral aandacht wordt besteed aan de verwezenlijking van de voor 2002 geplande maatregelen, met inachtneming van de verwezenlijking van de grote doelstellingen uit de strategische aanpak van juni 2000 en van de noodzakelijke aanpassingen van het tijdschema en het werkprogramma van de Commissie.

[72] COM (2001) 254 def. van 15.5.2001.

In de in de bijlage opgenomen [73] tabel zijn de relevante gegevens opgenomen met betrekking tot de naleving van de voorlopige planning, de leidende diensten en de identificatie van juridische of administratieve instrumenten. Er wordt telkens een verband gelegd met de initiatieven van het actieplan en eventueel informatie verstrekt over de follow-up die verder reikt dan het begrotingsjaar 2002.

[73] In de tabel zijn geen maatregelen opgenomen waaraan in 2002 niet is gewerkt (geen initiatief, noch follow-up). De kolommen in de tabel hebben de volgende inhoud:

Titel II - Tenuitvoerlegging van artikel 280 van het EG-Verdrag door de lidstaten in 2002 - Maatregelen ter bescherming van de financiële belangen van de Gemeenschap

Overeenkomstig artikel 280 van het EG-Verdrag wordt in het jaarverslag van de Commissie ook een overzicht gegeven van de inspanningen die de lidstaten in het voorgaande jaar hebben geleverd met het oog op de bestrijding van fraude en andere onrechtmatige handelingen waardoor de financiële belangen van de Gemeenschap worden geschaad.

In tegenstelling tot de vorige jaren zijn de antwoorden van de lidstaten op de verschillende onderdelen van de vragenlijst opgenomen in de bijlage. Zij bieden, per onderzochte sector, een volledig overzicht van de maatregelen die de lidstaten gedurende de afgelopen twaalf maanden hebben genomen ter bescherming van de financiële belangen van de Gemeenschap. In deze titel van het verslag wordt derhalve slechts een overzicht gegeven van de meest opvallende feiten die door de lidstaten zijn gemeld.

De Commissie heeft dit overzicht opgesteld op basis van de antwoorden van de lidstaten op een vragenlijst ("artikel 280-vragenlijst"), die is aangepast in het licht van de opgedane ervaring. Daarbij is evenwel gezorgd voor de nodige continuïteit ten opzichte van de voorgaande jaren, om de follow-up van de fraudebestrijdingsactiviteiten van de lidstaten in de afgelopen jaren te vergemakkelijken.

Het overzicht begint met een samenvatting van de voornaamste wettelijke en bestuursrechtelijke ontwikkelingen in de lidstaten met het oog op de bescherming van de financiële belangen van de Gemeenschap tegen fraude en onregelmatigheden. Vervolgens wordt een afzonderlijke paragraaf gewijd aan elk van de drie belangrijkste sectoren van de communautaire middelen en uitgaven (traditionele eigen middelen, landbouwuitgaven en structuurmaatregelen).

Evenals in de voorgaande jaren is de tweede rubriek (punt 7) gewijd aan de tenuitvoerlegging van de Overeenkomst aangaande de bescherming van de financiële belangen van de Gemeenschap en de aanvullende protocollen bij die Overeenkomst. De stand van de ratificatie van deze zogenoemde instrumenten van de "derde pijler" heeft slechts betrekking op het tweede protocol, aangezien de Overeenkomst zelf en de overige protocollen in 2002 door de laatste lidstaten zijn geratificeerd.

De derde en de vierde rubriek (punten 8 en 9) hebben respectievelijk betrekking op de organisatie van de controlewerkzaamheden uit het oogpunt van het personeelsbestand in de drie betrokken sectoren (eigen middelen, landbouwuitgaven en structuurmaatregelen) en de coördinatie tussen de diensten binnen elke lidstaat. De bedoeling is een eerste beeld te schetsen van het systeem dat elke lidstaat heeft ingevoerd om de financiële belangen van de Gemeenschap te beschermen. De Commissie heeft een analyse proberen te maken van de kwantitatieve gegevens die de lidstaten met betrekking tot dit deel van het verslag hebben verstrekt.

Door het jaarlijkse, horizontale en multisectorale karakter van het jaarverslag is het moeilijk om een grondige beoordeling te maken van alle aspecten van de bescherming van de financiële belangen van de Gemeenschap door de lidstaten [74]. Daarom wil de Commissie in de toekomst een meer gerichte en meerjarige benadering toepassen.

[74] Het Parlement heeft bij twee gelegenheden verklaard dat de lijst van nieuwe nationale maatregelen vergezeld moet gaan van een analyse van de Commissie, waarin de aandacht wordt gevestigd op eventuele tekortkomingen bij de bescherming van de financiële belangen van de Gemeenschappen (resolutie van het Europees Parlement van 13 maart 2003 over de bescherming van de financiële belangen van de Gemeenschappen en fraudebestrijding - jaarverslag 2001; resolutie van het Europees Parlement van 29 november 2001 over het jaarverslag 2000 van de Commissie inzake de bescherming van de financiële belangen van de Gemeenschappen en fraudebestrijding en over de mededeling van de Commissie "Bescherming van de financiële belangen van de Gemeenschappen - Fraudebestrijding - Actieplan voor 2001-2003").

6. Teksten die bijdragen aan de tenuitvoerlegging van artikel 280 van het EG-Verdrag - belangrijkste wettelijke en bestuursrechtelijke ontwikkelingen

De nieuwe maatregelen ten behoeve van de tenuitvoerlegging van artikel 280 die de lidstaten in antwoord op de "artikel 280-vragenlijst" voor 2002 hebben gemeld, zijn van diverse aard: nieuwe wetgevende maatregelen, institutionele aanpassingen, de goedkeuring van interpretatieve teksten over de communautaire wetgeving inzake de bescherming van financiële belangen, en de invoering van nieuwe informatica-instrumenten.

Het is duidelijk dat deze diverse maatregelen een verschillende impact hebben op het niveau van de bescherming van de financiële belangen van de Gemeenschap binnen de lidstaten.

De meest opvallende feiten die de lidstaten hebben gemeld, zijn hieronder per beleidsterrein (eigen middelen, landbouwuitgaven, structuurmaatregelen) samengevat. Het gaat om een niet-limitatief overzicht over 2002.

Een volledig overzicht van alle nieuwe maatregelen die bijdragen aan de tenuitvoerlegging van artikel 280 van het EG-Verdrag in 2002 is te vinden in de bijlage (tabellen 1.1., 1.2. en 1.3.).

Zoals verscheidene lidstaten in antwoord op de vragenlijst hebben aangegeven, kunnen uit een eventueel gebrek aan nieuwe maatregelen in 2002 geen algemene conclusies over het niveau van de bescherming van de financiële belangen van de Gemeenschap in de betrokken lidstaat worden getrokken. Integendeel, dit gebrek aan nieuwe maatregelen is soms juist te verklaren door een grotere wet- of regelgevende activiteit in de vorige jaren.

6.1. Eigen middelen

In tabel 1.1. zijn, per lidstaat, de nieuwe wettelijke en bestuursrechtelijke ontwikkelingen in 2002 met betrekking tot de eigen middelen weergegeven.

Een van de meest in het oog springende ontwikkelingen op douanegebied is de wijziging van de douanewet in Denemarken, waardoor de douane en de belastingdienst alle bedragen boven de 15 000 EUR in beslag kunnen nemen.

In Frankrijk zijn na de feitelijke tenuitvoerlegging van het nieuwe artikel 28-1 van het wetboek van strafvordering in december 2001, waardoor opsporingsbevoegdheid aan douaneambtenaren kan worden verleend, met name op het gebied van fraude ten nadele van de financiële belangen van de Gemeenschap, in 2002 nieuwe bepalingen vastgesteld met het oog op de invoering van een autonome dienst voor de betrokken douaneambtenaren. Hierdoor kunnen meer middelen ter beschikking van de gerechtelijke instantie voor economische en financiële zaken worden gesteld.

De Italiaanse douanedienst heeft per circulaire nieuwe procedures voor het geautomatiseerde beheer van de specifieke boekhouding van de eigen middelen ingevoerd.

De Britse overheid heeft aangegeven dat haar douanedienst samen met die van andere lidstaten actief deelneemt aan de werkgroep "wederzijdse bijstand in douanezaken", die in het kader van de Werelddouaneorganisatie werkt aan de modernisering en herziening van de multilaterale overeenkomst van Nairobi inzake wederzijdse bijstand. De voorgestelde nieuwe overeenkomst zal ertoe bijdragen dat de internationale douanediensten efficiëntere controles kunnen uitvoeren en in het algemeen een positief effect hebben op de belastingcontroles en fraudebestrijding in het handelsverkeer tussen de EU en derde landen.

In België is een nieuwe faillissementswet aangenomen, waardoor het gebruik van lege vennootschappen kan worden tegengegaan, doordat het gemakkelijker wordt om de liquidatiebalans op te stellen en de oorzaken en omstandigheden van het faillissement, alsmede de aansprakelijkheid van feitelijke of wettelijke bestuurders die zich schuldig hebben gemaakt aan ernstige en georganiseerde belastingfraude, vast te stellen.

De Ierse overheid meldt de goedkeuring in maart 2002 van de Overeenkomst inzake het douane-informatiesysteem (DIS) en de Overeenkomst van Napels II, alsmede van daarmee samenhangende instrumenten. Daardoor is de tenuitvoerlegging van de overeenkomst inzake de voorlopige toepassing van de DIS-overeenkomst sinds 1 juni 2002 mogelijk geworden.

6.2. Landbouwuitgaven

Op het gebied van de landbouwuitgaven waren er in 2002 verscheidene opvallende ontwikkelingen.

De Oostenrijkse overheid heeft aangegeven dat in 2002 het aantal betalingsautoriteiten van 3 tot 2 is teruggebracht, door de overheveling, sinds 16 oktober, van de taken van de betalingsautoriteit op het gebied van "plattelandsontwikkeling" (Ministerie van Landbouw) naar een andere uitbetalende instantie, Agrarmarkt Austria (AMA). Deze maatregel is gericht op de concentratie van geldstromen, administratieve procedures en meldingssystemen, de invoering van een gestandaardiseerd en uniform auditsysteem, de verbetering van de technische deskundigheid, de efficiëntie en de terugvordering van middelen en de concentratie en standaardisering van de certificeringsprocedure voor de goedkeuring van rekeningen door de betalingsautoriteit.

In Griekenland zijn de controle- en sanctieregelingen op het gebied van plattelandsontwikkeling versterkt. Een ministerieel besluit voorziet in sancties tegen onregelmatigheden die inbreuk maken op de communautaire en nationale voorschriften, bestaande uit financiële correcties over een deel of het geheel van de communautaire financiering, en in de gelijktijdige inleiding van de procedure voor de terugvordering van ten onrechte uitgekeerde bedragen. Ernstige onregelmatigheden kunnen leiden tot de uitsluiting van de betrokken organisatie.

Andere interessante ontwikkelingen op horizontaal niveau deden zich voor in Spanje, waar de instantie die belast is met de coördinatie van controles en sancties op het gebied van het gemeenschappelijk landbouwbeleid is versterkt, en in Italië, waar nieuwe sanctieprocedures in het kader van Verordening nr. 4045/89 zijn ingevoerd.

In de bijlage (tabel 1.2) wordt een volledig overzicht gegeven van de nieuwe maatregelen van de lidstaten op het gebied van de landbouwuitgaven. De concrete toepassing van deze nieuwe maatregelen zal nauwlettend worden gevolgd.

6.3. Structuurmaatregelen

In het speciaal verslag 10/2001 van de Rekenkamer [75] wordt de aandacht gevestigd op een aantal zwakke punten in de nationale opsporings-, meldings- en follow-upsystemen op het gebied van de structuurmaatregelen. In het licht van het speciaal verslag van de Rekenkamer verdienen de nieuwe wettelijke en bestuursrechtelijke maatregelen die de lidstaten in 2002 op het gebied van de structuurmaatregelen hebben genomen dan ook bijzondere aandacht.

[75] Speciaal verslag nr. 10/2001 over de financiële controle van de Structuurfondsen, Verordeningen (EG) nrs. 2064/97 en (EG) 1681/94 van de Commissie (PB C 314 van 8 november 2001).

Een van de belangrijkste ontwikkelingen in 2002 is de inwerkingtreding, in Nederland, van twee wetten die een belangrijke impact hebben op de bescherming van de financiële belangen van de Gemeenschap. Het gaat in de eerste plaats om de wet inzake de controle op communautaire steun, waarin, naast het terugvorderingsrecht en de aanwijzingsbevoegdheid, ook het recht op informatie is geregeld. Deze wet is met name van toepassing op de Structuurfondsen. In het najaar van 2003 zal een verslag over de toekenning van communautaire steun in de periode van mei tot en met december 2002 aan het Nederlandse parlement worden voorgelegd. De organen voor gedecentraliseerd beheer als bedoeld in de wet zullen de overheidsdiensten informeren over de Europese steun die zij hebben ontvangen. De tweede wet, die betrekking heeft op de achtste wijziging van de comptabiliteitswet, voorziet in de toewijzing van controlebevoegdheden aan de Nederlandse Rekenkamer ten aanzien van de besteding van communautaire subsidies tot op het niveau van de uiteindelijke ontvanger. [76]

[76] Voor een uitvoerige beschrijving van de wet TES en de achtste wijziging van de comptabiliteitswet, zie de Nederlandse bijdrage in de jaarverslagen 2000 en 2001 met betrekking tot artikel 280 van het EG-Verdrag.

In Finland is de wetgeving op het gebied van regionale ontwikkeling herzien en verlengd. De nieuwe wetgeving bevat, net als de vorige, bepalingen met betrekking tot de toekenning, betaling, follow-up en controle van middelen en het vervolg dat aan onregelmatigheden moet worden gegeven, alsmede criteria voor de terugvordering van middelen. De provincie Åland meldt de goedkeuring van een nieuwe wet inzake de bescherming van financiële belangen, waardoor misdrijven tegen de overheidsfinanciën worden bestraft, ongeacht de herkomst (provinciaal, nationaal of communautair) van de middelen.

De Griekse overheid maakt gewag van een ingrijpende herziening van de procedure voor de terugvordering van ten onrechte of onrechtmatig uitgekeerde bedragen in het kader van communautaire programma's. Deze herziening, waarmee in 2002 werd begonnen, is gericht op de invoering van een nationaal systeem voor financiële correcties overeenkomstig Verordening nr. 438/2001 van de Commissie.

In Portugal is een wetsbesluit aangenomen waardoor de voor de Structuurfondsen geldende normen inzake financiële controle ook van toepassing worden op het Cohesiefonds, als integrerend bestanddeel van het derde communautair bestek (CB). Met het oog op de aanzienlijke bedragen die in het kader van het Cohesiefonds in Portugal worden uitgekeerd, beschouwt de Portugese overheid de wettelijke omschrijving van het operationele kader en van de voor de controle van dit kader bevoegde instanties als een nieuwe belangrijke stap in de toepassing van de belangrijkste maatregelen op het gebied van de bescherming van de financiële belangen van de Gemeenschappen.

In het Verenigd Koninkrijk zijn de procedures voor de controle en inspectie van projecten eveneens versterkt, met name wat de financiering van uitgaven in het kader van het Europees Sociaal Fonds betreft.

