52000PC0802(02)

Proposta di REGOLAMENTO DEL PARLAMENTO EUROPEO E DEL CONSIGLIO relativo all'istituzione di un fondo di risarcimento per l'inquinamento da idrocarburi nelle acque europee e all'adozione di misure di accompagnamento

(presentata dalla Commissione)

RELAZIONE

INTRODUZIONE GENERALE

1 Situazione e problemi

Il risarcimento delle vittime di una fuoriuscita incidentale di idrocarburi causata da una petroliera è un risvolto importante del quadro generale di regolamentazione in materia di inquinamento marino da idrocarburi ed è pertanto al centro delle preoccupazioni della Commissione europea. Come indicato nella comunicazione sulla sicurezza del trasporto marittimo di idrocarburi del 21 marzo 2000 (COM(2000) 142 def.), la Commissione ritiene che il regime vigente in materia di responsabilità e di risarcimento, pur avendo dimostrato una certa efficacia nel corso degli ultimi decenni, comporta una serie di inconvenienti, primo fra tutti l'inadeguatezza dei massimali di responsabilità e risarcimento. Alcuni recenti sinistri, in particolare il naufragio dell'Erika e la successiva marea nera nel dicembre 1999, hanno chiaramente dimostrato l'insufficienza dei massimali attuali, che impedisce un completo indennizzo delle vittime di tali incidenti e causa sostanziali ritardi nella liquidazione dei risarcimenti. La Commissione ha deciso di conseguenza di agire con particolare celerità e di istituire un meccanismo inteso ad aumentare i massimali del risarcimento per garantire che, in futuro, eventuali nuove fuoriuscite di idrocarburi in Europa diano luogo ad un adeguato indennizzo delle vittime. Anche gli altri inconvenienti del sistema attuale andranno corretti ma la Commissione reputa che ciò possa avvenire successivamente, in tempi leggermente più protratti. Oltre agli aspetti legati alla responsabilità e al risarcimento, la Commissione propone di introdurre sanzioni penali per comprovata colpa grave dei soggetti coinvolti nel trasporto marittimo di idrocarburi.

2 Antefatti

Il trasporto di idrocarburi per mare è un'attività intrinsecamente pericolosa che comporta rischi notevoli per l'ambiente marino. Le vere dimensioni della minaccia ambientale posta dalla rapida crescita del traffico del naviglio cisterniero e dalle dimensioni di queste navi è risultata manifesta nel marzo 1967, quando la Torrey Canyon, una petroliera di 120 000 tonnellate di stazza lorda battente bandiera della Liberia si è incagliata negli scogli di Seven Stones al largo di Land's End, nel Regno Unito, provocando la fuoriuscita di 119 000 tonnellate di petrolio greggio e un grave inquinamento lungo le coste dell'Inghilterra sudoccidentale e della Francia settentrionale.

Questo sinistro ha spinto la comunità marittima internazionale ad elaborare, nell'ambito dell'Organizzazione marittima internazionale (IMO), una serie di strumenti atti a migliorare la sicurezza delle petroliere e a garantire una maggiore protezione dell'ambiente marino, tra cui due convenzioni che stabiliscono norme precise in materia di risarcimenti e di responsabilità in caso di inquinamento causato dalle petroliere.

La Convenzione internazionale del 1969 sulla responsabilità civile per l'inquinamento da idrocarburi (Convenzione CLC o Convenzione Responsabilità civile) e la Convenzione internazionale del 1971 che istituisce un fondo di risarcimento dei danni causati dall'inquinamento da idrocarburi (Convenzione IOPC o Convenzione Fondo), sono entrate in vigore rispettivamente nel 1975 e nel 1978. Le due convenzioni hanno predisposto un sistema di responsabilità a due livelli fondato su una responsabilità oggettiva ma limitata del proprietario della nave, ed un fondo, finanziato dai soggetti destinatari degli idrocarburi, che prevede un risarcimento supplementare alle vittime di un inquinamento da idrocarburi che non possono essere totalmente indennizzati dal proprietario della nave.

Questo regime è stato modificato nella sua sostanza un'unica volta, all'inizio degli anni '80. Tale revisione è sfociata nel 1984 nell'elaborazione di due protocolli alle convenzioni, protocolli mai entrati in vigore a causa della mancata ratifica da parte di alcuni Stati destinatari degli idrocarburi. Nei primi anni '90 si è nuovamente tentato di far entrare in vigore le modifiche alle due convenzioni. I lavori hanno portato nel 1992 all'elaborazione di due protocolli che contenevano la sostanza dei protocolli del 1984 ma ne modificavano le modalità di entrata in vigore. I protocolli alla Convenzione CLC e alla Convenzione Fondo sono entrati in vigore nel 1996; tutti gli Stati costieri membri dell'UE ne sono parte, salvo il Portogallo, tuttora impegnato nell'iter di ratifica.

Gli Stati Uniti non partecipano a questo regime internazionale di responsabilità e risarcimento. L'incidente della Exxon Valdez, prodottosi in Alaska nel 1989, ha messo fine alle discussioni su un'eventuale partecipazione americana. Gli Stati Uniti hanno successivamente deciso di istituire, nell'ambito della legge sull'inquinamento da idrocarburi del 1990 (Oil Pollution Act), un regime distinto di responsabilità a livello federale che autorizza comunque i singoli Stati ad introdurre legislazioni più severe.

3 Linee essenziali del regime internazionale di responsabilità e risarcimento del 1992

Il regime del 1992 riguarda i danni dovuti ad inquinamento causato da fuoriuscite persistenti di idrocarburi da petroliere che navigano nelle acque costiere (fino a 200 miglia marittime dalla costa) degli Stati aderenti. Le perdite e i danni risarciti da questo regime comprendono i beni e, entro certi limiti, anche il danno economico e i costi di ripristino dell'ambiente, nonché le misure preventive e i costi di disinquinamento.

Il primo livello di responsabilità, la responsabilità del proprietario della nave, è disciplinato dalla Convenzione CLC. Si tratta di una responsabilità oggettiva, non condizionata quindi da un comportamento doloso o colposo. Il proprietario è di norma autorizzato a limitare la propria responsabilità ad un importo che dipende dal tonnellaggio della nave e che ammonta attualmente ad un massimo di 90 milioni di euro per le navi di maggiori dimensioni (appena 13 milioni di euro nel caso dell'Erika). Il diritto alla limitazione della responsabilità cessa soltanto se si dimostra che l'inquinamento è dovuto ad un atto od omissione del proprietario, commesso nell'intento di causare danni, o ad un suo comportamento imprudente, nonché consapevole del fatto che avrebbe causato con ogni probabilità un danno. La Convenzione CLC obbliga altresì i proprietari delle navi ad assicurare tale responsabilità ed autorizza i soggetti lesi ad agire direttamente contro l'assicuratore, entro i limiti della responsabilità del proprietario. Convogliando in tal modo la responsabilità soltanto verso il proprietario della nave, numerose altre parti coinvolte, tra cui l'esercente, l'operatore e il noleggiatore, vengono esplicitamente tutelate contro eventuali domande di risarcimento, a meno che il loro comportamento colposo sia equivalente al comportamento che dovrebbe avere il proprietario per decadere dal diritto di limitare la propria responsabilità (cfr. supra).

