Cause T-12/15, T-158/15 e T-258/15

Banco Santander, SA e a.

contro

Commissione europea

Sentenza del Tribunale (Ottava Sezione) del 27 settembre 2023

«Aiuti di Stato – Regime di aiuti cui la Spagna ha dato esecuzione – Deduzioni dell’imposta sulle società che consentono alle società con domicilio fiscale in Spagna di ammortizzare l’avviamento risultante dall’acquisizione indiretta di partecipazioni in società non residenti tramite un’acquisizione diretta di partecipazioni in holding non residenti – Decisione che dichiara un regime di aiuti illegale e incompatibile con il mercato interno e ordina il recupero degli aiuti versati – Decisione 2011/5/CE – Decisione 2011/282/UE – Ambito di applicazione – Revoca di un atto – Certezza del diritto – Legittimo affidamento»

1. Aiuti concessi dagli Stati – Decisione della Commissione che dichiara l’incompatibilità di un aiuto con il mercato interno e dispone il suo recupero – Regime di aiuti costituito da ammortamenti fiscali dell’avviamento finanziario in caso di acquisizioni di partecipazioni in società non residenti – Ambito di applicazione della decisione della Commissione – Prassi amministrativa nazionale che limita il regime degli ammortamenti fiscali ai casi di acquisizioni dirette di partecipazioni – Decisione della Commissione che ricomprende le acquisizioni di partecipazioni sia dirette che indirette – Nuova prassi amministrativa adottata dalle autorità nazionali – Irrilevanza

   (Art. 107, § 1, TFUE)

   (v. punti 47-73)

2. Aiuti concessi dagli Stati – Decisione della Commissione che dichiara l’incompatibilità di un aiuto con il mercato interno e dispone il suo recupero – Regime di aiuti costituito da ammortamenti fiscali dell’avviamento finanziario in caso di acquisizioni di partecipazioni in società non residenti – Decisione della Commissione che ricomprende le acquisizioni di partecipazioni sia dirette che indirette – Decisione che constata l’esistenza di un legittimo affidamento in capo ai beneficiari in relazione a determinate acquisizioni di partecipazioni sia dirette che indirette – Adozione di una nuova decisione vertente soltanto sulle acquisizioni indirette di partecipazioni – Nuova decisione che non riconosce l’esistenza di un legittimo affidamento – Ammissibilità in caso di trasmissione di informazioni inesatte e determinanti da parte delle autorità nazionali – Presupposto non soddisfatto

   (Art. 107, § 1, TFUE; regolamento del Consiglio n. 659/1999, artt. 9 e 13, § 3)

   (v. punti 75-81)

3. Aiuti concessi dagli Stati – Decisione della Commissione che dichiara l’incompatibilità di un aiuto con il mercato interno e dispone il suo recupero – Regime di aiuti costituito da ammortamenti fiscali dell’avviamento finanziario in caso di acquisizioni di partecipazioni in società non residenti – Decisione della Commissione che ricomprende le acquisizioni di partecipazioni sia dirette che indirette – Decisione che constata l’esistenza di un legittimo affidamento in capo ai beneficiari in relazione a determinate acquisizioni di partecipazioni sia dirette che indirette – Adozione di una nuova decisione vertente soltanto sulle acquisizioni indirette di partecipazioni – Nuova decisione che non riconosce l’esistenza di un legittimo affidamento – Violazione del principio della certezza del diritto – Violazione del principio della tutela del legittimo affidamento

   (Art. 107, § 1, TFUE)

   (v. punti 82-88)

4. Aiuti concessi dagli Stati – Recupero di un aiuto illegale – Aiuto concesso in violazione delle regole procedurali di cui all’articolo 108 TFUE – Eventuale legittimo affidamento dei beneficiari degli aiuti – Insussistenza salvo circostanze eccezionali – Legittimo affidamento originato da garanzie specifiche, incondizionate e concordanti offerte dalla Commissione – Prassi amministrativa nazionale di attuazione del regime di aiuti contraria alle dichiarazioni della Commissione – Conoscenza di tale prassi da parte dei beneficiari – Irrilevanza

   (Artt. 107, § 1, e 108, § 3, TFUE)

   (v. punti 94-118)

Sintesi

Al fine di incoraggiare gli investimenti all’estero delle imprese spagnole, l’articolo 12, paragrafo 5, della legge spagnola relativa all’imposta sulle società (in prosieguo: il «TRLIS») ( 1 ), prevede, a determinate condizioni, un ammortamento fiscale dell’avviamento finanziario in caso di acquisizione di partecipazioni pari almeno al 5 % in una società non residente. Ai fini di tale disposizione, l’avviamento finanziario è definito come l’ammontare della differenza fra il prezzo di acquisizione pagato per la partecipazione e il suo valore contabile alla data di acquisizione che non è stato imputato alle attività materiali e immateriali della società non residente.