De volledige lijst van nieuwe maatregelen die bijdragen aan de tenuitvoerlegging van artikel 280 op het gebied van de structuurmaatregelen is opgenomen in de bijlage (tabel 1.3).

7. Teksten die bijdragen aan de tenuitvoerlegging van de Overeenkomst aangaande de bescherming van de financiële belangen van de Gemeenschappen

In 2002 hebben de laatste lidstaten de Overeenkomst aangaande de bescherming van de financiële belangen van de Europese Gemeenschappen [77] geratificeerd, alsmede het eerste protocol [78], waarin actieve en passieve corruptie worden gedefinieerd, en het protocol van 29 november 1996 inzake de prejudiciële uitlegging door het Hof van Justitie van de overeenkomst [79]. Door de ratificatie zijn deze drie instrumenten van de "derde pijler" op 17 oktober 2002 in werking getreden.

[77] Overeenkomst, opgesteld op grond van artikel K.3 van het Verdrag betreffende de Europese Unie, aangaande de bescherming van de financiële belangen van de Europese Gemeenschappen, ondertekend in Brussel op 26 juli 1995 (PB C 316 van 27.11.95). België heeft de ratificatie van deze overeenkomst aangemeld op 12.03.2002, Ierland op 3.06.2002 en Italië op 19.07.2002. De Belgische overheid heeft verklaard dat de wet van 17 februari 2002, houdende instemming met de Overeenkomst en de drie bijbehorende protocollen, op 15 mei 2002 in het Belgisch Staatsblad is gepubliceerd en in werking is getreden.

[78] Protocol, opgesteld op grond van artikel K.3 van het Verdrag betreffende de Europese Unie, bij de Overeenkomst aangaande de bescherming van de financiële belangen van de Europese Gemeenschappen, ondertekend in Dublin op 27 november 1996 (PB C 313 van 23.10.96). België heeft de ratificatie van dit protocol aangemeld op 12.03.2002, Ierland op 3.06.2002, Italië op 19.07.2002 en Nederland op 28.03.2002.

[79] Protocol, opgesteld op grond van artikel K.3 van het Verdrag betreffende de Europese Unie, betreffende de prejudiciële uitlegging, door het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen, van de Overeenkomst aangaande de bescherming van de financiële belangen van de Europese Gemeenschappen, ondertekend in Brussel op 29 november 1996 (PB C 151 van 20.05.97). België heeft de ratificatie van dit protocol aangemeld op 12.03.2002, Ierland op 3.06.2002 en Italië op 19.07.2002.

De lidstaten zijn thans verplicht in hun strafrecht geharmoniseerde definities en sancties op te nemen met betrekking tot fraude en actieve en passieve corruptie ten nadele van de financiële belangen van de Gemeenschappen. Voorts wordt de strafrechtelijke samenwerking tussen de lidstaten versterkt op het gebied van bevoegdheid, wederzijdse rechtshulp, uitlevering en overdracht en centralisering van strafvervolgingen.

Het tweede protocol van 19 juni 1997 [80], met bepalingen betreffende het witwassen van geld, de verantwoordelijkheid van rechtspersonen, de inbeslagname van instrumenten en opbrengsten van inbreuken en de verticale samenwerking met de Commissie (OLAF), moet nog door Italië, Luxemburg en Oostenrijk worden geratificeerd. [81]

[80] Tweede protocol, opgesteld op grond van artikel K.3 van het Verdrag betreffende de Europese Unie, bij de Overeenkomst aangaande de bescherming van de financiële belangen van de Europese Gemeenschappen - Gezamenlijke verklaring over artikel 13, lid 2 - Verklaring van de Commissie over artikel 7 - PB C 221 van 19.07.1997.

[81] Duitsland en Finland hebben de ratificatie aangemeld in 2003.

In tabel 2.1 van de bijlage wordt een gedetailleerd overzicht gegeven van de stand van ratificatie van dit tweede protocol en is de datum aangegeven waarop de lidstaat de ratificatie bij de Raad heeft aangemeld.

In tabel 2.2 is de stand van de tenuitvoerlegging van de vier conventionele instrumenten op het niveau van de lidstaten weergegeven, met een beschrijving van de nieuwe maatregelen die in 2002 zijn genomen met het oog op de omzetting van de overeenkomst van 1995 en de protocollen bij die overeenkomst. In voorkomende gevallen worden de aspecten of bepalingen waarvoor nog geen overeenkomstige nationale maatregelen zijn genomen, alsook de bij de omzetting ondervonden moeilijkheden vermeld.

Op het gebied van de omzetting van de overeenkomst en de protocollen ervan is met name vooruitgang geboekt in Duitsland, Nederland, Portugal en Finland.

Andere lidstaten hebben aangegeven dat de omzetting van deze instrumenten reeds grotendeels vóór 2002 was gerealiseerd.

8. Organisatie van de diensten die belast zijn met de bescherming van de financiële belangen van de gemeenschappen

De bescherming van de financiële belangen van de Gemeenschap is grotendeels gebaseerd op de primaire bevoegdheid van de lidstaten, die verantwoordelijk zijn voor het beheer van 80% van de uitgaven en voor de inning van alle traditionele eigen middelen. Bij de verschillende soorten controles als omschreven in de sectorale voorschriften zijn talrijke partijen en ambtenaren op verschillende niveaus van het binnenlands bestuur betrokken (betaalbureaus, beheersautoriteiten, centrale en gedeconcentreerde nationale diensten, gemeentelijke en provinciale diensten).

Dit geheel van controles draagt bij aan de bescherming van de financiële belangen van de Gemeenschap op de gebieden waarop de lidstaten effectieve maatregelen dienen te nemen die gelijkwaardig zijn aan de maatregelen die zij nemen ter bescherming van hun eigen belangen.

Het gaat hierbij enerzijds om zogenaamde regelmatigheidscontroles als bedoeld in de sectorale voorschriften en anderzijds om meer gerichte controles in het kader van fraudebestrijding als bedoeld in artikel 280 van het EG-Verdrag.

De regelmatigheidscontroles bestaan in de eerste plaats uit controles van documenten, die soms controles "op het eerste niveau" of "controles ex ante/a priori" worden genoemd. Bij deze controles wordt nagegaan of de procedures op de juiste wijze zijn doorlopen en of is voldaan aan de criteria die in de voorschriften voor de toekenning van financieringen of voordelen zijn vastgelegd.

Een ander onderdeel van de regelmatigheidscontroles zijn de controles die achteraf ("ex post/ a posteriori") worden gedaan (bijvoorbeeld na uitkering van de gelden) en waarbij wordt nagegaan of diensten daadwerkelijk zijn verricht, de gefinancierde projecten daadwerkelijk doorgang hebben gevonden en of een controlesysteem betrouwbaar is. Deze controles zijn vaak gebaseerd op een risicoanalyse, zoals door de communautaire regelgeving voor verscheidene sectoren is voorgeschreven [82].

[82] Zie bijvoorbeeld Verordening (EG) nr. 3122/94 van de Commissie van 20 december 1994 tot vaststelling van de criteria voor de risicoanalyse inzake landbouwproducten waarvoor restituties worden toegekend (PB L 330/31 van 21.12.94); Verordening (EG) nr. 2064/97 van de Commissie van 15 oktober 1997 tot vaststelling van de voorwaarden ter uitvoering van Verordening (EEG) nr. 4253/88 van de Raad wat de financiële controle door de lidstaten op door de Structuurfondsen medegefinancierde verrichtingen betreft (PB L 290/1 van 23.10.97).

Daarnaast dienen de lidstaten meer gerichte controles ter bestrijding van fraude te verrichten. Deze controles (fraudeonderzoeken) worden uitgevoerd op basis van vermoedens van fraude die naargelang van de lidstaat bij een van de volgende instanties zijn gerezen: douane, politie, belastingdiensten en, in een gevorderd stadium, gerechtelijke autoriteiten.

Aangezien de organisatie van de diensten onder de uitsluitende bevoegdheid van de lidstaten valt, heeft de Commissie de lidstaten verzocht hun controleactiviteiten te organiseren volgens de bovengenoemde typologie. Daarin wordt als uitgangspunt de gecontroleerde sector genomen in plaats van de organisatorische eenheid waartoe het betrokken personeel behoort.

In de tabellen 3.1., 3.2. en 3.3. van de bijlage wordt een gedetailleerd overzicht gegeven van de schattingen van de lidstaten met betrekking tot het aantal personeelsleden dat in 2002 voor elke soort controle (ex ante, ex post en fraudebestrijding) in de drie betrokken sectoren (traditionele eigen middelen, landbouwuitgaven en structuurmaatregelen) is ingezet. Om vergelijkbare cijfers te verkrijgen, werden de gevraagde gegevens en de begrippen inzake controle zo duidelijk mogelijk omschreven. In de laatste twee kolommen van elke tabel wordt het aantal personeelsleden vergeleken met de totale uitgaven en de gecontroleerde middelen. Op basis van deze gegevens kunnen de lidstaten een eerste beoordeling maken van de mate waarin zij zich houden aan de beginselen van gelijkwaardigheid, doeltreffendheid en assimilatie als bedoeld in artikel 280 van het EG-Verdrag.

Aangezien het echter gaat om schattingen, die mogelijk gebaseerd zijn op verschillende interpretaties van de definities inzake controle en personeel, moeten deze gegevens omzichtig worden geïnterpreteerd en hebben ze slechts een indicatieve waarde. Ze dienen vooral om enkele belangrijke tendensen zichtbaar te maken, die in het kader van een gestructureerde dialoog met de lidstaten nader moeten worden gepreciseerd.

Uit de tabellen kan worden afgeleid dat in alle lidstaten en alle betrokken sectoren het overgrote deel van het beschikbare personeel in 2002 voor controles ex ante is ingezet (controles ex ante: 81%; controles ex post: 11%; fraudeonderzoeken: 8%).

Hieruit blijkt dat over het algemeen prioriteit is gegeven aan toezicht en voorafgaande controle. Daarbij gaat het, voor de ontvangstenzijde, om de controle van douaneaangiften en, voor de uitgavenzijde, om het onderzoeken van financieringsaanvragen.

Kwantitatief gezien vereisen controles op de besteding van gelden of de uitvoering van projecten (controles ex post/a posteriori) gewoonlijk minder middelen, omdat ze gebaseerd zijn op programmering, steekproeven of risicoanalyse.

Wat het aantal personeelsleden voor controles in het kader van fraudebestrijding betreft, moet erop worden gewezen dat de ambtenaren die voor dit soort controles verantwoordelijk zijn vaak in meerdere sectoren worden ingezet (in Griekenland geldt dit bijvoorbeeld voor de eenheid die bevoegd is voor de vervolging van economische criminaliteit), en dat sommige lidstaten ook ambtenaren met opsporingsbevoegdheid in hun cijfers hebben verwerkt.

Over het geheel genomen hebben de lidstaten meer personeel ingezet in de sector van de traditionele eigen middelen (50 467) dan in de twee andere sectoren (landbouwuitgaven: 16 240; structuurmaatregelen: 6 769).

Het te controleren bedrag per ambtenaar was het hoogst voor de Structuurfondsen, namelijk 3,10 miljoen EUR per controleambtenaar (landbouwuitgaven: 2,56 miljoen EUR; eigen middelen: 0,29 miljoen EUR) [83]. Dit resultaat strookt met de conclusies van de vergelijkende analyse van 1995 en 1998 betreffende de tenuitvoerlegging van artikel 209 A van het Verdrag (280 sinds het Verdrag van Amsterdam) [84].

[83] Deze cijfers zijn gebaseerd op de bijdragen aan de begroting en de operationele uitgaven per lidstaat voor 2001.

[84] Bescherming van de financiële belangen van de Gemeenschap - synthesedocument van de vergelijkende analyse van de verslagen van de lidstaten over de maatregelen die zij op nationaal niveau hebben genomen ter bestrijding van verspilling en verduistering van communautaire middelen, COM(95) 556 def.; aanvullend document gewijd aan administratieve controles en sancties (1998).

De gegevens worden hieronder per begrotingsterrein toegelicht.

Ofschoon uit deze gegevens kan worden afgeleid dat de lidstaten een verschillende aanpak op het gebied van controles hanteren, moet nog een lange weg worden afgelegd om tot een echte kwalitatieve beoordeling te komen. Een dergelijke beoordeling vereist nader onderzoek naar de controle-instrumenten en -methoden die elke lidstaat toepast.

8.1. Traditionele eigen middelen

In de betrokken sector:

- hebben de controles ex ante betrekking op toezicht als bedoeld in artikel 4, lid 13, van het communautair douanewetboek, douanecontroles als bedoeld in artikel 4, lid 14, van dit wetboek, en de controle van documenten en het onderzoek van goederen als bedoeld in artikel 68 van hetzelfde wetboek, met uitzondering van controles die betrekking hebben op restituties bij uitvoer van landbouwproducten;

- hebben de controles ex post betrekking op de in artikel 4, lid 14, en artikel 78 van het communautaire douanewetboek bedoelde controles;

- worden fraudeonderzoeken verricht in geval van vermoedens van onregelmatigheden, met inbegrip van onderzoeken door de onderzoeksdiensten en in voorkomende gevallen door de vervolgingsinstanties.

Op het gebied van de traditionele eigen middelen zetten de meeste lidstaten het grootste gedeelte van het personeel in voor controles ex ante (alle lidstaten tezamen: 80,4% voor controles ex ante, 9,8% voor controles ex post en 9,8% voor fraudeonderzoeken). Er bestaat echter weinig homogeniteit tussen de lidstaten wat de verdeling van het personeel over de drie soorten controles betreft (ex ante, ex post en fraudebestrijding).

Zoals aangegeven in tabel 3.1. van de bijlage hebben twee lidstaten (Denemarken, Verenigd Koninkrijk) meer personeel voor controles ex post dan voor controles ex ante ingezet.

Wat de fraudeonderzoeken betreft, heeft één lidstaat (Spanje) meer personeel hiervoor ingezet (43,4%) dan voor elk van de twee andere soorten controles.

Uit de gegevens blijkt dat de lidstaten verschillende controlestrategieën toepassen, waarbij het accent nu eens op de ene, dan weer op de andere methode wordt gelegd.

Er zij echter op gewezen dat sommige lidstaten problemen hadden met de uitsplitsing naar soort controle en dat andere lidstaten hebben aangegeven dat hun controleambtenaren verantwoordelijk zijn voor verschillende sectoren, waardoor het moeilijk is de situatie grondiger te analyseren, vooral wat het te controleren bedrag per ambtenaar betreft.

Dit bedrag varieert van 0,05 tot 2,51 miljoen EUR. Voor alle lidstaten tezamen ligt het rond de 0,29 miljoen EUR. Voor Denemarken, en in mindere mate België en het Verenigd Koninkrijk, is dit cijfer aanzienlijk hoger.

Aanvullende informatie die de lidstaten in hun jaarverslagen op grond van artikel 17, lid 3, van Verordening nr. 1150/2000 hebben verstrekt

Krachtens artikel 17, lid 3, van Verordening (EG) nr. 1150/2000 [85] dienen de lidstaten ook cijfergegevens te verstrekken met betrekking tot het personeelsbestand van de nationale douanediensten.