Il regime della Convenzione CLC è integrato dal Fondo IOPC (Fondo di risarcimento internazionale per i danni causati dall'inquinamento da idrocarburi), istituito con la Convenzione Fondo per risarcire le vittime quando la responsabilità del proprietario della nave non consente di coprire i danni. È possibile ricorrere al Fondo IOPC in tre casi: quando il danno supera il massimale di responsabilità del proprietario (caso più frequente); quando il proprietario può far valere una delle eccezioni stabilite dalla Convenzione CLC [1] e infine quando il proprietario (e il suo assicuratore) non sono finanziariamente in grado di adempiere ai propri obblighi. Il risarcimento massimo erogabile dal Fondo IOPC è di circa 200 milioni di euro. Il Fondo è finanziato dai contributi di imprese e di altri soggetti destinatari degli idrocarburi trasportati per mare. In caso di marea nera, pertanto, tutti i destinatari di idrocarburi con sede in Stati aderenti alla Convenzione IOPC contribuiscono al risarcimento e alle spese amministrative sostenute dal Fondo, indipendentemente dal luogo in cui si è verificato l'inquinamento. Il Fondo IOPC non versa risarcimenti se l'inquinamento è dovuto ad un atto di guerra o è stato causato da una nave da guerra. È inoltre necessario dimostrare che la fuoriuscita di idrocarburi sia dovuta ad una nave cisterna.

[1] Ai sensi dell'articolo III.2 della CLC, il proprietario può esimersi dall'obbligo risarcitorio se dimostra che il danno:

Le vittime delle fuoriuscite di petrolio possono presentare le loro richieste direttamente al Fondo IOPC e, nella misura in cui esse siano giustificate e soddisfino i criteri previsti, il Fondo indennizzerà direttamente il richiedente. Se il totale delle richieste accolte supera il limite massimo del Fondo, tutte le richieste saranno ridotte in proporzione. I richiedenti possono adire gli organi giurisdizionali dello Stato in cui si è verificato il danno. Dalla sua costituzione nel 1978 il Fondo IOPC ha trattato circa 100 casi, la maggior parte dei quali rientrava nei massimali di risarcimento ed ha pertanto dato luogo ad un indennizzo integrale sulla base della valutazione di ammissibilità delle domande effettuata dal Fondo stesso.

4 Valutazione del regime internazionale di responsabilità e di risarcimento

4.1 Criteri di valutazione

Nella comunicazione sulla sicurezza del trasporto marittimo di idrocarburi la Commissione ha definito tre criteri per la valutazione dell'adeguatezza di un sistema di risarcimento.

(1) Esso dovrebbe fornire un risarcimento tempestivo alle vittime senza dover ricorrere a lunghi e complessi procedimenti giudiziari.

(2) Il massimale di risarcimento dovrebbe essere fissato ad un livello sufficientemente elevato per soddisfare le domande di indennizzo derivanti da qualsiasi catastrofe potenziale dovuta ad un incidente causato da una petroliera.

(3) Il regime dovrebbe scoraggiare gli operatori delle petroliere ed i proprietari del carico dal trasportare idrocarburi con navi cisterna che non siano di qualità impeccabile.

Spinta dall'incidente dell'Erika a riesaminare il regime internazionale istituito dalle Convenzioni CLC e IOPC alla luce dei tre criteri di valutazione, la Commissione è giunta alla conclusione che il suddetto regime è soddisfacente per alcuni aspetti ma non per tutti.

4.2 Procedure di risarcimento

Per quanto riguarda la rapidità di versamento dell'indennizzo e la funzionalità generale del sistema, la Commissione riconosce che l'attuale regime internazionale di responsabilità e risarcimento per inquinamento da idrocarburi presenta notevoli vantaggi, alcuni dei quali garantiscono il rapido indennizzo delle vittime di incidenti che possono coinvolgere parti che dipendono da giurisdizioni diverse. Il sistema è strutturato in modo tale che i richiedenti non hanno difficoltà in genere ad individuare la parte responsabile e non sono tenuti a provare il comportamento doloso o colposo del proprietario della nave per ottenere il risarcimento. Inoltre, poiché il proprietario è tenuto a sottoscrivere un'assicurazione e il richiedente è autorizzato ad agire direttamente contro l'assicuratore, le questioni relative alla nazionalità della nave o alla nazionalità e alla situazione finanziaria del proprietario sono ininfluenti ai fini dell'indennizzo, sempreché questo non superi i massimali stabiliti. Queste caratteristiche contribuiscono ad una più rapida liquidazione delle domande di risarcimento e facilitano la gestione generale del sistema.

Anche in materia di contributi al fondo imposti ai proprietari dei carichi, il sistema prevede un meccanismo piuttosto semplice. Le spese del Fondo IOPC sono sostenute collettivamente dai principali soggetti destinatari di petrolio greggio e/o olio combustibile pesante aventi sede negli Stati aderenti, proporzionalmente ai quantitativi di idrocarburi ricevuti da ciascuna impresa. Le autorità degli Stati parte al Fondo IOPC comunicano i quantitativi ricevuti e il fondo fattura direttamente gli importi alle imprese destinatarie sulla base di una stima delle spese per l'anno successivo. I pagamenti non sono pertanto di competenza delle autorità pubbliche, salvo se queste accettano esplicitamente tale responsabilità. In linea di massima, il sistema ha funzionato in maniera soddisfacente ed ha permesso di raccogliere i fondi necessari in tempi ragionevoli. Sussiste tuttavia il problema di quegli Stati che omettono di notificare i quantitativi ricevuti rendendo pertanto difficile, per il Fondo IOPC, riscuotere i contributi presso le imprese nazionali.

Tenuto conto della notevole ingegnosità necessaria per istituire un regime internazionale di responsabilità e risarcimento per l'inquinamento dovuto alle fuoriuscite di idrocarburi, questo sistema ha globalmente dato buona prova di sé. La stragrande maggioranza dei circa 100 casi di risarcimento per fuoriuscite di idrocarburi trattati dal Fondo IOPC ha avuto esito soddisfacente, nel senso che le procedure di valutazione e versamento dell'indennizzo si sono svolte senza particolari difficoltà. I richiedenti hanno preferito in genere rivolgersi direttamente al Fondo, senza adire le vie giudiziarie e ciò testimonia il fatto che la valutazione delle richieste di risarcimento effettuata dal Fondo IOPC gode di un certo grado di consenso.

Non tutti i casi, tuttavia, sono stati trattati con la stessa celerità e semplicità. Nella maggior parte, se non ogni volta che l'inquinamento da idrocarburi rischiava di superare il limite massimo del risarcimento si sono verificati notevoli ritardi nel pagamento, a causa dell'incertezza circa il costo finale della catastrofe. Se risulta che l'importo totale delle richieste ammissibili rischia di superare l'importo massimo del risarcimento disponibile, allora le domande approvate vengono soddisfatte proporzionalmente, vale a dire che i richiedenti ricevono solo una determinata percentuale dell'indennizzo spettante loro, in attesa che siano state presentate e vagliate tutte le richieste di risarcimento, una procedura che in genere dura diversi anni. Inoltre, le principali catastrofi e lo scontento delle vittime per le procedure di risarcimento tendono a rafforzare il ruolo dei tribunali nazionali in materia di liquidazione degli indennizzi, con la complessità e le lungaggini supplementari che spesso ne derivano. Di conseguenza, le procedure di risarcimento che hanno seguito le grandi catastrofi sono sempre state complesse e lente. Alcune delle principali maree nere verificatesi in Europa negli anni '90, ad esempio nel caso dell'Aegean Sea (Spagna, 1992), del Braer (Regno Unito, 1993) e del Sea Empress (Regno Unito, 1996), hanno conosciuto tante e tali complicazioni che i richiedenti, vittime delle maree nere causate da tali incidenti, non sanno ancora se e quando potranno essere integralmente risarciti. Nulla indica che, per quanto riguarda il naufragio dell'Erika, le cose andranno in modo diverso.