Nel 2005 e nel 2006 tale regime di ammortamento fiscale (in prosieguo: il «regime in questione») è stato oggetto di varie interrogazioni da parte di membri del Parlamento europeo ( 2 ). Nelle sue risposte del 19 gennaio e del 17 febbraio 2006, la Commissione europea ha affermato che detto regime non rientrava nell’ambito di applicazione delle norme relative agli aiuti di Stato.

Con lettera del 26 marzo 2007, la Commissione ha invitato tuttavia le autorità spagnole a fornirle talune informazioni al fine di valutare la portata e gli effetti del regime in questione, in particolare in relazione ai tipi di operazioni ivi ricomprese. In risposta, le autorità spagnole hanno precisato che solo l’avviamento finanziario derivante da acquisizioni dirette di partecipazioni era deducibile ai sensi del regime in questione.

Dopo aver avviato il procedimento di indagine formale con una decisione pubblicata in forma di sintesi nel dicembre 2007, la Commissione ha adottato le decisioni 2011/5 ( 3 )e 2011/282 ( 4 ), che dichiarano il regime in questione incompatibile con il mercato interno (in prosieguo: le «decisioni iniziali»). Tuttavia, in considerazione del legittimo affidamento creato in capo a talune imprese beneficiarie dalle risposte della Commissione del 19 gennaio e del 17 febbraio 2006, tale istituzione ha ammesso che detto regime poteva continuare ad applicarsi, per tutto il periodo di ammortamento da esso previsto, alle acquisizioni di partecipazioni effettuate prima della pubblicazione della decisione di avviare il procedimento di indagine formale, o finanche, a determinate condizioni, prima della pubblicazione della decisione 2011/282.

Nell’aprile 2012 le autorità spagnole hanno informato la Commissione dell’adozione di un nuovo parere vincolante da parte della direzione generale delle imposte spagnola, secondo il quale l’avviamento finanziario risultante da acquisizioni di partecipazioni non già solo dirette ma da quel momento anche indirette in società non residenti, comprese quelle già realizzate, rientrava nel regime in questione (in prosieguo: la «nuova interpretazione amministrativa»).

Dopo aver avviato un secondo procedimento di indagine formale, la Commissione ha constatato, con decisione del 15 ottobre 2014 ( 5 ), che la nuova interpretazione amministrativa non era ricompresa dalle decisioni iniziali e che essa costituiva un aiuto nuovo incompatibile con il mercato interno. La Commissione ha inoltre rifiutato di riconoscere l’esistenza di un legittimo affidamento in capo a talune imprese beneficiarie alle condizioni stabilite al riguardo nelle decisioni iniziali. Di conseguenza, la Commissione ha imposto al Regno di Spagna di porre fine al regime di aiuti derivante dalla nuova interpretazione amministrativa e di recuperare tutti gli aiuti concessi a titolo di quest’ultimo.

Il Tribunale, investito di diversi ricorsi di annullamento proposti da imprese spagnole che avevano beneficiato di un ammortamento fiscale di avviamenti finanziari derivante da acquisizioni indirette di partecipazioni in società non residenti, annulla la decisione impugnata per violazione dei principi della certezza del diritto e della tutela del legittimo affidamento.

Giudizio del Tribunale

A sostegno dei loro ricorsi, le ricorrenti contestavano, in primo luogo, la qualificazione della nuova interpretazione amministrativa come aiuto nuovo da parte della Commissione. In tale contesto, esse sostenevano, in sostanza, che le acquisizioni indirette di partecipazioni erano già ricomprese nelle decisioni iniziali, cosicché la Commissione non era più legittimata ad adottare la decisione impugnata per quanto riguardava specificamente tale tipo di operazioni.

