Causa T-525/20

ITD, Brancheorganisation for den danske vejgodstransport
e
Danske Fragtmænd A/S

contro

Commissione europea

Sentenza del Tribunale (Quarta Sezione ampliata) del 13 settembre 2023

«Aiuti di Stato – Settore postale e trasporto di merci su strada – Denuncia di un concorrente – Conferimento di capitale concesso da un’impresa pubblica alla sua società figlia – Decisione che constata l’assenza di aiuto di Stato al termine della fase di esame preliminare – Società madre del gruppo controllata congiuntamente da due Stati membri – Approvazione del conferimento di capitale da parte della società madre del gruppo – Imputabilità allo Stato»

1. Aiuti concessi dagli Stati – Esame da parte della Commissione – Fase preliminare e fase contraddittoria – Obbligo della Commissione di avviare il procedimento in contraddittorio in caso di serie difficoltà – Serie difficoltà – Nozione – Natura obiettiva – Onere della prova – Circostanze che attestano l’esistenza di tali difficoltà – Insufficienza o incompletezza dell’esame condotto dalla Commissione

   (Art. 108, §§ 2 e 3, TFUE; regolamento del Consiglio 2015/1589, art. 4)

   (v. punti 19-23, 70, 96, 106, 107)

2. Aiuti concessi dagli Stati – Nozione – Aiuti concessi da un’impresa pubblica – Impresa controllata dallo Stato – Imputabilità automatica allo Stato della misura di aiuto – Esclusione

   (Art. 107, § 1, TFUE)

   (v. punti 44, 45)

3. Aiuti concessi dagli Stati – Nozione – Aiuti concessi da un’impresa pubblica – Impresa controllata dallo Stato – Imputabilità allo Stato della misura di aiuto – Complesso degli indizi da prendere in considerazione – Conferimento di capitale concesso da un’impresa pubblica alla sua società figlia – Nomina della maggioranza dei membri del consiglio di amministrazione dell’impresa pubblica da parte dei poteri pubblici – Indizio di imputabilità da prendere in considerazione

   (Art. 107, § 1, TFUE)

   (v. punti 46-69)

4. Aiuti concessi dagli Stati – Nozione – Aiuti concessi da un’impresa pubblica – Impresa controllata dallo Stato – Imputabilità allo Stato della misura di aiuto – Complesso degli indizi da prendere in considerazione – Conferimento di capitale concesso da un’impresa pubblica alla sua società figlia – Esistenza di un dialogo tra l’impresa pubblica e i poteri pubblici che può vertere su tale misura

   (Art. 107, § 1, TFUE)

   (v. punti 73-76, 81-85)

5. Procedimento giurisdizionale – Produzione delle prove – Termine – Deposito tardivo delle prove e delle offerte di prova – Presupposti – Elementi di prova prodotti in corso di giudizio in risposta agli argomenti addotti da un interveniente – Ricevibilità

   (Regolamento di procedura del Tribunale, art. 85, § 1)

   (v. punti 77-80)

6. Aiuti concessi dagli Stati – Nozione – Aiuti concessi da un’impresa pubblica – Impresa controllata dallo Stato – Imputabilità allo Stato della misura di aiuto – Complesso degli indizi da prendere in considerazione – Conferimento di capitale concesso da un’impresa pubblica alla sua società figlia – Impresa pubblica che persegue obiettivi di interesse generale – Indizio di imputabilità da prendere in considerazione

   (Art. 107, § 1, TFUE)

   (v. punti 87-96)

7. Procedimento giurisdizionale – Deduzione di motivi nuovi in corso di causa – Estensione di un motivo precedentemente dedotto – Ricevibilità

   (Regolamento di procedura del Tribunale, art. 84, § 1)

   (v. punti 98-101)

8. Aiuti concessi dagli Stati – Nozione – Aiuti concessi da un’impresa pubblica – Impresa controllata dallo Stato – Imputabilità allo Stato della misura di aiuto – Complesso degli indizi da prendere in considerazione – Conferimento di capitale concesso da un’impresa pubblica alla sua società figlia – Importo significativo del conferimento di capitale – Indizio di imputabilità da prendere in considerazione

   (Art. 107, § 1, TFUE)

   (v. punti 102-106)

