52002PC0017

Voorstel voor een RICHTLIJN VAN HET EUROPEES PARLEMENT EN DE RAAD betreffende milieuaansprakelijkheid met betrekking tot het voorkomen en herstellen van milieuschade

(door de Commissie ingediend)

TOELICHTING

1. Inleiding

Van het Seveso-ongeval in juli 1976 tot de Baia Mare- en Baia Borsa-ongevallen in januari en maart 2000, waarbij rivieren in Roemenië ernstig werden verontreinigd [1], kan een lange lijst worden opgesteld van incidenten waarbij het milieu zwaar werd verontreinigd of anderszins aanzienlijke schade heeft ondervonden [2]. Het is in dergelijke gevallen zonder meer duidelijk dat de beschadigde milieurijkdommen moeten worden hersteld. Het was echter nog beter geweest als de schade nooit had plaatsgevonden, zodat in deze context ook preventie een belangrijke doelstelling is. Wanneer desondanks milieuschade plaatsvindt, rijst onvermijdelijk de vraag: "Wie betaalt de factuur*". Het beginsel dat de vervuiler betaalt, vormt het fundament van het milieubeleid van de Gemeenschap [3]. Dit houdt in dat in vele gevallen de exploitant die de schade heeft veroorzaakt, aansprakelijk moet worden gehouden, m.a.w. financieel verantwoordelijk moet zijn.

[1] Zie het verslag van de internationale task force ter evaluatie van het Baia Mare-ongeval (december 2000).

[2] Er kan ook worden verwezen naar de zware verontreiniging van de Rijn ten gevolge van een brand in het bedrijf Sandoz te Bazel in 1986 en de instorting van een dam rond een reservoir met afvalstoffen van het mijncomplex Aznalcollar op 25 april 1998 in Spanje, die leidde tot een giftige vloed van water en modder in het nationaal park van Doñana. Er is ook vaak olieverontreiniging op zee ten gevolge van rampen met tankers, zoals bij de Torrey Canion in 1967 en de Amoco Cadiz in 1978 en bij het vergaan van de Erika in 1999.

[3] Zie artikel 174, lid 2, van het EG-Verdrag.

De Commissie heeft daarom besloten om onderhavig voorstel in te dienen bij het Europees Parlement en de Raad van de Europese Unie zodat een alomvattend communautair stelsel met het oog op preventie en herstel van milieuschade kan worden aangenomen.

Daarbij komt de Commissie haar verbintenis na uit haar voorstel aan de Europese Raad van Göteborg "Duurzame ontwikkeling in Europa voor een betere wereld: Een strategie van de Europese Unie voor duurzame ontwikkeling" [4] en maakt zij een begin met de tenuitvoerlegging van een in het zesde milieuactieprogramma geplande actie [5].

[4] COM(2001) 264 def. van 15 mei 2001, blz. 13: "Maatregelen op EU-niveau: (...) EU-wetgeving inzake strikte milieuaansprakelijkheid tegen 2003 van kracht".

[5] Zie artikel 3, lid 8, van het gemeenschappelijk standpunt van de Raad van 17 september 2001 met het oog op de aanneming van een besluit van het Europees Parlement en de Raad tot vaststelling van het zesde milieuactieprogramma van de Gemeenschap.

2. Overzicht van het voorstel

Het voorstel heeft tot doel een kader op te zetten om milieuschade te voorkomen of te herstellen. Milieuschade wordt in de context van dit voorstel gedefinieerd als schade die een negatief effect heeft op de biodiversiteit, als beschermd op communautair en nationaal niveau, op onder de kaderrichtlijn Water vallende wateren en op de menselijke gezondheid, wanneer het risico voor de menselijke gezondheid wordt veroorzaakt door bodemverontreiniging. Overeenkomstig het voorstel kunnen de lidstaten zelf beslissen of bedoelde maatregelen door de betrokken exploitant, door een bevoegde instantie of door een derde partij, namens die instantie, worden genomen. Gelet op het subsidiariteits- en het evenredigheidsbeginsel wordt het grotendeels aan de lidstaten overgelaten om de gedetailleerde institutionele en procedurele regels vast te leggen over de manier waarop de beoogde resultaten moeten worden bereikt. In het voorstel worden evenwel bepaalde regels vastgelegd met betrekking tot de te behalen hersteldoelstellingen en de keuze van de herstelmaatregelen, teneinde op dit gebied een gemeenschappelijke minimum basis vast te leggen voor alle lidstaten en het hun mogelijk te maken de voorgestelde regeling op een doeltreffende wijze ten uitvoer te leggen.

In overeenstemming met het beginsel dat de vervuiler betaalt, moet voorzover mogelijk de exploitant die de milieuschade heeft veroorzaakt of in de nabije toekomst dreigt te veroorzaken, de kosten voor de herstel maatregelen dragen. Wanneer de desbetreffende maatregelen door een bevoegde instantie of namens die instantie door een derde partij worden getroffen, moeten de daarbij gemaakte kosten op de exploitant in kwestie kunnen worden verhaald. Wanneer de schade is veroorzaakt door bepaalde activiteiten die een potentieel of feitelijk risico vormen voor de mens en het milieu, moet de exploitant objectief aansprakelijk worden gehouden, maar beschikt deze over een aantal verweermiddelen; deze activiteiten worden opgesomd in de bijlage bij het voorstel. In het specifieke geval van schade aan de biodiversiteit die wordt veroorzaakt door andere activiteiten dan welke in de bijlage worden genoemd, is de exploitant uitsluitend aansprakelijk bij fout of nalatigheid. In bepaalde gevallen, wanneer geen exploitant aansprakelijk kan worden gesteld, moeten de lidstaten op een of andere manier waarborgen dat de vereiste preventie- en herstel maatregelen uit elke geschikt geachte bron worden gefinancierd en dus daadwerkelijk kunnen worden genomen. De gedetailleerde institutionele en procedurele regels voor de manier waarop de voorgeschreven resultaten moeten worden bereikt, worden overeenkomstig het subsidiariteits- en evenredigheidsbeginsel eveneens grotendeels aan de lidstaten overgelaten.

Aangezien op ecologische rijkdommen (voornamelijk biodiversiteit en wateren) doorgaans geen eigendomsrechten rusten die een aansporing kunnen vormen om het voorgestelde stelsel naar behoren ten uitvoer te leggen en te handhaven, moeten er ook bepalingen komen krachtens welke gekwalificeerde partijen, samen met personen die een afdoende belang kunnen laten gelden, de bevoegde instanties kunnen verzoeken de nodige maatregelen te treffen en die maatregelen of het gebrek daaraan zonodig kunnen betwisten.

Ten slotte moeten er bepalingen worden opgenomen inzake grensoverschrijdende schade, financiële zekerheid, het verband met de nationale wetgeving, de herziening van de regeling en de temporele afbakening van de werkingssfeer van de regeling.

Praktisch gesproken zijn de lidstaten, telkens wanneer er milieuschade plaatsvindt, verplicht ervoor te zorgen dat die schade wordt hersteld. Dit houdt in dat zij de ernst en omvang van de schade beoordelen en nagaan welke de meest geschikte herstelmaatregelen zijn, voorzover mogelijk in samenwerking met de exploitant die overeenkomstig het voorstel aansprakelijk is voor de schade, namelijk de exploitant van de activiteit die de schade heeft veroorzaakt.

De bevoegde instantie mag van de exploitant eisen dat hij de nodige herstelmaatregelen treft, zodat de exploitant in een dergelijk geval bedoelde herstelmaatregelen direct financiert. In het andere geval kan de bevoegde instantie deze maatregelen zelf ten uitvoer leggen of door een derde partij doen uitvoeren. Ook een combinatie van beide gevallen is mogelijk.

Waneer de herstelmaatregelen door de bevoegde instantie of namens die instantie door een derde partij ten uitvoer worden gelegd en wanneer een of meer exploitanten krachtens het voorstel voor de schade aansprakelijk zijn, moet de bevoegde instantie in toepassing van het beginsel dat de vervuiler betaalt de herstelkosten verhalen op de aansprakelijke exploitanten.

De exploitanten die overeenkomstig het voorstel potentieel aansprakelijk zijn voor de kosten van het herstel van milieuschade zijn de exploitanten van de in bijlage I genoemde activiteiten die de milieuschade als zodanig hebben veroorzaakt. De exploitanten van niet in bijlage I genoemde activiteiten kunnen krachtens het voorstel aansprakelijk worden gesteld voor de kosten van het herstel van de aangetaste biodiversiteit, maar dit alleen in de gevallen waarin wordt aangetoond dat zij nalatig zijn geweest.

Het verhalen van de kosten door de bevoegde instantie overeenkomstig het beginsel dat de vervuiler betaalt, kan onder meer worden belemmerd door insolventie van de aansprakelijke exploitant, maar de impact daarvan kan worden beperkt door de invoering van financiële zekerheid voor potentiële milieuschade.

Wanneer een van de in artikel 9, lid 1, bedoelde ontheffingen van toepassing is, is de in dit voorstel opgenomen regeling niet van toepassing en valt de kwestie gewoon onder de nationale wetgeving. In bepaalde gevallen zal de exploitant geen beroep kunnen doen op die afwijking wanneer hij nalatig is geweest. In dat geval blijft de regeling onverkort van toepassing.

Aangezien de voorgestelde regeling milieudoelstellingen heeft, is het voorstel gebaseerd op artikel 175, lid 1, van het EG-Verdrag. Wat de rechtsgrond betreft, mag het feit dat het voorstel bepalingen bevat betreffende de mogelijkheid van beroep in rechte geen invloed hebben op de keuze van de rechtsgrond, aangezien die bepalingen bijkomstig zijn ten aanzien van de nagestreefde milieu doelstellingen, maar noodzakelijk zijn om de goede werking van de regeling te waarborgen. Ook zij opgemerkt dat de bepalingen betreffende beroep in rechte niet vallen onder een van de in artikel 65 van het EG-Verdrag genoemde actie gebieden; bedoeld artikel heeft uitsluitend betrekking op samenwerking in burgerlijke zaken met grensoverschrijdende gevolgen.

3. Waarom moet de Gemeenschap optreden*

Er is communautaire actie nodig om de verontreiniging van locaties en het verlies aan biodiversiteit in de Gemeenschap effectief en doeltreffend aan te pakken.

De verontreiniging van locaties is een probleem aangezien dergelijke verontreiniging een risico vormt voor de menselijke gezondheid en het milieu als gevolg van de verspreiding van verontreinigende stoffen in het oppervlakte- of grondwater, opname door planten, direct contact met mensen en ontvlamming of ontploffing van stortplaatsgassen. Binnen de Gemeenschap zijn er al 300 000 locaties aangewezen als zijnde momenteel of potentieel verontreinigd [6]. Het is niet mogelijk gebleken de door deze verontreiniging veroorzaakte risico's te kwantificeren, maar de met de desbetreffende sanering samenhangende kosten geven een idee over de omvang van het probleem. In door het Europees Milieuagentschap gepubliceerde schattingen worden de kosten voor gedeeltelijke sanering (uitsluitend voor bepaalde lidstaten of regio's en bepaalde locaties) geraamd op 55 tot 106 miljard EUR [7], wat ongeveer 0,6% tot 1,25% van het BBP van de EU uitmaakt. Dit is een hoog bedrag dat echter meer het cumulatieve effect over een lange periode weerspiegelt dan de jaarlijkse impact van de verontreiniging [8].

[6] Management of contaminated sites in Western Europe, EMA, juni 2000.

[7] Oostenrijk, 1,5 miljard EUR, 300 prioritaire locaties; Vlaanderen, 6,9 miljard EUR, totale saneringskosten; Denemarken, 1,1 miljard EUR, totale saneringskosten; Finland, 0,9 miljard EUR, totale saneringskosten; Duitsland/Beieren, 2,5 miljard EUR, totale saneringskosten; Duitsland/Saksen-Anhalt 1,6-2,6 miljard EUR, grootschalige saneringsoperaties; Duitsland/Sleeswijk-Holstein 0,1 miljard EUR, 26 prioritaire locaties; Duitsland/Thüringen 0,2 miljard EUR, 3 grootschalige projecten; Italië, 0,5 miljard, 1 250 prioritaire locaties; Spanje, 0,8 miljard, gedeeltelijke sanering; Zweden, 3,5 miljard, totale saneringskosten; UK, 13-39 miljard, 10 000 ha verontreinigde terreinen (uit Management of contaminated sites in Western Europe, EMA, juni 2000).

[8] Er moet worden opgemerkt dat aangezien de voorgestelde regeling geen terugwerkende kracht heeft, de met sanering van deze locaties verbonden kosten niet onder het voorstel vallen. Deze locaties waren immers al verontreinigd toen de voorgestelde richtlijn werd vastgesteld.

Er is bijgevolg een belangrijk milieuprobleem ontstaan, voornamelijk omdat de aansprakelijkheid voor milieuschade in de meeste lidstaten slechts recentelijk is ingevoerd. De kosten voor de sanering van in het verleden verontreinigde locaties zullen dus uiteindelijk met overheidsmiddelen worden gedekt aangezien de oorspronkelijke vervuilers nog moeilijk aansprakelijk kunnen worden gesteld. Aansprakelijkheid moet er in de toekomst voor zorgen dat personen die verontreiniging veroorzaken, voor de sanering van de desbetreffende locatie zorgen of die sanering betalen, wat een stimulans moet vormen voor (meer) maatschappelijk-efficiënte preventie door de potentieel aansprakelijk gestelde partijen.

Aansprakelijkheidsregels zijn dus noodzakelijk om toekomstige verontreiniging te voorkomen en te waarborgen dat het beginsel dat de vervuiler betaalt wordt toegepast wanneer ondanks de ingevoerde preventiemaatregelen toch verontreiniging ontstaat.

In de huidige context is de kernvraag echter niet of aansprakelijkheid gewenst is. Uiteindelijk hebben verscheidene lidstaten reeds aansprakelijkheidsregelingen ingevoerd, hoewel vaak vanuit een verschillende benadering. De kernvraag is of het wenselijk is om regelgeving op communautair niveau in te voeren, dan wel deze kwestie volledig over te laten aan de lidstaten. Actie op communautair niveau is echter nodig om de hierna genoemde redenen.

* Niet alle lidstaten hebben wetgeving ingevoerd om dit probleem aan te pakken [9]. Zonder communautaire actie kan dus niet worden gewaarborgd dat het beginsel dat de vervuiler betaalt daadwerkelijk wordt toegepast in het geheel van de Gemeenschap. Een dergelijke gebrekkige toepassing kan geen einde maken aan de inefficiënte gedragspatronen die tot de huidige "historische" verontreiniging heeft geleid.

[9] Onder meer Portugal en Griekenland hebben geen specifieke wetgeving inzake verontreinigde locaties.

* De relevante specifieke wetgeving van de meeste lidstaten verleent geen bevoegdheid aan de nationale autoriteiten om 'weeslocaties' [10], die na de inwerkingtreding van de voorgestelde wetgeving zijn verontreinigd, daadwerkelijk te saneren [11]. De nationale wetgeving waarborgt dus niet dat de milieudoelstelling, namelijk sanering, wordt bereikt.

[10] Waar de verantwoordelijke partij niet kan worden gevonden of insolvent is.

[11] Wanneer nationale bevoegde instanties belast worden met de sanering van 'weeslocaties' zal dat hen ertoe aansporen om werkbare financiële zekerheidsmechanismen in te voeren. Op die manier resulteert de bevoegdheid van de bevoegde instanties niet alleen in sanering van de desbetreffende locaties, maar ook in stimulansen voor het opzetten van financieringsmechanismen die consistent zijn met het beginsel dat de vervuiler betaalt.

* Zonder een geharmoniseerd kader op communautair niveau kunnen de marktdeelnemers de verschillen tussen de onderscheiden benaderingen van de lidstaten exploiteren om artificiële juridische constructies op te zetten (e.g. risicovolle activiteiten onderbrengen in juridisch afzonderlijke en ondergekapitaliseerde vennootschappen, loketten verplaatsen binnen de Gemeenschap om hiaten in de aansprakelijkheids regelingen te benutten zonder veel te doen aan hun preventiegedrag, enz.) in de hoop hun aansprakelijkheid te ontwijken. Een dergelijk gedrag zou het uiteindelijke doel van de aansprakelijkheids regelingen van de lidstaten ondermijnen en resulteren in een verspillende toewijzing van de beschikbare middelen [12].

[12] De afwezigheid van dergelijk gedrag in de VS (zie de studie inzake het preventieve effect van milieuaansprakelijkheid, uitgevoerd in de context van de economische evaluatie van het ontwerp-voorstel) kan naar alle waarschijnlijkheid worden verklaard door het bestaan in de VS van een geharmoniseerde federale wetgeving, die de deelstaten weliswaar veel vrijheid geeft voor het aanpakken van plaatselijke problemen, maar er ook voor zorgt dat een verschillende aanpak in de onderscheiden deelstaten niet resulteert in inefficiëntie of afzwakking van de wetgeving.

Voor het specifieke geval van de biodiversiteit worden nog steeds robuuste indicatoren voor de omvang en betekenis van de schade aan de biodiversiteit en het tempo van het biodiversiteits verlies in de afgelopen jaren ontwikkeld. In het op 15 mei 2001 aangenomen voorstel van de Europese Commissie voor een strategie van de Europese Unie voor duurzame ontwikkeling wordt echter erkend dat het verlies aan biodiversiteit in de Gemeenschap de afgelopen decennia in een stroomversnelling is geraakt zodat dit probleem een van de ernstige of zelfs onomkeerbare bedreigingen voor het toekomstige welzijn van de Europese samenleving is geworden, waarvoor prioritaire maatregelen vereist zijn.

De twee voornaamste wettelijke middelen waarover de Gemeenschap beschikt om de biodiversiteit te beschermen, zijn de habitat- en de vogelrichtlijn [13]. In deze richtlijnen zijn geen aansprakelijkheidsregels opgenomen waarbij het beginsel dat de vervuiler betaalt wordt toegepast met het oog op de bevordering van doeltreffend preventief gedrag van particulieren (en van de overheid). Tot dusverre hebben weinig of geen lidstaten dit hiaat opgevuld door aansprakelijkheid voor schade aan de biodiversiteit op te leggen aan particuliere partijen. Communautaire actie met het oog op bescherming en herstel van de biodiversiteit is dus verantwoord met het oog op twee belangrijke doelstellingen: waarborgen dat maatschappelijk-efficiënte middelen worden gebruikt om het herstel van schade aan de biodiversiteit in de Gemeenschap te financieren, en via die weg efficiënte preventie bevorderen.

[13] Richtlijn 92/43/EEG van de Raad van 21 mei 1992 inzake de instandhouding van de natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna (PB L 206 van 22.7.1992, blz. 7) en Richtlijn 79/409/EEG van de Raad van 2 april 1979 inzake het behoud van de vogelstand (PB L 103 van 25.4.1979, blz. 1).

4. Evaluatie van de economische effecten van het voorstel - de kosten en baten

In deze evaluatie van de economische effecten worden de centrale op efficiëntie betrekking hebbende aspecten van het voorstel besproken: de kosten en baten, met een bespreking van de spreiding van die kosten over de verschillende marktdeelnemers en de verwachte impact op het concurrentievermogen van het bedrijfsleven, het effect op preventie, de financiële zekerheid voor potentiële aansprakelijkheid en de waardebepaling van schade aan natuurlijke rijkdommen. Aangezien de economische impact van het voorstel zich voornamelijk vertaalt in een herverdeling van de kosten en niet zozeer in het opleggen van nieuwe totale kosten, wordt de term 'kosten' voortaan vervangen door de term 'financiële uitgaven' wanneer het gebruik van de eerste term misleidend kan zijn. Hieronder volgen de resultaten van de evaluatie van de economische effecten.

Het voornaamste voordeel dat van het voorstel wordt verwacht, is een betere handhaving van de milieubeschermingsnormen in overeenstemming met het beginsel dat de vervuiler betaalt. Dit moet een indirect, maar niet minder belangrijk, positief effect meebrengen, namelijk een verschuiving naar efficiëntere preventie. De milieubaten moeten op kostenefficiënte wijze worden bereikt op een manier die consistent is met de beginselen van maatschappelijke en economische efficiëntie.

Bij een aansprakelijkheidsregeling moeten de partijen die schade veroorzaakt hebben, bedoelde schade herstellen. Schade wordt gedefinieerd door verwijzing naar de bestaande, in de milieuwetgeving ingebouwde beschermingsnormen. Aansprakelijkheid versterkt dus de handhaving van de bestaande normen en is een krachtig afschrikkingsmiddel voor niet-naleving daarvan.

Aangezien potentiële vervuilers aansprakelijk worden gesteld voor de kosten van herstel van de door hen veroorzaakte schade, biedt een aansprakelijkheidsregeling krachtige stimulansen voor schadepreventie. Wanneer 1 EUR die aan preventie wordt besteedt, milieuschade kan voorkomen waarvan het herstel waarschijnlijk meer dan 1 EUR zou kosten, zullen de voor potentiële schade verantwoordelijke partijen liever investeren in preventie dan betalen voor duurdere herstelmaatregelen. Het voorstel zal de economie dus sturen in de richting van maatschappelijk efficiëntere preventieniveaus op milieugebied.

Een betere handhaving van de bestaande normen en een bijsturing naar efficiëntere preventieniveaus zijn op zich waardevolle doelstellingen. Om de wetgevingsdoelstellingen te bereiken zijn handhavingsmechanismen noodzakelijk. Bovendien vormt een goed ontworpen aansprakelijkheidsregeling, zoals hierna zal worden aangetoond, meer een aanvulling dan een vervangmiddel voor andere beleidsinstrumenten. In deze context moet het voorstel slagen voor een kosteneffectiviteitsproef [14], waarmee wordt bedoeld dat de doelstellingen van het voorstel moeten worden nagestreefd met inachtneming van de beginselen van economische efficiëntie en maatschappelijke billijkheid en dat de tenuitvoerleggingskosten zo laag mogelijk moeten worden gehouden.

[14] Hoewel geen poging is ondernomen om een gekwantificeerde kosten-batenanalyse te maken, aangezien het voorstel geen belangrijke extra totale kosten meebrengt, zijn er redenen om te geloven dat de voordelen van sanering van verontreinigde terreinen aanzienlijk zijn. In een recente evaluatie van de baten van sanering van terreinen met bodemverontreiniging in Nederland (Zie Howarth et al: Valuing the Benefits of Environmental Policy, the Netherlands, RIVM report 481505 024, maart 2001) wordt de jaarlijkse waarde daarvan geraamd op een bedrag tussen 3,4 miljard EUR (2000-prijzen) en 842 miljoen. Bij deze ramingen zijn uitsluitend de voordelen voor de eigenaars van de terreinen in acht genomen, in de zin van verhoging van de waarde van hun grond, zodat hierbij slechts een deel van de maatschappelijke baten wordt meegenomen. Dit doet vermoeden dat deze ramingen veeleer een conservatieve inschatting van de saneringsbaten geven. Ter vergelijking: de financiële uitgaven ten gevolge van dit voorstel belopen naar schatting voor het geheel van de EU (in het basisscenario) ongeveer 1,5 miljard EUR.

Het voorstel is dan ook ontwikkeld in samenhang met de beginselen van economische efficiëntie en maatschappelijke billijkheid. In de eerste plaats is het voorstel niet van toepassing op de uitstoot waarvoor vergunning werd verleend, en evenmin op schade die niet kon worden voorspeld op basis van de stand van de wetenschappelijke en technologische kennis op het tijdstip dat de uitstoot of de activiteiten plaatsvonden. In de tweede plaats is, telkens wanneer aansprakelijkheid wordt gehanteerd om sanering of herstel van schade te waarborgen, het doel ervoor te zorgen dat voor efficiënte oplossingen wordt gekozen - wanneer bijvoorbeeld schade aan natuurlijke rijkdommen wordt toegebracht, is de in het voorstel neergelegde hersteldoelstelling dat een gelijkwaardig substituut tot stand wordt gebracht en niet noodzakelijk dat de vóór het incident heersende toestand wordt hersteld zonder acht te slaan op de kosten.

Het voorstel zal echter toch aanzienlijke financiële uitgaven meebrengen. Die zijn geraamd en worden hieronder omschreven, na een korte presentatie van de resultaten van de door de Commissie opgezette studies inzake preventie, financiële zekerheid en waardebepaling van milieuschade.

Het effect op preventie

In hun studie (http://www.europa.eu.int/comm/environment/liability/preventive.htm) over het effect op preventie komen de auteurs tot de conclusie dat een aansprakelijkheidsregeling een grote stimulans kan leveren voor een hoger preventieniveau, op voorwaarde dat er een samenhangend, en op samenhangende wijze toegepast, aansprakelijkheidsbeleid is voor het geheel van de Gemeenschap. Verschillen tussen de aansprakelijkheids normen op het niveau van de deelstaten (zoals in de VS) of de lidstaten (zoals in de Gemeenschap) kunnen de positieve effecten van aansprakelijkheid op preventie aanzienlijk afzwakken als er geen gemeenschappelijke kader bestaat (de federale aansprakelijkheidswet in de VS, de voorgestelde richtlijn in de Gemeenschap). Uit de studie blijkt dat communautaire actie vereist is.

De financiële zekerheid voor aansprakelijkheid voor milieuschade

Financiële zekerheid voor milieuaansprakelijkheid komt ten goede aan alle betrokken partijen: voor overheidsinstanties en het publiek in het algemeen is het een van de doeltreffendste middelen, zo niet het enige, om te waarborgen dat de schade daadwerkelijk wordt hersteld in lijn met het beginsel dat de vervuiler betaalt; voor de exploitanten is het een instrument om de risico's te spreiden en de onzekerheid te beheersen; voor de verzekerings sector betekent het een grote nieuwe markt. Toen het witboek betreffende milieuaansprakelijkheid in februari 2000 werd aangenomen, vroegen talrijke betrokken partijen zich echter af of de door een communautair voorstel op dit gebied in het leven geroepen aansprakelijkheid wel verzekerbaar zou zijn. De Commissie heeft zich ingespannen om duidelijkheid te verkrijgen over deze kwestie.

Voor saneringskosten bestaat er in de Gemeenschap al geruime tijd een financiële-zekerheidsdekking, hoewel die niet altijd onder dezelfde naam op de markt wordt gebracht - veel voorkomende namen zijn verzekering voor milieuaansprakelijkheid, verzekering voor aansprakelijkheid bij milieuschade, verzekering voor milieuaansprakelijkheid en -sanering. Dit type verzekeringspolissen is goed geïntroduceerd op de markt en de voorwaarden zijn reeds vrij sterk gestandaardiseerd [15].

[15] Nadere gegevens over de aangeboden dekking kunnen op het internet worden gevonden. Zo verstrekt een bekende, op de Europese markt actieve verzekeraar online informatie over zijn polis 'aansprakelijkheid voor milieuschade', inclusief de prijs van een dergelijke polis ("Het minimum voor een bovengrens van 1 000 000 USD is 5 000 USD").

De verzekeringssector is dus nu al goed aanwezig op de markt van de milieusanering in Europa. De verzekeringssector is typisch een mondiale bedrijfstak, en is dus goed op de hoogte van de trends in de verschillende delen van de wereld; zo kan hij de op de ene markt opgedane ervaring snel toepassen op andere markten. In de VS is milieuaansprakelijkheid, met inbegrip van aansprakelijkheid voor saneringskosten, al ongeveer 20 jaar geleden ingevoerd, wat dekking door verzekeringsproducten heeft doen ontstaan [16]. Toen de EU-landen aansprakelijkheid voor saneringskosten begonnen op te leggen, konden die oorspronkelijk voor de VS-markten ontwikkelde producten en de daarmee opgedane ervaring dus snel worden overgebracht naar de EU-markt.