La Commissione ritiene che tempi di indennizzo così lunghi non siano accettabili, pur riconoscendo, tuttavia, la stretta correlazione esistente tra il protrarsi delle procedure e il rischio di esaurire il massimale di risarcimento disponibile. Alla luce delle conseguenze che, come visto in precedenza, può avere il fatto di avvicinarsi a tale limite, la Commissione reputa che i ritardi inaccettabili nel versamento del risarcimento alle vittime siano dovuti principalmente al livello insufficiente dei massimali piuttosto che alle disfunzioni inerenti alle procedure di risarcimento in quanto tali. Altri elementi del sistema che potrebbero contribuire a ritardare o comunque complicare l'indennizzo sono attualmente allo studio di un gruppo di lavoro istituito in seno al Fondo IOPC [2]. La Commissione partecipa ai lavori ed auspica che questi sfocino in misure supplementari propizie ad un equo e rapido risarcimento delle vittime. La Commissione ritiene pertanto che il sistema internazionale di risarcimento vigente, salvo alcune importanti eccezioni, soddisfa il primo dei criteri menzionati, vale a dire l'adeguatezza delle procedure di indennizzo delle vittime di una fuoriuscita di idrocarburi.

[2] Le questioni esaminate comprendono il privilegio riconosciuto a talune domande ed una revisione generale delle procedure di presentazione e valutazione delle domande di risarcimento.

4.3 Adeguatezza dei massimali

Il livello insufficiente dei massimali fissati per il risarcimento è, secondo la Commissione, l'inconveniente principale del sistema internazionale. L'insufficienza dei massimali, infatti, può far sì che le vittime di disastri costosi non ottengano un indennizzo completo anche se è stata stabilita la legittimità delle loro pretese. Sul piano dei principi è un approccio discutibile. Inoltre, come già indicato in precedenza, l'inadeguatezza dei massimali genera quasi inevitabilmente incertezza e ritardi nella soluzione dei casi. In pratica, massimali inadeguati hanno per conseguenza che le vittime di una grave marea nera sono risarcite più tardi e meno delle vittime di un incidente di minore portata. La Commissione ritiene che una tale situazione sia difficile da giustificare.

Dei circa 100 casi di fuoriuscita di idrocarburi trattati a tutt'oggi dal Fondo IOPC, una decina circa ha suscitato seri dubbi circa il livello sufficiente dei massimali e/o la rapidità di liquidazione delle domande di risarcimento. Il numero può sembrare limitato, soprattutto se si tiene conto del fatto che, per molti degli incidenti di questo tipo dovuti alle petroliere il Fondo IOPC non viene neppure attivato perché il problema può essere direttamente risolto con il proprietario nel quadro della Convenzione CLC, ove l'importo totale del risarcimento preteso non superi il limite di responsabilità del proprietario. Va inoltre rilevato che la maggior parte dei casi problematici si è posta nel quadro del "vecchio" regime, prima quindi dell'entrata in vigore dei protocolli del 1992 che hanno più che raddoppiato l'importo massimo disponibile per l'indennizzo delle vittime.

Queste statistiche risultano tuttavia in gran parte irrilevanti se, come la Commissione, si parte dal fatto che le vittime di tutti gli incidenti per fuoriuscita di idrocarburi debbano essere adeguatamente e rapidamente risarcite. È inaccettabile che i cittadini e le altre vittime che hanno sofferto delle conseguenze drammatiche di una marea nera di grandi dimensioni non siano integralmente indennizzati. I massimali di risarcimento dovrebbero pertanto consentire di coprire le spese di qualsiasi catastrofe prevedibile. Il divario tra questo obiettivo e la situazione attuale è dimostrato dal fatto che entrambi i principali disastri (Nakhodka, Giappone, nel 1997 e Erika, Francia, nel 1999) verificatisi dopo l'entrata in vigore dei protocolli del 1992 hanno suscitato seri dubbi circa la sufficienza dei nuovi massimali, malgrado il volume relativamente limitato di petrolio fuoriuscito [3]. Le richieste di risarcimento per i danni provocati dal naufragio dell'Erika probabilmente supereranno ampiamente l'importo massimo stabilito; il che significa che le vittime dovranno contare sull'impegno volontario del governo e della compagnia petrolifera interessati per ottenere persino una frazione minima di indennizzo. La Commissione non vede dunque come possa considerarsi soddisfatto il criterio relativo al livello sufficiente dei massimali di risarcimento.

[3] L'incidente del Nakhodka ha causato la fuoriuscita di circa 6 200 tonnellate di olio combustibile semifluido, mentre si stima che il naufragio dell'Erika abbia causato la fuoriuscita di 19 000 tonnellate di olio combustibile pesante.

Non è sorprendente che i massimali attuali siano insufficienti se si considera che sono stati fissati nei primi anni '80 e sono entrati in vigore in Europa solo 12-20 anni più tardi, in funzione della data di ratifica degli Stati membri. A seguito del naufragio dell'Erika ha già avuto inizio il processo di adeguamento dei massimali fissati dalle Convenzioni CLC e IOPC conformemente ad un'apposita procedura semplificata di modifica stabilita dalle stesse convenzioni. L'aumento massimo consentito da questa procedura dipende da una serie di fattori e non consentirà, al momento, di incrementare i massimali attuali di oltre il 50%. Le prime decisioni relative all'approvazione di tale aumento sono state prese nell'ottobre 2000 e le modifiche, se adottate, entreranno in vigore non prima del 1º novembre 2003.

Agli occhi della Commissione un aumento del 50% rispetto ai massimali attuali, per un importo totale di circa 300 milioni di euro che entrerà in vigore solo tra tre anni non è sufficiente per garantire un'adeguata tutela delle vittime di un'eventuale nuova grave marea nera in Europa. Come già indicato, la Commissione ritiene che il sistema risarcitorio debba coprire integralmente ogni catastrofe prevedibile, non solo attualmente ma anche per un certo periodo prospettico. Apparentemente invece l'aumento proposto non consente neppure di coprire tutte le richieste di risarcimento derivanti dal naufragio dell'Erika.

Il livello sufficiente dei massimali stabiliti va valutato anche alla luce del tipo di danni coperti dal regime risarcitorio. Se la tipologia dei danni viene estesa, ovviamente andranno aumentati anche i corrispondenti indennizzi. Poiché, come si vedrà in seguito, la Commissione reputa che debba essere aumentato il livello dei risarcimenti per danni all'ambiente, ne consegue che sia giustificato procedere ad un significativo incremento dei massimali globali.

Un massimale di un miliardo di euro sembra sufficiente a garantire la copertura di qualsiasi catastrofe prevedibile. Tale limite è più coerente con il limite fissato per l'Oil Spill Liability Trust Fund (Fondo di responsabilità per le fuoriuscite di idrocarburi) istituito dalla legislazione federale statunitense e alle pratiche in vigore in campo assicurativo per quanto riguarda la copertura della responsabilità civile dei proprietari di navi per inquinamento da idrocarburi, a cui si ricorre qualora il proprietario non possa invocare la limitazione di responsabilità ai sensi della Convenzione CLC.