9. Aiuti concessi dagli Stati – Esame da parte della Commissione – Fase preliminare e fase contraddittoria – Obbligo della Commissione di avviare il procedimento in contraddittorio in caso di serie difficoltà – Circostanze che attestano l’esistenza di tali difficoltà – Obbligo per la Commissione di ricercare, di propria iniziativa e in mancanza di qualsiasi indizio in tal senso, informazioni potenzialmente rilevanti non portate a sua conoscenza – Assenza

   (Art. 108, §§ 2 e 3, TFUE; regolamento del Consiglio 2015/1589, art. 4, §§ 3 e 4)

   (v. punti 115-126)

10. Ricorso di annullamento – Sentenza di annullamento – Portata – Annullamento parziale di un atto del diritto dell’Unione – Presupposto – Separabilità degli elementi annullabili dell’atto impugnato

    (Art. 264 TFUE)

    (v. punti 128-131)

Sintesi

La PostNord Logistics A/S è un’impresa di trasporto di merci su strada in Danimarca interamente detenuta dalla PostNord Group AB. Quest’ultima, dal canto suo, è una società figlia al 100 % della PostNord AB, il cui capitale sociale è detenuto al 40 % dal Regno di Danimarca e al 60 % dal Regno di Svezia.

Alla fine del 2018, la PostNord Group ha deciso di procedere ad un aumento di capitale a favore della PostNord Logistics per un importo pari a 115 milioni di corone danesi (circa EUR 15,4 milioni), di cui una prima rata è stata versata il 20 dicembre 2018 (in prosieguo: l’«aumento di capitale»). Tenuto conto dell’importo in questione, la PostNord Group ha sottoposto tale aumento di capitale alla previa approvazione del consiglio di amministrazione della PostNord.

È in tali circostanze che la ITD ( 1 ), un’associazione professionale che raggruppa società danesi di trasporto e di logistica, ha presentato una denuncia alla Commissione europea, sostenendo in particolare che l’aumento di capitale costituiva un aiuto di Stato illegale e incompatibile con il mercato interno.

Ritenendo in particolare che, in mancanza di imputabilità agli Stati danese e svedese, l’aumento di capitale non costituisse un aiuto di Stato, la Commissione ha respinto tale denuncia senza avviare il procedimento d’indagine formale previsto all’articolo 108, paragrafo 2, TFUE ( 2 ) .

Il Tribunale, investito di un ricorso di annullamento proposto dalla ITD e da una società concorrente della PostNord Logistics, annulla parzialmente tale decisione della Commissione, per il motivo che quest’ultima ha commesso un errore di diritto nel non avviare il procedimento d’indagine formale nonostante le serie difficoltà sollevate dalla valutazione dell’aumento di capitale alla luce dell’articolo 107 TFUE.

Giudizio del Tribunale

La presentazione di una denuncia per informare la Commissione di un presunto aiuto illegale ha come effetto di far scattare l’avvio della fase di esame preliminare di cui all’articolo 108, paragrafo 3, TFUE. La Commissione, se in esito a tale esame preliminare constata che non sussistono dubbi in ordine alla compatibilità con il mercato interno della misura di cui trattasi, nei limiti in cui essa rientri nell’ambito di applicazione dell’articolo 107, paragrafo 1 TFUE, adotta una decisione di non sollevare obiezioni. Per contro, in presenza di serie difficoltà incontrate in sede di esame del carattere di aiuto della misura in questione o della sua compatibilità con il mercato interno, si impone l’avvio del procedimento d’indagine formale previsto all’articolo 108, paragrafo 2, TFUE. A quest’ultimo riguardo, dalla giurisprudenza risulta che il carattere insufficiente o incompleto dell’esame condotto dalla Commissione in occasione del procedimento di esame preliminare costituisce un indizio dell’esistenza di siffatte difficoltà.

Alla luce di tali principi, le ricorrenti hanno fatto valere, in sostanza, che la conclusione della Commissione secondo cui l’aumento di capitale non era imputabile agli Stati danese e svedese era contraddetta dalle circostanze del caso di specie, il che dimostrerebbe l’esistenza di serie difficoltà che richiedevano l’avvio del procedimento d’indagine formale.

A tale riguardo, il Tribunale rileva che, se è vero che l’imputabilità dell’aumento di capitale agli Stati danese e svedese non poteva certamente essere dedotta dal solo fatto che la PostNord Group, la quale era tenuta ad approvare detto aumento di capitale, è un’impresa pubblica, era altresì necessario per la Commissione esaminare se si dovesse considerare che le autorità pubbliche abbiano avuto un qualche ruolo nell’adozione di tale misura.