[16] De ongelofelijke variëteit van de verzekeringsproducten welke door de in milieurisico's gespecialiseerde verzekeraars worden aangeboden, wijst erop dat dergelijke verzekeringsproducten snel op de markt worden gebracht en dat de markt zelfs anticipeert op de regelgevingseisen op dit gebied.

Dit gezegd zijnde, zal verzekering voor saneringskosten in de EU vandaag minder een standaardproduct zijn dan het geval is in de VS, aangezien de Europese markt nog kleiner en meer verbrokkeld is. Er kan dan ook worden verwacht dat de tarieven hoger zullen liggen. De in de VS opgedane ervaring wijst echter uit dat die tarieven snel gaan dalen zodra een geharmoniseerde regelgeving is ingevoerd en de verzekeraars meer ervaring opdoen. (In 1989 bijvoorbeeld bedroeg de gemiddelde jaarpremie voor dekking van schade door een op de particuliere markt gekochte ondergrondse opslagtank in de VS 1 000 USD. In 1997 bedroeg de gemiddelde premie nog slechts 400 USD). Uit ons onderzoek blijkt (zie http://www.europa.eu.int/comm/environment/liability/insurance_us.htm) dat het bedrag van de premie in de VS doorgaans ongeveer 1,0 tot 1,5 percent van het gedekte bedrag bedraagt. Voor grotere firma's met een goede milieureputatie liggen de tarieven zelfs lager.

Al bij al kon er op het moment dat het witboek werd gepubliceerd, weinig redelijke twijfel bestaan over de verzekerbaarheid in de Gemeenschap van de saneringskosten met betrekking tot milieuschade en was het duidelijk dat dergelijke producten reeds bestonden [17]. Er heerste echter meer controverse over de vraag of aansprakelijkheid voor schade aan de biodiversiteit verzekerbaar was. Over dit type van aansprakelijkheid bestond weinig kennis in de Gemeenschap en er werd soms opgeworpen dat dergelijke schade niet kan worden geraamd en verzekerd.

[17] Met uitzondering, vanzelfsprekend, van de gevallen waarin het tijdstip en de ernst van de verontreiniging en de daarmee samenhangende aansprakelijkheid van tevoren met zekerheid zijn gekend, zoals altijd het geval is bij verzekeringsproducten.

Gezien het bovenstaande heeft de Commissie een studie opgezet die was toegespitst op de problemen in verband met de aansprakelijkheid voor schade aan natuurlijke rijkdommen - iets wat goed vergelijkbaar is met schade aan de biodiversiteit - in de VS. In dat land bestaat er immers al meer dan 20 jaar wetgeving, zowel voor aansprakelijkheid voor saneringskosten als voor aansprakelijkheid voor schade aan natuurlijke rijkdommen, wat van de VS een goede test case voor de verzekerbaarheid van schade aan de biodiversiteit maakt. Uit de conclusies van deze studie blijkt dat de vrees dat biodiversiteitsschade onverzekerbaar is, onterecht is.

De studie (http://www.europa.eu.int/comm/environment/liability/insurance_us.htm) levert twee cruciale inzichten op. In de eerste plaats dat de door het Commissievoorstel ingevoerde aansprakelijkheid, ook die voor schade aan de biodiversiteit, kan worden gedekt door financiële-zekerheidsproducten. Aansprakelijkheid voor schade aan natuurlijke rijkdommen is momenteel financieel verzekerbaar in de VS en de desbetreffende verzekeringsmarkten hebben zich in de loop der tijd zonder grote problemen ontwikkeld [18]. Er zijn dan ook goede redenen om aan te nemen dat hetzelfde zal gebeuren in de EU met betrekking tot schade aan de biodiversiteit. Dit is des te waarschijnlijker aangezien in het Commissievoorstel een beter compromis is gevonden tussen de ecologische en maatschappelijke en de economische doelstellingen van de samenleving dan in de VS-aanpak (zoals hierna wordt aangetoond in de bespreking van de verschillen tussen Superfund en dit voorstel).

[18] Krachtens de wetgeving van de VS is financiële zekerheid voor een deel van de aansprakelijkheid voor schade aan natuurlijke rijkdommen zelfs vereist. Uit onze studie blijkt dat de particuliere verzekeringsmarkt snel heeft gereageerd op de desbetreffende regelgeving en snel nieuwe verzekeringsproducten heeft aangeboden. Op die manier konden de eisen van de regelgeving met succes ten uitvoer worden gelegd en gehandhaafd.

Een tweede belangrijk inzicht dat uit de studie kan worden gepuurd, is dat daadwerkelijke regelgevingsstimulansen voor de exploitanten om hun potentiële aansprakelijkheid financieel te dekken, cruciaal zijn om het succes te waarborgen van een aansprakelijkheidsbeleid dat ervoor moet zorgen dat preventie en herstel van milieuschade worden geïmplementeerd overeenkomstig het beginsel dat de vervuiler betaalt. Bij dit voorstel wordt daarom een communautair kader ingevoerd dat een samenhangende introductie van dergelijke regelgevingsstimulansen in het geheel van de EG mogelijk maakt, terwijl de lidstaten kunnen kiezen over de wijze waarop dit kader ten uitvoer wordt gelegd.

Een tweede studie (http://www.europa.eu.int/comm/environment/liability/insurance_gen.htm) werd opgezet om de algemene problemen in verband met milieuaansprakelijkheid te bestuderen. Deze studie omvat een nuttige bespreking van het economisch aansprakelijkheids model en van het Nederlandse en Belgische model. Ook deze studie leidt tot de conclusie dat aansprakelijkheid voor saneringskosten momenteel verzekerbaar is op de EU-markt.

Een belangrijk, in bovenstaande verzekeringsstudies behandeld probleem is of de aansprakelijkheid beperkt moet worden (tot bepaalde gespecificeerde bedragen). Bovengrenzen hebben voor-, maar ook nadelen. (Vrij lage) bovengrenzen doen de nalevingskosten dalen en vergemakkelijken de verzekerbaarheid. Daarentegen verminderen (vrij lage) bovengrenzen ook het afschrikkingseffect en maken zij het verhalen van de gemaakte kosten op de vervuiler moeilijker. Als er al een conclusie kan worden getrokken uit de VS-ervaring, waar de milieu aansprakelijkheid doorgaans aan beperkingen onderworpen is [19], is het dat de bovengrenzen in sommige gevallen te laag kunnen liggen. Op grond daarvan zijn er in dit voorstellen geen grenzen voor de aansprakelijkheid vastgelegd. Dit belet de lidstaten echter niet om bij de tenuitvoerlegging van het voorstel beperkte financiële-zekerheidseisen vast te stellen.

[19] Hoewel die bovengrenzen doorgaans gelden voor de 'verspreiding van gevaarlijke stoffen' of voor incidenten waarbij dergelijke stoffen vrijkomen. In de praktijk worden verontreiniging en schade vaak veroorzaakt door meer dan één incident, wat de in de VS geldende bovengrenzen voor de aansprakelijkheid minder significant maakt voor afzonderlijke exploitanten dan op het eerste zicht zou lijken.

De evaluatie van de schade aan natuurlijke rijkdommen

De bepaling van de waarde van schade aan natuurlijke rijkdommen blijft controversieel, maar is noodzakelijk voor het bereiken van de milieudoelstellingen van dit voorstel. Om een antwoord te bieden op de problemen en meningsverschillen die met betrekking tot de evaluatie van de schade aan natuurlijke rijkdommen aan het licht zijn gekomen, werd gekozen voor een aanpak van de waardebepaling waarbij de voorkeur wordt gegeven aan herstel boven financiële maatregelen, met name omdat de herstelkosten gemakkelijker kunnen worden geraamd, die raming minder afhankelijk is van onbeproefde economische waarderings technieken en de gemaakte kosten ex post kunnen worden geverifieerd.

"Herstel" is er veeleer op gericht een gelijkwaardig alternatief voor de aangetaste natuurlijke rijkdommen tot stand te brengen dan een exacte kopie daarvan. Wanneer er alternatieven zijn die naar verwachting gelijke milieubaten opleveren, wordt in het voorstel bijgevolg uitdrukkelijk gekozen voor de goedkoopste optie. De in het voorstel verkozen optie is ontwikkeld op basis van een studie over de waardebepaling en het herstel van schade aan natuurlijke rijkdommen (http://www.europa.eu.int/comm/environment/liability/biodiversity.htm) en is geïnspireerd op de kostenefficiënte aanpak die in de Verenigde Staten reeds lang met succes wordt toegepast in het kader van de Oil Pollution Act 1990 [20] (zie de samenvatting van deze aanpak op het adres http://www.europa.eu.int/comm/environment/liability/tp_enveco.pdf). Zoals hierboven al is aangegeven, heeft de verzekerings markt in de VS ten aanzien van diezelfde waarderingsmethode weinig moeilijkheden ondervonden.

[20] 33 U.S.C. 40.

De met de voorgestelde richtlijn samenhangende potentiële kosten

De raming van de met het voorstel samenhangende kosten is gebeurd op basis van het CERCLA [21]- model [22] (ook Superfund genoemd), aangezien:

[21] 42 U.S.C. 103. CERCLA ("Comprehensive Environmental Response, Compensation and Liability Act") is al meer dan 20 jaar operationeel en er zijn vrij veel gegevens over de tenuitvoerleggingskosten.

[22] Ons model omvat ook kostengegevens over de op CERCLA gebaseerde aansprakelijkheidprogramma's in de VS. Voor een grondige analyse inzake CERCLA, zie http://www.europa.eu.int/comm/environment/liability/comp.htm. Laatstgenoemde studie werd uitgevoerd als onderdeel van de evaluatie van de economische effecten van dit voorstel.

* Superfund reeds een lange geschiedenis heeft en waardevolle en publiek beschikbare data heeft opgeleverd over het aantal verontreinigde locaties, de sanerings kosten per type locatie, de spreiding van de verontreinigde locaties over de industrietakken, de snelheid waarmee nieuwe verontreinigde locaties worden ontdekt en het aantal incidenten met schade aan natuurlijke rijkdommen en de daarmee samenhangende kosten. Er is bovendien cruciale informatie over het aantal locaties dat verontreinigd was vóór- en nadat de desbetreffende wetgeving in werking is getreden [23]. Het was dus vrij gemakkelijk om uit het geval van de VS ramingen voor de kosten af te leiden;

[23] Zie voetnoot 24.

* na correctie voor de verschillende grootte van hun onderscheiden economieën, kan worden verwacht dat de intensiteit van de milieuverontreiniging in de VS en de EU vergelijkbaar is, aangezien beide economieën zich in wezen in eenzelfde stadium van economische ontwikkeling bevinden en vergelijkbare milieubeschermingseisen delen;

* er bestaan verschillende bronnen van gegevens en analyses voor de VS-data die aan elkaar werden getoetst en aan peer-review werden onderworpen. Dit proces heeft de beschikbare VS-data verbeterd en uiteindelijk robuuster gemaakt;

* in tegenstelling daarmee bestaan de Europese gegevens doorgaans uit niet aan peer-review onderworpen materiaal uit één bron, zodat er een grotere foutenmarge voor geldt. Bovendien zijn er slechts gegevens beschikbaar voor sommige lidstaten of regio's, is de raming van de saneringskosten partieel en blijft het aantal locaties waarop die kosten betrekking hebben vaak onvermeld. Er zijn weinig gegevens beschikbaar over schade aan natuurlijke rijkdommen en de daarmee samenhangende kosten. De beschikbare gegevens zijn niet uitgesplitst per type locatie, verantwoordelijke bedrijfstak of verontreinigings datum, wat het haast onmogelijk maakt om er een betekenisvolle raming van de saneringskosten voor een niet-retroactief voorstel als het onderhavige uit af te leiden.

Wellicht nog belangrijker is dat CERCLA qua doelstellingen en middelen voldoende vergelijkbaar is met dit voorstel om het te gebruiken als een goed referentiemodel voor de kostenraming. Het is waarschijnlijk zelfs het beste beschikbare model, aangezien de Europese modellen veel meer van onderhavig voorstel verschillen dan het Superfund. Er zijn ook belangrijke verschillen tussen het Superfund en dit voorstel, maar het bleek mogelijk de voornaamste verschillen aan te geven en het verwachte effect daarvan op de kosten te ramen.

CERCLA is een wet die het Environmental Protection Agency (EPA) van de VS de bevoegdheid verleent om verontreinigde locaties die sanering behoeven, aan te wijzen en dan hetzij zelf met deze sanering te beginnen - en vervolgens de partijen die de verontreiniging veroorzaakt hebben via een aansprakelijkheidsprocedure voor deze sanering te doen betalen - hetzij bedoelde partijen ertoe te verplichten deze sanering zelf op zich te nemen [24]. Of tot sanering van de verontreinigde locaties wordt overgegaan, hangt voornamelijk af van de risico's die zij vormen voor de gezondheid of het welzijn (met name het welzijn van de omringende gemeenschappen), alsmede voor het milieu, inclusief de natuurlijke rijkdommen. Dit sluit nauw aan bij de doelstelling en middelen waarvan in het onderhavige voorstel wordt uitgegaan.

[24] Wanneer de verantwoordelijke partijen niet kunnen worden aangewezen of niet solvabel zijn, worden de saneringskosten gedekt uit een fonds dat wordt gestijfd door accijnzen op olieproducten en welbepaalde chemicaliën, alsook door een milieuheffing op ondernemingswinsten (Sinds 1996 kreeg het fonds uitsluitend inkomsten uit algemene overheidsmiddelen, aangezien de heffingen werden opgeschort). Het is door dit fonds dat CERCLA ook als "Superfund" bekend staat.

Krachtens CERCLA, en ook krachtens dit voorstel, zijn de verantwoordelijke partijen ook aansprakelijk voor schade aan natuurlijke rijkdommen (SNR). Het is de opdracht van de bevoegde instanties deze schade te herstellen, hetzij door herstel in situ, hetzij door vervanging van de beschadigde natuurlijke rijkdom door een gelijkwaardige rijkdom. Zoals in het geval van sanering kunnen de bevoegde instanties zelf een begin maken met het herstel van de natuurlijke rijkdommen en vervolgens de partijen die de verontreiniging hebben veroorzaakt voor dit herstel doen betalen via een aansprakelijkheidsprocedure, dan wel bedoelde partijen ertoe te verplichten zelf voor dit herstel te zorgen.

Het meest opvallende verschil tussen CERCLA en het voorstel van de Commissie is allicht dat CERCLA een volledig retroactief programma is, d.w.z. dat het (ook) voorziet in aansprakelijkheid voor afval dat op wettelijke wijze werd verwijderd in de aan de inwerkingtreding van de wetgeving voorafgaande periode. Voor het doel van deze analyse, en aangezien ons voorstel geen terugwerkende kracht heeft, is die retroactiviteit van CERCLA buiten beschouwing gelaten, d.w.z. de enige in aanmerking genomen kosten zijn de kosten voor de sanering van locaties welke zijn verontreinigd door afval dat na de inwerkingtreding van het programma werd verwijderd.

Op die basis belopen de met het voorstel samenhangende jaarlijkse kosten ruwweg de in de onderstaande tabel genoemde bedragen [25]. Afgezien van de retroactiviteit zijn bij deze raming alle verschillen tussen CERCLA en het voorstel buiten beschouwing gelaten (het effect van die andere verschillen wordt hieronder nader besproken).

[25] Voornamelijk gebaseerd op Footing the Bill for Superfund Cleanups, Katherine Probst et al, Resources for the Future, 1995. RFF heeft ook een recentere studie (juli 2001) over de toekomstige Superfund-kosten gepubliceerd, Katherine Probst et al, Superfund's Future, What Will It Cost*, die eveneens door ons is gebruikt. In die laatste studie wordt gewezen op de vrij grote stabiliteit en hardnekkigheid van de met Superfund samenhangende kosten in de loop van de tijd, wat erop wijst dat onze ramingsaanpak gegrond is. Nieuwe verontreinigde locaties zijn aan een ongeveer constant en vrij hoog tempo toegevoegd, zodat wij ervan zijn uitgegaan dat de saneringskosten vrij constant blijven in de tijd.

In de tabel zijn drie scenario's samengebracht, een basisscenario en een geval met hoge resp. lage kosten. Het eerste scenario is gebaseerd op een splitsing tussen de financiële kosten in samenhang met 'oude verontreiniging' (verontreiniging veroorzaakt door activiteiten die de inwerkingtreding van het Superfund voorafgingen) en 'nieuwe verontreiniging' (door activiteiten na de inwerkingtreding veroorzaakte verontreiniging) op de locaties welke zijn opgenomen in de recentelijk opgestelde National Priorities List van Superfund. Dit levert ruw geschat een aandeel op van 1/3 voor 'nieuwe verontreiniging' en 2/3 voor 'oude verontreiniging'. In het geval met hoge kosten wordt uitgegaan van ongeveer evenveel 'oude' als 'nieuwe' locaties. In het geval met lage kosten wordt ervan uitgegaan dat het aansprakelijkheidsbeleid een sterk en vrij snel effect heeft, wat een rem zet op het ontstaan van nieuwe verontreinigde locaties. In dit laatste geval wordt ervan uitgegaan dat het aandeel van de 'nieuwe locaties' 20% bedraagt van alle verontreinigde locaties.

Er zijn goede redenen om aan te nemen dat het basisscenario het meest waarschijnlijke is voor de nabije toekomst [26], maar de gevallen met hoge resp. lage kosten zijn nuttig voor een gevoeligheidsanalyse van onze resultaten.

[26] Een zeer groot deel van de met Superfund samenhangende kosten heeft immers betrekking op afval dat gestort is voor de regeling van kracht is geworden. Ondanks de intuïtieve aantrekkelijkheid van de veronderstelling dat het aandeel van de uitgaven met betrekking tot 'nieuwe' locaties nu wel snel moet stijgen, is er weinig reden om te geloven dat deze toestand in de nabije toekomst zal veranderen. Een verklaring hiervoor moet gezocht worden in de manier waarop verontreinigde locaties 'ontdekt' worden en uiteindelijk in het Superfund worden opgenomen. In hun boek van 2001 Superfund's Future: What Will It Cost* stellen Katherine Probst et al het als volgt "De informatie betreffende verontreinigde locaties is om een groot aantal redenen onvolledig en onafgerond. Zo is het niet in het belang van de eigenaars van de terreinen om informatie over de verontreiniging van hun terrein aan de overheidsinstanties mede te delen. Dergelijke informatie kan de waarde van hun terrein verminderen en hen aansprakelijk maken voor de saneringskosten. Het is evenmin in het belang van de meeste programmabeheerders op federaal of staatsniveau om bij te dragen tot de samenstelling van een alomvattende en openbare lijst van verontreinigde locaties wanneer zij niet over de nodige middelen beschikken om daaraan iets te doen". Dit doet vermoeden dat niet alleen het proces van ontdekking van nieuwe verontreinigde locaties traag verloopt, maar ook dat, met ongeveer gelijk blijvende financiering voor Superfund, talrijke reeds ontdekte locaties gedurende lange tijd niet op de saneringslijst worden opgenomen. Dit algemene beeld wordt bevestigd door de informatie uit het General Accounting Office Report van november 1998, Hazardous Waste: Unaddressed Risks at Many Potential Superfund Sites, namelijk dat op dat ogenblik 85% van de locaties die in aanmerking kwamen om opgenomen te worden op de 'National Priorities List' (Superfund) reeds vóór 1990 waren ontdekt. 42% was zelfs reeds 'ontdekt' vóór 1985. In hetzelfde rapport wordt aangestipt dat in oktober 1997 1789 reeds aangewezen locaties potentieel in aanmerking kwamen voor opname in het Superfund. RFF schat dat van 2001 tot 2009 elk jaar 23 tot 49 locaties worden toegevoegd aan het Superfond. Als we het gemiddelde nemen van beide cijfers (36) en aannemen dat al die 1789 locaties uiteindelijk in Superfund worden opgenomen, zou het bijna 50 jaar vergen om alleen maar deze reeds ontdekte, in het verleden verontreinigde terreinen, te saneren.

De in de tabel opgenomen kosten kunnen hoog lijken, maar zouden in afwezigheid van een communautaire milieuaansprakelijkheidsregeling niet verdwijnen. Het gaat om reële kosten die tot uitdrukking komen in milieuschade die ook zonder aansprakelijkheids regeling zou veroorzaakt worden. Zonder aansprakelijkheidsregeling zouden de maatschappelijke kosten zelfs hoger liggen omdat de efficiënte stimulansen voor preventie dan zouden wegvallen.

De totale uitgaven (basisscenario) bedragen minder dan 1,5% van de totale uitgaven voor milieubescherming binnen de Gemeenschap, i.e. minder dan 0,02% van het Bruto Binnenlands Product (BBP). Het is ook nuttig aan te stippen dat de kosten per persoon minder bedragen dan 4 EUR (3 EUR wanneer ook rekening wordt gehouden met de bevolking van de 12 kandidaat-lidstaten).

Tot dusver zijn wij ervan uitgegaan dat het enige relevante verschil tussen dit voorstel en het Superfund de terugwerkende kracht van dit laatste is. Er zijn echter verschillende andere wezenlijke verschillen. Sommige daarvan kunnen het totaalbedrag van de in de tabel samengevatte schatting van de financiële uitgaven veranderen. De andere zullen waarschijnlijk een effect hebben op de spreiding van de uitgaven over de economische spelers, maar niet op het totale bedrag. Om redenen van duidelijkheid worden de verschillen die kunnen leiden tot een verandering van het totaalbedrag hieronder afzonderlijk behandeld van de verschillen die uitsluitend een effect hebben op de spreiding van de kosten.

Er zijn vier belangrijke verschillen die kunnen resulteren in een afwijking van de totale door ons geraamde uitgaven. In de eerste plaats is het Superfund niet van toepassing op de sanering van verontreiniging die werd veroorzaakt door de toegestane uitstoot van gevaarlijke stoffen. Het voorziet in een verweer tegen potentiële aansprakelijkheid voor schade aan bepaalde in het relevante milieueffectrapport genoemde natuurlijke rijkdommen die wordt veroorzaakt door faciliteiten of projecten welke worden geëxploiteerd of uitgevoerd overeenkomstig de bepalingen van hun vergunning of toestemming. Superfund is evenmin van toepassing op schade die wordt veroorzaakt door het gebruik van geregistreerde gewas beschermings middelen. In het voorstel zijn afwijkingen en verweermiddelen met vergelijkbare draagwijdte opgenomen [27] en het voorstel gaat zelfs verder dan Superfund in de zin dat het geen betrekking heeft op schade die niet kon worden voorspeld op basis van de stand van wetenschap en techniek op het tijdstip dat de uitstoot of activiteit plaatsvond. De door de Commissie voorgestelde extra ontheffing vermindert niet alleen de totale uitgaven, maar zorgt ook voor een beter evenwicht tussen de milieudoelstellingen enerzijds en de economische en maatschappelijke doelstellingen anderzijds. Meer in het bijzonder zou het Commissievoorstel grotere stimulansen voor innovatie moeten opleveren aangezien het, in tegenstelling tot het Superfund, innoverende activiteiten niet met terugwerkende kracht kan bestraffen.

[27] Met uitzondering van gewasbeschermingsmiddelen. Veel van de daarmee samenhangende schade kan echter worden beschouwd als diffuse schade, welke niet onder dit voorstel valt.

In de tweede plaats steunt de voorgestelde waardebepalingsaanpak met betrekking tot de biodiversiteit minder op geldelijke waardebepaling als die van het Superfund [28]. Het voorstel van de Commissie is immers meer gericht op herstel, waarvan de kosten gemakkelijker en goedkoper kunnen worden geschat dan bij een financiële raming van de waarde van een natuurlijke rijkdom. Anders dan in het Superfund wordt in het Commissievoorstel ook uitdrukkelijk de voorrang gegeven aan de minst dure optie. Ook dit verschil zou de totale kostprijs van dit voorstel ten opzichte van onze ramingen (en het Superfund) omlaag moeten duwen.

[28] Het ministerie van binnenlandse zaken heeft onlangs besloten de Superfund-aanpak te wijzigen. De voorgestelde nieuwe waardebepalingsfilosofie van het Superfund sluit meer aan bij die van de Commissie en is minder controversieel.

Ten derde, hoewel wij in onze ramingen ervan zijn uitgegaan dat alle saneringskosten extra uitgaven zullen vormen ten gevolge van de uivoering van dit voorstel, zoals oorspronkelijk het geval was bij het Superfund, beschikken verschillende lidstaten in de praktijk al over wetgeving betreffende aansprakelijkheid voor sanering, hoewel met een beperkter toepassingsgebied en minder stringent dan overeenkomstig het voorstel en met een grote variatie tussen de lidstaten [29]. Hoe dan ook gaat ook deze overweging duidelijk in de zin van een verlichting van de tenuitvoerleggingskosten van het voorstel ten opzichte van de gegeven ramingen.

[29] De bestaande wetgevingen van de lidstaten leggen de overheidsinstanties bijvoorbeeld geen algemene verplichting tot sanering en herstel op, ook in de gevallen dat geen aansprakelijke partij kan worden gevonden of in staat is te betalen. Het voorstel dekt bovendien op een veel systematischer wijze dan de bestaande nationale wetgeving de schade aan het milieu.

Ten vierde, heeft het voorstel betrekking op aansprakelijkheid voor door activiteiten veroorzaakte schade, terwijl het Superfund uitgaat van gevaarlijke stoffen. De eerste benadering lijkt op het eerste zicht breder dan de tweede, maar in de praktijk moeten beide aanpakken soortgelijke resultaten opleveren en, als al het overige hetzelfde blijft, vergelijkbare kosten meebrengen. De reden daarvoor is dat de (negatieve) impact van de meeste activiteiten op de volksgezondheid en het milieu in hoofdzaak het gevolg is van het vrijkomen van gevaarlijke stoffen. Activiteiten (en hun niveau) kunnen effecten hebben op de biodiversiteit op andere manieren dan door de uitstoot van gevaarlijke stoffen. Dit hoeft echter geen materieel effect te hebben op de door het voorstel veroorzaakte uitgaven aangezien, enerzijds, de krachtens de habitat- en waterkaderrichtlijn toegestane ontheffingen van toepassing zijn en, anderzijds, de kosten met betrekking tot schade aan de biodiversiteit naar verwachting slechts een fractie van de totale kosten zullen vormen.

Rekening houdend met de vier centrale verschillen tussen het voorstel en Superfund die een effect kunnen hebben op de totale omvang van de resulterende kosten, kan dus worden geconcludeerd dat het gecombineerde effect daarvan de met het voorstel samenhangende kosten omlaag zal brengen ten opzichte van de in de tabel samengevatte schattingen, die hoe dan ook een plafond vormen dat naar alle waarschijnlijkheid niet zal worden bereikt.