In conclusione, quindi, i massimali fissati dalle Convenzioni CLC e IOPC sono lungi dal risultare sufficienti. Per garantire un adeguato risarcimento dei cittadini europei in caso di marea nera ed una maggiore coerenza rispetto ai massimali stabiliti dall'Oil Spill Liability Trust Fund statunitense, il massimale di risarcimento dovrebbe essere fissato a un miliardo di euro. L'argomento secondo cui incidenti di questa gravità sono rari non può, agli occhi della Commissione, giustificare che vengano fissati massimali inferiori al costo di episodi di inquinamento da idrocarburi perfettamente plausibili e che si rischi di non poter adeguatamente risarcire le vittime.

4.4 Ruoli e responsabilità

4.4.1 Generalità

Perché possa essere considerato adeguato, un sistema di responsabilità e di risarcimento non deve limitarsi a garantire un corretto indennizzo delle vittime ma anche rispettare un giusto equilibrio tra i ruoli dei soggetti interessati e la loro esposizione al rischio di essere considerati responsabili. Un sistema di questo tipo dovrebbe inoltre, nella misura del possibile, contribuire a dissuadere i soggetti interessati dal correre deliberatamente rischi che potrebbero avere conseguenze nefaste sulla tutela della vita e dell'ambiente.

La Commissione ritiene che, da questo punto di vista, l'attuale regime internazionale di responsabilità e risarcimento per i danni provocati dall'inquinamento da idrocarburi comporta diverse lacune. La concezione stessa del sistema di responsabilità non incita i soggetti interessati a provvedere affinché gli idrocarburi siano trasportati solo su petroliere di qualità impeccabile. Il fatto che navi in pessime condizioni continuino ad essere utilizzate nel trasporto di idrocarburi in Europa e nel resto del mondo è la riprova che non esistono, né per i vettori né per i proprietari del carico, disincentivi sufficienti che li costringano ad abbandonare la pratica inaccettabile che consiste nel fornire e nell'utilizzare deliberatamente navi di scarsa qualità per il trasporto marittimo di idrocarburi.

Tali lacune, tutte incompatibili con i più recenti sviluppi intervenuti a livello internazionale e comunitario in materia di responsabilità ambientale, sono descritte di seguito.

4.4.2 Soglia di decadenza dal diritto di limitazione della responsabilità

Il diritto dei proprietari delle navi di limitare la propria responsabilità è praticamente inoppugnabile. Come indicato in precedenza, tale diritto viene meno solo se il danno è derivato da un atto od omissione del proprietario, commesso nell'intento di causare danni o per comportamento temerario, nonché consapevole del fatto che avrebbe causato con ogni probabilità un danno. La colpa, o persino la colpa grave, del proprietario non soddisfa quindi i criteri della definizione e ne consegue che nella maggior parte dei casi sia estremamente difficile contestare il diritto in causa. È vero che lo stesso principio figura anche in altre convenzioni relative alla responsabilità marittima, ma la Commissione non vede perché occorra riprodurre una soglia così inoppugnabile per la decadenza dal diritto alla limitazione della responsabilità nel sistema di risarcimento dell'inquinamento da idrocarburi. Ritiene anzi che i rischi eccezionali legati al trasporto marittimo di idrocarburi debbano tradursi in un aggravamento della responsabilità illimitata per il proprietario della nave.

Il problema del diritto pressoché inoppugnabile del proprietario risulta ancor più grave per effetto dei criteri utilizzati per determinare tale responsabilità. Questa viene correlata esclusivamente alle dimensioni della nave, trascurando fattori quali la natura del carico o la quantità di idrocarburi fuoriusciti. Il proprietario dell'Erika, ad esempio, si è potuto avvalere del diritto di limitare la propria responsabilità ad appena 13 milioni di euro, con un rischio minimo di vedersi privato di tale diritto per un suo eventuale comportamento prima o durante l'incidente.

Molti dei regimi di responsabilità ambientale emersi negli anni '90 tendono ad abolire la nozione di responsabilità limitata. Ciò vale anche per il costituendo regime comunitario di responsabilità per danni all'ambiente, come sottolineato nel relativo Libro verde della Commissione (COM(2000) 66 def.). Le regole in materia di responsabilità illimitata, tuttavia, non sono in genere accompagnate dall'obbligo di sottoscrivere un'assicurazione. Questo potrebbe non rappresentare un problema per le fonti di inquinamento terrestri, poiché di norma non è difficile individuare il soggetto responsabile e il foro competente. Nel caso dell'inquinamento marino la situazione è diversa in quanto chi inquina può essere di una nazionalità qualsiasi o essere comunque difficile da rintracciare. L'obbligo di assicurazione e il diritto della vittima di agire direttamente contro l'assicuratore sono pertanto elementi strumentali alla protezione delle vittime. Tuttavia, una responsabilità potenzialmente illimitata non implica necessariamente che l'intera responsabilità debba essere coperta dall'assicurazione. È perfettamente concepibile un sistema in base al quale l'assicurazione obbligatoria intervenga fino ai massimali della responsabilità oggettiva mentre la responsabilità illimitata, innescata dalla colpa del proprietario, rimanga a carico del proprietario stesso. Un esempio al riguardo è dato dal recente protocollo sulla responsabilità della Convenzione di Basilea sul controllo dei movimenti transfrontalieri di rifiuti pericolosi e del loro smaltimento [4]. Vale la pena rilevare inoltre che nell'ambito dello stesso sistema internazionale di risarcimento dei danni da fuoriuscita di idrocarburi, la soglia applicata al proprietario fino al 1996 nell'ambito della Convenzione CLC del 1969 per far scattare la decadenza dal diritto di limitare la propria responsabilità, vale a dire per sua colpa personale o con il suo concorso (actual fault or privity), era nettamente inferiore. Non risulta che, nel corso dei 25 anni durante i quali è stata applicata, questa formula abbia causato particolari difficoltà nel regime internazionale di responsabilità per inquinamento da idrocarburi.

[4] Il protocollo del 1999 sulla responsabilità della Convenzione di Basilea sul controllo dei movimenti transfrontalieri di rifiuti pericolosi e del loro smaltimento prevede limiti minimi di responsabilità oggettiva coperta da assicurazione. L'articolo 5 del protocollo stabilisce che, fatta salva la responsabilità oggettiva, è responsabile dei danni chi, per inosservanza delle disposizioni della Convenzione, premeditazione, imprudenza, atti od omissioni colposi abbia causato o contribuito a causare i suddetti danni. L'articolo 12, paragrafo 2 dispone inoltre che non vi siano limiti finanziari alla responsabilità stabilita ai sensi dell'articolo 5.

La Commissione ritiene pertanto che la soglia attuale oltre la quale il proprietario perde il diritto di limitare la propria responsabilità debba essere abbassata e allineata alle disposizioni di altri regimi dello stesso tipo. La responsabilità illimitata deve poter essere invocata almeno nel caso di comprovata colpa grave del proprietario della nave. In tal modo si garantirebbe una più stretta corrispondenza tra il comportamento del proprietario e la responsabilità che ne può derivare, ottenendo pertanto un effetto al tempo stesso preventivo e repressivo.