[85] Verordening (EG, Euratom) nr. 1150/2000 van de Raad van 22 mei 2000 houdende toepassing van Besluit 94/728/EG, Euratom betreffende het stelsel van eigen middelen van de Europese Gemeenschappen (PB L 130 van 31.05.2000).

Op basis van deze verslagen kunnen de gegevens die de lidstaten in antwoord op de artikel 280-vragenlijst verstrekken, worden aangevuld. In absolute cijfers zijn de op basis van de artikel 280-vragenlijst verstrekte cijfers echter lager dan die welke de lidstaten op grond van Verordening nr. 1150/2000 hebben meegedeeld. Dit verschil is een logisch gevolg van het feit dat de artikel 280-vragenlijst betrekking heeft op duidelijk omschreven controlegebieden, terwijl de syntheseverslagen meer algemene gegevens bevatten [86].

[86] De op grond van Verordening nr. 1150/2000 verstrekte gegevens omvatten met name de controles op restituties bij uitvoer van landbouwproducten, die in de artikel 280-vragenlijst zijn opgenomen in de rubriek "landbouwuitgaven". De artikel 280-vragenlijst heeft bovendien uitsluitend betrekking op controlepersoneel.

Volgens de syntheseverslagen voor 2002 [87] bedroeg het aantal douaneambtenaren in totaal 89 566. In vergelijking met 2001 betekent dit een daling met 2,00%; deze daling is vrij algemeen, maar geldt niet voor Griekenland, Spanje, Luxemburg, Finland en Zweden.

[87] Aangezien de Commissie geen enkel antwoord van Portugal heeft ontvangen, heeft zij zich voor deze lidstaat gebaseerd op de gegevens met betrekking tot 2001.

Volgens de in het kader van Verordening nr. 1150/2000 opgestelde jaarverslagen zijn in 2002 in totaal 14 184 ambtenaren ingezet voor controles ex post. Dit betekent een verhoging van 9% ten opzichte van 2001. Er waren echter geen opmerkelijke stijgingen op nationaal niveau, behalve in twee lidstaten. In Ierland steeg het aantal personeelsleden voor dit soort controles van 43 in 2001 tot 99 in 2002 [88]. De cijfers voor het Verenigd Koninkrijk (919 ambtenaren) verschillen eveneens sterk van die van vorig jaar (101 ambtenaren); dit is het gevolg van een reorganisatie binnen de douane- en belastingdiensten.

[88] In reële cijfers bleef het personeelsbestand voor controles na in-/uitklaring op nationaal niveau stabiel in vergelijking met 2001. Het hogere cijfer ten opzichte van 2001 is te verklaren door het feit dat, in tegenstelling tot voorgaande jaren, ook ambtenaren die controles uitvoeren in opslagplaatsen enz. in de berekening zijn verwerkt.

De op grond van artikel 17, lid 3, verstrekte gegevens bevatten ook informatie over het aantal aanvaarde aangiften en het aantal aangiften waarop een controle a posteriori is uitgevoerd. Uit deze gegevens komt eveneens een algemeen beeld van de controleactiviteiten naar voren. Zowel het totale aantal aanvaarde aangiften als het totale aantal gecontroleerde aangiften is gestegen. Sinds 1999 laten deze cijfers een constante stijging zien. De lidstaten hebben in 2002 114 741 680 aangiften aanvaard, een verhoging met 5,85% ten opzichte van 2001. Anderzijds hebben de nationale douanediensten 7 943 620 aangiften gecontroleerd in 2002, wat een stijging met 2,4% ten opzichte van 2001 betekent. Een aantal lidstaten heeft percentages opgegeven die een aanzienlijke daling van de gecontroleerde aangiften laten zien, terwijl het aantal aanvaarde aangiften is gestegen. In het kader van het raadgevend comité voor de eigen middelen zal op dit punt om nadere informatie worden verzocht.

8.2. De landbouwsector

In de betrokken sector worden op het niveau van de lidstaten de volgende controles uitgevoerd:

- controles a priori: fysieke controles en controles van betalingsaanvragen door douanediensten en betaalorganen, alsook controles met betrekking tot uitvoerrestituties, controles van steunmaatregelen in het kader van de interne markt en controles van maatregelen op het gebied van de regulering van de landbouwmarkten;

- controles a posteriori: controles ter plaatse en controles bij ondernemingen als bedoeld in Verordening nr. 4045/89;

- fraudeonderzoeken in geval van vermoedelijke onregelmatigheden.

Ook in deze sector hebben de lidstaten in 2002 veel meer personeel ingezet voor controles a priori dan voor de twee andere soorten controles (alle lidstaten tezamen: 88% voor controles a priori, 7,5% voor controles a posteriori en 4,5% voor fraudeonderzoeken). Hier bleek er meer homogeniteit tussen de controlepraktijken van de verschillende lidstaten te bestaan, wat ten dele kan worden verklaard door de wettelijke verplichtingen op dit gebied.

Wat de controles a priori en met name de controles a posteriori betreft, zijn de controleverplichtingen en de methodes inzake risicoanalyse nauwkeuriger in de communautaire voorschriften omschreven (krachtens de Verordeningen (EG) 4045/89 en 386/90 moet bijvoorbeeld 5% van de uitgaven worden gecontroleerd). Deze vaststelling lijkt te stroken met de conclusies van de vergelijkende analyse betreffende de tenuitvoerlegging van artikel 209 A [89]. Daarin wordt een verband gelegd tussen, enerzijds, de gemeenschappelijke vaststelling van voorschriften op het gebied van beheer, controle en sancties en, anderzijds, de gelijkwaardigheid van controlesystemen.

[89] Zie punt 3 van de algemene inleiding.

Uit tabel 3.2. van de bijlage kan worden afgeleid dat de meeste lidstaten het minste personeel inzetten voor fraudeonderzoeken (minder dan 10% voor tien lidstaten). Drie lidstaten vormen hierop een uitzondering (Italië: 28,9%; Oostenrijk: 12,1%; Finland: 19,3%). Eén lidstaat kon geen schatting maken van het aantal personeelsleden op dit gebied en verklaarde dat vermoedelijke fraudegevallen verplicht bij het openbaar ministerie moeten worden gemeld.

Hieruit kan worden geconcludeerd dat voor de landbouwuitgaven, zoals voor de eigen middelen, de bescherming van de financiële belangen van de Gemeenschappen hoofdzakelijk is gebaseerd op controles a priori. Daarnaast worden de belangen van de Europese Unie ook beschermd door de auditdiensten op het gebied van de landbouwuitgaven, die in het kader van de goedkeuring van de rekeningen controles a posteriori op de beheers- en controlesystemen van de lidstaten uitvoeren.

8.3. Structuurmaatregelen

In de betrokken sector:

- hebben de controles ex ante betrekking op controles en onderzoeken van projecten of maatregelen die op verschillende niveaus (beheersautoriteiten, betalingsautoriteiten, gedelegeerde of bemiddelende instanties, eindbegunstigden) worden uitgevoerd om de juistheid, regelmatigheid en ontvankelijkheid van aanvragen voor communautaire steun te controleren [90];

[90] Zie de bijlage bij titel II, punt 3.3.

- hebben de controles ex post betrekking op onderzoeken en controles ter plaatse die worden uitgevoerd door personeel dat onafhankelijk is van de beheers- en betaalorganen [91];

[91] Zie de bijlage bij titel II, punt 3.3.

- worden fraudeonderzoeken verricht in geval van vermoedens van onregelmatigheden.

Ook in de sector van de structuurmaatregelen is het grootste gedeelte van het controlepersoneel in de lidstaten voor controles ex ante (68%) ingezet. Het verschil met de controles ex post (27,9%) was echter kleiner dan in de andere sectoren. Dit resultaat strookt met de conclusies van de vergelijkende analyse betreffende de tenuitvoerlegging van artikel 209 A van het Verdrag. Daarin wordt vastgesteld dat op het gebied van de structuurmaatregelen de lidstaten bij voorkeur gebruik maken van externe controles.

Uit tabel 3.3. van de bijlage blijkt dat drie lidstaten (Griekenland, Spanje, Portugal) in 2002 meer personeel voor controles ex post dan voor controles ex ante hebben ingezet.

Er is betrekkelijk weinig personeel ingezet voor fraudeonderzoeken (4,1%). Drie lidstaten hebben aangegeven dat deze onderzoeken in de andere soorten controles waren inbegrepen.

Over het geheel genomen was het personeelsbestand van de lidstaten op dit gebied, alle soorten controles in aanmerking genomen, beperkt (6 769) in vergelijking met het totale controlepersoneel in de sector van de eigen middelen (50 467) en de landbouwuitgaven (16 240).

Dit heeft niets te maken met de omvang van het te controleren deel van de begroting. Het controlepercentage, uitgedrukt als deel van de begroting dat elke controleambtenaar moet controleren, was immers hoger dan voor de twee andere sectoren.

Een mogelijke verklaring is de verschillende aard van de te controleren uitgaven (in vergelijking met de landbouwuitgaven gaat het om betrekkelijk grote projecten), waardoor een andere controlestrategie moet worden toegepast, en het feit dat de lidstaten moeite hadden om precieze informatie over het personeelsbestand te verkrijgen bij alle betrokken instanties op de verschillende niveaus van het binnenlands bestuur, dat op dit gebied sterk gedecentraliseerd is.

Dit lijkt te worden bevestigd door de lage respons op de vraag hoeveel ambtenaren, ook binnen de diensten strafvervolging, verantwoordelijk zijn voor fraudeonderzoeken op dit gebied. Slechts zeven lidstaten konden de gevraagde informatie verstrekken.

Wat het te controleren bedrag per controleambtenaar betreft, lag het cijfer in de meeste lidstaten rond de 3,10 (controlepercentage voor het geheel van de lidstaten), met uitzondering van Griekenland (16,15), Spanje (15,00) en Portugal (10,88).

In het licht van verslag nr. 10/2001 van de Rekenkamer en het feit dat sinds 2001 meer controlebevoegdheden zijn gedecentraliseerd naar de lidstaten, moeten de risico's op dit terrein echter hoog worden ingeschat en dient de organisatie van de fraudebestrijding bijzonder efficiënt te zijn om de gebreken van de controles aan de bron zoveel mogelijk te compenseren.

9. Coördinatie van de diensten binnen de lidstaten

Een doeltreffende bestrijding van fraude en onregelmatigheden door de lidstaten vereist intensieve coördinatie tussen de verschillende diensten die bevoegd zijn voor de controle van de communautaire middelen en uitgaven.

Uit de bijdragen van sommige lidstaten blijkt dat zij in 2002 nieuwe horizontale maatregelen hebben genomen om de coördinatie en uitwisseling van informatie tussen de verschillende diensten die betrokken zijn bij de bescherming van de financiële belangen te versterken. Zo is in Zweden een raad opgericht die ressorteert onder de instantie voor de bestrijding van financiële criminaliteit en als voornaamste taak heeft de samenwerking tussen de diensten welke rechtstreeks of onrechtstreeks verantwoordelijk zijn voor de bescherming van de financiële belangen van de Gemeenschap te verbeteren.

De door de lidstaten gemelde regelingen op het gebied van coördinatie en uitwisseling zijn echter van sectorale aard (traditionele eigen middelen, landbouwuitgaven, structuurmaatregelen).

In de tabellen 4.1, 4.2 en 4.3 van de bijlage zijn, per sector, de nieuwe maatregelen aangegeven die de lidstaten in 2002 hebben genomen om deze coördinatie te organiseren.

Het gaat met name om maatregelen ter coördinatie van de controles en onderzoeken van de verschillende organen (om te voorkomen dat zich eventuele overlappingen voordoen of dat in een bepaald geval niet wordt opgetreden), maatregelen inzake de uitwisseling van informatie tussen de verschillende diensten die belast zijn met de controles en de onderzoeken (administratieve autoriteiten, politie, douane, gerechtelijke instanties, enz.), en maatregelen waardoor de administratieve autoriteiten vermoedelijke fraudegevallen aan de gerechtelijke instanties kunnen melden.

Titel III - Statistieken en analyses

10. De situatie in 2002

10.1. Inleiding

Ter bescherming van de financiële belangen van de Gemeenschap op alle communautaire beleidsterreinen zijn in de communautaire wetgeving regels vastgelegd betreffende de melding van fraudegevallen en andere onregelmatigheden door de lidstaten [92]. De lidstaten zijn dus verplicht de Commissie op de hoogte te brengen van alle onregelmatigheden waarmee meer dan 4 000 EUR is gemoeid (10 000 EUR als het om traditionele eigen middelen gaat). De lidstaten houden de Commissie ook op de hoogte van het verdere verloop van de procedure voor de terugvordering van de betrokken bedragen.

[92] Zie met name artikel 3, lid 1, van de Verordeningen (EEG) nr. 595/91 van de Raad van 4 maart 1991 (PB L 67 van 14.03.1997), (EG) nr. 1681/94 van de Commissie van 11 juli 1994 en (EG) nr. 1831/94 van de Commissie van 26 juli 1994 (PB 191 van 27.07.94), in verband met de uitgaven, en artikel 6, lid 5, van Verordening (EG, Euratom) nr. 1150/2000 van de Raad, in verband met de traditionele eigen middelen.

Het verschil tussen fraude en andere onregelmatigheden is dat in geval van fraude [93] alleen de rechter aan het einde van een gerechtelijke procedure kan vaststellen of het om een strafbaar feit gaat. Voor de Commissie gaat het dus, tot het moment waarop de gerechtelijke procedure wordt afgesloten, om onregelmatigheden, waarvan sommige tot vermoedens van fraude leiden. Het is duidelijk dat de kwaliteit van de informatie, en vooral de snelheid waarmee de lidstaten deze gevallen melden en de nauwkeurigheid van hun gegevens, maar ook het feit dat het gaat om een gecentraliseerd beheerssysteem van invloed zijn op het algemene beeld dat uit de statistieken naar voren komt van de onregelmatigheden (soms fraudegevallen) die zich bij het beheer van de communautaire middelen kunnen voordoen. Erkend moet worden dat de betrouwbaarheid van het meldingssysteem door deze verschillende problemen wordt aangetast.

[93] Zie de definitie in artikel 1 van de Overeenkomst aangaande de bescherming van de financiële belangen van de Europese Gemeenschappen van 26 juli 1995 (PB C 316 van 27.11.1995), in werking getreden op 17 oktober 2002.

De praktijken van de nationale overheden lopen nog steeds uiteen, ondanks de harmonisatie-inspanningen op dit gebied. De door de lidstaten gemelde gegevens zijn vaak onvolledig, en in veel gevallen is niet aangegeven welke bedragen met de onregelmatigheden zijn gemoeid, noch om welke producten het gaat. Ook wat het onderscheid tussen "fraude" en andere onregelmatigheden betreft, blijven er verschillen tussen de lidstaten bestaan, omdat deze uiteenlopende opvattingen over het "misdaadrisico" hebben. Bijgevolg wordt in veel meldingen niet aangegeven of het om fraude dan wel om een gewone onregelmatigheid gaat.