A tale riguardo, il Tribunale rileva, in un primo momento, che dal tenore letterale delle decisioni iniziali risulta che, nonostante le assicurazioni fornite dalle autorità spagnole nel corso del procedimento amministrativo, secondo le quali il regime in questione verteva soltanto sulle acquisizioni dirette di partecipazioni, la Commissione ha esaminato tale regime come riguardante al contempo le acquisizioni dirette di partecipazioni e le acquisizioni indirette di partecipazioni. Inoltre, dagli elementi addotti dalla Commissione nella decisione impugnata non si può validamente dedurre che la nuova interpretazione amministrativa avesse ampliato l’ambito di applicazione dell’articolo 12, paragrafo 5, del TRLIS.

Alla luce di tali considerazioni, il Tribunale constata che, contrariamente a quanto la Commissione aveva concluso nella decisione impugnata, le decisioni iniziali ricomprendevano già le acquisizioni indirette di partecipazioni ai fini dell’applicazione del regime in questione.

In tali circostanze, il Tribunale esamina, in un secondo momento, se la Commissione fosse legittimata ad adottare la decisione impugnata, tenuto conto dell’ambito di applicazione delle decisioni iniziali.

Su tale punto, il Tribunale sottolinea che la decisione impugnata impone al Regno di Spagna di recuperare integralmente gli aiuti concessi in esecuzione del regime in questione, quale applicato alle acquisizioni indirette di partecipazioni, mentre alcuni di tali aiuti sfuggivano all’obbligo di recupero ai sensi delle decisioni iniziali a motivo del legittimo affidamento che la Commissione aveva in esse riconosciuto. Orbene, un risultato del genere equivale ad una revoca delle decisioni iniziali nei limiti in cui queste ultime si riferivano alle acquisizioni indirette di partecipazioni.

Conformemente all’articolo 9 del regolamento n. 659/1999 ( 6 ), in combinato disposto con il suo articolo 13, paragrafo 3, la revoca di una decisione è certamente possibile nel caso in cui quest’ultima si basasse su informazioni inesatte fornite nel corso del procedimento e determinanti ai fini della decisione. Tuttavia, nessun elemento del fascicolo dimostrava che la Commissione, che, del resto, non lo deduceva, si sia basata su informazioni inesatte fornite nel corso del procedimento amministrativo conclusosi con la decisione impugnata.

Del pari, benché le citate disposizioni del regolamento n. 659/1999 siano solo un’espressione specifica del principio generale del diritto secondo cui è ammessa la revoca retroattiva di un atto amministrativo illegittimo che ha creato diritti soggettivi, la Commissione non ha mai sostenuto che le decisioni iniziali siano state illegittime nella parte in cui si riferivano alle acquisizioni indirette di partecipazioni. Infatti, nel caso di specie non si tratta affatto della revoca di un atto illegittimo, bensì della revoca di due decisioni legittime, vale a dire le decisioni iniziali nella parte in cui si riferivano alle acquisizioni indirette di partecipazioni.

Orbene, secondo una giurisprudenza costante, la revoca retroattiva di un atto amministrativo legittimo con cui sono stati attribuiti diritti soggettivi o vantaggi analoghi è in contrasto con i principi generali del diritto.

A tale riguardo, il Tribunale constata, da un lato, che le decisioni iniziali hanno conferito un diritto soggettivo al Regno di Spagna di poter dare esecuzione al regime in questione per quanto riguarda talune acquisizioni di partecipazioni e, in via accessoria, alle imprese beneficiarie di non dover rimborsare taluni aiuti illegali e, dall’altro, che la decisione impugnata ha successivamente revocato tale diritto per quanto riguarda le acquisizioni indirette di partecipazioni. Pertanto, oltre ad essere lesiva del principio della certezza del diritto, la decisione impugnata ha rimesso in discussione il legittimo affidamento che le autorità spagnole e le imprese interessate avevano potuto trarre dalle decisioni iniziali per quanto riguardava l’applicazione di queste ultime alle acquisizioni indirette di partecipazioni.

Alla luce di tale errore di diritto commesso dalla Commissione, il Tribunale annulla la decisione impugnata nella sua interezza.

Ad abundantiam, il Tribunale accoglie, in secondo luogo, le censure delle ricorrenti vertenti su una violazione del principio della tutela del legittimo affidamento in considerazione delle risposte fornite dalla Commissione alle interrogazioni dei membri del Parlamento europeo nel 2006.