4.4.3 Tutela delle altre parti diverse dal proprietario ufficiale della nave

In caso di inquinamento da idrocarburi è chiamata in causa solo la responsabilità del proprietario della nave. La designazione di un preciso soggetto presenta diversi vantaggi in quando la chiarezza in merito alla parte responsabilità, facilitando in tal modo l'identificazione del soggetto al quale rivolgere le domande di risarcimento. Questo approccio consente inoltre di evitare la sottoscrizione di assicurazioni molteplici e contribuisce pertanto ad incrementare i livelli teorici della responsabilità da assicurare. Tuttavia, la designazione di responsabilità prevista dalla Convenzione CLC si spinge oltre quando vieta esplicitamente di chiedere il risarcimento ad una serie di altri soggetti (tra cui gli operatori, gli esercenti e i noleggiatori) che potrebbero invece esercitare sul trasporto lo stesso controllo del proprietario ufficiale della nave. Essi sono tutelati contro le domande di risarcimento salvo se viene comprovato che il danno è derivato da un loro personale atto od omissione, commesso nell'intento di causare danni o per un loro comportamento imprudente, nonché quando sono consapevoli del fatto che esso avrebbe causato con ogni probabilità un danno (stessa formulazione utilizzata per la perdita del diritto del proprietario a limitare la propria responsabilità). Questi soggetti importanti possono pertanto agire sapendo di godere di una protezione pressoché certa nei confronti di eventuali domande di risarcimento in caso di inquinamento da idrocarburi.

La Commissione ritiene che una così forte protezione di soggetti di tale importanza sia controproducente se collocata nel contesto della sua azione per responsabilizzare gli operatori di tutti i comparti dell'industria marittima. Reputa pertanto che sia opportuno cancellare dalla Convenzione CLC le disposizioni relative al divieto di pretendere un risarcimento da una serie di soggetti importanti coinvolti nel trasporto marittimo di idrocarburi e che, nella misura in cui si consideri necessario per il funzionamento del sistema garantire la protezione di taluni di essi, la soglia sia quanto meno abbassata al livello proposto in precedenza per il proprietario della nave. Per quanto riguarda i risvolti pratici di tale misura, va rilevato che, anche in questo caso, il regime applicabile fino al 1996, data di entrata in vigore dei protocolli del 1992, prevedeva una designazione di responsabilità molto meno rigorosa in quanto ne erano esclusi solo i dipendenti o agenti del proprietario e solo nella misura in cui il danno non fosse dovuto a loro specifica colpa o al loro concorso.

4.4.4 Danni all'ambiente

I danni coperti dal regime del Fondo CLC/IOPC attuale sono essenzialmente danni e perdite materiali e lucrum cessans. Per quanto riguarda i danni ambientali, il regime copre una serie di misure di prevenzione tra cui i costi di risanamento e le "misure ragionevoli di ripristino già adottate o da adottarsi". I danni e le perdite subite dall'ambiente non vengono pertanto risarciti, principalmente a causa della difficoltà di valutarli e di quantificarli.

La Commissione riconosce che la copertura dei danni causati all'ambiente in quanto tale pone diversi problemi e ritiene che la valutazione dei suddetti danni debba essere quantificabile, verificabile e prevedibile onde evitare che i soggetti partecipanti al regime si basino su interpretazioni diverse. È tuttavia altrettanto importante garantire la coerenza con il risarcimento dei danni all'ambiente provocati da altre fonti di inquinamento. Dal punto di vista della Comunità, è inammissibile che il risarcimento possa variare notevolmente in funzione del fatto che l'inquinamento sia dovuto ad una petroliera, ad una nave di altro tipo o ad un impianto terrestre [5]. Nell'ambito della futura proposta di direttiva sulla responsabilità per danni all'ambiente, la Commissione sta conducendo uno studio sulla valutazione dei danni in questione che potrebbe costituire un utile spunto al riguardo. Fatte salve eventuali future proposte presentate nell'ambito di un regime generale comunitario di responsabilità ambientale, la Commissione ritiene che la copertura attuale dei costi di ripristino potrebbe essere estesa per comprendere quanto meno i costi legati alla valutazione dei danni all'ambiente causati dall'incidente nonché i costi derivanti dall'introduzione nell'ambiente di elementi equivalenti a quelli danneggiati, quale misura alternativa qualora la restitutio in integrum sia considerata irrealizzabile [6]. La posizione della Commissione sarà riesaminata alla luce della futura proposta relativa ad un regime comunitario di responsabilità per danni all'ambiente.

[5] Nel Libro bianco sulla responsabilità per danni all'ambiente la Commissione illustra la propria intenzione di coprire, in un futuro strumento, anche il "danno alla biodiversità", un tipo di danno significativo alle risorse naturali protette dalla Comunità nelle zone Natura 2000 (punto 4.5.1 del documento COM(2000) 66 def.).

[6] Analogamente, l'articolo 2, paragrafo 8 della Convenzione del Consiglio d'Europa sulla responsabilità civile per i danni derivati da attività pericolose per l'ambiente definisce le misure di ripristino come qualsiasi misura ragionevole volta a ripristinare o recuperare i componenti danneggiati o distrutti dell'ambiente o ad introdurre nell'ambiente, ove ragionevole, componenti equivalenti. Il diritto interno specificherà chi ha il potere di prendere queste misure.

4.5 Conclusioni

La valutazione esposta qui sopra spinge la Commissione a concludere che il regime internazionale di responsabilità e di risarcimento è conforme al primo criterio ma presenta varie lacune per quanto riguarda gli altri due. L'importanza di tali lacune è aggravata dal fatto che il regime internazionale vieta esplicitamente di presentare altre domande di risarcimento al di fuori del regime istituito dalla Convenzione. Ciò significa che sarebbe estremamente difficile per la Comunità imporre responsabilità individuali supplementari in capo ai proprietari delle navi o ad altri soggetti tutelati senza contravvenire al disposto delle convenzioni internazionali. Se tali responsabilità individuali dovessero essere introdotte nella Comunità, prima di dare attuazione alle nuove norme comunitarie gli Stati membri sarebbero tenuti a denunciare le suddette convenzioni internazionali.

La Commissione riconosce che un regime internazionale di responsabilità e di risarcimento offre notevoli vantaggi, sia in termini di uniformità e di semplicità che in termini di condivisione dei costi delle maree nere, a prescindere da dove accadono, tra i soggetti destinatari di idrocarburi di tutto il mondo. Ne conclude pertanto che sarebbe controproducente per ora introdurre misure a seguito delle quali gli Stati membri fossero tenuti a denunciare gli strumenti esistenti. Come indicato nella relazione per il Consiglio europeo di Biarritz (COM(2000) 603 def.), la Commissione ritiene invece opportuno cercare di modificare le suddette convenzioni internazionali secondo gli orientamenti illustrati in precedenza, riservando la priorità assoluta, a livello comunitario, all'insufficienza dei massimali di risarcimento.

5. Azione proposta

Il perfezionamento del regime attuale di responsabilità e di risarcimento richiede l'adozione di diverse misure. Alcune di esse implicano che vengano adottati appositi strumenti comunitari, altre invece possono essere trattate nell'ambito del regime internazionale.

5.1 Istituzione di un fondo complementare di risarcimento europeo

È necessario innanzi tutto aumentare i massimali di risarcimento del sistema esistente in quanto si tratta della misura più direttamente legata ad un adeguato indennizzo delle vittime di una fuoriuscita di idrocarburi. Per porre rimedio alla situazione la Commissione propone di integrare l'attuale regime internazionale a due livelli istituendo un fondo supplementare europeo "di terzo livello" destinato ad indennizzare le vittime di maree nere verificatesi nelle acque europee le cui domande di risarcimento sono ammissibili ai sensi del regime internazionale, ma superiori ai massimali disponibili nell'ambito del Fondo IOPC.