Er zijn twee andere belangrijke verschillen, die echter uitsluitend een effect hebben op de spreiding van de kosten. Het eerste is dat bij het Superfund een groot aantal potentieel verantwoordelijke partijen aansprakelijk kunnen worden gesteld, van de producenten en vervoerders van gevaarlijke stoffen tot de exploitanten van de stortplaatsen. In het Commissie voorstel kunnen alleen de exploitanten aansprakelijk worden gesteld. Dit zal de totale omvang van de uitgaven in vergelijking met de Superfund-benchmark niet veranderen (aangezien, wanneer geen particuliere verantwoordelijke partijen kunnen worden gevonden, de bevoegde instantie nog altijd ervoor moet zorgen dat de schade wordt hersteld), maar zal het aandeel van de bevoegde instanties in de totale uitgaven doen toenemen.

Een tweede verschil van dit type is dat in het Superfund hoofdelijke aansprakelijkheid geldt in de gevallen waarin dezelfde schade door verschillende exploitanten wordt veroorzaakt. Overeenkomstig ons voorstel kunnen de lidstaten in dergelijke gevallen kiezen tussen hoofdelijke aansprakelijkheid en evenredige aansprakelijkheid [30]. De in de tabel gegeven ramingen zijn dus gebaseerd op hoofdelijke aansprakelijkheid. Sommigen gaan ervan uit dat dit type aansprakelijkheid het verhalen van de kosten op particuliere aansprakelijke partijen vergemakkelijkt en derhalve resulteert in hogere sanerings- en herstelniveaus (en dus hogere uitgaven) dan bij evenredige aansprakelijkheid. Krachtens dit voorstel hebben de lidstaten echter een aanvullende verplichting om sanering en herstel hoe dan ook te waarborgen, zodat de (totale) met evenredige aansprakelijkheid samenhangende kosten gelijk moeten lopen met die welke uit hoofdelijke aansprakelijkheid voortvloeien. Dit type aansprakelijkheid resulteert echter normaliter in een hoger kostenaandeel voor de particuliere partijen, terwijl evenredige aansprakelijkheid het aandeel van de overheids instanties doet toenemen.

[30] Tenzij voor die exploitanten welke kunnen aantonen voor welk deel van de schade zij verantwoordelijk zijn. Die exploitanten kunnen uitsluitend aansprakelijk worden gesteld voor de kosten die verband houden met dat deel van de schade.

Bij de evaluatie is ook gekeken naar het probleem van de directe impact van de kosten op het externe concurrentievermogen van de industrie. Dit wordt vrij laag ingeschat. In de eerste plaats is het onwaarschijnlijk dat aansprakelijkheidskwesties alle ondernemingen in een bepaalde industrie op systematische wijze zullen belasten. Ondernemingen die kosten efficiënte preventieve maatregelen treffen, zullen naar alle waarschijnlijkheid niet met dure aansprakelijkheids processen worden opgezadeld zodat hun internationaal concurrentie vermogen onaangetast blijft. In andere woorden, afzonderlijke bedrijven kunnen getroffen worden, maar niet hele industriële sectoren aangezien er binnen elke industriesector bedrijven zijn die niet worden getroffen. Er kan worden verwacht dat die laatste bedrijven dan de activiteit zullen overnemen van hun wel door aansprakelijkheid getroffen concurrenten. Dit gezegd zijnde, zal de impact van aansprakelijkheid op sectoren waarvan de verontreiniging niet kan worden verminderd omdat zij nu reeds de beste beschikbare technologieën en praktijken gebruiken, een systematisch karakter hebben en zullen de kostenverschillen met derde landen die een minder strikt beleid van internalisering van milieukosten voeren zich op gelijke wijze over de hele sector doen gevoelen (als al het overige hetzelfde blijft [31]).

[31] Al het overige blijft doorgaans echter niet hetzelfde en de met de uitvoering van het milieubeleid verbonden kostenverschillen zinken doorgaans in het niet bij de kostenverschillen die er werkelijk toe doen (zoals de kosten van arbeid, de beschikbaarheid van infrastructuur, enz.).

Ten tweede kan worden opgemerkt dat die industriesectoren in de VS welke de grootste saneringskosten hebben [32] geen belangrijke verslechtering van hun internationale concurrentie positie ervaren. Waarom dat het geval is, kan goed worden geïllustreerd aan de hand van de chemiesector. Hoewel deze sector het grootste aandeel heeft (25%) in de saneringskosten van Superfund, een veel groter aandeel dan dat van de tweede getroffen industrie, vormen deze kosten maar een zeer klein deel (ongeveer 2% [33]) van de winsten van de sector. Er zijn industriële sectoren waar de relatieve impact van de saneringskosten op de winsten heel wat groter is; de mijnbouwsector is daarvan een goed voorbeeld. Dit is echter meer het gevolg van de aanhoudend zwakke winstgevendheid van de sector, naar alle waarschijnlijkheid ten gevolge van structurele problemen, dan van die milieu-uitgaven zelf.

[32] Chemiesector, mijnbouw, primaire metalen, houtproducten, gefabriceerde metaalproducten met uitzondering van machinebouw, en olieraffinaderijen.

[33] Winstgegevens voor 1991 en 1992.

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

* De betekenis van elke kostencategorie en de manier waarop de desbetreffende uitgaven zijn geraamd, wordt nader verklaard in de bij de tabel behorende voetnoten.

5. Openbare raadpleging

De voorbereidende werkzaamheden die tot dit voorstel hebben geleid omvatten, onder meer, een aantal voorafgaande initiatieven naar aanleiding waarvan er breed overleg is geweest met de betrokken partijen. In dat verband kan worden verwezen naar het groenboek van de Commissie van 1993 (COM(93) 47 def.), een gemeenschappelijke hoorzitting met het Europees Parlement in datzelfde jaar, een parlementaire resolutie waarin de Commissie werd verzocht een communautaire richtlijn uit te werken, een advies van het Economisch en Sociaal Comité in 1994 en het Witboek betreffende milieu aansprakelijkheid van 9 februari 2000 [34]. De betrokken partijen zijn ook geraadpleegd over een in juli 2001 vrijgegeven werkdocument [35]. In het licht van de openbare raadpleging zijn de in het werkdocument uiteengezette voorstellen gewijzigd. Voor verdere informatie over de openbare raadplegings procedure en de resultaten daarvan, zie de bijlage bij de toelichting.

[34] COM(2000) 66 def. Het witboek heeft talrijke reacties opgewekt in de lidstaten en bij allerlei betrokken partijen (een samenvatting van deze opmerkingen is te vinden op de volgende website: http://europa.eu.int/comm/environment/wel/main/index.cfm). Voorts hebben het Economisch en Sociaal Comité (advies van 12 juli 2000, PB C 268 van 19.9.2000, blz. 19).) en het Comité van de Regio's (advies van 14 juni 2000, PB C 317 van 6.11.2000, blz. 28) hun advies over het witboek uitgebracht. Het Europees Parlement heeft geen officieel standpunt over het witboek ingenomen (het Comité Milieu, volksgezondheid en consumentenbeleid heeft op 12 september 2000 een advies uitgebracht over het witboek betreffende milieuaansprakelijkheid voor de Commissie juridische zaken en interne markt, doc. PE 290.139). De Raad Milieu heeft het probleem van de aansprakelijkheid voor milieuschade besproken in april en december 2000 (zie persmededeling van de Raad nr. 486 van 18.12.2000, document nr. 14668/00).

[35] De volledige tekst van de ontvangen commentaren (in beginsel in hun oorspronkelijke taal) waarvoor geen vertrouwelijkheid is gevraagd, is te vinden op de website: http://europa.eu.int/comm/environment/liability/followup.htm.

Het is echter duidelijk dat de Commissie niet met alle opmerkingen van de betrokken partijen rekening heeft kunnen houden. Uit wat volgt blijkt duidelijk dat de industrie en de niet-gouvernementele milieuorganisaties (NGO's) over dit onderwerp tegengestelde standpunten hebben. Nog belangrijker is echter dat voorstellen die niet verenigbaar waren met de doelstellingen van de voorgestelde richtlijn en de redenen waarom een dergelijke richtlijn noodzakelijk wordt geacht, onmogelijk konden worden meegnomen.

Zoals hierboven aangegeven is de Commissie van mening dat een communautair aansprakelijkheids instrument noodzakelijk is. De Commissie meent ook dat het in de context van milieuschade noodzakelijk is om groepen die het openbaar belang behartigen en NGO's toe te staan om namens het milieu op te treden, gezien de afwezigheid van eigendomsrechten en -belang met betrekking tot bijvoorbeeld biodiversiteit.

Daarentegen is de Commissie van mening dat een aantal voorstellen van milieu-NGO's niet in het voorstel kunnen worden verwerkt. Dit is met name het geval wat de specifieke werkingssfeer van de voorgestelde regeling betreft. Wanneer de Commissie een nieuw wetgevingsinitiatief indient, moet zij een afweging maken van relevante belangen en moet zij daartussen een goed evenwicht vinden in het licht van de nagestreefde milieudoelstellingen en de bredere sociaal-economische context. Een keuze voor een volledig retroactieve regeling of voor een stelsel waarbij de gebruikelijke beginselen inzake bewijslast en oorzakelijk verband drastisch worden gewijzigd, werd niet raadzaam geacht.

Traditionele schade (persoonlijke letsels en materiële schade) valt niet onder de hier voorgestelde richtlijn, hoewel in het witboek betreffende milieuaansprakelijkheid anderszins werd voorgesteld. Er zijn verschillende redenen voor deze ontwikkeling. In de eerste plaats lijkt het met het oog op het behalen van ambitieuze milieudoelstellingen en een betere tenuitvoerlegging van het 'de vervuiler betaalt'- en preventiebeginsel niet noodzakelijk, toch niet in eerste instantie, om ook traditionele schade onder deze regeling te doen vallen. Ten tweede kan traditionele schade uitsluitend worden gereguleerd via burgerrechtelijke aansprakelijkheid [36]. De nationale rechtssystemen (wetgeving en jurisprudentie) op het gebied van traditionele schade zijn goed ontwikkeld, aangezien dit bij uitstek het terrein van dergelijke wetgeving is. Dit gezegd zijnde, is het echter goed mogelijk dat recente en toekomstige ontwikkelingen op internationaal niveau de Commissie ertoe zullen verplichten zich opnieuw over deze kwestie te buigen, zeker wanneer de Gemeenschap wenst toe te treden tot de internationale burgerrechtelijke-aansprakelijkheidsinstrumenten die de internationale milieuovereenkomsten aanvullen. Toch moet er worden opgemerkt dat die verschillende internationale sectorale initiatieven [37] onderling niet altijd consistent lijken te zijn, zodat het op dit moment moeilijk is om een algemeen standpunt te formuleren over de reactie van de Gemeenschap op die initiatieven. Hierover moet verder worden nagedacht in het licht van de ontwikkelingen op internationaal niveau.

[36] Zie de studie betreffende recente ontwikkelingen op het gebied van de milieuaansprakelijkheids wetgeving in de lidstaten en in sommige OESO-landen (http://europa.eu.int/comm/environment/liability/legalstudy.htm), waaruit blijkt dat in de meeste landen verontreinigde locaties en, waar dat bestaat, schade aan de biodiversiteit tot dusverre voornamelijk gereguleerd worden via publiek/administratief recht, terwijl persoonlijke letsels en zaakschade wordt afgehandeld via particuliere, burgerrechtelijke arbitrage. De Commissie is van mening dat het moeilijk is om een gemeenschappelijk juridisch kader te scheppen voor zowel burgerrechtelijke als publieke/bestuursrechtelijke aansprakelijkheid. Dit verklaart dan ook waarom traditionele schade niet in het voorstel is opgenomen.

[37] Er is één sectoraal instrument dat ondertekend is, maar nog niet in werking is getreden, namelijk het Protocol van Bazel inzake aansprakelijkheid en compensatie voor schade ten gevolge van grensoverschrijdende bewegingen van gevaarlijk afval en de verwijdering daarvan (1999). Er zijn verscheidene lopende of geplande initiatieven: een potentieel gemeenschappelijke aansprakelijkheids instrument in het kader van de Overeenkomst van Helsinki over de grensoverschrijdende weerslag van industriële ongevallen (TEIA-overeenkomst, 1992) en het Verdrag van Helsinki inzake de bescherming en het gebruik van grensoverschrijdende waterlopen en internationale meren (1992) en één of meer (op middellange termijn) overwogen instrumenten in het kader van de Verdrag inzake biologische diversiteit en het Protocol van Cartagena inzake de veiligheid van biotechnologie. Voor de volledigheid kan ook worden verwezen naar de enige bestaande horizontale internationale milieuaansprakelijkheidsregeling, namelijk het Verdrag van Lugano inzake burgerrechtelijke aansprakelijkheid voor schade ten gevolge van milieugevaarlijke activiteiten (1993). Dit verdrag is evenwel nog niet in werking getreden en het is niet waarschijnlijk dat de Gemeenschap er in de nabije toekomst tot zal toetreden.

In de voorgestelde regeling wordt financiële zekerheid niet verplicht gesteld. Door de werkingssfeer te beperken tot het gebied van de gevaarlijke activiteiten (gesloten toepassingsgebied), een beperkt aantal natuurlijke rijkdommen en uitsluitend belangrijke schade, worden de onder de regeling vallende risico's meer bereken- en beheersbaar. Aangezien de voorgestelde regeling duidelijk nieuwe elementen bevat voor de verzekeraars en andere leveranciers van financiële zekerheid, mag zij in een eerste periode op flexibele wijze worden toegepast.

Wat de definitie van biodiversiteit in de voorgestelde richtlijn betreft, moet worden opgemerkt dat de definitie van "biologische diversiteit" in artikel 2 van het Biodiversiteitsverdrag in dit stadium geen geschikte basis vormt voor de voorgestelde regeling, met name wat betreft het probleem van de aansprakelijkheid met betrekking tot genetisch gemodificeerde organismen. De definitie van het biodiversiteitsverdrag gaat verder dan habitats en soorten en omvat ook het begrip "biologische variabiliteit"; derhalve zou de stelling kunnen worden verdedigd dat schade aan de biologische diversiteit ook de aantasting van de intraspecifieke variabiliteit omvat. Een dergelijke aanpak wekt de delicate vraag op hoe dergelijke schade gekwantificeerd kan worden en wat de drempel is van schade die aansprakelijkheid meebrengt [38]. Dit wordt hier gezegd zonder vooruit te willen lopen op toekomstige ontwikkelingen in dit gebied, met name in de context van de tenuitvoerlegging van het Biodiversiteitsverdrag en het Protocol inzake bioveiligheid.

[38] Er moet worden opgemerkt dat soortgelijke vragen aan de orde zijn gekomen in de context van het intergouvernementeel comité voor het Protocol van Cartagena inzake de veiligheid van biotechnologie (zie de opmerking van de uitvoerend secretaris inzake aansprakelijkheid en schadeloosstelling voor schade ten gevolge van grensoverschrijdende bewegingen van levende, gewijzigde organismen ("Liability and redress for damage resulting from the transboundary movements of living modified organisms. Review of existing relevant instruments and identification of elements") [UNEP/CBD/ICCP/2/3 - al. 77, blz. 24] - http://www.biodiv.org/biosafety/mtg-iccp-02.asp).

De Commissie is er zich hoe dan ook van bewust dat wetgeving, met name op een dergelijk gebied, een iteratief proces is waarbij de bij de tenuitvoerlegging van de regeling opgedane ervaring en nieuwe wettelijke en technische ontwikkelingen in het oog moeten worden gehouden en moeten worden verwerkt in een nieuwe, waar nodig aangepaste, regeling.

6. Inhoud van het voorstel

6.1. Artikel 1 - Doelstelling

Het voorstel heeft tot doel een raamregeling in te voeren voor milieuaansprakelijkheid, waarbij milieuschade wordt voorkomen en hersteld.

6.2. Artikel 2 - Definities

Er moeten passende definities worden gegeven voor begrippen die essentieel zijn voor een goede interpretatie en toepassing van de in het voorstel neergelegde regeling.

Milieuschade moet waar mogelijk worden gedefinieerd door verwijzing naar de relevante bepalingen van de communautaire milieuwetgeving - de habitatrichtlijn en de kaderrichtlijn Water - zodat gemeenschappelijke criteria kunnen worden gebruikt en een uniforme toepassing wordt bevorderd. Er moet evenwel rekening worden gehouden met specifieke situaties waarvoor bovenbedoelde richtlijnen bepaalde ontheffingen toestaan wat het niveau van bescherming van het milieu betreft. Ook biodiversiteit moet worden gedefinieerd door verwijzing naar de gebieden van bescherming of instandhouding die zijn aangewezen overeenkomstig de nationale of sub-nationale wetgeving inzake natuurbehoud. Met milieuschade worden ook die situaties bedoeld waarin ernstig potentieel of feitelijk gevaar voor de volksgezondheid bestaat, wanneer dit gevaar het gevolg is van bodem verontreiniging.

Schade aan water, bodem en habitats ten gevolge van de al dan niet doelbewuste uitstoot van stoffen of materialen of straling in de lucht moet in het begrip schade worden opgenomen aangezien zulke door de lucht verspreide elementen milieuschade in de zin van deze richtlijn kunnen veroorzaken.

6.3. Artikel 3 - Toepassingsgebied (in samenhang met bijlage I)

Alle beroepsactiviteiten die een risico inhouden voor volksgezondheid en milieu vallen onder de richtlijn. Die activiteiten kunnen in beginsel worden gespecificeerd door verwijzing naar de relevante communautaire wetgeving waarbij passende voorschriften, inclusief eventueel registratie- en vergunningsprocedures, worden ingevoerd voor bepaalde activiteiten of praktijken die een potentieel of feitelijk risico voor de mens en het milieu meebrengen.

In die context moet het voorstel, wat gevaarlijke stoffen en preparaten betreft, ook betrekking hebben op organismen en micro-organismen, gewasbeschermingsmiddelen en biociden, hun productie, gebruik en introductie in het milieu.

Er moet ook aandacht worden geschonken aan de relevante bepalingen van de communautaire regelgeving inzake het vervoer van de voor dit voorstel relevante gevaarlijke en verontreinigende goederen. Het is in dat verband passend om bedoelde bepalingen in afwezigheid van meer specifieke communautaire regelgeving uit te breiden tot de andere takken van vervoer. Aangezien er echter specifieke communautaire wetgeving bestaat inzake gewasbeschermingsmiddelen, biociden en genetisch gemodificeerde organismen en micro-organismen, moeten alle vervoersactiviteiten voor dergelijke producten onder deze richtlijn vallen, ongeacht of zij al dan niet onder bovenbedoelde relevante communautaire transport voorschriften vallen. Het feit dat momenteel niet alle vervoertakken worden gereguleerd uit hoofde van de communautaire vervoerswetgeving of dat dergelijk vervoer grotendeels niet wordt gereguleerd in het kader van specifieke wetgeving inzake gewasbeschermingsmiddelen, biociden of genetisch gemodificeerde organismen en micro-organismen is irrelevant voor de doelstellingen van dit voorstel aangezien het vervoer van dergelijke producten, organismen en micro-organismen een risico oplevert, feitelijk of potentieel, voor de mens of het milieu.

Met betrekking tot schade aan de biodiversiteit moet dit voorstel ook van toepassing zijn op alle andere beroepsactiviteiten dan die welke reeds op directe of indirecte wijze zijn genoemd door verwijzing naar de communautaire wetgeving als activiteiten die een feitelijk of potentieel risico opleveren voor de mens of het milieu.

Er zijn een aantal internationale verdragen met betrekking tot burgerrechtelijke aansprakelijkheid op specifieke gebieden zoals olieverontreiniging en nucleaire schade. De meeste lidstaten zijn partij bij deze verdragen die, hoewel ze niet noodzakelijk dezelfde eisen omvatten als die van het voorstel, het voordeel hebben een mondiale en regionale harmonisatie te waarborgen. Voorzover deze verdragen tekortkomingen vertonen, moet de Gemeenschap in overeenstemming met haar opdracht om op internationaal vlak maatregelen te bevorderen om het hoofd te bieden aan regionale of mondiale milieuproblemen (artikel 174, lid 1, van het EG-Verdrag), zich inspannen om de bestaande internationale regelingen te verbeteren. In reactie op de door de Erika veroorzaakte olieverontreiniging heeft de Gemeenschap zich ertoe verbonden de veiligheid van de zeevaart te verbeteren en de werking van het International Oil Pollution Compensation Fund (IOPC-Fund) op aansprakelijkheidsgebied te verbeteren [39]. Waneer de evaluatie van de werking van het IOPC-Fund onder de auspiciën van de Internationale Maritieme Organisatie is afgerond, zal de Gemeenschap moeten bepalen of de daarbij genomen besluiten al dan niet volstaan; in het laatste geval zal een specifiek communautair initiatief op dit gebied moeten worden overwogen.

[39] Zie COM(2000) 802 def. van 6.12.2000.

Er moet dan ook een uitdrukkelijke vermelding worden opgenomen van de bestaande Euratom-wetgeving en de relevante internationale verdragen op het gebied van nucleaire schade, schade door olieverontreiniging en schade veroorzaakt door het vervoer van gevaarlijke en schadelijke stoffen en gevaarlijke goederen.

Wanneer de communautaire wetgeving reeds voorziet in regelgevingskaders waarvan een van de doelstellingen is ongevallen te voorkomen [40], mogen deze gedetailleerde regelgevingskaders niet worden verstoord door de voorgestelde regelgeving, die immers ten doel heeft de bestaande kaders aan te vullen en niet in hun plaats te treden.

[40] Zie Richtlijn 96/61/EG van de Raad van 24 september 1996 inzake geïntegreerde preventie en bestrijding van verontreiniging (PB L 257 vanµ, 10.10.1996, blz. 26) en Richtlijn 96/82/EG van de Raad van 9 december 1996 betreffende de beheersing van de gevaren van zware ongevallen waarbij gevaarlijke stoffen zijn betrokken (PB L 10 van 14.1.1997, blz. 13).

De voorgestelde regeling, die bij het preciseren van de bevoegdheden van de bevoegde instanties niet voorziet in aanvullende collisieregels, laat de regels betreffende internationale jurisdictie van rechtbanken als bijvoorbeeld omschreven in Verordening (EG) nr. 44/2001 van de Raad van 22 december 2000 betreffende de rechterlijke bevoegdheid, de erkenning en de tenuitvoerlegging van beslissingen in burgerlijke en handelszaken [41], onverlet. Gezien de werkingssfeer van het voorstel en de uitsluiting daarvan van traditionele schade, hoeven er geen problemen te worden verwacht qua compatibiliteit met de wetgeving ter bescherming van de gezondheid en veiligheid van werknemers op hun werkplaats. Hetzelfde geldt voor de relevante communautaire wetgeving op het gebied van aansprakelijkheid voor producten met gebreken [42] en productveiligheid [43], die geenszins betrekking hebben op milieuschade. De wetgeving inzake aansprakelijkheid voor producten met gebreken en productveiligheid blijft dan ook onverkort van toepassing. Aangezien het risico op overlapping afwezig is, is het dus onnodig een specifieke bepaling op te nemen ter verduidelijking van de relatie tussen het voorstel en bovengenoemde wetgeving.

[41] PB L 12 van 16.1.2001, blz. 1.

[42] PB L 210 van 7.8.1985, blz. 29. Richtlijn als gewijzigd bij Richtlijn 1999/34/EG van het Europees Parlement en de Raad van 10 mei 1999 (PB L 141 van 4.6.1999, blz. 20).

[43] Richtlijn 92/59/EEG van de Raad van 29 juni 1992 inzake algemene productveiligheid (PB L 228 van 11.8.1992, blz. 24).

Tenslotte moet duidelijk worden gemaakt dat het voorstel niet van toepassing is op diffuse verontreiniging en op activiteiten die uitsluitend plaatsvinden ten behoeve van de nationale defensie.

6.4. Artikel 4 - Preventie

Afgezien van het algemene preventieve effect van de voorgestelde regeling [44] is er ook behoefte aan een regelgevend kader voor het nemen van specifieke preventiemaatregelen wanneer er een onmiddellijk gevaar voor milieuschade ontstaat. Preventie houdt dan in dat de bevoegde instantie, hetzij van de exploitant eist dat hij de nodige preventiemaatregelen neemt, hetzij zelf de nodige maatregelen treft, onmiddellijk dan wel wanneer de exploitant in gebreke blijft. Wanneer een exploitant zich van een dergelijk onmiddellijk gevaar bewust is of bewust zou moeten zijn, moet hij onmiddellijk optreden zonder te wachten op het desbetreffende verzoek van de bevoegde instantie. Wanneer de door de exploitant genomen preventiemaatregelen ondoeltreffend zijn, moet die exploitant de bevoegde instantie op de hoogte brengen van de toestand.

[44] Dat is het preventie-effect dat uit economisch oogpunt van aansprakelijkheid uitgaat (zie punt 2 hierboven).

6.5. Artikel 5 - Herstel (in samenhang met bijlage II)

In de context van de voorgestelde regeling houdt herstel in dat de bevoegde instantie, hetzij de exploitant opdraagt om de nodige herstelmaatregelen te nemen, hetzij zelf dergelijke maatregelen treft, onmiddellijk dan wel wanneer de exploitant in gebreke blijft. De herstelmaatregelen moeten daadwerkelijk worden uitgevoerd zodat de herstel doelstellingen worden bereikt in overeenstemming met de minimumcriteria op basis waarvan de herstelmaatregelen worden gekozen. Als regel is de waarde van de schade gelijk aan de kosten van de herstelmaatregelen zodat geen geldelijke waardebepaling vereist is. Zonodig moeten de bevoegde instanties echter het recht hebben geldelijke waardebepalingstechnieken te gebruiken. Onderzoek in het kader van de communautaire programma's voor onderzoek en ontwikkeling kunnen waardevolle informatie en instrumenten opleveren voor de inschatting en waardebepaling van milieuschade. Een positieve en actieve opstelling van de exploitant en, zonodig, de andere betrokken partijen zal de kosteneffectiviteit van de te nemen maatregelen allicht ten goede komen.

Binnen een kort tijdsbestek kunnen zich verschillende gevallen van milieuschade voordoen. In een dergelijk geval moet de bevoegde instantie kunnen kiezen welk geval van milieuschade het eerst moet worden hersteld. Bij het nemen van deze beslissing houdt de bevoegde instantie onder meer rekening met de aard, omvang en ernst van de verschillende gevallen van milieuschade in kwestie, alsook met de mogelijkheden tot natuurlijke regeneratie.

6.6. Artikel 6 - Aanvullende bepalingen inzake preventie en herstel

Aangezien het belangrijk is dat de nodige preventie- en herstelmaatregelen daadwerkelijk worden uitgevoerd, moeten de lidstaten ervoor zorgen dat bedoelde maatregelen ook worden getroffen wanneer het beginsel dat de vervuiler betaalt niet kan worden toegepast. In dergelijke gevallen moeten de lidstaten alle maatregelen nemen die zij geschikt achten overeenkomstig hun nationale wetgeving, mits die effectief waarborgen dat de vereiste preventie- en herstelmaatregelen gefinancierd worden. Dergelijke alternatieve financieringsregelingen laten de aansprakelijkheid van de exploitant in elke geval onverlet, wanneer die op latere datum kan worden aangewezen of opnieuw over voldoende financiële middelen komt te beschikken om de kosten van de getroffen maatregelen te dragen.

6.7. Artikel 7 - Verhalen van de kosten

De communautaire actie moet gericht zijn op bevordering van het beginsel dat de vervuiler betaalt, als bedoeld in artikel 174, lid 2, van het EG-Verdrag. De exploitant die de milieuschade of het onmiddellijk gevaar voor schade veroorzaakt, moet dus in beginsel financieel verantwoordelijk zijn. Wanneer de preventie- of herstel maatregelen door de bevoegde instantie, of namens die instantie door een derde partij, zijn genomen, moeten de kosten op de exploitant worden verhaald.