Infatti, secondo il Tribunale, la Commissione aveva offerto, con tali dichiarazioni al Parlamento, assicurazioni precise, incondizionate e concordanti di natura tale che i beneficiari del regime in questione, sia per le loro acquisizioni dirette di partecipazioni sia per le loro acquisizioni indirette di partecipazioni, hanno nutrito fondate speranze nel fatto che il regime di aiuti in questione fosse legale, nel senso che non rientrasse nell’ambito di applicazione delle norme relative agli aiuti di Stato, e che, di conseguenza, nessuno dei vantaggi derivanti da detto regime potesse essere oggetto di un procedimento di recupero.

Inoltre, il fatto che le ricorrenti fossero a conoscenza dell’interpretazione amministrativa iniziale, che escludeva le acquisizioni indirette di partecipazioni dall’ambito di applicazione dell’articolo 12, paragrafo 5, del TRLIS, non priva di legittimità l’affidamento che esse hanno potuto trarre dalle dichiarazioni della Commissione. Infatti, secondo la giurisprudenza, solo le dichiarazioni e i comportamenti provenienti dalla Commissione devono essere presi in considerazione al fine di valutare il legittimo affidamento dei beneficiari del regime in questione.

Pertanto, supponendo che la Commissione fosse legittimata ad adottare la decisione impugnata, essa non poteva, senza incorrere in un errore di diritto, rifiutare di riconoscere, in tale decisione, un legittimo affidamento ai beneficiari del regime in questione per le loro acquisizioni indirette di partecipazioni effettuate prima della pubblicazione della decisione di avviare il primo procedimento di indagine formale, o finanche, a determinate condizioni, prima della pubblicazione della decisione 2011/282, negli stessi termini utilizzati nelle decisioni iniziali.

( 1 ) Ley 43/1995 del Impuesto sobre Sociedades (legge 43/1995, relativa all’imposta sulle società), del 27 dicembre 1995 (BOE n. 310, del 28 dicembre 1995, pag. 37072).

( 2 ) Tale regime ha altresì già dato luogo, in particolare, alle sentenze del 21 dicembre 2016, Commissione/World Duty Free Group e a. (C-20/15 P e C-21/15 P, EU:C:2016:981), del 6 ottobre 2021, Sigma Alimentos Exterior/Commissione (C-50/19 P, EU:C:2021:792), del 6 ottobre 2021, World Duty Free Group e Spagna/Commissione (C-51/19 P e C-64/19 P, EU:C:2021:793), del 6 ottobre 2021, Banco Santander/Commissione (C-52/19 P, EU:C:2021:794), del 6 ottobre 2021, Banco Santander e a./Commissione (C-53/19 P e C-65/19 P, EU:C:2021:795), del 6 ottobre 2021, Axa Mediterranean/Commissione (C-54/19 P, EU:C:2021:796), del 6 ottobre 2021, Prosegur Compañía de Seguridad/Commissione (C-55/19 P, EU:C:2021:797), nonché del 15 novembre 2018, Deutsche Telekom/Commissione (T-207/10, EU:T:2018:786).

( 3 ) Decisione 2011/5/CE della Commissione, del 28 ottobre 2009, relativa all’ammortamento fiscale dell’avviamento finanziario per l’acquisizione di partecipazioni azionarie estere C 45/07 (ex NN 51/07, ex CP 9/07) cui la Spagna ha dato esecuzione (GU 2011, L 7, pag. 48).

( 4 ) Decisione 2011/282/UE della Commissione, del 12 gennaio 2011, relativa all’ammortamento fiscale dell’avviamento finanziario per l’acquisizione di partecipazioni azionarie estere n. C 45/07 (ex NN 51/07, ex CP 9/07) cui la Spagna ha dato esecuzione (GU 2011, L 135, pag. 1).

( 5 ) Decisione 2015/314/UE della Commissione, del 15 ottobre 2014, relativa all’aiuto di Stato SA.35550 (13/C) (ex 13/NN) (ex 12/CP) cui la Spagna ha dato esecuzione – Regime di ammortamento fiscale dell’avviamento finanziario per l’acquisizione di partecipazioni azionarie estere (GU 2015, L 56, pag. 38; in prosieguo: la «decisione impugnata»).

( 6 ) Regolamento (CE) n. 659/1999 del Consiglio, del 22 marzo 1999, recante modalità di applicazione dell’articolo [108 TFUE] (GU 1999, L 83, pag. 1).