Orbene, pur constatando che la Commissione ha esaminato il coinvolgimento delle autorità danesi e svedesi nell’aumento di capitale in considerazione di dodici fattori diversi, il Tribunale ritiene che tale esame e la conclusione dell’assenza di coinvolgimento cui è giunta la Commissione siano rivelatori di serie difficoltà, tali da obbligarla ad avviare il procedimento d’indagine formale previsto all’articolo 108, paragrafo 2, TFUE.

Su tale punto, il Tribunale considera, in primo luogo, che gli argomenti addotti dalle ricorrenti, secondo cui il consiglio di amministrazione della PostNord era composto da otto membri su undici la cui nomina spettava a ministri degli Stati danese e svedese, tra i quali due ne erano peraltro alti funzionari, tendono a dimostrare che, al momento dell’aumento di capitale, la PostNord godeva di un margine di indipendenza limitato nei confronti di tali Stati membri. La circostanza che tali elementi organici, idonei a costituire un indizio non trascurabile di imputabilità dell’aumento di capitale agli Stati danese e svedese, non fossero stati debitamente presi in considerazione dalla Commissione, dimostra il carattere incompleto e insufficiente del suo esame e costituisce pertanto una prima indicazione dell’esistenza di serie difficoltà.

Dato che i legami organici tra un’impresa pubblica e lo Stato che la detiene non sono sufficienti, in linea di principio, a dimostrare l’imputabilità allo Stato di una misura adottata da tale impresa, il Tribunale si sofferma, in secondo luogo, su altri segni di coinvolgimento dei poteri pubblici danesi e svedesi di cui poteva disporre la Commissione, che confermano il carattere incompleto e insufficiente del suo esame.

A tale riguardo, il Tribunale rileva anzitutto che la Commissione ha omesso di esaminare se l’esistenza di un dialogo sulla ristrutturazione dell’attività in Danimarca della PostNord, che aveva avuto luogo tra quest’ultima e gli Stati danese e svedese, potesse riguardare l’attività della PostNord Logistics, sebbene tale elemento fosse stato dedotto dall’ITD nella sua denuncia, quale indizio del ruolo di supervisione e di controllo esercitato da detti Stati sull’aumento di capitale, approvato dalla PostNord.

Il Tribunale sottolinea poi che la PostNord, la quale fornisce, in via principale, servizi postali su scala nazionale in Danimarca e in Svezia e le cui società figlie sono peraltro incaricate del servizio postale universale in tali Stati membri, persegue obiettivi di interesse generale rientranti nella competenza di detti Stati. Orbene, sebbene tale circostanza tenda a dimostrare, secondo la giurisprudenza, che i poteri pubblici danesi e svedesi prestano un’attenzione particolare alle decisioni adottate dalla PostNord, la Commissione ha omesso di prendere in considerazione tale elemento in sede di analisi dell’imputabilità a detti Stati membri dell’aumento di capitale, quale approvato dalla PostNord.

Infine, il Tribunale constata che la valutazione della Commissione, secondo cui l’importo dell’aumento di capitale in valore assoluto non era tale da suscitare sospetti quanto al coinvolgimento degli Stati danese e svedese nell’adozione di detta misura, dimostra ancora una volta il carattere incompleto e insufficiente del suo esame, tanto più che tale importo, di circa EUR 15,4 milioni, superava la soglia oltre la quale le iniezioni di capitale interne al gruppo dovevano ottenere l’approvazione della PostNord, il cui consiglio di amministrazione aveva stretti legami con tali Stati.

Poiché le ricorrenti hanno quindi fornito la prova dell’esistenza di serie difficoltà che la Commissione non ha superato in occasione del suo esame dell’aumento di capitale alla luce dell’articolo 107 TFUE, il Tribunale accoglie il loro ricorso nei limiti in cui è diretto contro la parte della decisione impugnata in cui la Commissione, senza avviare il procedimento d’indagine formale previsto all’articolo 108, paragrafo 2, TFUE, ha concluso che tale aumento di capitale non era imputabile agli Stati danese e svedese e, di conseguenza, non costituiva un aiuto di Stato.

( 1 ) ITD, Brancheorganisation for den danske vejgodstransport A/S (in prosieguo: la «ITD»).

( 2 ) Decisione C(2020) 3006 final della Commissione, del 12 maggio 2020, relativa agli aiuti di Stato SA.52489 (2018/FC) – Danimarca e SA.52658 – Svezia (in prosieguo: la «decisione impugnata»).