6.8. Artikel 8 - Toerekening van de kosten in samenhang met bepaalde schade aan de biodiversiteit

Wanneer een exploitant schade veroorzaakt aan de biodiversiteit in het kader van een andere beroepsactiviteit dan die welke in dit voorstel worden aangewezen als beroepsactiviteiten die een feitelijk of potentieel risico vormen voor de mens of het milieu, worden de kosten niet op deze exploitant verhaald wanneer hij geen fout heeft gemaakt of niet nalatig is geweest.

6.9. Artikel 9 - Uitzonderingen

Deze richtlijn is niet van toepassing op milieuschade of het onmiddellijk gevaar voor dergelijke schade ten gevolge van bepaalde gebeurtenissen die niet onder de controle van de exploitant vallen of de specifieke uitstoot of gebeurtenissen die waren toegestaan krachtens de toepasselijke wet- en regelgeving of uit hoofde van de vergunning die aan de exploitant werd verleend. Hetzelfde geldt ook bij schade ten gevolge van de uitstoot of activiteiten die overeenkomstig de stand van de wetenschappelijke en technologische kennis op het tijdstip dat de uitstoot of activiteit plaatsvond, niet als schadelijk werden beschouwd. Er kunnen echter gevallen zijn waarin de exploitant de kosten van preventie of herstel niet moet dragen, maar waarin het toch verantwoord is de lidstaten te verplichten maatregelen tegen de schade in kwestie te nemen. Wanneer de schade doelbewust is veroorzaakt door een derde partij moeten de lidstaten ervoor zorgen dat die schade wordt hersteld, daaronder begrepen dat die derde partij welke de schade heeft veroorzaakt de kosten moet dragen. Ook wanneer de schade wordt veroorzaakt ten gevolge van de naleving van een dwingend bevel of instructie van een overheidsinstantie, moeten de lidstaten verplicht worden ervoor te zorgen dat herstel plaatsvindt. Liquidateurs vervullen een taak van groot belang voor alle schuldeisers en mogen derhalve niet persoonlijk verplicht worden de herstelkosten te dragen, voorzover zij handelen overeenkomstig de relevante nationale bepalingen en zich niet schuldig maken aan enige fout of nalatigheid.

6.10. Artikel 10 - Toerekening van de kosten in samenhang met bepaalde preventiemaatregelen

Het is duidelijk dat de exploitanten altijd de kosten moeten dragen van maatregelen die zij hoe dan ook hadden moeten nemen ter naleving van de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen (afgezien van de voorgestelde regeling) of de vergunningen die op hun activiteiten van toepassing zijn.

6.11. Artikel 11 - Toerekening van de kosten in door meerdere partijen veroorzaakte schadegevallen

Eén en dezelfde schade kan door meerdere exploitanten worden veroorzaakt. In dergelijke gevallen zorgen de lidstaten ervoor dat de betrokken exploitanten hoofdelijk financieel aansprakelijk worden gesteld voor die schade, ofwel stellen zij op een correcte en redelijke basis het aandeel van de kosten vast dat door iedere exploitant moet worden gedragen. Een exploitant die kan bewijzen dat hij uitsluitend een deel van de schade heeft veroorzaakt, is alleen verplicht de met dat deel van de schade samenhangende kosten te dragen.

6.12. Artikel 12 - Verjaringstermijn voor het verhalen van de kosten

De bevoegde instantie is gerechtigd de kosten op de exploitant te verhalen gedurende een periode van tenminste vijf jaar, te rekenen vanaf de datum waarop de preventie- of herstel maatregelen ten uitvoer zijn gelegd.

6.13. Artikel 13 - Bevoegde instantie

In de onderscheiden landen mag de bevoegdheid om de voorgestelde regeling ten uitvoer te leggen en te handhaven gelegd worden, hetzij bij de rechtbank, hetzij bij een andere quasi-gerechtelijke instantie of een administratieve instantie. Gezien het subsidiariteitsbeginsel mogen de lidstaten hun institutionele regelingen vrij kiezen, mits zij verenigbaar zijn met de doelstellingen van het voorstel. Bepaalde taken, zoals aanwijzing van de exploitant die het gevaar of onmiddellijk gevaar voor schade heeft veroorzaakt, beoordeling van het belang van de schade en selectie van de herstelmaatregelen, moeten echter in elk geval door administratieve autoriteiten, of namens hen door derden, worden uitgevoerd aangezien dergelijke taken een bijzondere deskundigheid vereisen, alsook een manier van optreden die niet altijd en niet altijd volledig verenigbaar is met de wijze waarop gerechtelijke instanties te werk gaan. Dit sluit echter niet uit dat de exploitant tegen de desbetreffende bevindingen van de bevoegde instantie beroep kan aantekenen wanneer hij de accuraatheid van die bevindingen betwist. Er moet worden voorzien in bepalingen waarbij de exploitant wordt geïnformeerd over de beschikbare rechtsmiddelen. De exploitant moet bij de procedure worden betrokken aangezien kennis over de activiteit die de schade heeft veroorzaakt, doorgaans nuttig is.

6.14. Artikel 14 - Verzoek om maatregelen

Milieubescherming is geen scherp afgebakend belang, en individuele personen stemmen niet steeds hun handelingen daarop af of verkeren niet steeds in de mogelijkheid om dat te doen. Daarom moet een bijzondere status worden verleend aan gekwalificeerde partijen zodat zij op een juiste manier tot de doeltreffende uitvoering van deze richtlijn kunnen bijdragen. Personen die de ongunstige effecten van milieuschade ondervinden of dreigen te ondervinden alsook de gekwalificeerde partijen moeten daarom in bepaalde omstandigheden en onder bepaalde voorwaarden het recht krijgen te eisen dat de bevoegde instantie maatregelen neemt. De betrokken exploitant moet de gelegenheid krijgen zijn standpunt met betrekking tot het verzoek om maatregelen en de vergezellende opmerkingen kenbaar te maken. De bevoegde instantie stelt de aanvrager binnen een redelijke termijn in kennis van het resultaat van haar verzoek om maatregelen te nemen.

6.15. Artikel 15 - Beroepsprocedures

Het is belangrijk ervoor te zorgen dat tegen het optreden of niet-optreden van de overheidsinstanties beroep kan worden aangetekend wanneer er inbreuk is op de regels van de voorgestelde regeling.

6.16. Artikel 16 - Financiële zekerheid

Doorgaans wordt erkend dat verzekeringen of andere vormen van financiële zekerheid de doeltreffendheid van een aansprakelijkheidsregeling verhogen. Het gebruik van verzekeringen of andere vormen van financiële zekerheid moet daarom worden bevorderd.

6.17. Artikel 17 - Samenwerking tussen de lidstaten

Bij grensoverschrijdende schade moeten de betrokken lidstaten nauw samenwerken bij het treffen van de preventie- of herstelmaatregelen.

6.18. Artikel 18 - Verhouding tot het nationaal recht

De lidstaten moeten de vrijheid behouden strengere bepalingen in te voeren of te handhaven dan die welke in de voorgestelde regeling zijn vervat. Bovendien moeten de lidstaten het probleem van de "dubbele schadevergoeding" kunnen regelen.

6.19. Artikel 19 - Temporele afbakening van de werkingssfeer

De voorgestelde regeling heeft geen terugwerkende kracht. Er moeten passende bepalingen worden vastgesteld met betrekking tot gevallen waarin het waarschijnlijk, maar niet zeker, is dat de schade vóór de datum van inwerkingtreding van de regeling is veroorzaakt. In ieder geval staat het de lidstaten vrij regelgeving in te voeren voor niet onder de voorgestelde regeling vallende schade.

6.20. Artikel 20 - Verslagen (in samenhang met bijlage III)

De lidstaten moeten bij de Commissie verslag uitbrengen over de bij de uitvoering van de regeling opgedane ervaring, zodat de Commissie, rekening houdend met het effect op duurzame ontwikkeling, kan beoordelen of de richtlijn op termijn moet worden herzien. Er moeten minimumrichtsnoeren komen met betrekking tot de inhoud van die nationale verslagen.

6.21. Artikel 21 t/m 23 - Tenuitvoerlegging, inwerkingtreding en adressaten

Dit zijn standaardbepalingen in richtlijnen.

Bijlage - Openbare raadpleging

Op 9 februari 2000 heeft de Europese Commissie een Witboek betreffende milieu aansprakelijkheid [45] aangenomen. De bedoeling van dit witboek was te onderzoeken hoe het beginsel dat de vervuiler betaalt, een van de essentiële milieubeginselen in het EG-Verdrag, het best kan worden toegepast om het milieubeleid van de Gemeenschap te bevorderen. In het witboek wordt nagegaan hoe een communautaire regeling betreffende milieu aansprakelijkheid vorm moet krijgen. Na een bespreking van de verschillende opties voor communautaire actie, concludeert de Commissie dat de meest geschikte optie een kaderrichtlijn van de Gemeenschap betreffende milieuaansprakelijkheid is.

[45] COM(2000) 66 def.

Het witboek was voorafgegaan door een groenboek in 1993 (COM(93) 47 def.), een gemeenschappelijke hoorzitting met het Europees Parlement in datzelfde jaar, een parlementaire resolutie waarin de Commissie werd verzocht een communautaire richtlijn uit te werken en een advies van het Economisch en Sociaal Comité in 1994.

Het witboek heeft talrijke reacties opgewekt in de lidstaten en bij allerlei betrokken partijen [46]. Voorts hebben het Economisch en Sociaal Comité [47] en het Comité van de Regio's [48] hun advies over het witboek uitgebracht. Het Europees Parlement heeft geen officieel standpunt over het witboek ingenomen [49]. De Raad Milieu heeft het probleem van de aansprakelijkheid voor milieuschade besproken in april en december 2000 [50].

[46] Een samenvatting van deze opmerkingen is te vinden op de volgende website: http://europa.eu.int/comm/environment/wel/main/index.cfm.

[47] Advies van 12 juli 2000 (PB C 268 van 19.9.2000, blz. 19).

[48] Advies van 14 juni 2000 (PB C 317 van 6.11.2000, blz. 28).

[49] Het Comité Milieu, volksgezondheid en consumentenbeleid heeft op 12 september 2000 een advies uitgebracht over het witboek betreffende milieuaansprakelijkheid voor de Commissie juridische zaken en interne markt (doc. PE 290.139).

[50] Zie persmededeling van de Raad nr. 486 van 18.12.2000 (Document nr. 14668/00).

Op 25 juli 2001 heeft het Directoraat-generaal Milieu een werkdocument uitgebracht met de beginselen waarop een toekomstige regeling kan worden gebaseerd. Dit werkdocument is toegezonden aan:

* de lidstaten;

* de EER-landen;

* de kandidaat-lidstaten;

* bepaalde internationale organisaties (EVA en UNEP);

* Europese associaties van lokale en regionale autoriteiten (CEMR - Council of European Municipalities and Regions en ARE - Assembly of the European Regions);

* Europese NGO's op milieugebied (EEB - European Environmental Bureau, WWF - World Wildlife Fund, Greenpeace, BirdLife, Friends of the Earth and International Friends of Nature) en het Europees bureau van de consumentenverenigingen (BEUC);

* Europese industriële en beroepsfederaties en associaties: Union of Industrial and Employer's Confederations of Europe (UNICE), European Chemical Industry Council (CEFIC), Union Européenne de l'Artisanat et des Petites et Moyennes Entreprises (UEAPME), European Round Table of Industrialists (ERT), Centre européen des Entreprises à Participation Publique et des Entreprises d'Intérêt Economique Général (CEEP), Network for Industrially Contaminated Land in Europe (NICOLE), European Association of BioIndustries (EuropaBio), Fédération Européenne des Activités du Déchet et de l'Environnement (FEAD), Liaison Group of the European Mechanical, Electrical, Electronic and Metalworking Industries (ORGALIME), EU Committee of the American Chamber of Commerce in Belgium, Comité des Organisations Professionnelles Agricoles de l'UE & Comité de la Coopération Agricole de l'UE (COPA / COGECA), Contaminated Land Rehabilitation Network for Environmental Technologies (CLARINET), Comité Européen des Assurances (CEA), Fédération Bancaire de l'UE, International Association of Oil and Gas Producers (OGP), European Petroleum Industry Association (EUROPIA), Union Pétrolière Européenne Indépendante (UPEI), International Tankers Owners Pollution Federation (ITOPF), European Environmental Law Association (EELA), European Property Federation (EPF), European Atomic Forum (FORATOM).

Er zijn (5) vergaderingen geweest met de lidstaten, kandidaat-lidstaten, milieu-NGO's, de industrie en lokale en regionale autoriteiten.

Het werkdocument werd eveneens gepubliceerd op de website van het Directoraat-generaal Milieu en ook daar werd verzocht opmerkingen in te dienen.

België, Denemarken, Frankrijk en Nederland hebben schriftelijke opmerkingen toegezonden. Ook Polen heeft schriftelijke opmerkingen toegezonden. Vier milieu-NGO's (BirdLife International, WWF EPO - World Wildlife Fund European Policy Office, EEB - European Environmentral Bureau and Friends of the Earth Europe) hebben gemeenschappelijke opmerkingen toegezonden. ECSA - European Community Shipowners' Association, ICS - International Chamber of Shipping and INTERTANKO - International Association of Independent Tanker Owners hebben eveneens gezamenlijk hun opmerkingen toegezonden. Voorts hebben de volgende betrokken partijen hun opmerkingen doen toekomen: AFEP-AGREF - Association française des entreprises privées; AVENTIS; BDI - Bundesverband der Deutschen Industrie; BERGKAMP Lucas (Prof. & Partner, HUNTON & WILLIAMS); BIPAR - European Federation of Insurance Intermediaries; BNFL - British Nuclear Fuels Plc; CBI - Confederation of British Industry; CEA - Comité européen des assurances; CEEP - European Centre of Enterprises with public participation and of enterprises of general economic interest; CEFIC - European Chemical Industry Council; CEMBUREAU - The European Cement Association; CEMR - Council of European Municipalities and Regions; CLECAT - European Organisation for Forwarding and Logistics; CODACONS - Coordinamento di Associazioni per la Tutela dell'Ambiente e dei Diritti di Utenti e Consumatori; ECGA - European Carbon and Graphite Association; EELA - European Environmental Law Association; EFCA - European Federation of Engineering Consultancy Associations; ELO - European Landowners Organisation; EPF - European Property Federation; ERT Environmental Group - European Round Table of Industrialists; ESA - Environmental Services Association; EURELECTRIC - Union of the Electricity Industry; EuroGeoSurveys - Association of Geological Surveys of the European Union; EUROMINES - European Association of Mining Industries; EUROPIA - European Petroleum Industry Association; FBE - European Banking Federation; FEAD - European Federation of Waste Management and Environmental Services; FIEC - European Construction Industry Federation; FLA - Finance and Leasing Association; FORATOM - European Atomic Forum; Freshfields Bruckhaus Deringer; IBEC - Irish Business & Employers Confederation; IFAW - International Fund for Animal Welfare; IoD - Institute of Directors; ITOPF - International Tanker Owners Pollution Federation; IV - Industriellenvereinigung; Leaseurope; MEDEF - Mouvement des entreprises de France; Leaseurope; NFU - National Farmers' Union; NICOLE - Network for Industrially Contaminated Land in Europe; NIREX Ltd; Nordic Family Forestry; OGP - International Association of Oil and Gas Producers; RUIZ Marta (lawyer); SMMT - The Society of Motor Manufacturers and Traders; Suez; Syngenta International; Thames Water;TVO - Teollisuuden Voima; UEAPME - Union européenne de l'artisanat et des petites et moyennes entreprises; UEPC - Union européenne des promoteurs-constructeurs; UIC - Union des industries chimiques; UKELA - UK Environmental Law Association (with separate submissions from the Scottish Law Working Party of UKELA); UNICE - Union of Industrial and Employers' Confederation of Europe; VCI - Verband der Chemischen Industrie; VDEW - Verband der Elektrizitätswirtschaft; VDMA - Verband Deutscher Maschinen- und Anlagenbau; WKÖ - Wirtschaftskammer Österreich; ZVEI - Zentralverband Elektrotechnik- und Elektronikindustrie.

Overzicht van de voornaamste standpunten van de betrokken partijen

De voornaamste standpunten van de betrokken partijen kunnen als volgt worden samengevat [51]:

[51] De volledige tekst van de ontvangen commentaren (in beginsel in hun oorspronkelijke taal) waarvoor geen vertrouwelijkheid is gevraagd, is te vinden op de website: http://europa.eu.int/comm/environment/liability/followup.htm.

Lidstaten

* Doorgaans wordt het gebruik van publiekrechtelijke mechanismen verwelkomd, hoewel hier en daar wordt betreurd dat burgerrechtelijke aansprakelijkheid en traditionele schade niet langer onder de voorgestelde regeling vallen.

* De behoefte aan een nauwkeurige wettelijke regeling, met inbegrip van definities, wordt onderstreept.

* Er wordt beklemtoond dat het beginsel dat de vervuiler betaalt volledig moet worden toegepast en dat de nieuwe rol van overheidsinstanties met betrekking tot "weesschade" (d.w.z. wanneer de vervuiler niet kan betalen voor herstel van door hem veroorzaakte schade) zorgvuldig moet worden afgelijnd, met name gezien de potentiële financiële gevolgen voor de overheid.

* De aandacht wordt gevestigd op de specifieke situatie van een eigenaar of gebruiker van een terrein dat getroffen wordt door milieuschade welke door een derde partij wordt veroorzaakt.

* Respondenten hebben hun bezorgdheid uitgesproken over voorstellen die niet zozeer op milieugebied betrekking hebben, maar veeleer op het vennootschapsrecht of de burgerrechtelijke procedure.

* Er is verzocht de verhouding met internationale overeenkomsten te verduidelijken; voorts is melding gemaakt van verschillende initiatieven op internationaal niveau op het gebied van de burgerrechtelijke aansprakelijkheid, waarbij wordt onderstreept dat de Commissie dit onderwerp moet blijven volgen.

* Er is scepsis uitgesproken over de opname van een bepaling met betrekking tot tussentijdse verliezen.

* De toekomstige communautaire regeling mag de lidstaten niet verhinderen om meer stringente regelingen vast te stellen.

Kandidaat-lidstaten

* De in het werkdocument opgenomen voorstellen gaven globaal geen aanleiding tot bezwaren; volgens bepaalde opmerkingen zou het voorstel zelfs nog ruimer moeten zijn.

* Er is enige zorg uitgesproken over de potentiële financiële gevolgen voor de overheid.

Industriële en beroepsassociaties

De industrie verheugt zich erover dat traditionele schade (persoonlijke letsels en zaakschade) nu uit het voorstel is gelicht en verwelkomt het feit dat de NGO's niet direct mogen optreden tegen een exploitant. Dezelfde bezwaren als in het verleden worden echter opnieuw herhaald. De industrie:

* beklemtoont dat duidelijke en nauwkeurige voorschriften in het algemeen en definities in het bijzonder een absolute noodzaak zijn;

* is in het algemeen gekant tegen elke verlichting/omkering van de bewijslast;

* is in het algemeen gekant tegen hoofdelijke aansprakelijkheid;

* wenst risicoaansprakelijkheid beperkt te zien tot een klein aantal activiteiten (bepaalde vertegenwoordigers van de industrie zijn van mening dat er geen enkele reden is om af te wijken van het beginsel van schuldaansprakelijkheid);

* dringt erop aan om naleving van de vergunning, stand van de techniek en ontwikkelings risico als verweermiddelen te handhaven;

* is in het algemeen gekant tegen toekenning, wat toegang tot de rechter betreft, van enige geprivilegieerde status aan de NGO's;

* maakt zich zorgen over de moeilijkheden in verband met de evaluatie van milieuschade;

* is bezorgd over de moeilijkheden die exploitanten kunnen ondervinden bij het vinden van een afdoende verzekeringsdekking, maar verwelkomt het feit dat financiële zekerheid niet verplicht wordt gesteld;

* verzoekt de Commissie rekening te houden met de bestaande internationale overeenkomsten op de relevante gebieden (e.g. olieverontreiniging, nucleaire schade);

* is bezorgd over het gebruik van economische waardebepalingstechnieken.

* De industrie is ook bezorgd over de nieuwe voorstellen in het werkdocument inzake het doorprikken van vennootschapsconstructies.

Milieu-NGO's

Het voornemen van de Commissie om weldra een wetgevingsvoorstel in te dienen wordt toegejuicht, maar de vrees leeft dat de ambities niet verreikend genoeg zijn. De opmerkingen van de milieu-NGO's hebben meer bepaald betrekking op de volgende punten.

* In het algemeen stellen de NGO's een ingrijpende herziening voor van de minimalistische aanpak van het werkdocument, om zo rekening te houden met de nieuwe ontwikkelingen op het gebied van genetisch gemodificeerde organismen (GGO's), geïntegreerd productbeleid, de herziening van het communautair beleid op het gebied van gevaarlijke chemicaliën en de follow-up van olieramp met de tanker Erika.

* Zij zijn van mening dat het toepassingsgebied van risicoaansprakelijkheid te beperkt is (alle potentieel gevaarlijke activiteiten zouden onder de regeling moeten vallen of, ten minste, die activiteiten die in hun opmerkingen worden genoemd).

* Zij dringen eropaan om onder de regeling ook de schade te doen vallen die wordt toegebracht aan de biodiversiteit buiten beschermde zones, alsook schade aan gebieden die worden beschermd krachtens internationale overeenkomsten waarbij de Gemeenschap en de lidstaten partij zijn. Aansprakelijkheid moet ook gelden met betrekking tot soorten die beschermd zijn krachtens de nationale wetgeving en alle types beschermde zones overeenkomstig nationale en sub-nationale regelgeving. Aansprakelijkheid moet gelden voor alle vogelsoorten die beschermd worden krachtens de vogelrichtlijn.

* Zij zijn van mening dat, wanneer al het onderscheid tussen risico- en schuldaansprakelijkheid gehandhaafd moet blijven, het absoluut noodzakelijk is dat de schuld aansprakelijkheids regeling ook betrekking heeft op de verontreiniging van water ten gevolge van activiteiten die als niet-gevaarlijk zijn ingedeeld (in het geval bijvoorbeeld van waterverontreiniging door rioolslib of afvalwater).

* Zij dringen er op aan om bodemverontreiniging die schadelijk is voor het milieu en potentieel schadelijk voor de mens, onder de regeling te doen vallen.

* Zij zijn van mening dat traditionele schade onder de regeling moet vallen.

* Zij willen dat de belangrijkheidsgrenzen ingrijpend worden verlaagd zodat de toekomstige regeling ook kan worden toegepast op zaken die tussen het triviale en het sensationele in liggen.

* Zij verzoeken de Commissie een oplossing te vinden voor historische schade, met name in verband met verontreinigde bodems.

* Zij bevelen aan om ervoor te zorgen dat het verweermiddel "naleving van het bevel van een overheidsinstantie" vergunde of toegestane activiteiten, inclusief de commerciële teelt van genetisch gemodificeerde gewassen, niet vrijstelt van aansprakelijkheid.

* Zij zijn voorstander van hoofdelijke aansprakelijkheid in gevallen waarin verdeling van de aansprakelijkheid niet mogelijk is.

* Zij zijn voorstander van aansprakelijkheid voor controlerende rechtspersonen en personen die financiële zekerheid bieden.

* Zij zijn van mening dat burgers en getroffen groepen in rechte moeten kunnen optreden en in staat moeten zijn om, tenminste in bepaalde gevallen, direct een vordering in te stellen tegen exploitanten; er moet een passende verlichting komen van de financiële lasten voor burgers (i.e. verlichting van gerechtskosten en schadevorderingen) die een zaak aanhangig maken, met name wanneer er onmiddellijk gevaar voor schade is.

* Zij bevelen aan om financiële zekerheid verplicht te maken op communautair niveau.

* Zij zijn in het algemeen voorstander van voorwaarden voor het herstel van schade.

* Zij zijn van mening dat de bewijslast moet worden verlicht.

* Een NGO beveelt ook aan om als een van de geldelijke waardebepalingstechnieken, die worden gebruikt wanneer evenwaardig herstel niet mogelijk is, ook 'stated preference'-technieken (waardering op basis van de verklaarde voorkeuren van b.v. omwonenden) te hanteren. Zij is ook voorstander van een regeling met terugwerkende kracht.

Lokale en regionale autoriteiten

* Er is bezorgdheid over het feit dat de geplande regeling hoge verplichtingen kan opleggen aan de overheid bij de tenuitvoerlegging ervan, met name wanneer geen vervuiler aansprakelijk kan worden gesteld.

* Er is ook bezorgdheid over het feit dat de actie van overheidsinstanties kan worden aangevochten door gekwalificeerde partijen.

In het licht van de opmerkingen van de betrokken partijen zijn de in het werkdocument uiteengezette voorstellen gewijzigd.

Die wijzigingen hebben betrekking op de volgende punten (in volgorde van de artikelen van het voorstel):

* het begrip "professionele en commerciële activiteiten" is vervangen door dat van "beroepsactiviteiten" om zo meer duidelijkheid te geven over de toepassingssfeer van de richtlijn;

Deze wijziging volgt op de opmerking dat het begrip "professionele en commerciële activiteiten" zo kan worden geïnterpreteerd dat niet-winstgevende activiteiten die in het kader van een beroepsactiviteit worden uitgevoerd, en beroepsactiviteiten die door overheidsbedrijven of -instanties worden uitgevoerd, niet onder het toepassingsgebied zouden vallen, terwijl het precies de bedoeling is om ook dergelijke niet-winstgevende activiteiten in de werkingssfeer op te nemen.

* de relatie met internationale overeenkomsten is verduidelijkt;

Dit is gebeurd in reactie op het verzoek om de relatie tussen de internationale en communautaire niveaus te verduidelijken. De relevante internationale overeenkomsten, waaraan de voorgestelde richtlijn geen afbreuk mag doen, worden nu uitdrukkelijk vermeld.

* de mate waarin opdrachten van overheidsinstanties als verweermiddel kunnen worden gebruikt, is nader gespecificeerd;

Deze wijziging komt voort uit de opmerking dat "naleving van een bevel van een overheidsinstantie" of "naleving van een opgelegde maatregel" eventueel kan worden geïnterpreteerd als zouden activiteiten waarvoor een vergunning of machtiging vereist is, uitgesloten worden van de aansprakelijkheidsregeling, terwijl het precies de bedoeling is om naleving van de regelgeving als verweermiddel uit te sluiten.

* wanneer het niet mogelijk is om de aansprakelijkheid toe te rekenen op basis van de beste aanwijzingen waarover men beschikt, mogen de lidstaten nu zelf kiezen tussen hoofdelijke aansprakelijkheid of eerlijke en billijke verdeling van de aansprakelijkheid;

Deze wijziging vloeit voort uit de opmerking dat hoofdelijke aansprakelijkheid niet altijd de standaardregel was in de context van het publiek recht van de lidstaten.

* wanneer niet alle herstelmaatregelen gelijktijdig kunnen worden genomen, mogen de lidstaten nu de verschillende gevallen van milieuschade rangschikken (maar deze flexibiliteit mag er niet toe leiden dat bepaalde schadegevallen niet worden hersteld);

Dit is gebeurd in reactie op de opmerking dat er uitzonderlijke omstandigheden kunnen zijn waarmee rekening moet worden gehouden.