Il Fondo di risarcimento per i danni causati dall'inquinamento da idrocarburi nelle acque europee (Fondo COPE) verrà quindi ad integrare le risorse del Fondo IOPC quando le domande di risarcimento ammissibili ai sensi del suddetto regime IOPC non potranno essere soddisfatte per mancanza di disponibilità sufficienti. Il risarcimento mediante il Fondo COPE si baserebbe pertanto sugli stessi principi e regole che disciplinano il Fondo IOPC, ma disporrebbe di un massimale stabilito ad un livello considerato sufficiente per qualsiasi catastrofe prevedibile, vale a dire un miliardo di euro.

Il Fondo COPE sarà finanziato dai soggetti europei destinatari di idrocarburi secondo procedure simili a quelle previste per i contributi al Fondo IOPC. I contributi finanziari cumulati dei soggetti europei destinatari di idrocarburi consentiranno di risarcire le vittime dei danni dovuti ad inquinamento negli Stati membri. Il Fondo COPE è destinato a garantire ai cittadini europei un adeguato indennizzo in attesa che i massimali di risarcimento previsti dal regime internazionale siano fissati ad un livello sufficientemente elevato. Oltre a quintuplicare il risarcimento disponibile, il Fondo COPE può servire anche ad accelerare l'indennizzo integrale delle vittime delle maree nere in Europa. Grazie alle nuove risorse finanziarie, le vittime possono essere integralmente risarcite non appena confermata l'ammissibilità delle loro domande, senza attendere i risultati del lungo processo di definizione del costo finale dell'incidente e i successivi problemi di risarcimento proporzionale previsti dal regime internazionale e descritti al punto 4.2. In tal modo, le vittime sono indennizzate integralmente e più rapidamente, mentre il risarcimento dei danni definitivo, una volta noto il costo totale dell'incidente, sarà oggetto di liquidazione bilaterale tra il Fondo IOPC e il Fondo COPE. Il Fondo COPE è strutturato in modo tale da poter essere attivato solo se i costi di una marea nera in Europa superano o rischiano di superare i massimali stabiliti dal regime internazionale.

5.2 Interventi dell'IMO volti a colmare le lacune del regime internazionale

Per stabilire una correlazione più stretta tra esposizione alla responsabilità e comportamento delle varie parti interessate, la Commissione è del parere che si dovrebbe procedere in parallelo ad una profonda revisione del regime attuale.

Secondo la Commissione la correzione delle lacune evidenziate nella sezione 4 può svolgersi a livello internazionale e del resto i primi passi in questo senso sono già stati compiuti. Inoltre a suo parere i lavori dovrebbero in definitiva sfociare nella modifica degli strumenti giuridici esistenti con l'introduzione di massimali di risarcimento notevolmente più elevati nonché in una serie di progressi per quanto attiene alle lacune indicate nella sezione 4.4, pur preservando la semplicità di accesso al sistema per coloro che pretendono l'indennizzo.

La Commissione invita pertanto il Consiglio a portare avanti i lavori con la massima celerità nella prospettiva di una profonda revisione del regime internazionale di responsabilità e di risarcimento. In particolare, la Comunità presenterà una domanda all'Organizzazione marittima internazionale o, se del caso, al Fondo IOPC affinché vengano apportate le seguenti modifiche alla Convenzione CLC:

- prevedere una responsabilità illimitata del proprietario della nave se è provato che i danni causati dall'inquinamento sono riconducibili ad una sua colpa grave;

- abolire il divieto di presentare domande di risarcimento al noleggiatore, all'esercente o all'operatore della nave (articolo III.4(c));

- riesaminare ed estendere il risarcimento per i danni causati all'ambiente per coerenza con i regimi di risarcimento analoghi previsti dal diritto comunitario.

Oltre alle misure destinate a perfezionare l'attuale regime internazionale di responsabilità in materia di inquinamento da idrocarburi, è necessario altresì migliorare il regime di responsabilità e risarcimento per le sostanze pericolose e nocive. Nel 1996 è stata adottata una convenzione internazionale al riguardo che, non essendo stata ratificata da nessuno Stato membro, non è ancora entrata in vigore [7]. L'affondamento della chimichiera Ievoli Sun al largo delle isole della Manica, il 31 ottobre 2000, è l'ultimo incidente in ordine di tempo a porre in evidenza l'insufficienza del quadro normativo in materia di responsabilità e di risarcimento per i danni causati da sostanze pericolose diverse dagli idrocarburi. La questione deve essere trattata con la massima priorità sia a livello europeo che internazionale.

[7] La Convenzione internazionale del 1996 sulla responsabilità e il risarcimento per i danni derivanti dal trasporto marittimo di sostanze pericolose e nocive è stata firmata dai seguenti Stati: Canada, Danimarca, Finlandia, Germania, Paesi Bassi, Norvegia, Svezia e Regno Unito. Solo la Federazione russa l'ha ratificata.

Se il tentativo di perfezionare le regole internazionali in materia di responsabilità e di risarcimento dovesse fallire, la Commissione proporrà una normativa comunitaria che istituisca un regime europeo di responsabilità e di risarcimento per l'inquinamento marino.

5.3 Introduzione di sanzioni per colpa grave nella legislazione degli Stati membri

La Commissione è consapevole del fatto che le regole in materia di responsabilità hanno efficacia limitata sulla responsabilità individuale dei soggetti coinvolti nei casi di inquinamento da idrocarburi. Ciò è particolarmente vero quando le responsabilità sono assicurabili, come di norma avviene.

Ad integrazione delle summenzionate misure in materia di responsabilità e di risarcimento, la Commissione propone pertanto, come già annunciato al punto 5.b.iv) della comunicazione sulla sicurezza del trasporto marittimo di idrocarburi (COM(2000) 142 def.), di includere nel presente regolamento un articolo relativo alle sanzioni pecuniarie, per colpa grave di chiunque intervenga nel trasporto marittimo di idrocarburi. Si tratta di una misura di carattere penale e pertanto non collegata al risarcimento del danno, mirata viceversa a garantire l'applicazione a livello comunitario di una sanzione dissuasiva nei confronti dei soggetti partecipanti al trasporto marittimo di idrocarburi.

MOTIVAZIONE DEL REGOLAMENTO

Il trattato prevede che venga attuata una politica comune dei trasporti e le misure previste per dare attuazione a tale politica comprendono anche le disposizioni intese a migliorare la sicurezza e la tutela dell'ambiente nei trasporti marittimi. L'adeguato risarcimento delle vittime delle maree nere e l'introduzione di sanzioni per colpa grave nel trasporto marittimo di idrocarburi formano parte integrante di tali misure.

Nonostante esistano già convenzioni internazionali che disciplinano la responsabilità e il risarcimento in caso di fuoriuscite di idrocarburi, convenzioni a cui sono parti o saranno parti entro breve tutti gli Stati membri interessati, le recenti catastrofi, e in particolare il naufragio dell'Erika nel 1999, hanno posto in evidenza l'insufficienza di tali meccanismi e la loro incapacità a garantire un adeguato indennizzo delle vittime.

Il presente regolamento prevede che venga istituito un Fondo di risarcimento per l'inquinamento da idrocarburi nelle acque europee (Fondo COPE). Sono direttamente interessati al fondo solo gli Stati Membri con coste e porti marittimi. Austria e Lussemburgo saranno solo indirettamente e marginalmente interessati da questa parte della proposta.