De onderhavige cijfers moeten derhalve zeer voorzichtig worden geïnterpreteerd. Ze mogen in geen geval leiden tot simpele conclusies over de omvang van fraudegevallen in bepaalde delen van de Unie of over de doeltreffendheid van de diensten die bijdragen aan de bescherming van de financiële belangen. De Commissie werkt nauw samen met de lidstaten om het systeem voor de melding van onregelmatigheden te verbeteren, waarbij met name wordt getracht de begrippen "fraude" en "onregelmatigheden" te verduidelijken [94]. De Commissie spant zich ook in om de terugvorderingsprocedures voor de oude gevallen te bespoedigen en de belangrijke achterstand bij de inning van schuldvorderingen op bepaalde gebieden weg te werken (zie hieronder punt 12.2).

[94] De Commissie is een dialoog aangegaan met de vertegenwoordigers van de lidstaten om duidelijkheid te scheppen over de basisbegrippen en alle lidstaten ervan te overtuigen dat de melding van onregelmatigheden geen enkel prejudicieel effect heeft op de afloop van strafrechtelijke procedures. Er is ook een werkdocument opgesteld over de praktische aspecten van de melding van onregelmatigheden. De discussies worden voortgezet in het Raadgevend Comité Coördinatie Fraudebestrijding (CoCoLaF).

Gezien de resultaten van de meldingen door de kandidaat-landen, bleek een specifieke vermelding van deze gegevens in dit stadium niet gerechtvaardigd. Dit is niet verrassend, aangezien het beheer van communautaire middelen pas sinds kort aan deze landen is overgedragen. De Commissie ziet echter toe op de naleving van de regels betreffende de melding van onregelmatigheden in het kader van de toetreding.

10.2. Door de lidstaten gemelde gevallen

In het algemeen is het aantal gemelde fraudegevallen en onregelmatigheden in 2002 gestegen: na een daling in 2001, deed zich een stijging voor met 13,1% bij de traditionele eigen middelen (zie bijlage 1) en 36% bij de landbouwuitgaven (zie bijlage 3); wat de structuurmaatregelen betreft, is het aantal gevallen meer dan verviervoudigd, hetgeen is toe te schrijven aan de afsluiting van de programma's voor de periode 1994-1999 (zie bijlage 5). Het aantal gemelde gevallen steeg eveneens op het gebied van de directe uitgaven (+21%, zie bijlage 6).

In alle sectoren, behalve die van de directe uitgaven, kan ook een stijging van de betrokken bedragen worden waargenomen, wat in overeenstemming is met de trend op middellange termijn. Deze stijging bedraagt 35,8% voor de traditionele eigen middelen (zie bijlage 1) en 41% voor de landbouwuitgaven (zie bijlage 3). Op het gebied van de structuurmaatregelen is het totaalbedrag verdriedubbeld, wat strookt met de toename van het aantal gevallen (zie bijlagen 4 en 5). In de sector van de directe uitgaven (bijlage 6) bleef het totaalbedrag stabiel.

Er zij echter op gewezen dat de financiële gevolgen van fraudegevallen en andere onregelmatigheden minder dan 1% van de betrokken begroting bedragen, behalve op het gebied van de Structuurfondsen om de bovengenoemde redenen in verband met de looptijden van programma's.

10.2.1. Traditionele eigen middelen (bijlage 1)

Overeenkomstig artikel 6, lid 5, van Verordening (EG) nr. 1150/2000 brengen de lidstaten de Commissie via het systeem OWNRES op de hoogte van fraudegevallen en onregelmatigheden waarmee meer dan 10 000 EUR is gemoeid. Op basis van deze informatie kan de Commissie een aantal trends vaststellen:

10.2.1.1. Aantal fraudegevallen en onregelmatigheden

In totaal bevat het OWNRES-bestand voor de periode 1989-2002 - en op basis van de gegevens die op 06.06.2003 beschikbaar waren - 30 184 meldingen (waarvan 16 666 eerste meldingen en 13 518 bijwerkingen).

Alleen al voor 2002 zijn 2 119 meldingen door de lidstaten verricht, tegen 1 873 voor 2001, wat een stijging met 13,1% betekent. Deze stijging houdt een zekere trendbreuk met de voorgaande jaren in, aangezien in de periode 1997-2001 een dalende tendens van het aantal gemelde gevallen kon worden vastgesteld.

In vergelijking met 2001 vond met name een spectaculaire stijging plaats in België (+63,5%), Denemarken (+40,3%), Griekenland (+136,4%), Italië (+48,5%) en Zweden (+88,9%). Het aantal gemelde gevallen daalde echter aanzienlijk in Nederland en het Verenigd Koninkrijk (respectievelijk 15,6% en 35,4%).

10.2.1.2. De vastgestelde bedragen zijn met 35,8% gestegen ten opzichte van 2001.

Met de meldingen voor 2002 is in totaal een bedrag van 324 544 459 EUR gemoeid, een stijging met 35,8% ten opzichte van 2001. Deze cijfers bevestigen de stijgende trend van de vastgestelde bedragen sinds 1998 (afgezien van het bijzonder hoge cijfer voor 2000 in verband met het dossier "Nieuw-Zeelandse zuivelproducten"). In 2002 bedroeg het geïnde bedrag 80 562 638 EUR, d.w.z. 24,82% van het vastgestelde bedrag, tegen 21,46% in het voorgaande jaar.

Uit de analyse van de ontwikkeling van de vastgestelde bedragen blijkt dat in sommige lidstaten deze ontwikkeling geen verband houdt met de stijging of daling van het aantal gevallen. In vergelijking met 2001 vond met name een spectaculaire stijging van het vastgestelde bedrag plaats in België (+253,4%), Duitsland (+324,5%), Nederland (+465,4%) en Ierland (+79,4%). Het niveau van de vastgestelde bedragen liet daarentegen een forse daling zien in Finland (-75,1%), Griekenland (-97,5%), Italië (-56,7%), Spanje (-61,7%) en het Verenigd Koninkrijk (-52,3%).

Aan de hand van een gedetailleerde vergelijking tussen de meldingen voor 2002 en 2001 kunnen enkele oorzaken voor deze belangrijke verschillen worden aangewezen. Van de 484 gevallen die België heeft gemeld, hebben 26 betrekking op de invoer van bananen uit de Verenigde Staten onder vervalste AGRIM-certificaten en 62 op sigarettensmokkel; daarnaast is een onregelmatigheid vastgesteld in verband met de betaling van antidumpingrechten bij de invoer van silicium. De door Duitsland gemelde stijging heeft betrekking op 28 gevallen van onregelmatigheden in verband met suiker. Wat Griekenland betreft, kan de daling van het vastgestelde bedrag worden verklaard door het feit dat deze lidstaat in 2001 twee gevallen met betrekking tot rundvlees heeft gemeld voor een bedrag van ongeveer 6,2 miljoen EUR.

Finland meldde in 2001 een belangrijk bedrag in verband met de invoer van petroleumderivaten; in 2002 is in dit land geen enkele opvallende ontdekking gedaan. De stijging in Ierland is het gevolg van 2 gevallen met betrekking tot de invoer van auto's uit de Verenigde Staten, waarmee een bedrag van ongeveer 0,622 miljoen EUR was gemoeid. Voor het jaar 2002 meldde Italië 100 gevallen van sigarettensmokkel; het vastgestelde bedrag daalde in vergelijking met 2001, omdat in dat jaar 22 onregelmatigheden in verband met bananen werden vastgesteld voor een bedrag van ongeveer 78,2 miljoen EUR. In Nederland stegen de vastgestelde bedragen als gevolg van 19 gevallen van sigarettensmokkel, waarmee 50,03 miljoen EUR was gemoeid.

In Spanje daalt het vastgestelde bedrag ten opzichte van 2001 als gevolg van de melding in dat jaar van 12 onregelmatigheden met betrekking tot vliegtuigen, waarmee ongeveer 17,85 miljoen EUR was gemoeid. In Zweden stijgt het aantal gevallen, maar blijft het betrokken bedrag aan de lage kant. Wat het Verenigd Koninkrijk betreft, kan, zelfs in vergelijking met de gegevens van 2001, geen enkele bijzondere oorzaak voor de algemene daling van het aantal gevallen en het vastgestelde bedrag worden aangewezen. Mogelijk wijzen de cijfers voor 2002 op een dalende activiteit van de overheid; de betrokken lidstaat zal hierover uitleg moeten verschaffen tijdens de volgende bijeenkomst van het raadgevend comité voor de eigen middelen.

10.2.2. Landbouwuitgaven (bijlagen 2 en 3)

In 2002 hebben de lidstaten 3 285 onregelmatigheden als bedoeld in Verordening (EEG) nr. 595/91 gemeld, tegen 2 415 in 2001. Dit betekent een stijging met meer dan 36%. Het totale betrokken bedrag bedroeg in 2002 ongeveer 198 miljoen EUR, tegen 140 miljoen EUR in 2001, een stijging met meer dan 41%. Het totale bedrag van de gemelde onregelmatigheden op dit gebied beloopt echter slechts 0,46% van de landbouwbegroting. Bovendien daalt het gemiddelde bedrag per onregelmatigheid sinds 1994. In bijlage 2 wordt een overzicht gegeven van het aantal onregelmatigheden per lidstaat en van de betrokken bedragen als percentage van de EOGFL-uitgaven.

In 2001 werden voor al het personeel van de lidstaten opleidingen georganiseerd, om ervoor te zorgen dat vanaf 2002 de meldingen aan OLAF van onregelmatigheden als bedoeld in Verordening (EEG) nr. 595/91 in digitaal formaat en niet op papier zouden worden verricht. Helaas gebruiken nog niet alle lidstaten het digitale formaat. Eind 2002 maakten drie lidstaten (Duitsland, Spanje en Griekenland) nog altijd gebruik van papier. Duitsland en Spanje nemen bovendien meer dan 52% (1 709 meldingen) van het totale aantal meldingen voor hun rekening.

Voorts moet worden gewezen op het probleem van de zeer late melding van onregelmatigheden [95]. Meer dan 2 147 meldingen zijn te laat verricht. Het digitale formaat maakt nochtans een gemakkelijke en tijdige melding mogelijk.

[95] De onregelmatigheden moeten worden gemeld binnen een termijn van 2 maanden na het einde van elk kwartaal (artikelen 3 en 5 van Verordening nr. 595/91).

In diagram 10.1 wordt de manier waarop de meldingen zijn verricht, weergegeven:

10.1: Door de lidstaten gemelde onregelmatigheden

>REFERENTIE NAAR EEN GRAFIEK>

Zoals aangegeven in het jaarverslag 2001, is het niet duidelijk of het totale aantal ontvangen meldingen overeenkomt met het totale aantal fraudegevallen en onregelmatigheden dat door de lidstaten is vastgesteld. Een van de redenen hiervoor is dat bepaalde lidstaten niet voor elk kwartaal meldingen hebben verricht, maar alleen voor één of twee kwartalen. Een andere reden is dat sommige lidstaten reeds onregelmatigheden hebben gemeld voor het jaar 2003, met name de eerste 2 maanden van dat jaar. In deze periode moeten normaal de onregelmatigheden van het vierde kwartaal worden gemeld, en derhalve is het mogelijk dat deze gevallen in feite betrekking hebben op 2002. Er moet ook rekening worden gehouden met het feit dat niet alle meldingen met betrekking tot het vierde kwartaal van 2002 (termijn: 28 februari 2003) binnen de termijn zijn verstuurd en ontvangen. In april 2003 ontving OLAF van Spanje en Duitsland respectievelijk 300 en 250 meldingen voor 2002. In het verleden hebben bepaalde lidstaten gevallen pas zes maanden na het verstrijken van de termijn gemeld.

In diagram 10.2. is weergegeven hoe meldingen in de loop van het jaar zijn gedaan.

Diagram 10.2: Door de lidstaten gemelde onregelmatigheden in 2002

>REFERENTIE NAAR EEN GRAFIEK>

In 2001 werd een trendbreuk vastgesteld ten aanzien van de regelmatige en sterke stijging van het aantal gevallen in de afgelopen jaren. De cijfers voor 2002 laten echter zien dat deze stijgende tendens zich voortzet. De 3 285 gevallen die in 2002 zijn gemeld, zijn alleen al goed voor een bedrag van ± 198 miljoen EUR, tegen ± 140 miljoen EUR in 2001, een stijging met 870 gevallen en bijna 60 miljoen EUR. Opvallend is dat het gemiddelde bedrag per onregelmatigheid sinds 1994 daalt. In diagram 10.3. zijn het totale aantal gevallen per jaar en het totale bedrag per jaar weergegeven. In bijlage 3 wordt een overzicht van de jaren 1998-2002 gegeven.

Diagram 10.3.: Door de lidstaten gemelde onregelmatigheden voor de periode

1971-2002

>REFERENTIE NAAR EEN GRAFIEK>

Spanje, Duitsland en Frankrijk namen in 2002 het grootste aantal meldingen voor hun rekening. Wat de financiële gevolgen van de fraudegevallen en onregelmatigheden betreft, bereikte Italië het hoogste niveau met bijna 80 miljoen EUR, gevolgd door Spanje, dat een bedrag van meer dan 59 miljoen EUR heeft gemeld. Samen nemen Spanje en Italië meer dan 70% van het totale bedrag van de fraude en onregelmatigheden voor hun rekening. De door Duitsland, Frankrijk, Ierland en het Verenigd Koninkrijk gemelde bedragen zijn aan de lage kant. In deze vier landen is het aantal gevallen relatief hoog, maar het betrokken bedrag veeleer klein. In bijlage 2 wordt een overzicht per lidstaat gegeven.

Diagram 10.4.: Verhouding tussen het totaalbedrag en het gemiddelde bedrag

>REFERENTIE NAAR EEN GRAFIEK>

In diagram 10.4. is de verhouding tussen het totaalbedrag van de onregelmatigheden per lidstaat en het gemiddelde bedrag per onregelmatigheid per lidstaat weergegeven. Voor bijna alle lidstaten is er sprake van een vergelijkbare verhouding tussen het totaalbedrag en het gemiddelde bedrag per geval. De resultaten voor Griekenland en Spanje zijn daarentegen opmerkelijk. Spanje heeft een groot aantal gevallen gemeld, die betrekking hebben op relatief kleine bedragen. Voor Griekenland is het tegenovergestelde het geval: het gemiddelde bedrag per geval is bijzonder hoog in vergelijking met het totaalbedrag. Dit zou kunnen leiden tot een vermoeden van "fraude". Om een duidelijker beeld van deze gevallen te krijgen, zal worden nagegaan om welke "soort onregelmatigheid" het gaat en welke methode is toegepast.

De lidstaten moeten in hun meldingen ook het jaar van de uitgaven vermelden. Zij doen dit slechts in 26,7% van de gevallen. Het is zorgwekkend dat een relatief groot aantal meldingen van de lidstaten (25,3%) betrekking heeft op onregelmatigheden of fraude die vijf jaar of nog langer geleden hebben plaatsgevonden.