* de bepalingen betreffende de verjaringstermijnen zijn herzien;

Dit is gebeurd in reactie op de opmerking dat verjaringstermijnen een andere rol spelen in een publiekrechtelijke context dan in de wetgeving betreffende burgerrechtelijke aansprakelijkheid. Er wordt nu duidelijk gesteld dat op de mogelijkheid voor de bevoegde instanties om herstelmaatregelen te treffen of opdracht daartoe te geven geen verjaringstermijn staat; daarentegen geldt er wel een verjaringstermijn voor de periode waarin de bevoegde instanties de door hen gemaakte kosten op de exploitant kunnen verhalen.

* de rol en bevoegdheden van overheidsinstanties bij de tenuitvoerlegging van de toekomstige regeling zijn nader omschreven;

Dit is gebeurd in reactie op de opmerking dat de omstandigheden waarin en de voorwaarden waaronder de bevoegde instanties moeten ingaan op een verzoek om actie, nader moeten worden gespecificeerd.

* de bepalingen betreffende de rol van de NGO's en de procedures voor het beroep in rechte zijn herzien teneinde ze operationeler te maken;

Dit is gebeurd in reactie op de opmerking dat het in de praktijk niet altijd mogelijk is om een definitief besluit te nemen over welke herstelmaatregelen binnen een periode van vier maanden moeten worden getroffen. Er is nu duidelijk gesteld dat de bevoegde instanties moeten optreden binnen een redelijke termijn die consistent is met de doelstellingen van de richtlijn. Voorts geldt de verplichting dat de persoon of gekwalificeerde partij die een verzoek om maatregelen indient, binnen een periode van vier maanden over het daaraan gegeven gevolg wordt geïnformeerd.

* het recht van de lidstaten om strengere voorschriften vast te stellen is uitdrukkelijk in de richtlijn opgenomen;

Dit recht vloeit rechtstreeks voort uit artikel 176 van het Verdrag, maar in reactie op vragen van verschillende betrokken partijen die niet bekend waren met dit gegeven, is het om redenen van juridische duidelijkheid in de voorgestelde richtlijn herhaald.

* de temporele afbakening van de werkingssfeer is herzien.

Deze wijziging komt voort uit de opmerking dat een volledige omkering van de bewijslast tot oneerlijke situaties kan leiden. Er wordt nu duidelijk gesteld dat de bevoegde instantie eerst overtuigende bewijzen moet kunnen aanvoeren alvorens van de exploitant kan worden geëist dat hij de aangevoerde bewijzen weerlegt.

In aanvulling op deze specifieke wijzigingen is met name aandacht geschonken aan verschillende te berde gebrachte problemen, zoals de algemene noodzaak van duidelijkheid en nauwkeurigheid, de volledige tenuitvoerlegging van het beginsel dat de vervuiler betaalt en het probleem van de verzekerbaarheid.

Een aantal in de werkdocumenten opgenomen voorstellen zijn geschrapt. Dit geldt bijvoorbeeld voor de bepalingen waarmee werd beoogd de aansprakelijk uit te breiden tot bepaalde natuurlijke en rechtspersonen (het doorprikken van vennootschapsconstructies) en bepalingen inzake korte gerechtelijke procedures teneinde verspilling van middelen door een vervuiler te voorkomen.

Deze wijzigingen zijn aangebracht op basis van de overweging dat deze bepalingen niet absoluut noodzakelijk zijn - aangezien de staten zelf subsidiaire maatregelen moeten treffen - en omdat, bepaalde ervan noch in de communautaire, noch in de nationale wetgeving een precedent hebben en daarom ernstige bezwaren hebben opgeroepen gezien hun interferentie met de nationale wetgeving betreffende burgerrechtelijke procedures.

Er moet ook worden aangestipt dat de uit een aantal opmerkingen blijkende bezorgdheid ongegrond is. Zo hebben de NGO's opgemerkt dat de voorgestelde regeling niet van toepassing is op "niet-ingedeelde chemicaliën". Het voorstel bepaalt echter geenszins dat de desbetreffende chemicaliën op communautair niveau moeten zijn ingedeeld. Overeenkomstig de relevante communautaire wetgeving [52] moeten de fabrikanten, in afwachting van indeling op communautair niveau [53], op eigen initiatief een voorlopige beoordeling maken van de gevaarlijke eigenschappen van de door hen geproduceerde chemicaliën en ze dienovereenkomstig indelen, kenmerken en verpakken. De NGO's hebben ook opgemerkt dat niet alleen locaties die onder de nationale wetgeving vallen, maar ook locaties die onder sub-nationale (regionale of provinciale) regelgeving vallen, tot de werkingssfeer van de richtlijn moeten behoren. Dat is altijd de bedoeling geweest.

[52] Artikel 6 van Richtlijn 67/548/EEG van de Raad van 27 juni 1967 betreffende de aanpassing van de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen inzake de indeling, de verpakking en het kenmerken van gevaarlijke stoffen, als gewijzigd bij Richtlijn 92/32/EEG van 30 april 1992.

[53] Dat wil zeggen totdat de desbetreffende chemicaliën zijn opgenomen in bijlage I van Richtlijn 67/548/EEG, als gewijzigd.

Wat de rechtsgrond betreft, mag het feit dat het voorstel bepalingen bevat betreffende de mogelijkheid van beroep in rechte geen invloed hebben op de keuze van de rechtsgrond, aangezien die bepalingen bijkomstig zijn ten aanzien van de nagestreefde milieudoelstellingen, maar noodzakelijk zijn om de goede werking van de regeling te waarborgen. Ook zij opgemerkt dat de bepalingen betreffende beroep in rechte niet vallen onder een van de in artikel 65 van het EG-Verdrag genoemde actie gebieden; bedoeld artikel heeft uitsluitend betrekking op samenwerking in burgerlijke zaken met grensoverschrijdende gevolgen.

2002/0021 (COD)

Voorstel voor een RICHTLIJN VAN HET EUROPEES PARLEMENT EN DE RAAD betreffende milieuaansprakelijkheid met betrekking tot het voorkomen en herstellen van milieuschade

(Voor de EER relevante tekst)

HET EUROPEES PARLEMENT EN DE RAAD VAN DE EUROPESE UNIE,

Gelet op het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap, en met name op artikel 175, lid 1,

Gezien het voorstel van de Commissie [54],

[54] PB C ... van ..., blz. ...

Gezien het advies van het Economisch en Sociaal Comité [55],

[55] PB C ... van ..., blz. ...

Gezien het advies van het Comité van de Regio's [56],

[56] PB C ... van ..., blz. ...

Volgens de procedure van artikel 251 van het Verdrag [57],

[57] PB C ... van ..., blz. ...

Overwegende hetgeen volgt:

(1) Thans zijn er in de Gemeenschap veel verontreinigde locaties die een aanzienlijk gezondheidsrisico opleveren, en de snelheid waarmee de biodiversiteit afneemt, is de voorbije decennia aanzienlijk toegenomen. Indien geen actie wordt ondernomen, zou dit in de toekomst kunnen resulteren in nog meer verontreinigde locaties en een nog groter biodiversiteitsverlies. Het zoveel mogelijk voorkomen en herstellen van milieuschade draagt bij tot de tenuitvoerlegging van de doelstellingen en beginselen van het communautaire milieubeleid als omschreven in artikel 174 van het Verdrag.

(2) Het voorkomen en het herstel van milieuschade dienen in de praktijk te worden gebracht door de bevordering van het in artikel 174, lid 2, van het Verdrag neergelegde beginsel dat de vervuiler betaalt. Een van de basisbeginselen van deze richtlijn dient daarom te zijn dat een exploitant wiens activiteiten milieuschade of een onmiddellijk gevaar voor milieuschade hebben veroorzaakt, financieel aansprakelijk wordt gesteld, zodat exploitanten ertoe worden aangespoord maatregelen te treffen en praktijken te ontwikkelen om het risico van belangrijke milieuschade zo klein mogelijk te maken, zodat de kans dat zij geconfronteerd worden met de financiële consequenties van hun aansprakelijkheid, wordt verkleind.

(3) Daar de doelstellingen van de voorgestelde maatregel, namelijk het tot stand brengen van een gemeenschappelijke raamregeling voor het voorkomen en herstel van milieuschade tegen een geringe kostprijs voor de samenleving, niet op voldoende door de lidstaten kunnen worden verwezenlijkt en derhalve, wegens de omvang van de voorgestelde maatregel en de gevolgen ervan voor andere communautaire wetgeving zoals Richtlijn 79/409/EEG van 2 april 1979 inzake het behoud van de vogelstand [58] en Richtlijn 92/43/EEG van de Raad van 21 mei 1992 inzake de instandhouding van de natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna [59] alsook Richtlijn 2000/60/EG van het Europees Parlement en de Raad van 23 oktober 2000 tot vaststelling van een kader voor communautaire maatregelen betreffende het waterbeleid [60], beter op Gemeenschap kunnen worden verwezenlijkt, kan de Gemeenschap overeenkomstig het in artikel 5 van het Verdrag neergelegde subsidiariteitsbeginsel maatregelen nemen. overeenkomstig het in hetzelfde artikel neergelegde evenredigheidsbeginsel gaat deze richtlijn niet verder dan wat nodig is om deze doelstellingen te verwezenlijken.

[58] PB L 103 van 25.4.1979, blz. 1. Richtlijn laatstelijk gewijzigd bij Richtlijn 97/49/EG van de Commissie (PB L 223 van 13.8.1997, blz. 9).

[59] PB L 206 van 22.7.1992, blz. 7. Richtlijn gewijzigd bij Richtlijn 97/62/EG van de Commissie (PB L 305 van 8.11.1997, blz. 42).

[60] PB L 327 van 22.12.2000, blz. 1.

(4) Er moet een omschrijving worden gegeven van begrippen die dienstig zijn voor de juiste uitlegging en toepassing van de regeling waarin deze richtlijn voorziet. Wanneer het betrokken begrip ontleend is aan andere relevante communautaire wetgeving, moet dezelfde definitie worden gehanteerd, zodat gemeenschappelijke criteria kunnen worden toegepast en een eenvormige toepassing kan worden bevorderd.

(5) Bij de omschrijving van biodiversiteit moeten ook de beschermde gebieden en natuurgebieden die uit hoofde van nationale natuurbehoudwetgeving zijn aangewezen in aanmerking worden genomen. Wel moet rekening worden gehouden met specifieke situaties ten aanzien waarvan de communautaire richtlijnen of gelijkwaardige nationale bepalingen voorzien in bepaalde afwijkingen van de mate van bescherming die het milieu wordt geboden.

(6) Wat de milieuschade betreft, dient deze richtlijn van toepassing te zijn op beroepsactiviteiten waaraan een risico voor de menselijke gezondheid en het milieu is verbonden. Welke activiteiten dit zijn, wordt in beginsel bepaald aan de hand van de desbetreffende communautaire wetgeving waarin de voorschriften zijn opgenomen met betrekking tot bepaalde activiteiten of praktijken die worden geacht een potentieel of feitelijk risico voor de mens of het milieu op te leveren.

(7) Met betrekking tot de schade aan de biodiversiteit dient deze richtlijn eveneens van toepassing te zijn op beroepsactiviteiten die uit hoofde van communautaire wetgeving nog niet direct of indirect als feitelijke of potentiële oorzaak van een risico voor de mens op het milieu worden aangemerkt.

(8) Er dient uitdrukkelijk rekening te worden gehouden met het Euratom-Verdrag en met relevante internationale verdragen en Gemeenschapswetgeving die ten aanzien van de uitoefening van binnen de werkingssfeer van deze richtlijn vallende activiteiten in uitvoerigere en strengere regelgeving voorzien. Deze richtlijn, die bij de vaststelling van de bevoegdheden van de bevoegde instanties niet in aanvullende conflictregels voorziet, laat de regels inzake de internationale bevoegdheid van gerechten zoals bijvoorbeeld neergelegd in Verordening (EG) nr. 44/2001 van de Raad van 22 december 2000 betreffende de rechterlijke bevoegdheid, de erkenning en de tenuitvoerlegging van beslissingen in burgerlijke en handelszaken [61], onverlet. Deze richtlijn is niet van toepassing op activiteiten die in het belang van de landsverdediging worden verricht.

[61] PB L 12 van 16.1.2001, blz. 1.

(9) Aansprakelijkheid biedt niet voor alle vormen van milieuschade een oplossing. Wil aansprakelijkheid doeltreffend functioneren, dan moeten er een of meer identificeerbare veroorzakers (vervuilers) zijn, moet de schade concreet en kwantificeerbaar zijn, en moet er een oorzakelijk verband tussen de schade en de geïdentificeerde vervuiler of vervuilers worden aangetoond. Aansprakelijkheid is daarom geen geschikt instrument ter bestrijding van wijdverspreide, diffuse verontreiniging waarbij onmogelijk een verband kan worden gelegd tussen de negatieve milieueffecten en de activiteiten van bepaalde individuele personen.

(10) Omdat het voorkomen en herstellen van milieuschade een taak is die rechtstreeks bijdraagt tot de uitvoering van het milieubeleid van de Gemeenschap, dient de overheid de bijzondere verantwoordelijkheid te worden toevertrouwd om te zorgen voor een passende uitvoering en handhaving van de regeling waarin deze richtlijn voorziet.

(11) Wil de regeling doeltreffend functioneren, dan dient de bevoegde instantie zelf maatregelen te treffen in gevallen waarin de verantwoordelijke exploitanten niet de nodige maatregelen nemen of kunnen nemen om milieuschade te voorkomen of om dergelijke schade te herstellen.

(12) Het herstel dient doeltreffend te zijn zodat wordt gewaarborgd dat de relevante hersteldoelstellingen worden bereikt. Hiertoe moeten passende richtsnoeren worden uitgewerkt, op de juiste toepassing waarvan de bevoegde instantie dient toe te zien.

(13) Er dienen passende bepalingen te worden vastgesteld voor situaties waarin zich meer gevallen van milieuschade hebben voorgedaan, op zodanige wijze dat de bevoegde instantie niet kan garanderen dat alle vereiste herstelmaatregelen terzelfder tijd worden genomen. In dergelijke gevallen dient de bevoegde instantie te bepalen welk geval van milieuschade het eerst moet worden hersteld.

(14) Overeenkomstig het beginsel dat de vervuiler betaalt, dient een exploitant die milieuschade veroorzaakt of een onmiddellijk gevaar doet ontstaan dat zich dergelijke schade voordoet, in beginsel de kosten van de noodzakelijke preventie- of herstelmaatregelen te dragen. In gevallen waarin een bevoegde instantie verplicht is of zelf of door middel van een derde maatregelen te treffen in de plaats van een exploitant, dient die instantie het nodige te doen om te garanderen dat de door haar gemaakte kosten op de exploitant worden verhaald. Voorts is het passend dat de exploitanten in laatste instantie de kosten van de evaluatie van milieuschade en, in voorkomend geval, de evaluatie van het onmiddellijk gevaar van het ontstaan van dergelijke schade dragen.

(15) De lidstaten moeten ervoor zorgen dat de noodzakelijke preventieve of herstelmaatregelen ook worden genomen wanneer het beginsel dat de vervuiler betaalt niet kan worden toegepast. Voor dergelijke gevallen dienen de lidstaten naar eigen inzicht bepalingen vast te stellen in overeenstemming met hun eigen rechtssysteem, voorzover zij daadwerkelijk garanderen dat de noodzakelijke preventie- of herstelmaatregelen worden gefinancierd.

(16) Wanneer een exploitant de biodiversiteit schade heeft toegebracht bij andere beroepsactiviteiten dan die welke in deze richtlijn worden genoemd als oorzaken van een feitelijk of potentieel risico voor de mens of voor het milieu, dient die exploitant niet verplicht te worden de kosten van de uit hoofde van deze richtlijn genomen preventie- of herstelmaatregelen te dragen indien niet is bewezen dat deze exploitant een fout heeft begaan of nalatig is geweest.

(17) Er moet op passende wijze rekening worden gehouden met situaties waarin de betrokken schade of het onmiddellijk gevaar daarvoor het gevolg is van bepaalde gebeurtenissen waarop de exploitant geen vat heeft dan wel van uitstoot of gebeurtenissen die uitdrukkelijk waren toegestaan of waarvan de schadelijkheid niet bekend kon zijn toen die gebeurtenis of uitstoot plaatsvond, of waarin personen handelen in de hoedanigheid van liquidateur en voor het overige geen fouten begaan en niet nalatig zijn, of waarin een exploitant niets anders doet dan de ten aanzien van zijn activiteiten geldende voorschriften naleven. In dit verband kunnen zich situaties voordoen waarin het gerechtvaardigd is dat de lidstaten toch tot het nemen van maatregelen gehouden zijn, ook al dient de exploitant de kosten van de preventie- of herstelmaatregelen niet te dragen.

(18) De exploitanten dienen de met preventiemaatregelen samenhangende kosten te dragen wanneer die maatregelen hoe dan ook door de exploitanten moesten worden genomen om te voldoen aan de wettelijke, bestuursrechtelijke en administratieve bepalingen, waaronder die welke deel uitmaken van vergunningen of toelatingen.

(19) Er moet in een passende regeling worden voorzien voor gevallen waarin de schade door meer exploitanten is veroorzaakt, met inbegrip van de mogelijkheid voor de lidstaten in hetzij hoofdelijke financiële aansprakelijkheid, hetzij een eerlijke en redelijke verdeling van de financiële aansprakelijkheid te voorzien.

(20) De bevoegde instanties dienen het recht te hebben gedurende een redelijke termijn, te rekenen vanaf het tijdstip waarop de preventie- of herstelmaatregelen werden voltooid, de aan de maatregelen verbonden kosten op de exploitant te verhalen.

(21) Er moet voor worden gezorgd dat doeltreffende uitvoerings- en handhavingsinstrumenten ter beschikking staan, terwijl er tevens voor wordt gezorgd dat de gerechtvaardigde belangen van de betrokken exploitanten en andere belanghebbenden naar behoren wordt gewaarborgd. De bevoegde instanties dienen passende onderzoeken uit te voeren en bevoegd te blijven voor specifieke taken waarvoor deskundigheid en een passende administratieve beoordelingsvrijheid vereist zijn, namelijk de taak om de ernst van de schade te beoordelen en te bepalen welke herstelmaatregelen moeten worden genomen.

(22) Personen die van de milieuschade ongunstige gevolgen ondervinden of dreigen te ondervinden, moeten het recht hebben de bevoegde instantie om maatregelen te verzoeken. Milieubescherming is evenwel geen scherp afgebakend belang, en individuele personen stemmen niet steeds hun handelingen daarop af of verkeren niet steeds in de mogelijkheid dat te doen. Daarom moet een bijzondere status worden verleend aan gekwalificeerde partijen zodat zij op een juiste manier tot de doeltreffende uitvoering van deze richtlijn kunnen bijdragen.

(23) Ter vergemakkeling van verzoeken tot het nemen van maatregelen dient in passende procedures te worden voorzien, en dient de bevoegde instantie verplicht te zijn, wanneer het niet mogelijk is binnen een redelijke termijn een besluit te nemen, de belanghebbende hiervan kennis te geven.

(24) De betrokken personen en gekwalificeerde partijen dienen toegang te hebben tot beroepsprocedures tegen de besluiten en handelingen van de bevoegde instantie of tegen het verzuim te handelen.

(25) Wanneer milieuschade voor meer lidstaten gevolgen heeft of dreigt te hebben, werken deze lidstaten samen teneinde ervoor te zorgen dat juiste en doeltreffende preventie- of, naar gelang het geval, herstelmaatregelen met betrekking tot alle milieuschade worden genomen.

(26) De lidstaten bevorderen het gebruik door de exploitanten van alle passende verzekeringen of andere vormen van financiële zekerheid teneinde in een doeltreffende dekking van de uit deze richtlijn voortvloeiende financiële verplichtingen te voorzien.

(27) Deze richtlijn belet niet dat de lidstaten strengere bepalingen handhaven of vaststellen met betrekking tot het voorkomen en het herstel van milieuschade, en belet evenmin de vaststelling door de lidstaten van passende bepalingen met betrekking tot situaties waarin de schade twee keer kan worden verhaald als gevolg van samenlopende acties door een bevoegde instantie uit hoofde van deze richtlijn en door een persoon wiens eigendom schade is toegebracht.

(28) Op vóór het verstrijken van de voor de tenuitvoerlegging van deze richtlijn vastgestelde termijn toegebrachte schade dienen de bepalingen ervan niet van toepassing te zijn, en er dienen passende bepalingen te worden vastgesteld met betrekking tot gevallen waarin niet duidelijk is of de schade na de voor de tenuitvoerlegging van deze richtlijn vastgestelde termijn is veroorzaakt.

(29) De lidstaten dienen de Commissie verslag uit te brengen over de ervaringen die zij met de toepassing van deze richtlijn hebben opgedaan, teneinde de Commissie in staat te stellen, rekening houdend met de gevolgen voor duurzame ontwikkeling, te beoordelen of deze richtlijn moet worden herzien,

HEBBEN DE VOLGENDE RICHTLIJN VASTGESTELD:

Artikel 1

Doel

Deze richtlijn heeft ten doel een raamregeling, op de grondslag van milieuaansprakelijkheid, voor het voorkomen en het herstel van milieuschade tot stand te brengen.

Artikel 2

Definities

1. In deze richtlijn wordt verstaan onder:

1. "referentietoestand": de toestand waarin de natuurlijke rijkdommen en ecosysteemdiensten zich zouden hebben bevonden indien zich geen schade had voorgedaan, zoals gereconstrueerd aan de hand van historische gegevens, referentiegegevens, controle-gegevens en gegevens over trends (zoals het aantal dode dieren), welke naar gelang van het geval afzonderlijk of in combinatie kunnen worden gebruikt;

2. "biodiversiteit": de natuurlijke habitats en soorten die in bijlage I van Richtlijn 79/409/EEG of in de bijlagen I, II en IV van Richtlijn 92/43/EEG worden genoemd, alsook habitats en soorten waarop die richtlijnen niet van toepassing zijn maar waarvoor beschermings- of instandhoudingsgebieden zijn aangewezen uit hoofde van de nationale wetgeving inzake natuurbehoud;

3. "staat van instandhouding":

(a) met betrekking tot een natuurlijke habitat, de resultante van de invloeden die op de betrokken natuurlijke habitat en de daar voorkomende typische soorten inwerken en op lange termijn van invloed kunnen zijn op de natuurlijke verspreiding, de structuur en de functies van die habitat of het voortbestaan van de betrokken typische soorten, hetzij op het Europese grondgebied van de lidstaten waarop het Verdrag van toepassing is, hetzij op het grondgebied van een lidstaat, hetzij in het natuurlijke verspreidingsgebied van die habitat;

(b) met betrekking tot een soort, de resultante van de invloeden die op de betrokken soort inwerken en die op lange termijn van invloed kunnen zijn op de verspreiding en abundantie van de populaties daarvan, hetzij op het Europese grondgebied van de lidstaten waarop het Verdrag van toepassing is, hetzij op het grondgebied van een lidstaat, hetzij in het natuurlijke verspreidingsgebied van die soort;

4. "kosten": de kosten die verantwoord zijn op basis van de noodzaak, een juiste en doeltreffende toepassing van deze richtlijn te garanderen, inclusief de huishoudelijke, juridische en handhavingskosten, de kosten van het vergaren van gegevens en andere algemene kosten, en de kosten in verband met monitoring en toezicht;

5. "schade": een meetbare ongunstige verandering in enige natuurlijke rijkdom en/of de aantasting van een ecosysteemdienst, die direct of indirect is toegebracht en is veroorzaakt door enige binnen het toepassingsgebied van deze richtlijn vallende activiteiten;

6. "onmiddellijk gevaar": een voldoende waarschijnlijkheid dat zich in de nabije toekomst milieuschade zal voordoen;

7. "liquidateur": een persoon die overeenkomstig de desbetreffende nationale wetgeving wordt aangewezen voor het afhandelen van gevallen van insolventie, liquidaties, faillissementen en soortgelijke procedures;

8. "natuurlijke rijkdommen": biodiversiteit, water en bodem, met inbegrip van de ondergrond;

9. "exploitant": elke persoon die een activiteit waarop deze richtlijn van toepassing is, uitvoert, met inbegrip van de houder van een vergunning of toelating voor het uitvoeren van een activiteit en/of de persoon die een activiteit laat registreren of er kennisgeving van doet;

10. "persoon": elke natuurlijke of rechtspersoon;

11. "bodemverontreiniging" of "verontreiniging van bodem en ondergrond": de directe of indirecte inbreng in de bodem of de ondergrond, als gevolg van menselijke activiteiten, van stoffen, preparaten, organismen of micro-organismen die schadelijk voor de menselijke gezondheid of de natuurlijke rijkdommen kunnen zijn;

12. "preventiemaatregelen": alle maatregelen die worden genomen na een gebeurtenis, een handeling of het nalaten van een handeling waardoor een onmiddellijk gevaar voor milieuschade wordt veroorzaakt, teneinde die schade te voorkomen of te beperken;

13. "beroepsactiviteit": omvat ook niet op het maken van winst gerichte activiteiten en het verrichten van diensten ten behoeve van de bevolking;

14. "gekwalificeerde partij": elke persoon die er, overeenkomstig in het nationaal recht opgenomen criteria, belang bij heeft dat het herstel van milieuschade wordt gegarandeerd, met inbegrip van instanties en organisaties die blijkens hun statuten ten doel hebben het milieu te beschermen en die voldoen aan alle door het nationaal recht gestelde eisen;

15. "regeneratie": de terugkeer van aangetaste natuurlijke rijkdommen en/of ecosysteemdiensten tot de referentietoestand;

16. "herstel": elke maatregel of combinatie van maatregelen die gericht is op herstel, rehabilitatie, of vervanging voor de aangetaste natuurlijke rijkdommen en/of ecosysteemdiensten, of een gelijkwaardig alternatief voor die rijkdommen of diensten te verschaffen; met inbegrip van:

(a) herstel ter plaatse, dit wil zeggen elke maatregel, met inbegrip van natuurlijke regeneratie, waardoor aangetaste natuurlijke rijkdommen en/of ecosysteemdiensten weer in de referentietoestand worden gebracht;

(b) compensatoir herstel, dit wil zeggen elke herstelmaatregel die ten aanzien van natuurlijke rijkdommen en/of ecosysteemdiensten wordt genomen op een andere plaats dan die waar de betrokken natuurlijke rijkdommen en/of ecosysteemdiensten werden aangetast, alsmede elke maatregel ter compensatie van tussentijdse verliezen van natuurlijke rijkdommen en/of ecosysteemdiensten die zich voordoen tussen het tijdstip van het toebrengen van de schade en de terugkeer van de aangetaste natuurlijke rijkdommen en/of ecosysteemdiensten tot de referentietoestand;

17. "diensten" (of "ecosysteemdiensten"): de functies die natuurlijke rijkdommen vervullen ten behoeve van andere natuurlijke rijkdommen en/of het publiek;

18. "milieuschade":

(a) schade aan de biodiversiteit, dit wil zeggen elke vorm van schade die een ernstig ongunstige uitwerking heeft op de staat van instandhouding van de biodiversiteit;

(b) schade aan wateren, dit wil zeggen elke vorm van schade die een zodanig negatief effect heeft op de ecologische toestand, het ecologisch potentieel en/of de chemische toestand van de betrokken wateren dat die toestand verslechtert of met grote waarschijnlijkheid zal verslechteren ten opzichte van een van de in Richtlijn 2000/60/EG omschreven categorieën, met uitzondering van de negatieve effecten waarop artikel 4, lid 7, van Richtlijn 2000/60/EG van toepassing is;

(c) bodemschade, dit wil zeggen elke vorm van schade die een ernstige potentiële of feitelijke aantasting veroorzaakt van de volksgezondheid ten gevolge van verontreiniging van bodem en ondergrond;

19. "waarde": de maximumhoeveelheid goederen, diensten of geld die een persoon bereid is te besteden om een specifiek goed of een specifieke dienst te verkrijgen, of de minimumhoeveelheid goederen, diensten of geld die een persoon bereid is te aanvaarden in ruil voor het derven van een specifiek goed of een specifieke dienst. De totale waarde van een habitat of soort omvat de waarde die personen door het directe gebruik van die natuurlijke rijkdom - bijvoorbeeld door zwemmen, bootjevaren, vogelwaarneming - ontvangen, alsook de waarde die personen ongeacht het directe gebruik aan die habitats en soorten toekennen. Dit sluit het derven van financiële inkomsten door individuele personen uit;

20. "wateren": alle wateren waarop Richtlijn 2000/60/EG van toepassing is;

21. "uitstoot": de inbreng in het milieu van stoffen, preparaten, organismen of micro-organismen.