Poiché esiste già un sistema internazionale di risarcimento delle vittime delle maree nere, il cui funzionamento è relativamente soddisfacente, il metodo più efficace per aumentare i massimali di risarcimento consiste nel basarsi su tale sistema e nell'integrarlo in modo da evitare doppioni e oneri burocratici inutili. Il Fondo COPE si ispira pertanto in larga misura alle procedure e alle valutazioni effettuate nell'ambito del regime internazionale. È sottinteso che l'efficace funzionamento del sistema renderà necessario un certo scambio di informazioni, su base contingente o permanente, tra il nuovo fondo europeo proposto e l'attuale fondo di risarcimento internazionale per inquinamento da idrocarburi (Fondo IOPC).

Una marea nera è potenzialmente causa di ingenti danni. Nel caso di catastrofi in cui i massimali di risarcimento vengono superati, il regime internazionale attuale non consente di indennizzare integralmente le vittime. Un'azione comunitaria in questo settore aumenterà le possibilità di risarcimento integrale delle vittime di una fuoriuscita di idrocarburi nelle acque europee grazie all'istituzione di un fondo alimentato dai soggetti destinatari degli idrocarburi di tutti gli Stati membri interessati. Il risarcimento massimo disponibile passerà dagli attuali 200 milioni di euro ad un miliardo di euro. Inoltre, in tal modo i costi derivanti da una marea nera nelle acque dell'Unione europea saranno ripartiti tra tutti gli Stati membri costieri.

Il valore aggiunto concreto della misura proposta consiste quindi nel quintuplicare l'importo disponibile per i risarcimenti, nel rappresentare una maggiore garanzia di disponibilità dei fondi necessari per un corretto indennizzo delle vittime e nel garantire una ripartizione del rischio di maree nere tra tutti gli Stati membri costieri. La misura presenta inoltre il vantaggio che i fondi supplementari possono servire ad accelerare il risarcimento delle vittime europee nel quadro del Fondo internazionale di risarcimento per l'inquinamento da idrocarburi (Fondo IOPC) grazie al versamento di anticipi alle vittime non appena valutate ed approvate le loro domande da parte del Fondo IOPC.

L'istituzione di un fondo di risarcimento per i danni causati dalla fuoriuscita di idrocarburi richiede l'adozione di una misura di tipo normativo. È improbabile che le parti tenute ad alimentare il fondo, vale a dire i soggetti europei destinatari degli idrocarburi, versino importi potenzialmente elevati, salvo se tenuti a farlo in forza di una disposizione di legge. Inoltre, gli obblighi di alimentazione del fondo e il versamento dei risarcimenti possono essere fatti valere in modo uniforme ed armonizzato solo se sono identici per tutti gli Stati membri e tutti i soggetti interessati. Un'attuazione uniforme di tali obblighi presuppone pertanto la definizione di regole armonizzate, per la cui identica applicazione occorre un regolamento.

CONTENUTO DEL REGOLAMENTO

Il regolamento proposto integra l'attuale regime internazionale a due livelli in materia di responsabilità e di risarcimento in caso di inquinamento da idrocarburi provocato dalle petroliere, regime istituito dalla Convenzione CLC e dalla Convenzione IOPC, ponendo in essere un fondo europeo supplementare, detto Fondo COPE, destinato a risarcire le vittime di fuoriuscite di idrocarburi nelle acque europee. Il Fondo COPE servirà esclusivamente a risarcire le vittime le cui domande sono state dichiarate ammissibili ma che non hanno potuto essere integralmente indennizzate nell'ambito del regime internazionale a causa del livello insufficiente dei massimali di risarcimento.

I risarcimenti versati dal Fondo COPE saranno pertanto disciplinati dagli stessi principi e regole vigenti per l'attuale fondo internazionale, ma nei limiti di un massimale superiore ritenuto sufficiente per qualsiasi catastrofe prevedibile, vale a dire un miliardo di euro.

Il Fondo COPE sarà finanziato dai soggetti europei destinatari degli idrocarburi. Chiunque, in uno Stato membro, sia il destinatario di oltre 150 000 tonnellate annue di petrolio greggio e/o olio combustibile pesante dovrà versare al Fondo COPE un contributo proporzionale al quantitativo di petrolio ricevuto. In tal modo non saranno più i contribuenti ma il settore petrolifero e, indirettamente forse anche i consumatori di prodotti petroliferi, ad accollarsi le ingenti spese causate dalle maree nere nelle acque europee.

Il Fondo COPE verrà attivato soltanto se l'incidente verificatosi nelle acque europee supera o rischia di superare il massimale di risarcimento stabilito dal Fondo IOPC. In mancanza di incidenti non saranno richiesti contributi al Fondo COPE.

Il Fondo COPE sarà rappresentato dalla Commissione, la quale prenderà ogni decisione importante relativa al suo funzionamento di concerto con il comitato del Fondo COPE, un comitato di gestione a norma della decisione 1999/468/CE (articolo 4).

Infine, il regolamento contiene un articolo che introduce sanzioni pecuniarie per colpa grave di uno qualsiasi dei soggetti coinvolti nel trasporto marittimo di idrocarburi.

COMMENTO AGLI ARTICOLI

Articolo 1

Scopo del regolamento è garantire un adeguato risarcimento per i danni provocati dall'inquinamento nelle acque dell'UE dovuto ad incidenti causati da petroliere. In sostanza il regolamento affronta la questione più urgente dell'attuale regime internazionale di responsabilità e di risarcimento per l'inquinamento da idrocarburi, vale a dire l'insufficienza dei massimali di risarcimento. Le altre lacune di tale regime saranno affrontate, almeno in un primo tempo, mediante altri strumenti a livello internazionale. Altro obiettivo del regolamento è l'introduzione di una sanzione pecuniaria nei confronti di chi, con atti od omissioni caratterizzati da dolo o colpa grave, causi un inquinamento da idrocarburi (cfr. articolo 10).

Articolo 2

L'articolo 2 definisce il campo di applicazione geografico del regolamento. Questo riguarda i danni provocati dall'inquinamento in una fascia di 200 miglia nautiche dalla costa. Si tratta dello stesso campo di applicazione previsto per il regime internazionale, condizione essenziale visto lo strettissimo legame esistente tra il regolamento e tale regime.

Articolo 3

L'articolo 3 contiene le definizioni dei concetti di base del regolamento che si rifanno sostanzialmente alle principali definizioni della Convenzione internazionale del 1992 sulla responsabilità civile per i danni causati dall'inquinamento da idrocarburi e della Convenzione internazionale del 1971 sull'istituzione di un fondo internazionale di risarcimento per i danni provocati dall'inquinamento da idrocarburi, emendata dal protocollo del 1992.

Alcune definizioni potrebbero sembrare superflue dato che lo stretto nesso esistente tra la misura proposta e il sistema internazionale di risarcimento è stabilito in un altro articolo del regolamento. Per maggiore chiarezza delle norme, tuttavia, l'articolo 3 riporta le definizioni internazionali relative alle responsabilità delle principali parti interessate.

Articolo 4

L'articolo 4 istituisce il Fondo COPE e ne definisce i principali compiti.

Articolo 5

Questo articolo stabilisce le condizioni e le modalità di risarcimento del Fondo COPE ed è pertanto uno degli articoli più importanti del regolamento.

I paragrafi 1 e 2 stabiliscono uno stretto nesso con il Fondo internazionale di risarcimento per l'inquinamento da idrocarburi (Fondo IOPC). Ciò implica in sostanza che il risarcimento mediante il Fondo COPE sarà attivato solo se le vittime di una marea nera nelle acque europee, le cui domande sono state approvate dal Fondo IOPC, non fossero riuscite a farsi risarcire integralmente perché l'importo complessivo delle domande accolte supera l'importo dei risarcimenti disponibili nell'ambito della Convenzione Fondo.