Daarnaast vermelden de lidstaten ook de datum van de ontdekking van de onregelmatigheden en de datum waarop deze bij OLAF zijn gemeld. In diagram 10.5. wordt de tijd (in aantal jaren) aangegeven die tussen de ontdekking van de onregelmatigheid en de melding ervan is verstreken. In twee gevallen zijn de onregelmatigheden meer dan 20 jaar geleden ontdekt, maar pas onlangs bij OLAF gemeld. Deze twee gevallen werden als "fraude" aangemerkt en hadden betrekking op meer dan 4 miljoen EUR. De andere gevallen, die 10 jaar na de ontdekking ervan of nog later zijn gemeld, werden als fraude aangemerkt of niet nader omschreven. Het totale betrokken bedrag beliep bijna 13 miljoen EUR.

Bijna 90% van de onregelmatigheden wordt binnen een termijn van 2 jaar na de ontdekking ervan gemeld.

Diagram 10.5.: Aantal jaren tussen de ontdekking en de melding van onregelmatigheden

>REFERENTIE NAAR EEN GRAFIEK>

De late melding van een geval kan ertoe leiden dat de betrokken lidstaat niet alle nodige maatregelen neemt om de financiële gevolgen van onregelmatigheden te beperken of te verkleinen. Dit kan bijvoorbeeld het geval zijn wanneer een lidstaat administratieve of gerechtelijke procedures inleidt op hetzelfde tijdstip als de melding. Late meldingen kunnen ook gevolgen hebben voor de terugvordering, de beoordeling van de "ijver" van een lidstaat en de procedure voor de goedkeuring van de rekeningen.

10.2.3. Structuurmaatregelen (bijlagen 4 en 5)

Wat de structuurmaatregelen betreft, dienen de lidstaten overeenkomstig artikel 3 van de Verordeningen nrs. 1681/94 [96] en 1831/94 [97] gevallen van onregelmatigheden binnen twee maanden na het einde van elk kwartaal te melden. Krachtens artikel 5 van deze verordeningen dienen zij ook de stand van zaken van de gemelde gevallen mee te delen.

[96] Verordening 1681/94 is van toepassing op de Structuurfondsen, d.w.z. het Europees Fonds voor regionale ontwikkeling (EFRO), het Europees Sociaal Fonds (ESF), het Europees Oriëntatie- en Garantiefonds voor de Landbouw, afdeling Oriëntatie (EOGFL) en het Financieringsinstrument voor de oriëntatie van de visserij (FIOV).

[97] Verordening 1831/94 is van toepassing op het Cohesiefonds.

2002 was in vele opzichten een bijzonder jaar:

>REFERENTIE NAAR EEN GRAFIEK>

Ten eerste hebben sommige lidstaten voor het eerst gevallen van onregelmatigheden in elektronisch formaat gemeld.

Tot dusver hebben slechts vier landen (Nederland, Finland, Portugal en Zweden) elektronische meldingen verricht. In diagram 10.6 is aangegeven hoeveel meldingen in digitaal formaat zijn ontvangen. 98% van deze meldingen is door Nederland verricht.

Ten tweede, en dit is zeer belangrijk met het oog op de afsluiting van de programmeringsperiode 1994-1999, is het aantal gemelde gevallen aanzienlijk gestegen, van 1 194 in 2001 tot 4 656 in 2002. De betrokken bedragen stegen eveneens, van 216 tot meer dan 614 miljoen EUR. In de bijlagen 4 en 5 zijn respectievelijk de verdeling van de meldingen per lidstaat en de algemene ontwikkeling op het gebied van de nieuwe gemelde gevallen per jaar weergegeven.

Zoals in 2001 hadden ook in 2002 de meeste door de lidstaten gemelde gevallen betrekking op de Structuurfondsen (EOGFL, afdeling Oriëntatie, ESF, EFRO, en FIOV). Voor het Cohesiefonds (ongeveer 3 miljard EUR per jaar) heeft Spanje als enige van de vier begunstigde lidstaten (Griekenland, Spanje, Ierland en Portugal) geen gevallen van fraude of onregelmatigheden gemeld. Er zijn slechts vier gevallen bij OLAF gemeld, voor een bedrag van bijna 10 miljoen EUR. In sommige gevallen zijn de onregelmatigheden ontdekt vóór de laatste betaling en in de andere gevallen zijn de bedragen volledig teruggevorderd.

Wat het totale aantal gemelde gevallen in 2002 betreft, is het hoogste niveau bereikt bij het Europees Fonds voor regionale ontwikkeling (EFRO), zowel wat het aantal gemelde gevallen (2 716) als de betrokken bedragen (meer dan 403 miljoen EUR) betreft.

De analyse van de patronen die zich de vorige jaren in de lidstaten aftekenden, wordt in 2002 bevestigd ten aanzien van het Europees Sociaal Fonds (ESF). Nederland heeft op dit gebied de meeste gevallen gemeld, terwijl Duitsland de meeste gevallen in het algemeen, en met name op het gebied van het EFRO heeft gemeld. Duitsland en Nederland nemen samen meer dan de helft van het totaal voor hun rekening, zowel wat het aantal gevallen als wat de betrokken bedragen betreft.

In de diagrammen 10.7 en 10.8 komen een aantal belangrijke aspecten met betrekking tot de meldingen van de verschillende lidstaten naar voren.

>REFERENTIE NAAR EEN GRAFIEK>

De lidstaten zijn gerangschikt volgens grootte van de toegekende sectorale middelen, waarbij het kleinste bedrag aan Denemarken en het grootste bedrag aan Spanje werd toegekend [98]. De donkere lijn (met de ruitjes) geeft de bedragen aan die gemoeid waren met de onregelmatigheden die door elke lidstaat zijn gemeld, terwijl de lichte lijn (met de vierkantjes) het aantal gemelde gevallen weergeeft. Uit diagram 10.7 blijkt dat, twee belangrijke uitzonderingen (Nederland en Duitsland) daargelaten, er een duidelijk verband bestaat tussen de per lidstaat toegekende middelen en de vastgestelde onregelmatigheden.

[98] Luxemburg is niet in aanmerking genomen, omdat het geen enkele onregelmatigheid heeft gemeld. De cijfers hebben betrekking op de programmeringsperiode 2000-2006.

Dit verband blijkt nog duidelijker uit diagram 10.8, waarin alleen het totaalbedrag van de onregelmatigheden is aangegeven. De rechtlijnige trend (donkere rechte lijn) toont dit verband duidelijk aan. Indien Duitsland en Nederland worden weggelaten, is de correlatie tussen beide variabelen nog duidelijker.

>REFERENTIE NAAR EEN GRAFIEK>

10.3. Gevallen die door OLAF worden onderzocht

Er zij op gewezen dat in het verslag van de activiteiten van OLAF op grond van Verordening nr. 1073/99 nadere informatie over deze activiteiten van OLAF wordt verstrekt.

In 2002 heeft OLAF 415 nieuwe dossiers geopend, tegen 381 in 2001. De activiteiten van OLAF nemen dus gelijkmatig toe en zijn hieronder uitgesplitst per begrotingsterrein:

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

In de tweede tabel zijn de gegevens over de in 2002 afgesloten gevallen en de gevolgen van deze gevallen voor de begroting vermeld. De ontwikkeling van de activiteiten is per beleidsterrein aangegeven en vertoont een gelijkmatige stijging, vooral wat de totale bedragen betreft. De lopende onderzoeken zijn niet in de tabel opgenomen.

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

10.3.1. Traditionele eigen middelen

Op het gebied van de traditionele eigen middelen zijn 155 nieuwe onderzoeken ingesteld, tegen 74 in 2001. Deze nieuwe gevallen hebben voornamelijk betrekking op fraude in verband met antidumpingrechten, waarbij het vaak om goederen van Aziatische herkomst gaat (China, landen van Zuidoost-Azië). In 2002 zijn 168 gevallen afgesloten (98 in 2001), waarvan de financiële gevolgen ongeveer 464,9 miljoen EUR bedragen. Dit bedrag omvat 375,90 miljoen EUR aan landbouwrechten en rechten op het gebied van suiker en 29 miljoen EUR aan douanerechten op sigaretten, brandstoffen en alcohol.

Met de onderzoeken die momenteel lopen op het gebied van antidumpingrechten zijn veel hogere bedragen gemoeid (ongeveer 60 miljoen EUR voor twee gevallen in verband met de invoer van televisietoestellen en cd-roms). OLAF heeft zijn activiteiten op dit gebied opgevoerd, niet alleen met het oog op de financiële belangen van de Europese Unie, maar ook ter bescherming van de economische belangen, waarin de betrokken tariefmaatregelen een belangrijke rol spelen, met name wat de situatie van de communautaire industrie betreft.

10.3.2. Landbouw

Op het gebied van de landbouwuitgaven zijn in 2002 36 nieuwe dossiers geopend (14 voor landbouwsubsidies en 22 voor directe steun), tegen 105 in 2001; de betrokken onderzoeken waren nog niet afgesloten aan het einde van de referentieperiode.

Er zijn 50 gevallen officieel afgesloten, met financiële gevolgen ten bedrage van ongeveer 208,7 miljoen EUR (waarvan 153,7 miljoen EUR voor directe steun). In deze sector besteedde OLAF in 2002 speciale aandacht aan de problemen met het braakleggingsprogramma in Griekenland. Deze werkzaamheden zijn afgesloten, en OLAF heeft het eindverslag doorgezonden aan de gerechtelijke en administratieve autoriteiten in Griekenland, opdat deze een passend vervolg geven aan de gerechtelijke en financiële terugvorderingsmaatregelen tegen de betrokken ondernemingen en personen. De financiële gevolgen belopen ten minste 3,4 miljoen EUR en misschien zelfs 20 miljoen EUR.

In juli 2002 sloot OLAF een zaak af met betrekking tot de uitvoer, door een Belgische ondernemer, van geconserveerde vleesproducten die onrechtmatig voor uitvoer werden aangegeven. Daarbij ging het om teruggaven voor de periode 1996-2001. De Belgische overheid heeft een terugvorderingsprocedure ingeleid voor een bedrag van 7 miljoen EUR. De Belgische onderneming is een filiaal van een Nederlands vleeshandelconcern, waar eerder een gelijksoortige fraude is vastgesteld en waartegen eveneens vervolgmaatregelen zijn genomen.

10.3.3. Structuurfondsen

In 2002 zijn op het gebied van de Structuurfondsen 38 nieuwe onderzoeken ingesteld (tegen 66 in 2001), die als volgt zijn verdeeld: 42% ESF, 38% EFRO, 16% EOGFL, afdeling Oriëntatie, en 4% FIOV. Daarbij is prioriteit gegeven aan "ernstige" en "transnationale" gevallen die mogelijk belangrijke gevolgen hebben voor de belangen van de Gemeenschap. Gedurende dezelfde periode zijn 270 onderzoeken afgesloten (tegen 66 in 2001). Daarbij is een bijzondere inspanning geleverd ten aanzien van de financiële afwikkeling van lopende zaken.

De bij deze onderzoeken vastgestelde frauduleuze praktijken hadden voornamelijk betrekking op valse facturen en valse uitgavenaangiften in verband met ontbrekende bewijsstukken. Er is ook verder gewerkt aan een betere samenwerking met de nationale overheden, vooral wat de controles ter plaatse betreft, en een nauwe samenwerking met de betrokken diensten van de Commissie.

10.3.4. Directe uitgaven (bijlage 6)

De Commissie is als enige verantwoordelijk voor het beheer van de directe uitgaven en de externe steun. Ofschoon het aandeel van deze beleidsterreinen in de algemene begroting van de Gemeenschappen kleiner wordt (minder dan 0,5% van de betrokken begroting wordt getroffen door fraude en andere onregelmatigheden), is er sprake van een toenemende activiteit op dit gebied. Dit kan worden verklaard door het feit dat de Commissie wil zorgen voor een doeltreffende bescherming op dit terrein, waarvoor zij een rechtstreekse beheersverantwoordelijkheid heeft en OLAF over het algemeen de enige onderzoeksinstantie is. In 2002 zijn 136 nieuwe onderzoeken ingesteld (tegen 103 in 2001), waarvan 97 op het gebied van externe steun. In dezelfde periode zijn 128 dossiers afgesloten (122 in 2001). De financiële gevolgen daarvan bedroegen ongeveer 28,90 miljoen EUR.

De in dit verslag genoemde budgettaire gevolgen hebben derhalve alleen betrekking op de in 2002 afgesloten gevallen. Deze cijfers geven geen volledig beeld van de bestrijding van fraude ten nadele van de begroting. Vaak hebben de financiële gevolgen niet uitsluitend betrekking op de communautaire begroting, maar ook op de nationale begrotingen of de begrotingen van verschillende instellingen.

10.3.5. Interne onderzoeken

De interne onderzoeken hebben uiteraard betrekking op alle communautaire beleidsterreinen en blijven een prioritaire activiteit van OLAF.

In 2002 zijn 50 nieuwe onderzoeken ingesteld, tegen 33 in 2001. Er zijn 36 zaken afgesloten, tegen 13 in 2001. Deze toename van de activiteit is een gevolg van de betere samenwerking van de communautaire instellingen, organen en instanties. De lichte daling van het bedrag van de financiële gevolgen (13,72 miljoen EUR) ten opzichte van vorig jaar (20,87 miljoen EUR) houdt geen verband met de beoogde doelstelling op dit terrein, waarin het financiële aspect een kleinere rol speelt.

11. Specifieke analyse: trends

11.1. Traditionele eigen middelen

Op basis van de meldingen van fraudegevallen en onregelmatigheden door de lidstaten op grond van artikel 6, lid 5, van Verordening (EG) nr. 1150/2000 kunnen de volgende trends worden vastgesteld:

11.1.1. De uitsplitsing van fraude en onregelmatigheden naar douaneregeling en de typologie van de fraudegevallen en onregelmatigheden laten zien welk effect fraude heeft op het in het vrije verkeer brengen van goederen.

De cijfers voor 2002 (69,37% van de gevallen en 51,59% van de vastgestelde bedragen) bevestigen de belangrijke impact van fraude op het in het vrije verkeer brengen van goederen, maar vertonen duidelijk een dalende tendens (voor het aantal gevallen: 4,04% ten opzichte van 2001 en 10,29% ten opzichte van 2000; voor de vastgestelde bedragen: 34,9% ten opzichte van 2001 en 41,1% ten opzichte van 2000). Uit de gedetailleerde uitsplitsing van de fraude en onregelmatigheden naar soort onregelmatigheid op het gebied van het vrije verkeer blijkt dat de rubriek niet-aangegeven goederen bijzonder fraudegevoelig is en ook een lichte stijging vertoont, zowel wat het aantal gevallen als wat de vastgestelde bedragen betreft.

De gevolgen van fraude bij het douanevervoer zijn echter groter (aantal gevallen: +4,78% ten opzichte van 2001; vastgestelde bedragen: +16,06% ten opzichte van 2001). Er is ook een lichte stijging van de fraude met betrekking tot douane-entrepots vast te stellen (+1,95% ten opzichte van 2001). De rubriek andere procedures vertoont eveneens een stijging. Zoals echter in de vorige jaren reeds is vastgesteld, geven de cijfers voor deze rubriek een vertekend beeld, omdat de betrokken gegevens zeer algemeen zijn.

11.1.2. De uitsplitsing van de gevallen van fraude en onregelmatigheden naar soort goederen en naar oorsprong bevestigt dat er met name met sigaretten veel fraude plaatsvindt.