2. Schade aan de biodiversiteit als bedoeld in lid 1, punt 18, onder a), omvat niet de negatieve effecten die het gevolg zijn van handelingen van de exploitant die door de betrokken instanties uitdrukkelijk werden toegestaan conform bepalingen ter uitvoering van artikel 6, leden 3 en 4, van Richtlijn 92/43/EEG of conform enige andere bepaling van nationaal recht met een soortgelijke strekking ten aanzien van habitats en soorten die uit hoofde van nationale natuurbehoudwetgeving worden beschermd maar waarop de Richtlijnen 79/409/EEG en 92/43/EEG niet van toepassing zijn, voorzover die nationale bepalingen ten minste gelijkwaardige garanties bieden, met inbegrip van de vereiste compensatiemaatregelen.

Schade aan de biodiversiteit omvat niet de ongunstige gevolgen van handelingen van de exploitant die door de betrokken instanties uitdrukkelijk werden toegestaan overeenkomstig bepalingen ter uitvoering van artikel 9 van Richtlijn 79/409/EEG of artikel 16 van Richtlijn 92/43/EEG.

Artikel 3

Werkingssfeer

1. Deze richtlijn is van toepassing op milieuschade die wordt veroorzaakt door de uitoefening van enige in bijlage I genoemde beroepsactiviteit alsook op elk onmiddellijk gevaar dat dergelijke schade zich voordoet als gevolg van een van die activiteiten.

2. Deze richtlijn is van toepassing op schade aan de biodiversiteit als gevolg van de uitoefening van enige andere beroepsactiviteit dan de in bijlage I genoemde, alsook op elk onmiddellijk gevaar dat dergelijke schade zich voordoet als gevolg van een van die activiteiten.

3. Deze richtlijn is niet van toepassing op milieuschade of enig onmiddellijk gevaar dat dergelijke schade zich voordoet ten gevolge van een incident met betrekking waartoe de aansprakelijkheid of schadevergoeding geregeld is bij een van de volgende overeenkomsten, in voorkomend geval:

(a) het Internationaal Verdrag van 27 november 1992 inzake de wettelijke aansprakelijkheid voor schade door verontreiniging door olie;

(b) het Internationaal Verdrag van 27 november 1992 inzake de instelling van een internationaal compensatiefonds voor schade door verontreiniging door olie;

(c) het Internationaal Verdrag van 23 maart 2001 inzake de wettelijke aansprakelijkheid voor schade door verontreiniging door olie uit scheepsbunkers;

(d) het Internationaal Verdrag van 3 mei 1996 inzake aansprakelijkheid en schadevergoeding in verband met het vervoer van gevaarlijke en schadelijke stoffen overzee;

(e) het Verdrag van 10 oktober 1989 inzake de wettelijke aansprakelijkheid voor schade veroorzaakt tijdens het vervoer van gevaarlijke stoffen over de weg, per spoor en over de binnenwateren.

4. Deze richtlijn is niet van toepassing op de nucleaire risico's en de milieuschade of het onmiddellijk gevaar dat zich dergelijke schade voordoet als gevolg van de ontplooiing van de activiteiten waarop het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap voor Atoomenergie van toepassing is, of als gevolg van een incident of activiteit met betrekking waartoe de aansprakelijkheid of schadevergoeding geregeld is bij een van de volgende overeenkomsten, in voorkomend geval:

(a) het Verdrag van Parijs van 29 juli 1960 inzake wettelijke aansprakelijkheid op het gebied van de kernenergie alsook het Aanvullend Verdrag van Brussel van 31 januari 1963;

(b) het Verdrag van Wenen van 21 mei 1963 inzake wettelijke aansprakelijkheid voor kernschade en het Verdrag van Wenen van 12 september 1997 inzake aanvullende vergoedingen voor kernschade;

(c) het gezamenlijk protocol van 21 september 1988 betreffende de toepassing van het Verdrag van Wenen en het Verdrag van Parijs;

(d) de Overeenkomst van Brussel van 17 december 1971 inzake de wettelijke aansprakelijkheid op het gebied van het zeevervoer van nucleaire stoffen;

5. Deze richtlijn laat strengere bepalingen van het Gemeenschapsrecht met betrekking tot de uitvoering van enige binnen de werkingssfeer van deze richtlijn vallende activiteit alsook de wetgeving van de Gemeenschap houdende regels inzake collisie onverlet.

6. Deze richtlijn is niet van toepassing op milieuschade of op onmiddellijk gevaar dat zich dergelijke schade voordoet als gevolg van wijdverspreide, diffuse verontreiniging waarbij onmogelijk een oorzakelijk verband kan worden gelegd tussen de schade en de activiteiten van bepaalde individuele exploitanten.

7. Deze richtlijn is niet van toepassing op activiteiten die uitsluitend de landsverdediging dienen.

8. Onverminderd het bepaalde in artikel 11, lid 3, verleent deze richtlijn particulieren geen recht op schadevergoeding voor economische verliezen die zij zouden kunnen hebben geleden als gevolg van milieuschade of onmiddellijk gevaar dat zich dergelijke schade voordoet.

Artikel 4

Voorkomen

1. Wanneer zich nog geen milieuschade heeft voorgedaan maar onmiddellijk gevaar bestaat dat dergelijke schade zich zal voordoen, verplicht de bevoegde instantie de exploitant de nodige preventie maatregelen te nemen of neemt zij zelf dergelijke maatregelen.

2. Onverminderd eventuele aanvullende maatregelen welke de bevoegde instantie krachtens lid 1 kan voorschrijven, bepalen de lidstaten dat exploitanten, wanneer zij zich bewust zijn of bewust zouden moeten zijn van een onmiddellijk gevaar, verplicht zijn de nodige maatregelen te treffen om te voorkomen dat zich milieuschade voordoet, zulks zonder een verzoek in die zin van de bevoegde instantie af te wachten.

3. De lidstaten bepalen dat de exploitanten wanneer zulks dienstig is, en in ieder geval wanneer het onmiddellijk gevaar voor belangrijke milieuschade ondanks de door de betrokken exploitant genomen preventiemaatregelen niet verdwijnt, verplicht zijn de bevoegde instantie over de situatie te informeren.

4. Indien een exploitant de verplichtingen waarin de leden 1 en 2 voorzien, niet naleeft, neemt de bevoegde instantie de nodige preventiemaatregelen.

Artikel 5

Herstel

1. Wanneer zich milieuschade heeft voorgedaan, verplicht de bevoegde instantie de exploitant de nodige herstelmaatregelen te nemen of neemt zij zelf dergelijke maatregelen.

2. Indien de exploitant geen gehoor geeft aan een verzoek dat uit hoofde van lid 1 aan hem wordt gericht, neemt de bevoegde instantie de nodige herstelmaatregelen.

3. Welke herstelmaatregelen noodzakelijk zijn, wordt bepaalde overeenkomstig bijlage II.

4. Wanneer zich meer gevallen van milieuschade hebben voorgedaan op zodanige wijze dat de bevoegde instantie niet kan garanderen dat de noodzakelijke herstelmaatregelen gelijktijdig worden genomen, is de bevoegde instantie gerechtigd te bepalen welk geval van milieuschade eerst moet worden hersteld.

Bij het nemen van deze beslissing houdt de bevoegde instantie onder meer rekening met de aard, de omvang en de ernst van de verschillende gevallen van de betrokken milieuschade alsook de mogelijkheden tot natuurlijke regeneratie.

Artikel 6

Aanvullende bepalingen inzake preventie en herstel

1. Onder voorbehoud van het bepaalde in artikel 9, lid 1, zorgen de lidstaten ervoor dat de noodzakelijke herstel- of preventiemaatregelen worden genomen:

(a) wanneer het niet mogelijk is de exploitant aan te wijzen die de schade of het onmiddellijk gevaar voor schade heeft veroorzaakt;

(b) wanneer de exploitant kan worden aangewezen, maar deze over onvoldoende financiële middelen beschikt om enige noodzakelijke preventie- en herstelmaatregel te nemen;

(c) wanneer de exploitant kan worden aangewezen, maar deze over onvoldoende financiële middelen beschikt om alle noodzakelijke herstel- of preventiemaatregelen te nemen; of

(d) wanneer de exploitant krachtens deze richtlijn niet verplicht is de kosten van de noodzakelijke herstel- of preventiemaatregelen te dragen.

2. De maatregelen die worden genomen uit hoofde van lid 1, onder a), b) en c), laten de financiële aansprakelijkheid van de betrokken exploitant uit hoofde van deze richtlijn alsook de artikelen 87 en 88 van het EG-Verdrag onverlet.

Artikel 7

Verhaal van de kosten

1. Onverminderd het bepaalde in de artikelen 8, 9 en 10 verhaalt de bevoegde instantie de kosten die zij in samenhang met het nemen van preventie- of herstel maatregelen uit hoofde van deze richtlijn heeft gedragen, op de exploitant die de schade of het onmiddellijk gevaar voor schade heeft veroorzaakt.

2. De bevoegde instantie verhaalt op de exploitant die de schade of het onmiddellijk gevaar voor schade heeft veroorzaakt, eveneens de kosten van het opmaken van de milieuschade en, in voorkomend geval, de kosten van de evaluatie van het onmiddellijk gevaar dat dergelijke schade zich zal voordoen.

Artikel 8

Toerekening van de kosten in samenhang met bepaalde schade aan de biodiversiteit

Onverminderd artikel 10 is in de in artikel 3, lid 2, bedoelde gevallen, wanneer niet is bewezen dat de exploitant die de schade of het onmiddellijk gevaar voor schade heeft veroorzaakt een fout heeft gemaakt of nalatig is geweest, die exploitant niet verplicht de kosten te dragen van de preventie- of herstelmaatregelen die uit hoofde van deze richtlijn worden getroffen.

Artikel 9

Uitzonderingen

1. Onverminderd artikel 10 is deze richtlijn niet van toepassing op milieuschade of het onmiddellijk gevaar dat zich dergelijke schade voordoet ten gevolge van:

(a) een oorlogsdaad, vijandelijkheden, burgeroorlog of oproer;

(b) een natuurverschijnsel van uitzonderlijke, onontkoombare en onbedwingbare aard;

(c) een uitstoot of gebeurtenis die was toegestaan krachtens de toepasselijke wet- en regelgeving of uit hoofde van de vergunning of toestemming die aan de exploitant werd verleend;

(d) uitstoot of activiteiten die overeenkomstig de stand van de wetenschappelijke en technologische kennis op het tijdstip dat de uitstoot of de activiteit plaatsvond, niet als schadelijk werden beschouwd.

2. Het bepaalde in lid 1, onder c) en d), is niet van toepassing wanneer de exploitant nalatig is geweest.

3. Onverminderd artikel 10 is een exploitant niet verplicht de kosten te dragen van de preventie- of herstelmaatregelen die uit hoofde van deze richtlijn worden genomen, indien de milieuschade of het onmiddellijk gevaar dat dergelijke schade zich voordoet, het gevolg is van:

(a) een handeling die door een derde werd verricht met de bedoeling schade te veroorzaken, voorzover de schade zich heeft voorgedaan ondanks het feit dat er passende veiligheidsmaatregelen waren getroffen; of

(b) de naleving van een dwingend bevel, instructie of andere juridisch verbindende of dwingende maatregel van een overheidsinstantie.

4. Wanneer de exploitant een persoon is die handelt in de hoedanigheid van liquidateur, is die persoon niet persoonlijk verplicht de kosten in samenhang met het voorkomen of het herstel uit hoofde van deze richtlijn te dragen, voorzover die persoon handelt overeenkomstig de desbetreffende nationale bepalingen inzake insolventie, liquidaties, faillissementen en soortgelijke procedures en zich voor het overige niet schuldig maakt aan enige fout of nalatigheid.

Artikel 10

Toerekening van de kosten in samenhang met bepaalde preventiemaatregelen

1. De lidstaten zien erop toe dat de exploitanten in alle omstandigheden alle kosten dragen in samenhang met preventiemaatregelen die zij hoe dan ook hadden moeten nemen ter naleving van de wettelijke, bestuursrechtelijke en administratieve bepalingen, met inbegrip van eventuele vergunningen of toelatingen, die op hun activiteiten van toepassing zijn.

2. Met het oog op de afbakening van de in lid 1 bedoelde wettelijke, bestuursrechtelijke en administratieve bepalingen wordt geen rekening gehouden met artikel 4.

Artikel 11

Toerekening van de kosten in door meer partijen veroorzaakte schadegevallen

1. Onverminderd het bepaalde in lid 2 mogen de lidstaten ten aanzien van gevallen waarin de bevoegde instantie met een voldoende graad van waarschijnlijkheid aannemelijk kan maken dat één en dezelfde schade door de handelingen of nalatigheid van meerdere exploitanten werd veroorzaakt, ofwel bepalen dat de betrokken exploitanten hoofdelijk financieel aansprakelijk worden gesteld voor die schade, ofwel bepalen dat de bevoegde instantie op een correcte en redelijke basis het aandeel van de kosten vaststelt dat door iedere exploitant moet worden gedragen.

2. Exploitanten die kunnen aantonen in welke mate de schade het gevolg is van hun activiteiten, zijn alleen verplicht de kosten te dragen die samenhangen met dat deel van de schade.

3. Deze richtlijn laat eventuele bepalingen van nationaal recht inzake regres onverlet.

Artikel 12

Verjaringstermijn voor het verhalen van de kosten

De bevoegde instantie is gerechtigd tegen de exploitant die de schade of het onmiddellijk gevaar voor schade heeft veroorzaakt, de procedure voor het verhalen van de kosten met betrekking tot alle uit hoofde van deze richtlijn genomen maatregelen in te leiden gedurende een periode van vijf jaar, te rekenen vanaf de datum waarop de betrokken maatregelen ten uitvoer zijn gelegd.

Artikel 13

Bevoegde instantie

1. De lidstaten wijzen een bevoegde instantie of bevoegde instanties aan die verantwoordelijk zijn voor de uitvoering van de taken waarin deze richtlijn voorziet.

Wanneer een lidstaat beslist de bevoegde instantie niet te machtigen om verbindende besluiten vast te stellen of dergelijke besluiten te doen naleven, zorgt de lidstaat ervoor dat een rechtbank of een andere onafhankelijke en neutrale overheidsinstantie over de rechtsmacht beschikt om dergelijke besluiten vast te stellen en te doen naleven.

2. Ongeacht of het in lid 1, tweede alinea, besluit wordt vastgesteld door de bevoegde instantie, een rechtbank of een andere onafhankelijke en neutrale overheidsinstantie, blijft het de taak van de bevoegde instantie vast te stellen welke exploitant de schade of het onmiddellijk gevaar voor schade heeft veroorzaakt, de ernst van de schade te beoordelen en te bepalen welke herstelmaatregelen overeenkomstig bijlage II moeten worden genomen.

3. De lidstaten zien erop toe dat de bevoegde instanties de passende onderzoeken uitvoeren teneinde hun taken uit hoofde van deze richtlijn te vervullen, los van enig voorafgaand verzoek tot het nemen van maatregelen overeenkomstig artikel 14.

Met het oog daarop is de bevoegde instantie gemachtigd van de betrokken exploitant te verlangen dat hij alle informatie en gegevens verstrekt die nodig zijn met het oog op het onderzoek.

De lidstaten specificeren de nadere regels met betrekking tot de vordering van dergelijke informatie en gegevens door de bevoegde instantie.

4. De lidstaten dragen ervoor zorg dat de bevoegde instantie derden de uitvoering van de noodzakelijke preventie- of herstelmaatregelen kan delegeren of opdragen.

5. Elk uit hoofde van deze richtlijn genomen besluit waarbij het treffen van preventie- of herstelmaatregelen wordt opgelegd, dient de precieze gronden te vermelden waarop het gebaseerd is. Van een dergelijk besluit wordt onverwijld kennis gegeven aan de betrokken exploitant, die terzelfder tijd wordt ingelicht over de rechtsmiddelen waarover hij krachtens de in de betrokken lidstaat geldende wetgeving beschikt alsmede over de termijnen waaraan die rechtsmiddelen zijn gebonden.

Artikel 14

Verzoeken om maatregelen

1. Onverminderd eventuele onderzoeken die door de bevoegde instantie op eigen initiatief worden aangevat, hebben personen die de ongunstige effecten van milieuschade ondervinden of dreigen te ondervinden alsook de gekwalificeerde partijen het recht, aan de bevoegde instantie hun opmerkingen kenbaar te maken met betrekking tot enig geval van milieuschade waarvan zij kennis hebben, en hebben zij het recht de bevoegde instantie te verzoeken maatregelen te nemen krachtens deze richtlijn.

2. De bevoegde instantie heeft het recht te verlangen dat het verzoek om maatregelen vergezeld gaat van alle relevante informatie en gegevens ter ondersteuning van de opmerkingen die met betrekking tot de milieuschade in kwestie worden voorgelegd.

3. Wanneer het verzoek om maatregelen en de vergezellende opmerkingen voldoende aannemelijk maken dat er milieuschade is, neemt de bevoegde instantie deze opmerkingen en dit verzoek om maatregelen in overweging.

4. De bevoegde instantie biedt de betrokken exploitant de gelegenheid, zijn standpunt met betrekking tot het verzoek om maatregelen en de vergezellende opmerkingen kenbaar te maken.

5. De bevoegde instantie stelt zo spoedig mogelijk, en in elk geval binnen een termijn die redelijk is in het licht van de aard, omvang en ernst van de milieuschade in kwestie, de betrokken persoon of gekwalificeerde partij in kennis van haar besluit inzake het al dan niet nemen van maatregelen, en motiveert dit besluit.

6. Wanneer de bevoegde instantie ondanks al haar inspanningen er niet in slaagt binnen de in lid 5 bedoelde termijn tot een besluit te komen over het al dan niet nemen van maatregelen, dient de bevoegde instantie vóór het verstrijken van een termijn van vier maanden vanaf de indiening van het verzoek om maatregelen de betrokken persoon of gekwalificeerde partij in kennis te stellen van de stappen en maatregelen die zij heeft genomen en zal nemen om de toepassing van deze richtlijn binnen een tijdsbestek dat met een correcte totstandbrenging van de doelstelling van de richtlijn verenigbaar is, te garanderen.

Artikel 15

Beroepsprocedures

1. Elke persoon of gekwalificeerde partij die een verzoek om maatregelen uit hoofde van deze richtlijn heeft ingediend, heeft toegang tot een procedure voor een rechtbank of een andere onafhankelijke en neutrale overheidsinstantie die bevoegd is de besluiten en handelingen of het verzuim om te handelen van de bevoegde instantie aan de procedurele en materieelrechtelijke voorschriften te beoordelen.

2. Deze richtlijn laat alle nationale wettelijke bepalingen volgens welke de administratieve beroepsprocedures worden uitgeput alvorens een gerechtelijke procedure wordt ingeleid, onverlet.

Artikel 16

Financiële zekerheid

De lidstaten bevorderen de gebruikmaking door de exploitanten van passende verzekeringen of andere vormen van financiële zekerheid. De lidstaten bevorderen ook de ontwikkeling van passende verzekerings- of andere financiële garantieinstrumenten en -markten door de geëigende deelnemers aan het economisch en financieel verkeer, met inbegrip van de sector van de financiële diensten.

Artikel 17

Samenwerking tussen de lidstaten

Wanneer milieuschade gevolgen heeft of dreigt te hebben voor meerdere lidstaten, werken die lidstaten samen teneinde ervoor te zorgen dat correcte en doeltreffende preventie- of, in voorkomend geval, herstelmaatregelen met betrekking tot alle milieuschade worden genomen.

Artikel 18

Verhouding tot het nationaal recht

1. Deze richtlijn belet niet dat de lidstaten strengere bepalingen handhaven of invoeren inzake preventie en herstel van milieuschade, met inbegrip van de aanwijzing van bijkomende activiteiten waarop de voorschriften inzake preventie en herstel van deze richtlijn van toepassing zijn, de aanwijzing van additionele verantwoordelijke partijen en de manier waarop de financiële verantwoordelijkheid aan de verantwoordelijke partijen wordt toegewezen of over die partijen wordt verdeeld.

2. Deze richtlijn belet niet dat de lidstaten passende bepalingen vaststellen met inbegrip van een verbod op meervoudige schadevergoeding, met betrekking tot situaties waarin de kans bestaat dat de schade twee keer wordt verhaald omdat tegelijk actie wordt ondernomen door een bevoegde instantie uit hoofde van deze richtlijn en door een persoon van wie de eigendommen schade hebben opgelopen.

Artikel 19

Temporele afbakening van de werkingssfeer

1. Deze richtlijn is niet van toepassing op schade veroorzaakt door activiteiten die hebben plaatsgegrepen vóór de in artikel 21, lid 1, genoemde datum. In het bijzonder is deze richtlijn niet van toepassing op schade veroorzaakt door afval waarvan de verwijdering op geoorloofde wijze heeft plaatsgevonden in erkende verwijderingsinstallaties vóór de in artikel 21, lid 1, genoemde datum en voor stoffen die in het milieu werden geloosd vóór de in artikel 21, lid 1, genoemde datum.

2. Wanneer de bevoegde instantie met een voldoende graad van waarschijnlijkheid aannemelijk kan maken dat de milieuschade werd veroorzaakt door een activiteit die heeft plaatsgegrepen na de in artikel 21, lid 1, genoemde datum, is deze richtlijn van toepassing tenzij de exploitant kan bewijzen dat de activiteit die de schade in kwestie heeft veroorzaakt, vóór die datum heeft plaatsgevonden.

3. Lid 2 is niet van toepassing op exploitanten die binnen een termijn van een jaar na de in artikel 21, lid 1, genoemde datum aan de bevoegde instantie een verklaring hebben overgelegd waarin alle milieuschade wordt geïdentificeerd die veroorzaakt kan zijn door hun activiteiten vóór de in artikel 21, lid 1, genoemde datum.

De lidstaten nemen de nodige maatregelen om te garanderen dat de milieueffectverklaring welke door de exploitanten wordt ingediend, op het stuk van kwaliteit en waarheidsgetrouwheid betrouwbaar is.

Artikel 20

Verslagen

De lidstaten brengen uiterlijk op [vijf jaar na datum vermeld in artikel 22] verslag uit bij de Commissie over de bij de toepassing van deze richtlijn opgedane ervaring. De nationale verslagen dienen de in bijlage III genoemde informatie en gegevens te bevatten.

Op basis hiervan dient de Commissie een verslag in bij het Europees Parlement en de Raad, eventueel vergezeld van een voorstel indien zij dit passend acht.

Artikel 21

Tenuitvoerlegging

1. De lidstaten doen de nodige wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen in werking treden om uiterlijk op 30 juni 2005 aan deze richtlijn te voldoen. Zij stellen de Commissie daarvan onverwijld in kennis.

Wanneer de lidstaten deze bepalingen aannemen, wordt in die bepalingen naar deze richtlijn verwezen of wordt hiernaar verwezen bij de officiële bekendmaking van die bepalingen. De regels voor deze verwijzing worden vastgesteld door de lidstaten.

2. De lidstaten delen de Commissie de tekst van de belangrijkste bepalingen van intern recht mede die zij op het onder deze richtlijn vallende gebied vaststellen, alsook een tabel die de correspondentie aangeeft tussen deze richtlijn en de vastgestelde nationale bepalingen.

Artikel 22

Inwerkingtreding

Deze richtlijn treedt in werking op de twintigste dag volgende op die van haar bekendmaking in het Publicatieblad van de Europese Gemeenschappen.

Artikel 23

Adressaten

Deze richtlijn is gericht tot de lidstaten.

Gedaan te Brussel, op [...]

Voor het Europees Parlement Voor de Raad

De Voorzitter De Voorzitter

BIJLAGE I

IN ARTIKEL 3, LID 1, BEDOELDE ACTIVITEITEN

- De exploitatie van installaties die overeenkomstig Richtlijn 96/61/EG van de Raad van 24 september 1996 inzake geïntegreerde preventie en bestrijding van verontreiniging [62] aan een vergunningsplicht zijn onderworpen.

[62] PB L 257 van 10.10.1996, blz. 26.

- De exploitatie van installaties die overeenkomstig Richtlijn 84/360/EEG van de Raad van 28 juni 1984 betreffende de bestrijding van door industriële inrichtingen veroorzaakte luchtverontreiniging [63] aan een vergunningsplicht zijn onderworpen, meer bepaald met betrekking tot de uistoot in de lucht van onder bovengenoemde richtlijn vallende verontreinigende stoffen.

[63] PB L 188 van 16.7.1984, blz. 20.

- De exploitatie van installaties die overeenkomstig Richtlijn 76/464/EEG van de Raad van 4 mei 1976 betreffende de verontreiniging veroorzaakt door bepaalde gevaarlijke stoffen die in het aquatisch milieu van de Gemeenschap worden geloosd [64] aan een vergunningsplicht zijn onderworpen, meer bepaald met betrekking tot de lozing van onder bovengenoemde richtlijn vallende gevaarlijke stoffen.

[64] PB L 129 van 18.5.1976, blz. 23.

- De exploitatie van installaties die overeenkomstig Richtlijn 80/68/EEG van de Raad van 17 december 1979 betreffende de bescherming van het grondwater tegen verontreiniging veroorzaakt door de lozing van bepaalde gevaarlijke stoffen [65] aan een vergunningspicht zijn onderworpen, meer bepaald met betrekking tot de lozing van onder bovengenoemde richtlijn vallende gevaarlijke stoffen.

[65] PB L 20 van 26.1.1980, blz. 43.

- De exploitatie van installaties die overeenkomstig Richtlijn 2000/60/EG van het Europees Parlement en de Raad van 23 oktober 2000 tot vaststelling van een kader voor communautaire maatregelen betreffende het waterbeleid [66] aan een vergunnings-, toestemmings- of registratieplicht zijn onderworpen, meer bepaald met betrekking tot de lozing van onder bovengenoemde richtlijn vallende gevaarlijke stoffen.