Op de lijst van de 25 meest fraudegevoelige producten komen, evenals in de vorige jaren, sigaretten en bananen op de eerste plaats, zowel wat het aantal gevallen als wat de vastgestelde bedragen betreft, en deze cijfers blijven stijgen; uit de cijfers voor 2002 blijkt dat er ook veel wordt gefraudeerd met suiker en aluminium. De lijst van de 25 landen van herkomst die het meest te maken hebben met fraudegevallen wordt nog steeds aangevoerd door de Verenigde Staten en China; de producten van oorsprong uit Japan vertonen eveneens een duidelijke stijging. Het aantal gevallen dat is opgenomen in de rubrieken "niet gepreciseerd" of "onbekend" blijft hoog, waardoor de analyse van de gevolgen naar oorsprong niet volledig betrouwbaar is.

11.1.3. De melding van fraudegevallen en onregelmatigheden moet worden verbeterd.

De meldingen van fraudegevallen en onregelmatigheden door de lidstaten weerspiegelen niet altijd de werkelijkheid. De ervaring leert dat de verstrekte gegevens zowel in kwantitatief als kwalitatief opzicht aanzienlijk moeten worden verbeterd. Om ervoor te zorgen dat de gemelde informatie zo nauwkeurig en actueel mogelijk is en een zo getrouw mogelijk beeld geeft van de situatie op fiscaal en douanegebied, verhoogt de Commissie haar inspanningen om de verzameling en de analyse van de door de lidstaten gemelde gegevens te verbeteren. Met het oog hierop heeft de Commissie twee werkterreinen gedefinieerd:

11.1.3.1. Vergelijking tussen de bedragen die in de specifieke boekhouding zijn opgenomen en de op grond van artikel 6, lid 5, van Verordening nr. 1150/2000 gemelde gevallen.

In maart 2002 verzocht de Commissie de lidstaten een nauwkeurig overzicht op te stellen van de bedragen die op 31 december 2001 in hun specifieke boekhouding voorkwamen.

In afwachting van de definitieve conclusies heeft de Commissie alvast een voorlopige analyse verricht op basis van de eerste antwoorden die zij heeft ontvangen. De Commissie wilde nagaan of zij een verband kon vaststellen tussen de bedragen in de specifieke boekhouding en de via het systeem OWNRES gemelde gevallen. Op basis van deze eerste analyse kwam de Commissie tot de conclusie dat de vaststelling van een dergelijk verband in veel gevallen onmogelijk is door de wijze waarop de lidstaten de beide soorten gegevens beheren; het percentage van de bedragen waarvoor dit verband wel kon worden vastgesteld, verschilt aanzienlijk van lidstaat tot lidstaat. Een van de redenen hiervoor zou kunnen zijn dat de interpretaties van de begrippen fraude en onregelmatigheid sterk uiteenlopen, waardoor sommige lidstaten hun toevlucht nemen tot een derde categorie (noch fraude, noch onregelmatigheid) en derhalve de betrokken bedragen niet melden. De Commissie herinnert eraan dat bedragen van meer dan 10 000 EUR die in de specifieke boekhouding zijn opgenomen, op grond van artikel 6, lid 5, gemeld moeten worden.

Op basis van de analyse van de antwoorden van andere lidstaten zal het mogelijk zijn deze voorlopige conclusies te verfijnen en de belangrijkste oorzaken voor de betrokken situatie aan te wijzen. Het uiteindelijke doel is technische en praktische oplossingen op nationaal en/of communautair niveau voor te stellen. Deze kwestie zal worden behandeld op de volgende vergadering van het raadgevend comité voor de eigen middelen in juli 2003. De Commissie zal de nodige maatregelen nemen om ervoor te zorgen dat deze opmerkingen in aanmerking worden genomen bij de melding van fraudegevallen en onregelmatigheden in 2003.

11.1.3.2. Ontwikkeling van een beter instrument voor gegevensverstrekking om de kwaliteit van de meldingen te verbeteren.

Bij de verstrekking van gegevens doen zich tal van anomalieën en andere problemen voor, waaruit blijkt dat zowel de Commissie als de lidstaten problemen ondervinden bij het beheer van gegevens van fraudegevallen en onregelmatigheden in het kader van het systeem OWNRES. Na een beoordeling en analyse van de behoeften van de gebruikers (de lidstaten en de Commissie) hebben de bevoegde diensten van de Commissie op basis van de webserver een betrouwbaarder en gebruiksvriendelijker programma ontwikkeld om de manier waarop meldingen worden verricht en de kwaliteit van de gegevens te verbeteren. Dit programma zal in de plaats komen van het huidige meldingssysteem, dat te duur en te weinig doeltreffend is gebleken.

Dit nieuwe programma vereist geen nieuwe apparatuur. De lidstaten kunnen in real time gevallen van fraude of onregelmatigheden melden en actualiseren; de gegevens worden onmiddellijk opgeslagen. De lidstaten zullen ook op elk moment wijzigingen kunnen aanbrengen. Bovendien wordt de overdracht van kwantitatieve gegevens door het systeem beveiligd. De invoering van dit systeem zal plaatsvinden in september 2003, na de presentatie ervan in het kader van een seminar dat de Commissie in mei voor de lidstaten zal organiseren.

11.2. Landbouwuitgaven (EOGFL-Garantie)

Tegen eind april 2003 had OLAF 3 285 meldingen voor het jaar 2002 ontvangen. Zoals hierboven reeds is aangegeven, zijn niet alle gevallen die zich in 2002 hebben voorgedaan door de lidstaten gemeld. Zolang OLAF niet alle meldingen voor 2002 heeft ontvangen, kan geen volledig beeld van de situatie worden gegeven. Niettemin kunnen reeds verscheidene conclusies worden getrokken.

Betrokken producten

In de volgende diagrammen zijn de cijfers voor de producten of goederen waarmee fraude en onregelmatigheden zijn gemoeid, weergegeven. In diagram 11.1. wordt een overzicht gegeven van de frequentie van de onregelmatigheden per product. De producten zijn ingedeeld volgens de eerste twee tekens van de gecombineerde nomenclatuur (GN-codes). De meeste onregelmatigheden (1 548 gevallen) zijn gemeld onder de code 99, d.w.z. "onbekend". Dit betekent dat de lidstaten bij 47% van de onregelmatigheden niet konden aangeven om welk product het ging. Dit is opmerkelijk, vooral omdat het gaat om aangiften van uitvoer, waarvan de GN-code duidelijk is vastgesteld. Tweede op de lijst is code 01, die betrekking heeft op levende dieren. Voor deze code hebben de lidstaten 561 onregelmatigheden gemeld, voor een totaalbedrag van 6,2 miljoen EUR. Code 00 ("niet van toepassing") heeft betrekking op onregelmatigheden in verband met directe steun, zoals het plan voor plattelandsontwikkeling en milieubescherming, waarmee een bedrag van ongeveer 4,4 miljoen EUR is gemoeid. In de onderstaande diagram wordt een overzicht van de betrokken producten en goederen en van het aantal onregelmatigheden gegeven.

Diagram 11.1: Gemelde gevallen en betrokken producten

>REFERENTIE NAAR EEN GRAFIEK>

De betrokken bedragen geven echter een duidelijker beeld van de situatie. Op basis van een analyse van de bedragen kan worden vastgesteld welke gebieden en sectoren de meeste risico's opleveren. Bovendien kan een dergelijke analyse bijdragen aan de ontwikkeling van een controlesysteem of onderzoeksstrategie waarbij de beperkte personele middelen zo adequaat mogelijk worden ingezet.

In diagram 11.2 wordt een overzicht gegeven van de producten waarvoor het hoogste totaalbedrag en het hoogste gemiddelde bedrag per product is gemeld [99].

[99] In de diagrammen 11.1 en 11.2 wordt de GN-code gebruikt om aan te geven op welke manier een product betrokken is bij een onregelmatigheid. De twaalf belangrijkste categorieën zijn de volgende:

Diagram 11.2: Totaalbedrag en gemiddeld bedrag per geval

>REFERENTIE NAAR EEN GRAFIEK>

Het hoogste totaalbedrag heeft betrekking op onregelmatigheden waarbij het product door de lidstaten als "onbekend" is aangemerkt en bedraagt ± 75 miljoen EUR. Het gemiddelde bedrag, d.w.z. het bedrag per onregelmatigheid, was daarentegen betrekkelijk laag, namelijk 48 750 EUR. Hieruit blijkt dat de melding van een "onbekend geval" niet bijdraagt aan de identificatie van onregelmatigheden, noch aan het hogere doel van de fraudebestrijding. Deze informatie heeft bijgevolg geen toegevoegde waarde.

Voor producten die wel door de lidstaten zijn omschreven, komen het hoogste bedrag en het hoogste gemiddelde bedrag voor in de rubriek "eetbare vruchten en noten, schillen van citrusvruchten en van meloenen" (code 08). Frankrijk, Griekenland, Italië en Portugal hebben onregelmatigheden in deze sectoren gemeld. In ongeveer 61% van deze gevallen is de onregelmatigheid als "fraude" aangemerkt. Het totale betrokken bedrag bedroeg ongeveer 35,8 miljoen EUR en het gemiddelde bedrag per geval ongeveer 730 000 EUR.

Code 07 ("groenten, planten, wortels en knollen, voor voedingsdoeleinden") bereikte de tweede "hoogste score". Vijf lidstaten hebben voor deze code onregelmatigheden gemeld: Duitsland, Frankrijk, het Verenigd Koninkrijk, Italië en Nederland. Het totale betrokken bedrag beliep ongeveer 30 miljoen EUR, terwijl het gemiddelde bedrag per geval 500 000 EUR bedroeg. In ongeveer 34% van deze gevallen is de onregelmatigheid als "fraude" aangemerkt.

Daarnaast moet ook code 17 ("suiker en suikerwerk") worden vermeld. Het totaalbedrag van de gemelde onregelmatigheden is weliswaar niet aanzienlijk, maar het gemiddelde bedrag per onregelmatigheid ligt vrij hoog. Duitsland, Denemarken, Spanje, Frankrijk, Groot-Brittannië, Nederland en Portugal hebben voor deze code onregelmatigheden gemeld. Het gemiddelde bedrag van deze onregelmatigheden bedroeg ongeveer 390 000 EUR. Geen enkel geval werd als "fraude" omschreven. De gevallen zijn als "onregelmatigheden" aangemerkt (± 37%) of niet nader omschreven.

Uit dit diagram blijkt ook voor welke onregelmatigheden het bedrag relatief klein is. De informatie over de gebieden/sectoren waarvoor de betrokken bedragen relatief klein zijn, kan ook relevant zijn voor de vaststelling van prioriteiten op het gebied van controles en onderzoeken. De onregelmatigheden hebben betrekking op de volgende producten:

* Code 21: Diverse producten voor menselijke consumptie

* Code 18: Cacao en bereidingen daarvan

* Code 01: Levende dieren

* Code 23: Resten en afval van de voedselindustrie; bereid voedsel voor dieren

* Code 10: Granen

Het gemiddelde bedrag per geval bedraagt minder dan 15 000 EUR.

11.3. Structuurmaatregelen

In punt 10.2.3 is aangegeven dat de lidstaten niet consequent zijn bij de melding van onregelmatigheden. In de volgende analyse wordt deze vaststelling nader toegelicht.

In diagram 11.3 [100] zijn het gemiddelde bedrag van de onregelmatigheden in iedere lidstaat en de wijze waarop deze bedragen zich verhouden tot het "algemene gemiddelde" (horizontale rechte lijn) weergegeven. De belangrijke verschillen tussen de lidstaten en vooral het grote verschil tussen het hoogste gemiddelde bedrag (Italië: 285 006 EUR) en het laagste gemiddelde bedrag (Zweden: 10 063 EUR) zijn opmerkelijk.

[100] De lidstaten zijn gerangschikt volgens de hoogte van het bedrag van de toegekende middelen uit de Structuurfondsen (programmeringsperiode 2000-2006); Denemarken ontving het kleinste en Spanje het grootste bedrag. Luxemburg is niet in aanmerking genomen omdat het geen onregelmatigheden heeft gemeld.

>REFERENTIE NAAR EEN GRAFIEK>

In diagram 11.4 zijn de meldingen in vijf categorieën onderverdeeld, volgens het bedrag dat met de onregelmatigheden is gemoeid (4 000 tot 10 000 EUR; 10 001 tot 50 000 EUR; 50 001 tot 150 000 EUR; 150 001 tot 1 miljoen EUR; meer dan 1 miljoen EUR). De meeste gevallen hadden betrekking op bedragen tussen de 4 000 en 50 000 EUR (eerste twee categorieën) en vertegenwoordigen samen bijna 66% van het totale aantal bij OLAF gemelde gevallen.

>REFERENTIE NAAR EEN GRAFIEK>

Er zij op gewezen dat Zweden (het land met het kleinste gemiddelde bedrag) geen gevallen heeft gemeld waarmee bedragen van meer dan 150 000 EUR zijn gemoeid. Wat Finland en Oostenrijk (tweede en derde laagste gemiddelde bedrag) betreft, geldt dit slechts voor respectievelijk 2% en 3% van de gemelde gevallen. Daarentegen heeft 39% van de door Denemarken en 26% van de door Italië gemelde gevallen betrekking op bedragen van meer dan 150 000 EUR, gevolgd door Duitsland (19%), het Verenigd Koninkrijk (17%), Nederland (16%) en Spanje (15%).

Bovendien verschillen de soorten gemelde onregelmatigheden van lidstaat tot lidstaat. Italië en (in mindere mate) Duitsland hebben verscheidene gevallen van "vervalsing" (van documenten, bewijsstukken, steunaanvragen, rekeningen) gemeld [101]. Ondanks de hoge bedragen deed deze situatie zich in geen enkel ander land voor, buiten enkele kleine uitzonderingen in Spanje en Portugal (elk 1 geval) en het Verenigd Koninkrijk (3 gevallen).

[101] De Italiaanse autoriteiten hebben aangegeven dat 70% van de gevallen waarmee bedragen van tussen de 150 000 EUR en 1 miljoen EUR zijn gemoeid, betrekking heeft op "vervalsingen". Dat geldt ook voor 55% van de gevallen waarvan de betrokken bedragen meer dan 1 miljoen EUR bedragen.

In tabel 11.5 zijn de cijfers met betrekking tot de meest voorkomende onregelmatigheden weergegeven, waarbij een indicatief betrokken bedrag en het gemiddelde betrokken bedrag is vermeld:

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

Als gevolg van de methode die voor de melding van gevallen wordt gebruikt, kan één enkel geval betrekking hebben op verschillende soorten onregelmatigheden. Daarom wordt in de tabel aangegeven in hoeveel gevallen de melding alleen betrekking heeft op de genoemde soort onregelmatigheid en in hoeveel gevallen de melding ook andere codes omvat. Het indicatief betrokken bedrag is de som van alle bedragen die betrekking hebben op de aangegeven code, waardoor dit bedrag lichtjes afwijkt van het werkelijke totaalbedrag. [102]

[102] Daarom is geen "totaal" aangegeven. De bedragen in de kolommen "indicatief betrokken bedrag" en "indicatief gemiddeld bedrag" hebben slechts een "virtueel" karakter.

De exacte totaalbedragen zijn vermeld in bijlage 4.

Er zij op gewezen dat de meest voorkomende soorten onregelmatigheden dezelfde zijn als in 2001.

Zoals ook vorig jaar het geval was, heeft de code "999 - andere onregelmatigheden" het grootste aandeel in het totaal. Onder deze code vallen de onregelmatigheden die niet onder een van de andere mogelijke beschrijvingen binnen het meldingssysteem vallen.

Het aandeel van deze onregelmatigheden in de totale cijfers is echter gedaald ten opzichte van 2001 (23% in 2002 tegen 28% in 2001 wat het aantal meldingen betreft en 23% tegen 35% wat de bedragen betreft). Niettemin zou nauwkeurigere informatie een betere analyse van de statistieken mogelijk maken.

Ten slotte zij opgemerkt dat wat de meest voorkomende soort onregelmatigheden betreft ("325 - niet in aanmerking komende uitgaven") Nederland de meeste gevallen (205 van de 613 gevallen in de kolom "aantal (alleen)") en Oostenrijk (0), België (0) en Italië (1) het kleinste aantal gevallen hebben gemeld. Het Verenigd Koninkrijk heeft de code "999" het vaakst gebruikt (125 gevallen op 420), terwijl Italië en Finland deze code slechts in twee gevallen hebben gebruikt.

Over het geheel genomen is de kwaliteit van de door de lidstaten gemelde gegevens verbeterd ten opzichte van de voorgaande jaren. Niettemin moet een extra inspanning worden geleverd om te zorgen voor een grotere consistentie en een betere naleving van de termijnen die zijn vastgelegd in de sectorale voorschriften voor de melding van onregelmatigheden aan OLAF. De invoering van het elektronische meldingssysteem door sommige lidstaten zou hieraan moeten bijdragen.

12. Financiële follow-up

De Commissie houdt toezicht op de terugvordering van ten onrechte uitgekeerde bedragen en gederfde inkomsten door de lidstaten. In 2002 werd de trend van de voorgaande jaren bevestigd. Behalve wat de landbouwuitgaven betreft, waarvoor de Commissie thans specifieke maatregelen aan het nemen is, beliepen de teruggevorderde bedragen in 2002 ongeveer een vierde van de bedragen van de nieuwe gevallen van fraude en andere onregelmatigheden in de sector van de traditionele eigen middelen en de directe uitgaven en bijna 40% in de sector van de structuurmaatregelen. Volgens de Commissie is dit resultaat, zelfs gelet op de lange termijnen van de procedures, met name de nationale gerechtelijke procedures, echter onvoldoende, en zij hoopt dit te verbeteren door middel van nieuwe beheers- en controlemethodes en doelgerichte maatregelen om de last van het verleden weg te werken.

12.1. Traditionele eigen middelen (bijlage 7)

Besluit 2000/597 [103] betreffende het stelsel van eigen middelen, en met name artikel 8, belast de lidstaten met de inning van de traditionele eigen middelen. De Commissie houdt toezicht op de manier waarop de lidstaten zich kwijten van hun taak om te waarborgen dat de inning van deze middelen overeenkomstig de communautaire douanevoorschriften [104] en financiële regels verloopt. Daartoe heeft de Commissie een algemene strategie ontwikkeld [105] op basis waarvan de maatregelen van de lidstaten kunnen worden beoordeeld en corrigerende maatregelen kunnen worden genomen.

[103] Besluit 2000/597/EG, Euratom van de Raad van 29.09.2000 (PB L 253 van 07.10.2000).

[104] Communautair douanewetboek, Besluit 94/728/EEG en Verordening nr. 1150/2000.

[105] Voor een uitvoerige beschrijving van deze strategie, zie het verslag van 2000 over de bescherming van de financiële belangen en de fraudebestrijding.

Deze strategie is gebaseerd op drie uitgangspunten: steekproefsgewijs onderzoek van lopende zaken, de oninbaarlijdingsprocedure voor bedragen aan eigen middelen van meer dan 10 000 EUR die als oninbaar worden beschouwd en het beginsel van financiële aansprakelijkheid voor bepaalde fouten van de nationale overheden.

12.1.1. Steekproefsgewijs onderzoek

Gezien het zeer hoge aantal meldingen van fraudegevallen en onregelmatigheden (hierna "dossiers fraude" en "dossiers wederzijdse bijstand" genoemd) heeft de Commissie in het kader van haar toezicht op de inning van bedragen een procedure ingevoerd voor de verwerking van gegevens, de zogenoemde B-steekproef, waarbij diepgaand onderzoek wordt verricht naar bijzonder ingewikkelde gevallen die het voorwerp uitmaken van meldingen in het kader van de wederzijdse bijstand.

Deze procedure bestaat erin de terugvorderingsverrichtingen met betrekking tot een bepaald aantal representatieve gevallen te volgen tot de definitieve goedkeuring. Er zijn twee van dit soort verslagen opgesteld, B94 en B98 [106]. Een derde verslag had moeten verschijnen in 2001; de oorspronkelijke steekproef moest echter worden herzien omdat de behandeling van vier dossiers over onregelmatigheden in verband met oorsprong niet langer gerechtvaardigd was, gelet op het arrest van het Gerecht van eerste aanleg inzake televisietoestellen uit Turkije [107]. Er is dus een nieuwe steekproef vastgesteld, waarvoor echter aanvullende informatie nodig is. Het derde verslag, verslag B2003, is in voorbereiding.

[106] Verslagen van de Commissie over de stand van de invordering van de traditionele eigen middelen bij fraude en onregelmatigheden ("Steekproef B94", COM(1997) 259 def. van 9 juni 1997 en "Steekproef B98", COM(1999) 160 def. van 21 april 1999).

[107] Arrest van 10 mei 2001, "Kaufring AG", in de gevoegde zaken T-186/97, T-187/97, T-190/97-T-192/97, T-210/97, T-211/97, T-216/97-T-218/97, T-279/97, T-280/97, T-293/97 en T-147/99, Jurispr. 2001, blz. II-01337.

12.1.2. Procedure van oninbaarlijding

De lidstaten nemen de nodige maatregelen om de traditionele eigen middelen ter beschikking van de Commissie te stellen, behalve in de gevallen waar de inning definitief onmogelijk is om redenen die niet aan de betrokken lidstaat zijn te wijten. De gevallen van oninbaarlijding (bedragen > 10 000 EUR) worden voor onderzoek gemeld bij de Commissie. Indien de lidstaat kan bewijzen voldoende moeite te hebben gedaan om het betrokken bedrag te innen, kan de vrijstelling worden toegekend. Indien dat niet het geval is, wordt de betrokken lidstaat als financieel aansprakelijk beschouwd overeenkomstig artikel 8 van Besluit 2000/597 en de artikelen 2 en 17 van Verordening (EG) nr. 1150/00. Het toetsen van de moeite die een lidstaat heeft gedaan om een bedrag te innen is een zeer doeltreffend middel om de nationale overheidsdiensten ertoe aan te zetten zich serieus in te spannen voor de inning, omdat zij anders in geval van niet-inning financieel aansprakelijk worden gesteld. Daarnaast biedt de analyse van de gevallen in het kader van artikel 17, lid 2, van Verordening nr. 1150/2000 de Commissie de gelegenheid opmerkingen te maken over de vaststelling van de eigen middelen, de wijze waarop de specifieke boekhouding wordt gevoerd en de overeenstemming van de nationale voorschriften met de communautaire wetgeving.

In 2002 zijn bij de Commissie 87 verzoeken tot oninbaarlijding op grond van artikel 17, lid 2, van Verordening (EG) nr. 1150/2000 ingediend voor een bedrag van in totaal 103 018 053,43 EUR. Deze dossiers zijn ingediend door zes lidstaten (Duitsland, Spanje, Verenigd Koninkrijk, Ierland, Italië, Nederland). In totaal zijn echter 88 dossiers onderzocht. Het financiële resultaat van de behandeling van deze 88 gevallen (waarvan 11 voor Duitsland, 7 voor Spanje, 35 voor Italië, 1 voor Ierland, 6 voor het Verenigd Koninkrijk, 27 voor Nederland en 1 voor Portugal) is als volgt verdeeld:

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

Voor 2002 waren er op 10 april 2003 reeds 52 dossiers ingediend (waarvan 15 voor Nederland, 20 voor Spanje, 1 voor Ierland, 6 voor Oostenrijk, 10 voor het Verenigd Koninkrijk) voor een bedrag van 22 658 845,11 EUR.

12.1.3. Toepassing van het beginsel van financiële aansprakelijkheid

12.1.3.1. Financiële aansprakelijkheid van de lidstaten voor administratieve fouten

Overeenkomstig het Besluit inzake traditionele eigen middelen worden de traditionele eigen middelen zo goed mogelijk door de lidstaten geïnd. Als gevolg van dit delegatiemandaat, waarvoor de lidstaten een vergoeding (25% van de geïnde middelen) ontvangen, en om te zorgen voor een gezond en doeltreffend beheer van de openbare middelen zijn de lidstaten financieel aansprakelijk voor elk verlies van middelen als gevolg van een gebrek aan inzet van hun kant. Deze aanpak houdt in dat de Commissie de nationale overheden financieel aansprakelijk stelt voor hun eigen fouten [108].

[108] Deze gevallen worden vastgesteld op basis van artikel 220, lid 2, onder b) (vergissingen van de douaneautoriteiten die de belastingschuldige redelijkerwijze niet kon ontdekken), artikel 221, lid 3, (verjaring tengevolge van het niet optreden van de douaneautoriteiten), de artikelen 869 en 889 van de uitvoeringsbepalingen van het communautair douanewetboek, of als gevolg van de niet-naleving door de douaneautoriteiten van de artikelen van het communautair douanewetboek waaruit een situatie van gewettigd vertrouwen van de belastingschuldige voortvloeit.

In 2002 hebben vier landen (het Verenigd Koninkrijk, Frankrijk, Oostenrijk, Italië) eigen middelen die als gevolg van fouten van de nationale overheidsdiensten niet konden worden geïnd, ter beschikking van de communautaire begroting gesteld. In totaal hebben deze vier lidstaten een bedrag van 7 471 501 EUR gestort. Andere lidstaten erkennen weliswaar het beginsel van financiële aansprakelijkheid, maar blijven bezwaren uiten tegen de toepassing ervan. Om een eind te maken aan deze verschillende interpretatie van het Gemeenschapsrecht is een inbreukprocedure ingeleid met betrekking tot een zaak die als een modelvoorbeeld inzake financiële aansprakelijkheid kan worden beschouwd. De Commissie heeft deze zaak op 8 november 2002 bij het Hof Van Justitie aanhangig gemaakt (zaak C-329/02).

In totaal zijn in 2002 27 dossiers geopend. Eind 2002 bedroeg het totale aantal dossiers 114, voor een totaalbedrag in hoofdsom van 50 861 860 EUR, tegen 50 933 636 EUR in 2001; deze lichte daling is voornamelijk te wijten aan het feit dat de nieuwe gevallen van financiële aansprakelijkheid in 2002 werden gecompenseerd door het wegvallen van de bedragen met betrekking tot de gevallen waarbij volgens het arrest "televisietoestellen uit Turkije" verjaring was ingetreden, alsmede door de intrekking van een dossier.

12.1.3.2. Externe financiële aansprakelijkheid

De Commissie is gedurende het hele jaar 2002 blijven werken aan de ontwikkeling van het externe aspect van het financiële-aansprakelijkheidsbeginsel om de partners in de internationale handelsovereenkomsten die de Unie met derde landen heeft gesloten of nog zal sluiten een grotere verantwoordelijkheid te laten dragen. Door de houding van de lidstaten en bepaalde landen is er tot nu toe weinig vooruitgang op dit gebied. Na de besprekingen in de Raad tussen de Commissie en de lidstaten hebben deze laatste uiteindelijk op 6 juni 2002 ingestemd met de opname van de financiële-aansprakelijkheidsclausule in de richtsnoeren voor de onderhandelingen met Albanië en de ACS-landen. De tekst van het betrokken artikel werd opgesteld onder voorbehoud van de resultaten van de horizontale gesprekken tussen de Commissie en de lidstaten, waartoe de Commissie zich had verbonden. Deze gesprekken vonden plaats op 31 januari en 10 maart 2003 in het kader van de Groep Douane-unie van de Raad. De resultaten van deze discussies waren zeer verrijkend op technisch gebied, maar kregen niet de politieke gevolgen waarop de meeste lidstaten hadden gehoopt. De Commissie denkt na over een strategie om aan dit dossier een zo goed mogelijk vervolg te geven.

12.2. EOGFL-Garantie: landbouwuitgaven (bijlage 8)

In 2002 hebben de lidstaten op grond van Verordening 595/91 3285 gevallen van onregelmatigheden gemeld voor een totaalbedrag van 198 079 000 EUR (zie bijlage 2).

De stand van de te innen bedragen voor 2002 (zie bijlage 8) is als volgt:

- het totaal te innen bedrag bedraagt 2 177 477 000 EUR voor de meldingen van vóór 2002;

- daar is een bedrag van 171 579 000 EUR bijgekomen als gevolg van de meldingen die in de loop van 2002 zijn ontvangen;

- de gevallen waarvoor een gerechtelijke procedure loopt, hebben betrekking op een bedrag van ongeveer 738 466 000 EUR; daarbij gaat het om de periode vóór 2002;

- voor dezelfde periode ten slotte beliepen de bedragen die op grond van artikel 5, lid 2, van Verordening 595/91 oninbaar zijn verklaard in afwachting van een formele beslissing in het kader van de procedure voor de goedkeuring van de rekeningen, in totaal 149 798 000 EUR.

De Commissie keurde op 3 december 2002 een tweede mededeling goed over "de verbetering van de invordering van tegoeden van de Gemeenschap die voortvloeien uit het directe en het gedeelde beheer van de uitgaven van de Gemeenschap" [COM(2002) 671 def.].

Wat de sector van de EOGFL-Garantie betreft, is de Commissie tot de conclusie gekomen dat er nog steeds een belangrijke achterstand bestaat op het gebied van de informatie over de terugvordering van ten onrechte uitgekeerde bedragen in verband met onregelmatigheden die op grond van Verordening nr. 595/91 door de lidstaten zijn gemeld. Om deze situatie op te helderen en ter voorbereiding van de formele beslissingen over de financiële gevolgen [109] heeft de Commissie besloten een task force inzake terugvordering op te richten.

[109] Overeenkomstig artikel 8, lid 2, van Verordening 729/70.

Deze task force is een gezamenlijk initiatief van OLAF en het DG Landbouw en zal onderzoek verrichten naar alle door de lidstaten gemelde gevallen van onregelmatigheden met betrekking tot de EOGFL-Garantie voor de jaren 1995, 1996, 1997 en 1998, waarvoor de stand van de definitieve inning van ten onrechte betaalde bedragen nog niet is meegedeeld.

Met uitzondering van Italië zijn de meldingen met betrekking tot de jaren vóór 1995 reeds behandeld in het kader van een eerder onderzoek dat is begonnen in 1999; de eindconclusies worden thans onderzocht in het kader van de procedure voor de goedkeuring van de rekeningen. Wat Italië betreft, zal de task force ook alle gemelde gevallen in verband met de EOGFL-Garantie van de jaren vóór 1995 onderzoeken, om duidelijkheid te scheppen over de werkelijke stand van de ten onrechte betaalde bedragen.