[66] PB L 327 van 22.12.2000, blz. 1.

Opmerking: In uitvoering van artikel 22 of Richtlijn 2000/60/EG worden de Richtlijnen 76/464/EEG en 80/68/EEG per 22 december 2013 ingetrokken; met ingang van 23 december 2013 worden de relevante bepalingen van Richtlijn 2000/60/EG volledig van toepassing. Bijgevolg wordt voor de toepassing van deze richtlijn slechts rekening gehouden met Richtlijn 2000/60/EG met ingang van die laatste datum.

- Alle wateronttrekking en -opstuwing die overeenkomstig Richtlijn 2000/60/EG van het Europees Parlement en de Raad aan een voorafgaande toestemming onderworpen zijn.

- Alle afvalbeheeractiviteiten, zoals de inzameling, het vervoer, de nuttige toepassing en de verwijdering van afvalstoffen, inclusief het toezicht op dergelijke activiteiten en de nazorg op de stortplaatsen, die overeenkomstig Richtlijn 75/442/EEG van de Raad van 15 juli 1975 betreffende afvalstoffen [67] en Richtlijn 91/689/EEG van de Raad van 12 december 1991 betreffende gevaarlijke afvalstoffen [68] onderworpen zijn aan een vergunnings- of registratieplicht.

[67] PB L 194 van 25.7.1975, blz. 39. Richtlijn als laatstelijk gewijzigd bij Beschikking 96/350/EG van de Commissie van 24 mei 1996 houdende aanpassing van de bijlagen II A en II B (PB L 135 van 6.6.1996, blz. 32).

[68] PB L 377 van 31.12.1991, blz. 20. Richtlijn als gewijzigd bij Richtlijn 94/31/EG van 27 juni 1994 (PB L 168 van 2.7.1994, blz. 28).

Deze activiteiten omvatten onder meer de exploitatie van stortplaatsen overeenkomstig Richtlijn 1999/31/EG van de Raad van 26 april 1999 betreffende het storten van afvalstoffen [69] en de exploitatie van verbrandingsinstallaties overeenkomstig Richtlijn 2000/76/EG van het Europees Parlement en de Raad van 4 december 2000 betreffende de verbranding van afval [70].

[69] PB L 182 van 16.7.1999, blz. 1.

[70] PB L 332 van 28.12.2000, blz. 91.

- De fabricage, het gebruik, de opslag, het vervoer op het terrein van dezelfde onderneming of de uitstoot in het milieu van gevaarlijke stoffen als gedefinieerd in en vallende onder het toepassingsgebied van Richtlijn 67/548/EEG van de Raad van 27 juni 1967 betreffende de aanpassing van de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen inzake de indeling, de verpakking en het kenmerken van gevaarlijke stoffen [71].

[71] PB nr. B 196 van 16.8.1967, blz. 1. Richtlijn als laatstelijk gewijzigd bij Richtlijn 2001/59/EG van de Commissie van 6 augustus 2001 tot achtentwintigste aanpassing aan de vooruitgang van de techniek van Richtlijn 67/548/EEG van de Raad betreffende de aanpassing van de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen inzake de indeling, de verpakking en het kenmerken van gevaarlijke stoffen (PB L 225 van 21.8.2001, blz. 1).

- De fabricage, het gebruik, de opslag, het vervoer op het terrein van dezelfde onderneming of de uitstoot in het milieu van gevaarlijke preparaten als gedefinieerd in en vallende onder het toepassingsgebied van Richtlijn 1999/45/EG van het Europees Parlement en de Raad van 31 mei 1999 betreffende de onderlinge aanpassing van de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen van de lidstaten inzake de indeling, de verpakking en het kenmerken van gevaarlijke preparaten [72].

[72] PB L 200 van 30.7.1999, blz. 1. Richtlijn 2001/60/EG van de Commissie van 7 augustus 2001 tot aanpassing aan de vooruitgang van de techniek van Richtlijn 1999/45/EG van het Europees Parlement en de Raad betreffende de onderlinge aanpassing van de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen van de lidstaten inzake de indeling, de verpakking en het kenmerken van gevaarlijke preparaten (PB L 226 van 22.8.2001, blz. 5).

- De fabricage, het gebruik, de opslag, het vervoer of de uitstoot in het milieu van gewasbeschermingsmiddelen of in gewasbeschermingsmiddelen gebruikte werkzame stoffen, als gedefinieerd in en vallende onder het toepassingsgebied van Richtlijn 91/414/EEG van de Raad van 15 juli 1991 betreffende het op de markt brengen van gewasbeschermings middelen [73].

[73] PB L 230, 19.8.1991, blz. 1. Richtlijn als laatstelijk gewijzigd bij Richtlijn 2001/87/EG van de Commissie van 12 oktober 2001 (PB L 276 van 19.10.2001, blz. 17).

- De fabricage, het gebruik, de opslag, het vervoer of de uitstoot in het milieu van biociden of in biociden gebruikte werkzame stoffen, als gedefinieerd in en vallende onder het toepassingsgebied van Richtlijn 98/8/EG van het Europees Parlement en de Raad van 16 februari 1998 betreffende het op de markt brengen van biociden [74].

[74] PB L 123, 24.4.1998, blz. 1. Richtlijn als laatstelijk gewijzigd bij Richtlijn 2001/87/EG van de Commissie van 12 oktober 2001 (PB L 276 van 19.10.2001, blz. 17).

- Het vervoer over de weg, per spoor, over de binnenwateren, over zee of in de lucht van gevaarlijke of verontreinigende goederen als gedefinieerd, hetzij in bijlage A bij Richtlijn 94/55/EG van de Raad van 21 november 1994 betreffende de onderlinge aanpassing van de wetgevingen der lidstaten inzake het vervoer van gevaarlijke goederen over de weg [75], hetzij in de bijlage bij Richtlijn 96/49/EG van de Raad van 23 juli 1996 betreffende de onderlinge aanpassing van de wetgevingen der lidstaten inzake het vervoer van gevaarlijke goederen per spoor [76], hetzij in Richtlijn 93/75/EEG van de Raad van 13 september 1993 betreffende de minimumeisen voor schepen die gevaarlijke of verontreinigende goederen vervoeren en die naar of uit de zeehavens van de Gemeenschap varen [77].

[75] PB L 319, 12.12.1994, blz. 7. Richtlijn als laatstelijk gewijzigd bij Richtlijn 2001/7/EG van de Commissie van 29 januari 2001 (PB L 30 van 1.2.2001, blz. 43).

[76] PB L 235, 17.9.1996, blz. 25. Richtlijn als laatstelijk gewijzigd bij Richtlijn 2001/6/EG van de Commissie van 29 januari 2001 (PB L 30 van 1.2.2001, blz. 42).

[77] PB L 247 van 5.10.1993, blz. 19. Richtlijn als laatstelijk gewijzigd bij Richtlijn 98/74/EG van de Commissie van 1 oktober 1998 (PB L 276 van 13.10.1998, blz. 7).

- Elk ingeperkt gebruik, met inbegrip van vervoer, van genetisch gemodificeerde micro-organismen, als gedefinieerd in en vallende onder het toepassingsgebied van Richtlijn 90/219/EEG van de Raad van 23 april 1990 inzake het ingeperkte gebruik van genetisch gemodificeerde micro-organismen [78].

[78] PB L 117 van 8.5.1990, blz. 1. Richtlijn als gewijzigd bij Richtlijn 98/81/EG van de Raad van 26 oktober 1998 (PB L 330 van 5.12.1998, blz. 13).

- Elke doelbewuste introductie van genetisch gemodificeerde organismen in het milieu of verder gebruik of vervoer van genetisch gemodificeerde organismen, als gedefinieerd in en vallende onder het toepassingsgebied van Richtlijn 2001/18/EG van het Europees Parlement en de Raad van 12 maart 2001 inzake de doelbewuste introductie van genetisch gemodificeerde organismen in het milieu en tot intrekking van Richtlijn 90/220/EEG van de Raad [79].

[79] PB L 106 van 17.4.2001, blz. 1.

BIJLAGE II

HERSTEL VAN MILIEUSCHADE

1. Inleiding

In deze bijlage worden de regels uiteengezet die de bevoegde instanties moeten volgen om het herstel van milieuschade te waarborgen.

2. Hersteldoelstellingen

2.1. Herstel van milieuschade, in de zin van schade aan de biodiversiteit en verontreiniging van wateren, wordt bereikt door de beschadigde habitats en soorten terug in hun referentietoestand te brengen. Mits inachtneming van punt 3.2.3. wordt deze doelstelling in beginsel bereikt door de beschadigde habitats, soorten en daarmee verbonden ecosysteemdiensten of relevante wateren terug in hun referentietoestand te brengen en door te compenseren voor de tussentijdse verliezen. Het herstel gebeurt via rehabilitatie, vervanging of het tot stand brengen van een gelijkwaardig substituut voor aangetaste natuurlijke rijkdommen en/of ecosysteem diensten op de oorspronkelijk beschadigde locatie of op een andere locatie.

2.2. Herstel van milieuschade, in de zin van waterverontreiniging en van schade aan de biodiversiteit, houdt ook in dat ernstige schade aan of ernstige potentiële risico's voor de volksgezondheid worden weggenomen wanneer dergelijke schade of dergelijk risico aanwezig is.

2.3. Wanneer verontreinigde bodems of ondergrond de volksgezondheid ernstig schaadt of het risico op dergelijke schade doet ontstaan, moeten de nodige maatregelen worden getroffen om ervoor te zorgen dat de relevante verontreinigende stoffen worden gecontroleerd, ingeperkt, verminderd of verwijderd, zodat de verontreinigde bodems geen ernstige schade of gevaar van ernstige schade voor de volksgezondheid meebrengen die onverenigbaar zijn met het huidige of aannemelijk toekomstige gebruik van het desbetreffende terrein. Welk toekomstig gebruik als aannemelijk wordt beschouwd, wordt vastgesteld op basis van de regelgeving voor de bodem bestemming die van kracht was op het tijdstip van de schade.

2.4. Het bereiken van de doelstelling van deze richtlijn houdt ook in dat er herstel moet plaatsvinden om te compenseren voor tussentijdse verliezen die zijn geleden tussen de schadedatum en de datum van herstel van de referentietoestand.

3. Herstel

3.1. Selectie van de redelijke herstelopties

Vaststelling van de maatregelen voor herstel in situ

3.1.1. Een eerste hersteloptie voor de bevoegde instantie is de optie van natuurlijke regeneratie, dat wil zeggen herstel waarbij geen menselijke interventie plaatsvindt om de beschadigde natuurlijke rijkdommen en/of diensten terug in of in de richting van hun referentietoestand te brengen.

3.1.2. Als andere mogelijk hersteloptie kan de bevoegde instantie acties overwegen om de natuurlijke rijkdommen en diensten op directe en versnelde wijze terug in hun referentietoestand te brengen.

Vaststelling van de compensatoire herstelmaatregelen

3.1.3. Voor elke optie buigt de bevoegde instantie zich over de mogelijke compenserende herstelmaatregelen om het tussentijds verlies van de natuurlijke rijkdommen en diensten in afwachting van het herstel te compenseren.

3.1.4. De bevoegde instantie zorgt ervoor dat bij de vaststelling van de compensatoire herstelmaatregelen rekening wordt gehouden met de tijdsdimensie door verdiscontering van de waarde die aan de natuurlijke rijkdommen en/of diensten moet worden toegekend.

3.1.5. In de mate van het haalbare moet de bevoegde instantie bij de vaststelling van de compenserende herstelmaatregelen in de eerste plaats kiezen voor acties die natuurlijke rijkdommen en/of diensten opleveren van hetzelfde type, dezelfde kwaliteit en vergelijkbare waarde als die welke beschadigd zijn geworden.

3.1.6. Bij de bepaling van de omvang van de herstelmaatregelen met het oog op de totstandbrenging van natuurlijke rijkdommen en/of diensten van hetzelfde type, dezelfde kwaliteit en vergelijkbare waarde als die welke verloren zijn gegaan, kiest de bevoegde instantie bij voorkeur voor evaluatietechnieken waarbij de waarde van een rijkdom of dienst tegen een vergelijkbare rijkdom of dienst wordt afgewogen. In een dergelijke aanpak bepaalt de bevoegde instantie de omvang van de herstelmaatregelen die natuurlijke rijkdommen en/of diensten opleveren van eenzelfde kwaliteit als die welke verloren zijn gegaan.

3.1.7. Wanneer deze eerste keuze van waardebepaling op basis van equivalente natuurlijke rijkdommen of diensten niet mogelijk blijkt, kunnen geldelijke waardebepalingstechnieken ten aanzien van de beschadigde locatie worden gebruikt om de compenserende herstelmaatregelen te kiezen.

3.1.8 Als, naar het oordeel van de bevoegde instantie, een waardebepaling van de verloren gegane rijkdommen en/of diensten mogelijk is, maar een waardebepaling van de vervangende natuurlijke rijkdommen en/of diensten niet haalbaar is binnen een redelijke termijn of tegen redelijke kosten, kan de bevoegde instantie de geldelijke waarde van de verloren gegane natuurlijke rijkdommen en/of diensten schatten en de omvang van de herstelmaatregel kiezen ten belope van een bedrag dat gelijkwaardig is met de verloren gegane waarde.

3.2. Keuze van de herstelopties

3.2.1. Nadat de bevoegde instantie een redelijk aantal herstelopties heeft vastgelegd, weegt zij deze opties onderling af op basis van ten minste:

(1) het effect van elke optie op de volksgezondheid en -veiligheid;

(2) de kosten om de desbetreffende optie uit te voeren;

(3) de kans op succes van elke optie;

(4) de mate waarin elke optie toekomstige schade zal voorkomen en waarin bij de tenuitvoerlegging van de optie onbedoelde schade kan worden vermeden;

(5) de mate waarin elke optie ten goede komt aan elk onderdeel van de relevante natuurlijke rijkdommen en/of diensten.

3.2.2. Wanneer kan worden verwacht dat meerdere opties dezelfde waarde opleveren, wordt de goedkoopste gekozen.

3.2.3 Bij de evaluatie van de verschillende herstelopties heeft de bevoegde instantie het recht om maatregelen voor herstel in situ te kiezen die de beschadigde biodiversiteit, wateren of bodems niet terug in hun referentietoestand te brengen. De bevoegde instantie heeft uitsluitend het recht een dergelijke beslissing te nemen, wanneer zij de diensten, rijkdommen of waarde waaraan ten gevolge van deze beslissing wordt verzaakt, compenseert door de compensatoire maatregelen te versterken en zo een soortgelijk niveau van diensten, rijkdommen of waarde te scheppen als dat waaraan is verzaakt. Deze aanvullende compensatoire maatregelen worden vastgesteld overeenkomstig de regels van paragraaf 3.1. en onderhavige paragraaf van deze bijlage.

3.2.4. De bevoegde instantie moet de exploitant uitnodigen om samen te werken bij de tenuitvoerlegging van de in deze bijlage omschreven procedures zodat bedoelde procedures naar behoren en daadwerkelijk ten uitvoer worden gelegd. De deelname van de exploitant kan gebeuren in de vorm van, onder meer, het leveren van de nodige informatie en gegevens.

3.2.5. De bevoegde instantie nodigt de personen op wiens terrein herstelmaatregelen worden getroffen uit om hun opmerkingen te maken en zij houdt rekening met die opmerkingen.

3.2.6. Op basis van bovenbedoelde evaluatie beslist de bevoegde instantie welke herstelmaatregelen ten uitvoer worden gelegd.

BIJLAGE III

IN ARTIKEL 20, EERSTE ALINEA, BEDOELDE INFORMATIE EN GEGEVENS

De in artikel 20, lid 1, bedoelde nationale verslagen dienen een lijst te bevatten van de gevallen van milieuschade en de krachtens deze richtlijn toegerekende gevallen van aansprakelijkheid, met daarbij de volgende informatie en gegevens voor elk geval:

(1) Datum waarop het geval van milieuschade zich heeft voorgedaan en datum waarop de procedures overeenkomstig deze richtlijn zijn ingeleid.

(2) Industrie-classificatiecode van de aansprakelijke rechtspersoon/rechtspersonen.

(3) Type milieuschade.

(4) Kosten voor de herstel- en preventiemaatregelen als gedefinieerd in deze richtlijn:

- direct betaald door de aansprakelijke partijen;

- achteraf verhaald op de aansprakelijke partijen;

- niet verhaald op de aansprakelijke partijen (redenen daarvoor nader toe te lichten).

(5) Bedrag van de extra administratieve kosten die jaarlijks door de overheidsadministratie moeten worden gedragen voor het opzetten en doen functioneren van de administratieve structuren voor de toepassing en handhaving van deze richtlijn.

(6) Zijn er procedures van beroep in rechte ingeleid door, hetzij aansprakelijke partijen, hetzij gekwalificeerde partijen* (Specificeer de identiteit van de eisers en het resultaat van deze procedures).

(7) Resultaat van het herstelproces.

(8) Datum van stopzetting van de procedure.

In hun verslagen kunnen de lidstaten alle overige informatie en gegevens opnemen op gebieden als de wenselijkheid van invoering van beperkte aansprakelijkheid in bepaalde gevallen, die zij nuttig achten voor een goede evaluatie van de toepassing van deze richtlijn. Binnen drie jaar na de inwerkingtreding van deze richtlijn wordt nagegaan of eventueel een bovengrens voor de financiering moet worden ingevoerd.

EFFECTBEOORDELINGSFORMULIER EFFECT VAN HET VOORSTEL OP HET BEDRIJFSLEVEN, MET NAME OP HET MIDDEN- EN KLEINBEDRIJF (MKB)

Titel van het voorstel

Voorstel voor een richtlijn van het Europees Parlement en de Raad betreffende milieuaansprakelijkheid met betrekking tot het voorkomen en herstellen van milieuschade.

Referentienummer van het document

COM(2002) 17

Het voorstel

Waarom is, gelet op het subsidiariteitsbeginsel, communautaire wetgeving op dit gebied noodzakelijk en wat zijn de voornaamste doelstellingen*

Er is communautaire actie nodig om de verontreiniging van locaties en het verlies aan biodiversiteit in de Gemeenschap effectief en doeltreffend aan te pakken.

De verontreiniging van locaties is een probleem aangezien dergelijke verontreiniging een risico vormt voor de menselijke gezondheid en het milieu als gevolg van de verspreiding van verontreinigende stoffen in het oppervlakte- of grondwater, opname door planten, direct contact met mensen en ontvlamming of ontploffing van stortplaatsgassen. Binnen de Gemeenschap zijn er al 300 000 locaties aangewezen als zijnde momenteel of potentieel verontreinigd [80]. Het is niet mogelijk gebleken de door deze verontreiniging veroorzaakte risico's te kwantificeren, maar de met de desbetreffende sanering samenhangende kosten geven een idee over de omvang van het probleem. In door het Europees Milieuagentschap gepubliceerde schattingen worden de kosten voor gedeeltelijke sanering (uitsluitend voor bepaalde lidstaten of regio's en bepaalde locaties) geraamd op 55 tot 106 miljard EUR [81], wat ongeveer 0,6% tot 1.25% van het BBP van de EU uitmaakt. Dit is een hoog bedrag dat echter meer het cumulatieve effect over een lange periode weerspiegelt dan de jaarlijkse impact van de verontreiniging [82].

[80] Management of contaminated sites in Western Europe, EMA, juni 2000.

[81] Oostenrijk, 1,5 miljard EUR, 300 prioritaire locaties; Vlaanderen, 6,9 miljard EUR, totale saneringskosten; Denemarken, 1,1 miljard EUR, totale saneringskosten; Finland, 0,9 miljard EUR, totale saneringskosten; Duitsland/Beieren, 2,5 miljard EUR, totale saneringskosten; Duitsland/Saksen-Anhalt 1,6-2,6 miljard EUR, grootschalige saneringsoperaties; Duitsland/Sleeswijk-Holstein 0,1 miljard EUR, 26 prioritaire locaties; Duitsland/Thüringen 0,2 miljard EUR, 3 grootschalige projecten; Italië, 0,5 miljard, 1 250 prioritaire locaties; Spanje, 0,8 miljard, gedeeltelijke sanering; Zweden, 3,5 miljard, totale saneringskosten; UK, 13-39 miljard, 10 000 ha verontreinigde terreinen (uit Management of contaminated sites in Western Europe, EMA, juni 2000).

[82] Er moet worden opgemerkt dat aangezien de voorgestelde regeling geen terugwerkende kracht heeft, de met sanering van deze locaties verbonden kosten niet onder het voorstel vallen. Deze locaties zijn immers verontreinigd alvorens de voorgestelde richtlijn was vastgesteld.

Er is bijgevolg een belangrijk milieuprobleem ontstaan, voornamelijk omdat de aansprakelijkheid voor milieuschade in de meeste lidstaten slechts recentelijk is ingevoerd. De kosten voor de sanering van in het verleden verontreinigde locaties zullen dus uiteindelijk met overheidsmiddelen worden gedekt aangezien de oorspronkelijke vervuilers nog moeilijk aansprakelijk kunnen worden gesteld. Aansprakelijkheid moet er in de toekomst voor zorgen dat personen die verontreiniging veroorzaken voor de sanering van de desbetreffende locatie zorgen of die sanering betalen, wat een stimulans moet vormen voor (meer) maatschappelijk-efficiënte preventie door potentieel aansprakelijke partijen.

Aansprakelijkheidsregels zijn dus noodzakelijk om toekomstige verontreiniging te voorkomen en te waarborgen dat het beginsel dat de vervuiler betaalt wordt toegepast wanneer ondanks de ingevoerde preventiemaatregelen toch verontreiniging ontstaat.

In de huidige context is de kernvraag echter niet of aansprakelijkheid gewenst is. Uiteindelijk hebben verscheidene lidstaten reeds aansprakelijkheidsregelingen ingevoerd, hoewel vaak met een verschillende benadering. De kernvraag is of het wenselijk is om regelgeving op communautair niveau in te voeren, dan wel deze kwestie volledig over te laten aan de lidstaten. Actie op communautair niveau is echter nodig om de hierna genoemde redenen.

* Niet alle lidstaten hebben wetgeving ingevoerd om dit probleem aan te pakken [83]. Zonder communautaire actie kan dus niet worden gewaarborgd dat het beginsel dat de vervuiler betaalt daadwerkelijk wordt toegepast in het geheel van de Gemeenschap. Een dergelijke gebrekkige toepassing kan geen einde maken aan de inefficiënte gedragspatronen die tot de huidige verontreiniging uit het verleden heeft geleid.

[83] Onder meer Portugal en Griekenland hebben geen specifieke wetgeving inzake verontreinigde locaties.

* De relevante specifieke wetgeving van de meeste lidstaten verleent geen bevoegdheid aan de nationale autoriteiten om 'weeslocaties' [84], die na de inwerkingtreding van de voorgestelde wetgeving zijn verontreinigd, daadwerkelijk worden gesaneerd [85]. De nationale wetgeving waarborgt dus niet dat de milieudoelstelling, namelijk sanering, wordt bereikt.

[84] Locaties waar de verantwoordelijke partij niet kan worden gevonden of insolvent is.

[85] Wanneer nationale bevoegde instanties belast worden met de sanering van 'weeslocaties' zal dat hen ertoe aansporen om werkbare financiële zekerheidsmechanismen in te voeren. Op die manier resulteert de bevoegdheid van de bevoegde instanties niet alleen in sanering van de desbetreffende locaties, maar ook in stimulansen voor het opzetten van financieringsmechanismen die consistent zijn met het beginsel dat de vervuiler betaalt.

* Zonder een geharmoniseerd kader op communautair niveau, kunnen de marktdeelnemers de verschillen tussen de onderscheiden benaderingen van de lidstaten exploiteren om artificiële juridische constructies op te zetten (e.g. risicovolle activiteiten onderbrengen in juridisch afzonderlijke en ondergekapitaliseerde vennootschappen, loketten verplaatsen binnen de Gemeenschap om hiaten in de aansprakelijkheids regelingen te benutten zonder veel te doen aan hun preventiegedrag, enz.) in de hoop hun aansprakelijkheid te ontwijken. Een dergelijk gedrag zou het uiteindelijke doel van de aansprakelijkheidsregelingen van de lidstaten ondermijnen en resulteren in een verspillende toerekening van middelen [86].

[86] De afwezigheid van dergelijk gedrag in de VS (zie de studie inzake het preventieve effect van milieuaansprakelijkheid, uitgevoerd in de context van de economische evaluatie van het ontwerp-voorstel) kan naar alle waarschijnlijkheid worden verklaard door het bestaan in de VS van een geharmoniseerde federale wetgeving, die de deelstaten weliswaar veel vrijheid geeft voor het aanpakken van plaatselijke problemen, maar er ook voor zorgt dat een verschillende aanpak in de onderscheiden deelstaten niet resulteert in inefficiëntie of afzwakking van de wetgeving.

Voor het specifieke geval van de biodiversiteit worden nog steeds robuuste indicatoren voor de omvang en betekenis van de schade aan de biodiversiteit en het tempo van het biodiversiteits verlies in de afgelopen jaren ontwikkeld. In het op 15 mei 2001 aangenomen voorstel van de Europese Commissie voor een strategie van de Europese Unie voor duurzame ontwikkeling wordt echter erkend dat het verlies aan biodiversiteit in de Gemeenschap de afgelopen decennia in een stroomversnelling is geraakt zodat dit probleem een van de ernstige of zelfs onomkeerbare bedreigingen voor het toekomstige welzijn van de Europese samenleving is geworden, waarvoor prioritaire maatregelen vereist zijn.

De twee voornaamste wettelijke middelen waarover de Gemeenschap beschikt om de biodiversiteit te beschermen, zijn de habitat- en de vogelrichtlijn [87]. In deze richtlijnen zijn geen aansprakelijkheidsregels opgenomen waarbij het beginsel dat de vervuiler betaalt wordt toegepast met het oog op de bevordering van doeltreffend preventief gedrag van particulieren (en van de overheid). Tot dusverre hebben weinig of geen lidstaten deze hiaat opgevuld door aansprakelijkheid voor schade aan de biodiversiteit op te leggen aan particuliere partijen. Communautaire actie met het oog op bescherming en herstel van de biodiversiteit is dus verantwoord om twee belangrijke redenen: waarborgen dat maatschappelijk-efficiënte middelen worden gebruikt om het herstel van schade aan de biodiversiteit in de Gemeenschap te financieren, en via die weg efficiënte preventie bevorderen.

[87] Richtlijn 92/43/EEG van de Raad van 21 mei 1992 inzake de instandhouding van de natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna (PB L 206 van 22.7.1992, blz. 7) en Richtlijn 79/409/EEG van de Raad van 2 april 1979 inzake het behoud van de vogelstand (PB L 103 van 25.4.1979, blz. 1).

Effect op het bedrijfsleven

Waarop is het voorstel van invloed*

Welke bedrijfstakken*

Alle bedrijfstakken waarin een van de volgende activiteiten wordt uitgevoerd, vallen onder de voorgestelde richtlijn:

- De exploitatie van installaties die overeenkomstig Richtlijn 96/61/EG van de Raad van 24 september 1996 inzake geïntegreerde preventie en bestrijding van verontreiniging aan een vergunningsplicht zijn onderworpen.