De task force zal ook de formele beslissingen over de financiële gevolgen van alle meldingen die vóór 1999 door alle lidstaten zijn verricht, voorbereiden. Deze formele beslissingen zullen voor elke lidstaat afzonderlijk worden genomen in het kader van de procedure voor de goedkeuring van de rekeningen [110].

[110] Zoals vastgesteld door de Verordeningen 729/70 en 1258/1999 (voor uitgaven die vanaf 1 januari 2000 zijn verricht), alsook door Verordening 1663/95 van de Commissie houdende uitvoeringsbepalingen van Verordening 729/70 van de Raad aangaande de procedure inzake de goedkeuring van de rekeningen van het EOGFL, afdeling Garantie.

12.3. Structuurmaatregelen (bijlage 9)

In 2002 hebben de lidstaten op grond van de Verordeningen 1681/94 (financiering van de structuurmaatregelen) en 1831/94 (financiering van het Cohesiefonds) 4 656 gevallen van onregelmatigheden gemeld voor een totaalbedrag van 614 094 000 EUR (zie bijlage 4).

De stand van de te innen bedragen voor 2002 (zie bijlage 9) is als volgt:

- een nog te innen bedrag van 337 656 000 EUR met betrekking tot meldingen van onregelmatigheden op grond van de Verordeningen 1681/84 en 1831/84 die vóór 2002 zijn ontvangen;

- daar is een bedrag van 368 287 000 EUR bijgekomen als gevolg van de meldingen van onregelmatigheden die in de loop van 2002 zijn ontvangen.

Op het gebied van de Structuurfondsen, waarbij het gaat om maatregelen die in het kader van meerjarenprogramma's worden medegefinancierd, is de beslissende fase voor de financiële follow-up de afsluiting van de betrokken maatregel. Voor de programmeringsperiode 1994-1999 is de afsluiting van de programma's begonnen en dienen de lidstaten ten laatste op 31 maart 2003 de stand van de nog te innen bedragen mee te delen. Voor veel gevallen die overeenkomstig artikel 3 van Verordening (EG) nr. 1681/94 zijn gemeld, moet normaliter kwijting volgen, behalve voor maatregelen die om juridische redenen zijn opgeschort. De afsluiting van de programma's zal in de loop van 2003 door de Commissie worden afgerond. De resultaten van de afsluiting zijn reeds merkbaar in de meldingen voor 2002. Bijna 40% van het met de onregelmatigheden gemoeide bedrag is reeds geïnd (in de meeste gevallen door middel van kortingen op het bedrag van de aanvraag voor de saldobetaling die bij de Commissie is ingediend).

Volgens de nieuwe Verordening (EG) nr. 448/2001 moeten de lidstaten de Commissie eenmaal per jaar de stand van de nog te innen bedragen mededelen. Hierdoor wordt de financiële follow-up in de toekomst vergemakkelijkt en kunnen de als gevolg van nalatigheid verloren gegane bedragen gemakkelijker aan de lidstaten worden toegerekend.

12.4. Directe uitgaven (inclusief externe steun)

De directe uitgaven worden hoofdzakelijk door de Commissie beheerd, en OLAF heeft op dit gebied een bijzondere verantwoordelijkheid. Bij fraudegevallen en onregelmatigheden in verband met directe uitgaven waarbij OLAF na onderzoek van mening is dat het inleiden van een gerechtelijke procedure niet zinvol is, zorgt OLAF ervoor dat belangrijke elementen die tijdens het onderzoek of in de definitieve onderzoeksverslagen zijn geconstateerd, aan de voor de betrokken uitgaven bevoegde DG's worden medegedeeld, opdat tijdig passende voorzorgsmaatregelen kunnen worden genomen en kan worden begonnen met de inning. Voorts verstrekt OLAF het bevoegde DG gedurende de gehele financiële follow-up en inningsprocedure advies en aanvullende informatie.

Indien OLAF echter van mening is dat een strafrechtelijke procedure moet worden ingeleid of indien reeds een strafrechtelijke procedure loopt, ziet OLAF erop toe dat de Commissie in dit verband de nodige maatregelen kan nemen (dan wel gelijkwaardige maatregelen volgens het recht van het betrokken land) om de terugvordering van de ten onrechte betaalde bedragen te bewerkstelligen.

Op het gebied van de directe uitgaven [111] zijn tijdens de referentieperiode 50 fraudegevallen/onregelmatigheden gemeld aan de met follow-up belaste eenheid van OLAF. De meeste van deze gevallen staan nog open wegens langdurige gerechtelijke procedures, waarvan een deel strafrechtelijke procedures. Tijdens de betrokken periode zijn 6 gevallen afgesloten, waarvan slechts 3 financiële gevolgen hadden ("financiële follow-up") [112] . De werkelijk geïnde bedragen in de betrokken periode beliepen in totaal 3 485 222 EUR. Bij veel fraudegevallen/onregelmatigheden was (zoals reeds in 2001) sprake van niet-toegestane uitgaven, valse of te hoge betalingsverzoeken dan wel niet-levering/fictieve levering van projecten, goederen of diensten.

[111] 26 gevallen hebben betrekking op externe steun, 19 op directe uitgaven en 5 op corruptiebestrijding.

[112] Voor twee van deze gevallen is bijna het volledige bedrag geïnd (5 832 EUR).

Met betrekking tot de onderzoeken die OLAF op alle gebieden van de communautaire begroting heeft uitgevoerd, zij opgemerkt dat gevallen waarvoor geen financiële follow-up nodig was niet in de cijfers zijn verwerkt. Dit verklaart, zowel wat het aantal gevallen als de financiële gevolgen betreft, de verschillen tussen deze cijfers en de eerder vermelde cijfers met betrekking tot de door OLAF verrichte onderzoeken.

De gegevens, die uit de interne databank ("case management system") worden gehaald, worden regelmatig herzien en bijgewerkt.

STATISTISCHE BIJLAGEN

BIJLAGE 1

Traditionele eigen middelen

Aantal door de lidstaten gemelde fraudegevallen en onregelmatigheden [113] 1998 - 2002 (bijgewerkt op 06/06/2003)

[113] Krachtens artikel 6, lid 5, van Verordening nr. 1150/2000 van 22 mei 2000 zijn de lidstaten verplicht de fraudegevallen en onregelmatigheden waarmee meer dan 10 000 EUR is gemoeid, te melden.

(bedragen in EUR)

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

>REFERENTIE NAAR EEN GRAFIEK>

BIJLAGE 3

(Bijgewerkt op 07/05/2003)

EOGFL-GARANTIE

DOOR DE LIDSTATEN GEMELDE ONREGELMATIGHEDEN

1998 - 2002

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

* Onder onregelmatigheden valt ook fraude. Een onregelmatigheid kan pas als fraude, in de zin van crimineel gedrag, worden aangemerkt na een strafrechtelijke procedure.

>REFERENTIE NAAR EEN GRAFIEK>

BIJLAGE 4

STRUCTUURMAATREGELEN (bijgewerkt op 12/05/2003)

KRACHTENS DE VERORDENINGEN NRS. 1681/94 EN 1831/94 DOOR DE LIDSTATEN GEMELDE MAATREGELEN

2002

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

* Inclusief 1 melding met betrekking tot het Cohesiefonds

** Inclusief 2 meldingen met betrekking tot het Cohesiefonds

BIJLAGE 5

STRUCTUURMAATREGELEN

KRACHTENS DE VERORDENINGEN NRS. 1681/94 EN 1831/94 DOOR DE LIDSTATEN GEMELDE ONREGELMATIGHEDEN* EN GEVOLGEN VOOR DE BEGROTING 1994-2002

1994-2002

(bedragen in 1.000 EUR)

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

*Fraude valt ook onder onregelmatigheden. Een onregelmatigheid kan pas als fraude, in de zin van crimineel gedrag, worden aangemerkt na een strafrechtelijke procedure.

>REFERENTIE NAAR EEN GRAFIEK>

BIJLAGE 6

DIRECTE UITGAVEN

>REFERENTIE NAAR EEN GRAFIEK>

BIJLAGE 7

Traditionele eigen middelen Fraudegevallen en onregelmatigheden die door de lidstaten in 2002 zijn gemeld

(bijgewerkt op 06/06/2003)

(Bedragen in EUR)

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

>REFERENTIE NAAR EEN GRAFIEK>

BIJLAGE 9

STRUCTUURMAATREGELEN

Stand van de inning van de gevallen die krachtens de

Verordeningen nrs. 1681/94 en 1831/94 zijn gemeld

(Bedragen in 1.000 EUR)

Bijgewerkt op 12/05/2003

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

BIJLAGEN

BIJLAGE TITEL I

FOLLOW-UP VAN HET ACTIEPLAN 2001-2003

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

±IJLAGE TITEL II

Tenuitvoerlegging van artikel 280 door de lidstaten in 2002

Door de lidstaten genomen maatregelen ter bescherming van de financiële belangen van de Gemeenschap

1. teksten die bijdragen aan de tenuitvoerlegging van artikel 280 van het EG-Verdrag - belangrijkste wettelijke en bestuursrechtelijke ontwikkelingen

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

2. teksten die bijdragen aan de tenuitvoerlegging van de overeenkomst aangaande de bescherming van de financiële belangen van de gemeenschap

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

3. Organisatie van de met de bescherming van de financiële belangen van de Gemeenschappen belaste diensten

In de onderstaande tabellen is het aantal personeelsleden, uitgedrukt in voltijdsequivalenten, aangegeven dat in de betrokken periode door de lidstaten per sector (eigen middelen, landbouwuitgaven, structuurmaatregelen) voor de verschillende soorten controles werd ingezet. [114]

[114] De lidstaten werden verzocht hun ramingen te beperken tot het personeel dat echt verantwoordelijk was voor de uitvoering van de controles, m.a.w. het ondersteunend personeel (secretariaat, archieven,...) niet mee te rekenen.

3.1 Traditionele eigen middelen

In de onderstaande tabel is het aantal personeelsleden weergegeven dat door de lidstaten in de sector van de traditionele eigen middelen voor elke controletaak (ex ante, ex post en fraudeonderzoek) werd ingezet.

Aangezien de interpretatie van de in de vragenlijst gegeven definities van lidstaat tot lidstaat kan verschillen, moeten de onderstaande gegevens omzichtig worden geïnterpreteerd.

Tabel 3.1. Traditionele eigen middelen: aantal personeelsleden dat door elke lidstaat voor de drie soorten controles werd ingezet [115]

[115] In de betrokken sector:

- hebben de controles ex ante betrekking op het toezicht als bedoeld in artikel 4, lid 13, van het communautair douanewetboek en de douanecontroles als bedoeld in artikel 4, lid 14, van dit wetboek, met uitzondering van controles als bedoeld in de artikelen 3 en 4 van Verordening nr. 386/9025);

- hebben de controles ex post betrekking op de in artikel 78 van het communautair douanewetboek bedoelde controles;

- worden fraudeonderzoeken verricht in geval van een vermoeden van onregelmatigheden, met inbegrip van onderzoeken door de onderzoeksdiensten en in voorkomende gevallen door vervolgingsinstanties.

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

3.2 Landbouwuitgaven

In de onderstaande tabel is het aantal personeelsleden weergegeven dat door de lidstaten op het gebied van de landbouwuitgaven voor elke controletaak (ex ante, ex post en fraudeonderzoek) werd ingezet.

Aangezien de interpretatie van de in de vragenlijst gegeven definities van lidstaat tot lidstaat kan verschillen, moeten de onderstaande gegevens omzichtig worden geïnterpreteerd.

Tabel 3.2. Landbouwuitgaven: aantal personeelsleden dat door elke lidstaat voor de drie soorten controles werd ingezet [116]

[116] In de betrokken sector:

- hebben de controles a priori betrekking op fysieke controles en controles van betalingsaanvragen door douanediensten en betaalorganen. Zij omvatten ook controles met betrekking tot uitvoerrestituties, controles van steunmaatregelen in het kader van de interne markt en controles van maatregelen op het gebied van de regulering van de landbouwmarkten in de sectoren wijnbouw, granen en rijst, suiker, olijfolie, olie- en eiwithoudende gewassen, textielplanten en zijderupsen, groente en fruit, ruwe tabak, zaaigoed, hop, bijenteelt, melk en zuivelproducten, rundvlees, schapen- en geitenvlees, varkensvlees en visserijproducten (zie geconsolideerde Verordening (EEG) nr. 1883/78 van de Raad van 2 augustus 1978);

- zijn de controles a posteriori de controles ter plaatse waarin Verordening nr. 4045/89 voorziet;

- zijn de fraudeonderzoeken onderzoeken die in geval van vermoedelijke onregelmatigheden worden gevoerd.

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

3.3 Structuurmaatregelen

In de onderstaande tabel is het aantal personeelsleden weergegeven dat door de lidstaten op het gebied van de structuurmaatregelen voor elke controletaak (ex ante, ex post en fraudeonderzoek) werd ingezet.

Aangezien de interpretatie van de in de vragenlijst gegeven definities van lidstaat tot lidstaat kan verschillen, moeten de onderstaande gegevens omzichtig worden geïnterpreteerd.

Structuurmaatregelen: aantal personeelsleden dat door elke lidstaat voor de drie soorten controles werd ingezet [117]

[117] In de betrokken sector hebben de controles ex ante betrekking op:

voor de Structuurfondsen, de controles en onderzoeken van projecten of maatregelen die op verschillende niveaus (beheersautoriteit, betalingsautoriteit, gedelegeerde of bemiddelende instanties, eindbegunstigden) worden uitgevoerd om de juistheid, de regelmatigheid en de subsidiabiliteit van aanvragen om communautaire steun te controleren overeenkomstig artikel 4 van Verordening nr. 438/2001, en de controles als bepaald in artikel 9, leden 2, 3 en 4, van Verordening nr. 438/2001;

voor het Cohesiefonds, de controles die op verschillende niveaus (uitvoeringsorganen, beheersautoriteiten, betalingsautoriteiten, bemiddelende instanties) worden uitgevoerd om na te gaan of de opgevoerde uitgaven daadwerkelijk zijn gedaan en of het project, vanaf de voorbereidende fase tot en met het functioneren van de gefinancierde investering, wordt uitgevoerd overeenkomstig artikel 2 van Verordening nr. 1386/2002, en de controles als bepaald in artikel 8, leden 2, 3 en 4, van Verordening nr. 1386/2002 ;

hebben de controles ex post betrekking op:

voor de Structuurfondsen, de onderzoeken en controles ter plaatse als bepaald in artikel 3 van Verordening (EG) nr. 2064/97 en artikel 10 van Verordening (EG) nr. 438/2001;

voor het Cohesiefonds, de controles ter plaatse overeenkomstig artikel 9 van Verordening (EG) nr. 1386/2002 waardoor het mogelijk wordt de effectiviteit van de beheers- en controlesystemen en de aangiften van uitgaven van de projecten te verifiëren.

De fraudeonderzoeken omvatten alle onderzoeken die bij een vermoeden van fraude worden verricht.

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

4. Coördinatie van de diensten in de lidstaten

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

>RUIMTE VOOR DE TABEL>