- De exploitatie van installaties die overeenkomstig Richtlijn 84/360/EEG van de Raad van 28 juni 1984 betreffende de bestrijding van door industriële inrichtingen veroorzaakte luchtverontreiniging aan een vergunningsplicht zijn onderworpen, meer bepaald met betrekking tot de uistoot in de lucht van onder bovengenoemde richtlijn vallende verontreinigende stoffen.

- De exploitatie van installaties die overeenkomstig Richtlijn 76/464/EEG van de Raad van 4 mei 1976 betreffende de verontreiniging veroorzaakt door bepaalde gevaarlijke stoffen die in het aquatisch milieu van de Gemeenschap worden geloosd aan een vergunningsplicht zijn onderworpen, meer bepaald met betrekking tot de lozing van onder bovengenoemde richtlijn vallende gevaarlijke stoffen.

- De exploitatie van installaties die overeenkomstig Richtlijn 80/68/EEG van de Raad van 17 december 1979 betreffende de bescherming van het grondwater tegen verontreiniging veroorzaakt door de lozing van bepaalde gevaarlijke stoffen aan een vergunningspicht zijn onderworpen, meer bepaald met betrekking tot de lozing van onder bovengenoemde richtlijn vallende gevaarlijke stoffen.

- De exploitatie van installaties die overeenkomstig Richtlijn 2000/60/EG van het Europees Parlement en de Raad van 23 oktober 2000 tot vaststelling van een kader voor communautaire maatregelen betreffende het waterbeleid aan een vergunnings-, toestemmings- of registratieplicht zijn onderworpen, meer bepaald met betrekking tot de lozing van onder bovengenoemde richtlijn vallende gevaarlijke stoffen.

Opmerking: In uitvoering van artikel 22 of Richtlijn 2000/60/EG worden de Richtlijnen 76/464/EEG en 80/68/EEG per 22 december 2013 ingetrokken; met ingang van 23 december 2013 worden de relevante bepalingen van Richtlijn 2000/60/EG volledig van toepassing. Bijgevolg wordt voor de toepassing van deze richtlijn slechts rekening gehouden met Richtlijn 2000/60/EG met ingang van die laatste datum.

- Alle wateronttrekking en -opstuwing die overeenkomstig Richtlijn 2000/60/EG van het Europees Parlement en de Raad aan een voorafgaande toestemming onderworpen zijn.

- Alle afvalbeheeractiviteiten, zoals de inzameling, het vervoer, de nuttige toepassing en de verwijdering van afvalstoffen, inclusief het toezicht op dergelijke activiteiten en de nazorg op de stortplaatsen, die overeenkomstig Richtlijn 75/442/EEG van de Raad van 15 juli 1975 betreffende afvalstoffen en Richtlijn 91/689/EEG van de Raad van 12 december 1991 betreffende gevaarlijke afvalstoffen onderworpen zijn aan een vergunnings- of registratieplicht.

Deze activiteiten omvatten onder meer de exploitatie van stortplaatsen overeenkomstig Richtlijn 1999/31/EG van de Raad van 26 april 1999 betreffende het storten van afvalstoffen en de exploitatie van verbrandingsinstallaties overeenkomstig Richtlijn 2000/76/EG van het Europees Parlement en de Raad van 4 december 2000 betreffende de verbranding van afval.

- De fabricage, het gebruik, de opslag, het vervoer op het terrein van dezelfde onderneming of de uitstoot in het milieu van gevaarlijke stoffen als gedefinieerd in en vallende onder het toepassingsgebied van Richtlijn 67/548/EEG van de Raad van 27 juni 1967 betreffende de aanpassing van de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen inzake de indeling, de verpakking en het kenmerken van gevaarlijke stoffen.

- De fabricage, het gebruik, de opslag, het vervoer op het terrein van dezelfde onderneming of de uitstoot in het milieu van gevaarlijke preparaten als gedefinieerd in en vallende onder het toepassingsgebied van Richtlijn 1999/45/EG van het Europees Parlement en de Raad van 31 mei 1999 betreffende de onderlinge aanpassing van de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen van de lidstaten inzake de indeling, de verpakking en het kenmerken van gevaarlijke preparaten.

- De fabricage, het gebruik, de opslag, het vervoer of de uitstoot in het milieu van gewasbeschermingsmiddelen of in gewasbeschermingsmiddelen gebruikte werkzame stoffen, als gedefinieerd in en vallende onder het toepassingsgebied van Richtlijn 91/414/EEG van de Raad van 15 juli 1991 betreffende het op de markt brengen van gewasbeschermings middelen.

- De fabricage, het gebruik, de opslag, het vervoer of de uitstoot in het milieu van biociden of in biociden gebruikte werkzame stoffen, als gedefinieerd in en vallende onder het toepassingsgebied van Richtlijn 98/8/EG van het Europees Parlement en de Raad van 16 februari 1998 betreffende het op de markt brengen van biociden.

- Het vervoer over de weg, per spoor, over de binnenwateren, over zee of in de lucht van gevaarlijke of verontreinigende goederen als gedefinieerd, hetzij in bijlage A van Richtlijn 94/55/EG van de Raad van 21 november 1994 betreffende de onderlinge aanpassing van de wetgevingen der lidstaten inzake het vervoer van gevaarlijke goederen over de weg, hetzij in de bijlage van Richtlijn 96/49/EG van de Raad van 23 juli 1996 betreffende de onderlinge aanpassing van de wetgevingen der lidstaten inzake het vervoer van gevaarlijke goederen per spoor, hetzij in Richtlijn 93/75/EEG van de Raad van 13 september 1993 betreffende de minimumeisen voor schepen die gevaarlijke of verontreinigende goederen vervoeren en die naar of uit de zeehavens van de Gemeenschap varen.

- Elk ingeperkt gebruik van genetisch gemodificeerde micro-organismen, als gedefinieerd in en vallende onder het toepassingsgebied van Richtlijn 90/219/EEG van de Raad van 23 april 1990 inzake het ingeperkte gebruik van genetisch gemodificeerde micro-organismen.

- Elke doelbewuste introductie van genetisch gemodificeerde organismen in het milieu van genetisch gemodificeerde organismen, als gedefinieerd in en vallende onder het toepassingsgebied van Richtlijn 2001/18/EG van het Europees Parlement en de Raad van 12 maart 2001 inzake de doelbewuste introductie van genetisch gemodificeerde organismen in het milieu en tot intrekking van Richtlijn 90/220/EEG van de Raad.

- Het vervoer van genetisch gemodificeerde organismen die vallen onder het toepassingsgebied van Richtlijn 2001/18/EG van het Europees Parlement en de Raad.

Afgezien van bovengenoemde bedrijfstakken vallen alle beroepsactiviteiten die belangrijke schade kunnen toebrengen aan de biodiversiteit (als omschreven in de voorgestelde regeling) onder de richtlijn.

Welke bedrijfsomvang (met welk aandeel van kleine en middelgrote bedrijven)*

Het voorstel kan van invloed zijn op bedrijven van elke omvang, hoewel een bedrijf op zich vanzelfsprekend slechts getroffen kan worden voorzover het potentieel verantwoordelijk is voor milieuschade. Het aandeel van kleine en middelgrote ondernemingen (KMO's) is niet nauwkeurig bekend, maar er kan worden verwacht dat dit nauwelijks afwijkt van de concentratie van KMO's in de industrie in het algemeen.

Zijn er bijzondere geografische gebieden van de Gemeenschap waar deze bedrijven voorkomen*

Hoewel het mogelijk is dat de oude industriegebieden van de Gemeenschap een grotere concentratie van bedrijven herbergen waarop de voorgestelde aansprakelijkheidsregeling van toepassing is, vallen overal in de Gemeenschap bepaalde bedrijven onder de voorgestelde regeling. Op te merken valt dat ook ondernemingen die gesitueerd zijn buiten de oude industriegebieden, maar binnen gebieden met een rijke biodiversiteit, onder de regeling zullen vallen.

Wat moeten de bedrijven doen om aan de voorgestelde wetgeving te voldoen*

De onder de voorgestelde regeling vallende bedrijven moeten, hetzij direct (door zelf de nodige maatregelen vast te stellen en voor de tenuitvoerlegging daarvan te betalen), hetzij indirect (door terugbetaling aan de bevoegde instantie die de nodige maatregelen heeft getroffen) de kosten dragen voor het herstel, en in bepaalde gevallen de preventie, van milieuschade.

Welke economische gevolgen zal het voorstel waarschijnlijk hebben*

- Voor de werkgelegenheid

Het voorstel is, wat de directe impact op de algemene werkgelegenheid betreft, naar verwachting neutraal, zoals het geval is bij milieuwetgeving in het algemeen. Wat de sectorale spreiding van de werkgelegenheid betreft, kan worden verwacht dat het voorstel met de tijd resulteert in een verschuiving van de werkgelegenheid van vrij verontreinigende sectoren en minder milieubewuste firma's naar schonere sectoren en meer milieubewuste ondernemingen, wat een maatschappelijk gewenste trend is.

- Voor de investeringen en de oprichting van nieuwe bedrijven

In het geheel is het directe effect waarschijnlijk analoog aan het bovenbeschreven effect op de werkgelegenheid. Het voorstel zal naar verwachting echter ook een stimulans zijn voor investeringen in preventietechnologieën en -praktijken die op termijn een efficiënter preventiebeleid tot gevolg zullen hebben. Dit maakt het voor onze samenlevingen mogelijk om hoge milieubeschermingsnormen te handhaven met behulp van minder middelen, wat rijkdommen vrijmaakt voor snellere groei.

- Voor het concurrentievermogen van de bedrijven

Het directe effect op het externe concurrentievermogen van de EU-industrie is waarschijnlijk klein. Deze stelling stoelt op twee belangrijke argumenten. In de eerste plaats zal het voorstel niet hetzelfde effect hebben op alle ondernemingen van een bepaalde industrietak. Ondernemingen die kostenefficiënte preventiemaatregelen nemen, worden naar verwachting nooit opgezadeld met hoge aansprakelijkheidskosten. Hun internationaal concurrentievermogen blijft dus allicht onaangetast. Ten tweede heeft zelfs de veel duurdere kostenstructuur van het VS-Superfund, dat eveneens een op aansprakelijkheid gebaseerd sanerings- en herstelprogramma is, de internationale concurrentiepositie van de VS-industrie niet noemenswaardig verzwakt.

Bevat het voorstel maatregelen om rekening te houden met de bijzondere situatie van kleine en middelgrote bedrijven (minder zware of andere eisen, enz.)*

Nee. Dergelijke specifieke maatregelen worden niet nodig geacht omdat, ten eerste, er milieuschade kan ontstaan ongeacht de omvang van het bedrijf dat die heeft veroorzaakt, en, ten tweede, in de meeste richtlijnen, op basis waarvan de lijst van activiteiten is opgesteld die uit hoofde van de risicoaansprakelijkheidsregeling de kosten moeten dragen voor het herstel van milieuschade, een dergelijk onderscheid onbestaande is.

Raadpleging

Lijst van de organisaties die over het voorstel zijn geraadpleegd en overzicht van hun voornaamste standpunten

Op 9 februari 2000 heeft de Europese Commissie een Witboek betreffende milieuaansprakelijkheid [88] aangenomen. De bedoeling van dit witboek was te onderzoeken hoe het beginsel dat de vervuiler betaalt, een van de essentiële milieubeginselen in het EG-Verdrag, het best kan worden toegepast om het milieubeleid van de Gemeenschap te bevorderen. In het witboek wordt nagegaan hoe een communautaire regeling betreffende milieu aansprakelijkheid het best vorm wordt gegeven. Na verschillende opties voor communautaire actie te hebben bekeken, concludeert de Commissie dat de meest geschikte optie een kaderrichtlijn van de Gemeenschap betreffende milieuaansprakelijkheid is.

[88] COM(2000) 66 def.

Het witboek was voorafgegaan door een groenboek in 1993 (COM(93) 47 def.), een gemeenschappelijke hoorzitting met het Europees Parlement in datzelfde jaar, een parlementaire resolutie waarin de Commissie werd verzocht een communautaire richtlijn uit te werken en een advies van het Economisch en Sociaal Comité in 1994.

Het witboek heeft talrijke reacties opgewekt in de lidstaten en bij allerlei betrokken partijen [89]. Voorts hebben het Economisch en Sociaal Comité [90] en het Comité van de Regio's [91] hun advies over het witboek uitgebracht. Het Europees Parlement heeft geen officieel standpunt over het witboek ingenomen [92]. De Raad Milieu heeft het probleem van de aansprakelijkheid voor milieuschade besproken in april en december 2000 [93].

[89] Een samenvatting van deze opmerkingen is te vinden op de volgende website: http://europa.eu.int/comm/environment/wel/main/index.cfm.

[90] Advies van 12 juli 2000 (PB C 268 van 19.9.2000, blz. 19).

[91] Advies van 14 juni 2000 (PB C 317 van 6.11.2000, blz. 28).

[92] Het Comité Milieu, volksgezondheid en consumentenbeleid heeft op 12 september 2000 een advies uitgebracht over het witboek betreffende milieuaansprakelijkheid voor de Commissie juridische zaken en interne markt (doc PE 290.139).

[93] Zie persmededeling van de Raad nr. 486 van 18.12.2000 (Document nr. 14668/00).

Op 25 juli 2001 heeft het Directoraat-generaal Milieu een werkdocument uitgebracht met de beginselen waarop de toekomstige regeling kan worden gebaseerd. Dit werkdocument is toegezonden aan:

* de lidstaten;

* de EER-landen;

* de kandidaat-lidstaten;

* bepaalde internationale organisaties (EVA en UNEP);

* Europese associaties van lokale en regionale autoriteiten (CEMR - Council of European Municipalities and Regions en ARE - Assembly of the European Regions);

* Europese NGO's op milieugebied (EEB - European Environmental Bureau, WWF - World Wildlife Fund, Greenpeace, BirdLife, Friends of the Earth and International Friends of Nature) en het Europees bureau van de consumentenverenigingen (BEUC);

* Europese industriële en beroepsfederaties en associaties: Union of Industrial and Employer's Confederations of Europe (UNICE), European Chemical Industry Council (CEFIC), Union Européenne de l'Artisanat et des Petites et Moyennes Entreprises (UEAPME), European Round Table of Industrialists (ERT), Centre européen des Entreprises à Participation Publique et des Entreprises d'Intérêt Economique Général (CEEP), Network for Industrially Contaminated Land in Europe (NICOLE), European Association of BioIndustries (EuropaBio), Fédération Européenne des Activités du Déchet et de l'Environnement (FEAD), Liaison Group of the European Mechanical, Electrical, Electronic and Metalworking Industries (ORGALIME), EU Committee of the American Chamber of Commerce in Belgium, Comité des Organisations Professionnelles Agricoles de l'UE & Comité de la Coopération Agricole de l'UE (COPA / COGECA), Contaminated Land Rehabilitation Network for Environmental Technologies (CLARINET), Comité Européen des Assurances (CEA), Fédération Bancaire de l'UE, International Association of Oil and Gas Producers (OGP), European Petroleum Industry Association (EUROPIA), Union Pétrolière Européenne Indépendante (UPEI), International Tankers Owners Pollution Federation (ITOPF), European Environmental Law Association (EELA), European Property Federation (EPF), European Atomic Forum (FORATOM).

Er zijn (5) vergaderingen geweest met de lidstaten, kandidaat-lidstaten, milieu-NGO's, de industrie en lokale en regionale autoriteiten.

Het werkdocument werd eveneens gepubliceerd op de website van het Directoraat-generaal Milieu en ook daar werd verzocht opmerkingen in te dienen.

België, Denemarken, Frankrijk en Nederland hebben schriftelijke opmerkingen toegezonden. Ook Polen heeft schriftelijke opmerkingen toegezonden. Vier milieu-NGO's (BirdLife International, WWF EPO - World Wildlife Fund European Policy Office, EEB - European Environmentral Bureau and Friends of the Earth Europe) hebben gemeenschappelijke opmerkingen toegezonden. ECSA - European Community Shipowners' Association, ICS - International Chamber of Shipping and INTERTANKO - International Association of Independent Tanker Owners hebben eveneens gezamenlijk hun opmerkingen toegezonden. Voorts hebben de volgende betrokken partijen hun opmerkingen doen toekomen: AFEP-AGREF - Association française des entreprises privées; AVENTIS; BDI - Bundesverband der Deutschen Industrie; BERGKAMP Lucas (Prof. & Partner, HUNTON & WILLIAMS); BIPAR - European Federation of Insurance Intermediaries; BNFL - British Nuclear Fuels Plc; CBI - Confederation of British Industry; CEA - Comité européen des assurances; CEEP - European Centre of Enterprises with public participation and of enterprises of general economic interest; CEFIC - European Chemical Industry Council; CEMBUREAU - The European Cement Association; CEMR - Council of European Municipalities and Regions; CLECAT - European Organisation for Forwarding and Logistics; CODACONS - Coordinamento di Associazioni per la Tutela dell'Ambiente e dei Diritti di Utenti e Consumatori; ECGA - European Carbon and Graphite Association; EELA - European Environmental Law Association; EFCA - European Federation of Engineering Consultancy Associations; ELO - European Landowners Organisation; EPF - European Property Federation; ERT Environmental Group - European Round Table of Industrialists; ESA - Environmental Services Association; EURELECTRIC - Union of the Electricity Industry; EuroGeoSurveys - Association of Geological Surveys of the European Union; EUROMINES - European Association of Mining Industries; EUROPIA - European Petroleum Industry Association; FBE - European Banking Federation; FEAD - European Federation of Waste Management and Environmental Services; FIEC - European Construction Industry Federation; FLA - Finance and Leasing Association; FORATOM - European Atomic Forum; Freshfields Bruckhaus Deringer; IBEC - Irish Business & Employers Confederation; IFAW - International Fund for Animal Welfare; IoD - Institute of Directors; ITOPF - International Tanker Owners Pollution Federation; IV - Industriellenvereinigung; Leaseurope; MEDEF - Mouvement des entreprises de France; Leaseurope; NFU - National Farmers' Union; NICOLE - Network for Industrially Contaminated Land in Europe; NIREX Ltd; Nordic Family Forestry; OGP - International Association of Oil and Gas Producers; RUIZ Marta (lawyer); SMMT - The Society of Motor Manufacturers and Traders; Suez; Syngenta International; Thames Water;TVO - Teollisuuden Voima; UEAPME - Union européenne de l'artisanat et des petites et moyennes entreprises; UEPC - Union européenne des promoteurs-constructeurs; UIC - Union des industries chimiques; UKELA - UK Environmental Law Association (with separate submissions from the Scottish Law Working Party of UKELA); UNICE - Union of Industrial and Employers' Confederation of Europe; VCI - Verband der Chemischen Industrie; VDEW - Verband der Elektrizitätswirtschaft; VDMA - Verband Deutscher Maschinen- und Anlagenbau; WKÖ - Wirtschaftskammer Österreich; ZVEI - Zentralverband Elektrotechnik- und Elektronikindustrie.

Overzicht van de voornaamste standpunten van de betrokken partijen

De voornaamste standpunten van de betrokken partijen kunnen als volgt worden samengevat [94]:

[94] De volledige tekst van de ontvangen commentaren (in beginsel in hun oorspronkelijke taal) waarvoor geen vertrouwelijkheid is gevraagd, is te vinden op de website: http://europa.eu.int/comm/environment/liability/followup.htm.

Lidstaten

* Doorgaans wordt het gebruik van publiekrechtelijke mechanismen verwelkomd, hoewel hier en daar wordt betreurd dat burgerrechtelijke aansprakelijkheid en traditionele schade niet langer onder de voorgestelde regeling vallen.

* De behoefte aan een nauwkeurige wettelijke regeling, met inbegrip van definities, wordt onderstreept.

* Er wordt beklemtoond dat het beginsel dat de vervuiler betaalt volledig moet worden toegepast en dat de nieuwe rol van overheidsinstanties met betrekking tot "weesschade" (d.w.z. wanneer de vervuiler niet kan betalen voor herstel van door hem veroorzaakte schade) zorgvuldig moet worden afgelijnd, met name gezien de potentiële financiële gevolgen voor de overheid.

* De aandacht wordt gevestigd op de specifieke situatie van een eigenaar of gebruiker van een terrein dat getroffen wordt door milieuschade welke door een derde partij wordt veroorzaakt.

* Respondenten hebben hun bezorgdheid uitgesproken over voorstellen die niet zozeer op milieugebied betrekking hebben, maar veeleer op het vennootschapsrecht of de burgerrechtelijke procedure.

* Er is verzocht de verhouding met internationale overeenkomsten te verduidelijken; voorts is melding gemaakt van verschillende initiatieven op internationaal niveau op het gebied van de burgerrechtelijke aansprakelijkheid, waarbij wordt onderstreept dat de Commissie dit onderwerp moet blijven volgen.

* Er is scepsis uitgesproken over de opname van een bepaling met betrekking tot tussentijdse verliezen.

* De toekomstige communautaire regeling mag de lidstaten niet verhinderen om meer stringente regelingen vast te stellen.

Kandidaat-lidstaten

* De in het werkdocument opgenomen voorstellen gaven globaal geen aanleiding tot bezwaren; volgens bepaalde opmerkingen zou het voorstel zelfs nog ruimer moeten zijn.

* Er is enige zorg uitgesproken over de potentiële financiële gevolgen voor de overheid.

Industriële en beroepsassociaties

De industrie verheugt zich erover dat traditionele schade (persoonlijke letsels en zaakschade) nu uit het voorstel is gelicht en verwelkomt het feit dat de NGO's niet direct mogen optreden tegen een exploitant. Dezelfde bezwaren als in het verleden worden echter opnieuw herhaald. De industrie:

* beklemtoont dat duidelijke en nauwkeurige voorschriften in het algemeen en definities in het bijzonder een absolute noodzaak zijn;

* is in het algemeen gekant tegen elke verlichting/omkering van de bewijslast;

* is in het algemeen gekant tegen hoofdelijke aansprakelijkheid;

* wenst risicoaansprakelijkheid beperkt te zien tot een klein aantal activiteiten (bepaalde vertegenwoordigers van de industrie zijn van mening dat er geen enkele reden is om af te wijken van het beginsel van schuldaansprakelijkheid);

* dringt erop aan om naleving van de vergunning, stand van de techniek en ontwikkelings risico als verweermiddelen te handhaven;

* is in het algemeen gekant tegen toekenning, wat toegang tot de rechter betreft, van enige geprivilegieerde status aan de NGO's;

* maakt zich zorgen over de moeilijkheden in verband met de evaluatie van milieuschade;

* is bezorgd over de moeilijkheden die exploitanten kunnen ondervinden bij het vinden van een afdoende verzekeringsdekking, maar verwelkomt het feit dat financiële zekerheid niet verplicht wordt gesteld;

* verzoekt de Commissie rekening te houden met de bestaande internationale overeenkomsten op de relevante gebieden (e.g. olieverontreiniging, nucleaire schade);

* is bezorgd over het gebruik van economische waardebepalingstechnieken.

* De industrie is ook bezorgd over de nieuwe voorstellen in het werkdocument inzake het doorprikken van vennootschapsconstructies.

Niet-gouvernementele organisaties op milieugebied

Het voornemen van de Commissie om weldra een wetgevingsvoorstel in te dienen wordt toegejuicht, maar de vrees leeft dat de ambities niet verreikend genoeg zijn. De opmerkingen van de milieu-NGO's hebben meer bepaald betrekking op de volgende punten.

* In het algemeen stellen de NGO's een ingrijpende herziening voor van de minimalistische aanpak van het werkdocument, om zo rekening te houden met de nieuwe ontwikkelingen op het gebied van genetisch gemodificeerde organismen (GGO's), geïntegreerd productbeleid, de herziening van het communautair beleid op het gebied van gevaarlijke chemicaliën en de follow-up van olieramp met de tanker Erika.

* Zij zijn van mening dat het toepassingsgebied van risicoaansprakelijkheid te beperkt is (alle potentieel gevaarlijke activiteiten zouden onder de regeling moeten vallen of, ten minste, die activiteiten die in hun opmerkingen worden genoemd).

* Zij dringen eropaan om onder de regeling ook de schade te doen vallen die wordt toegebracht aan de biodiversiteit buiten beschermde zones, alsook schade aan gebieden die worden beschermd krachtens internationale overeenkomsten waarbij de Gemeenschap en de lidstaten partij zijn. Aansprakelijkheid moet ook gelden met betrekking tot soorten die beschermd zijn krachtens de nationale wetgeving en alle types beschermde zones overeenkomstig nationale en sub-nationale regelgeving. Aansprakelijkheid moet gelden voor alle vogelsoorten die beschermd worden krachtens de vogelrichtlijn.

* Zij zijn van mening dat, wanneer al het onderscheid tussen risico- en schuldaansprakelijkheid gehandhaafd moet blijven, het absoluut noodzakelijk is dat de schuld aansprakelijkheids regeling ook betrekking heeft op de verontreiniging van water ten gevolge van activiteiten die als niet-gevaarlijk zijn ingedeeld (in het geval bijvoorbeeld van waterverontreiniging door rioolslib of afvalwater).

* Zij dringen er op aan om bodemverontreiniging die schadelijk is voor het milieu en potentieel schadelijk voor de mens, onder de regeling te doen vallen.

* Zij zijn van mening dat traditionele schade onder de regeling moet vallen.

* Zij willen dat de belangrijkheidsgrenzen ingrijpend worden verlaagd zodat de toekomstige regeling ook kan worden toegepast op zaken die tussen het triviale en het sensationele in liggen.

* Zij verzoeken de Commissie een oplossing te vinden voor historische schade, met name in verband met verontreinigde bodems.

* Zij bevelen aan om ervoor te zorgen dat het verweermiddel "naleving van het bevel van een overheidsinstantie" vergunde of toegestane activiteiten, inclusief de commerciële teelt van genetisch gemodificeerde gewassen, niet vrijstelt van aansprakelijkheid.

* Zij zijn voorstander van hoofdelijke aansprakelijkheid in gevallen waarin verdeling van de aansprakelijkheid niet mogelijk is.

* Zij zijn voorstander van aansprakelijkheid voor controlerende rechtspersonen en personen die financiële zekerheid bieden.

* Zij zijn van mening dat burgers en getroffen groepen in rechte moeten kunnen optreden en in staat moeten zijn om, tenminste in bepaalde gevallen, direct een vordering in te stellen tegen exploitanten; er moet een passende verlichting komen van de financiële lasten voor burgers (i.e. verlichting van gerechtskosten en schadevorderingen) die een zaak aanhangig maken, met name wanneer er onmiddellijk gevaar voor schade is.

* Zij bevelen aan om financiële zekerheid verplicht te maken op communautair niveau.

* Zij zijn in het algemeen voorstander van voorwaarden voor het herstel van schade.

* Zij zijn van mening dat de bewijslast moet worden verlicht.

* Een NGO beveelt ook aan om als een van de geldelijke waardebepalingstechnieken, die worden gebruikt wanneer evenwaardig herstel niet mogelijk is, ook 'stated preference'-technieken (waardering op basis van de verklaarde voorkeuren van b.v. omwonenden) te hanteren. Zij is ook voorstander van een regeling met terugwerkende kracht.

Lokale en regionale autoriteiten

* Er is bezorgdheid over het feit dat de geplande regeling hoge verplichtingen kan opleggen aan de overheid bij de tenuitvoerlegging ervan, met name wanneer geen vervuiler aansprakelijk kan worden gesteld.

* Er is ook bezorgdheid over het feit dat de actie van overheidsinstanties kan worden aangevochten door gekwalificeerde partijen.