Il paragrafo 3 dispone che ogni decisione di risarcimento ad opera del Fondo COPE è sottoposta all'approvazione della Commissione, assistita dal comitato del Fondo COPE. Se la Commissione non approva la domanda, l'indennizzo non viene liquidato.

Tuttavia, i richiedenti che soddisfano i criteri stabiliti ai paragrafi 1 e 2 saranno di norma risarciti dal Fondo COPE. La principale eccezione alla regola è stabilita dal paragrafo 4, che conferisce alla Commissione un certo potere discrezionale circa il livello del risarcimento delle spese sostenute dai soggetti più direttamente coinvolti nell'incidente. Si tratta di un meccanismo inteso a garantire una correlazione tra il comportamento dei soggetti coinvolti e il loro diritto al risarcimento. D'altro lato, si ritiene importante salvaguardare la possibilità di risarcire i soggetti maggiormente coinvolti nell'incidente. In caso contrario, infatti, i proprietari delle navi, i proprietari dei carichi e gli altri soggetti aventi un ruolo importante, che si trovano in genere nelle condizioni migliori per agire immediatamente dopo l'incidente, verrebbero dissuasi dall'intervenire per tentare di limitare i danni.

Il paragrafo 5 fissa il massimale di risarcimento del Fondo COPE ad un miliardo di euro, ivi comprese le quote di indennizzo versate nell'ambito della Convenzione CLC e della Convenzione Fondo. Tale massimale, considerato sufficiente per garantire il risarcimento integrale di qualsiasi incidente prevedibile causato da una petroliera, corrisponde al massimale attualmente previsto dall'Oil Spill Liability Trust Fund degli Stati Uniti.

Il paragrafo 6 stabilisce che, nella remota ipotesi di un superamento del massimale di un miliardo di euro, il risarcimento delle vittime avvenga in modo proporzionale. Ciò significa in pratica che ogni richiedente otterrebbe solo una determinata percentuale dell'indennizzo liquidato. La percentuale sarebbe la stessa per tutti i richiedenti.

Articolo 6

L'articolo 6 riguarda i contributi al Fondo COPE. Questi vengono riscossi solo a seguito di un incidente verificatosi nelle acque dell'UE, di gravità tale da superare o rischiare di superare i massimali di risarcimento stabiliti dal Fondo IOPC.

Basandosi sulle attuali modalità di contribuzione al Fondo IOPC, risultate efficaci, il regolamento instaura una simmetria tra i soggetti tenuti ad alimentare il Fondo IOPC e quelli tenuti ad alimentare il Fondo COPE. Poiché il sistema dei contributi si fonda sui quantitativi di idrocarburi ricevuti da ogni soggetto destinatario, i contributi al Fondo COPE sono proporzionali ai quantitativi di idrocarburi ricevuti. I soggetti destinatari degli idrocarburi versano i rispettivi contributi direttamente alla Commissione.

I termini stabiliti per la riscossione dei contributi sono relativamente brevi, una scelta giustificata dall'importanza di disporre dei fondi necessari il più rapidamente possibile dopo l'incidente e dopo la valutazione delle domande di risarcimento nell'ambito del Fondo IOPC.

Per garantire che il Fondo COPE proceda alla riscossione dei contributi conformemente alla legge, il paragrafo 9 stabilisce che eventuali rimanenze delle somme versate per un determinato incidente, non utilizzate per risarcire i danni derivanti da tale incidente o per altri scopi connessi, vengano restituite a chi le ha versate.

Il paragrafo 10 dispone che gli Stati membri che non adempiono ai propri obblighi nei confronti del Fondo COPE sono tenuti a risarcirlo per eventuali perdite.

Articolo 7

L'articolo 7 assegna al Fondo COPE il diritto di surrogazione. Questa disposizione prevede che il Fondo COPE possa recuperare almeno una parte delle proprie spese rivalendosi sulle parti coinvolte nell'incidente, sempreché l'azione di regresso non sia vietata dalle convenzioni internazionali.

Articolo 8

L'articolo 8 stabilisce che il Fondo COPE sarà rappresentato dalla Commissione ed impone a questa diversi compiti specifici necessari per espletare le funzioni del Fondo.

Articolo 9

Il comitato del Fondo COPE assisterà la Commissione nella gestione del Fondo, vale a dire che le principali decisioni relative al funzionamento del Fondo COPE saranno adottate dalla Commissione conformemente alle vigenti procedure dei comitati. Il comitato del Fondo COPE è un comitato di gestione ai sensi dell'articolo 4 della decisione 1999/468/CE [8] del Consiglio. Considerata l'urgenza delle decisioni che il comitato del Fondo COPE potrebbe essere chiamato a prendere, l'articolo prevede che il Consiglio debba decidere entro un mese.

[8] Decisione del Consiglio del 28 giugno 1999 recante modalità per l'esercizio delle competenze di esecuzione conferite alla Commissione, GU L 184 del 17.7.1999, pag. 23.

Articolo 10

L'articolo 10 prevede l'applicazione di sanzioni pecuniarie in caso di comprovata colpa grave di uno dei soggetti coinvolti nel trasporto marittimo di idrocarburi. Si tratta di una misura di carattere penale e pertanto non collegata al risarcimento del danno. Applicandosi ad ogni evento di inquinamento marino da idrocarburi, questo articolo, contrariamente alle altre disposizioni del regolamento, riguarda l'inquinamento provocato da navi di qualsiasi tipo e non solo dalle petroliere. La natura della sanzione da applicare (penale, amministrativa, con funzione risarcitoria e punitiva, ecc.) è volontariamente imprecisa per consentire agli Stati membri di applicare il tipo di sanzione più conforme al loro ordinamento nazionale.

Articolo 11

Nessun commento.

2000/0326 (COD)

Proposta di REGOLAMENTO DEL PARLAMENTO EUROPEO E DEL CONSIGLIO relativo all'istituzione di un fondo di risarcimento per l'inquinamento da idrocarburi nelle acque europee e all'adozione di misure di accompagnamento

IL PARLAMENTO EUROPEO E IL CONSIGLIO DELL'UNIONE EUROPEA,

visto il trattato che istituisce la Comunità europea, in particolare l'articolo 80, paragrafo 2 e l'articolo 175, paragrafo 1,

vista la proposta della Commissione [9],

[9] GU C del , pag. .

visto il parere del Comitato economico e sociale [10],

[10] GU C del , pag. .

visto il parere del Comitato delle regioni [11],

[11] GU C del , pag. .

deliberando secondo la procedura di cui all'articolo 251 del trattato [12],

[12] GU C del , pag. .

considerando quanto segue:

(1) È necessario garantire un adeguato risarcimento alle vittime dei danni causati dall'inquinamento per fuoriuscita o scarico di idrocarburi da navi cisterna nelle acque europee.

(2) Il regime internazionale di responsabilità e di risarcimento per i danni causati dall'inquinamento da idrocarburi fuoriusciti dalle navi, istituito dalla Convenzione internazionale del 1992 sulla responsabilità civile per i danni dovuti all'inquinamento da idrocarburi e dalla Convenzione internazionale del 1971 sull'istituzione di un fondo di risarcimento per i danni dovuti all'inquinamento da idrocarburi, modificata dal protocollo del 1992, presenta una serie di importanti garanzie al riguardo.

(3) Il massimale di risarcimento previsto dal regime internazionale è ritenuto insufficiente per coprire integralmente i costi per incidenti prevedibili dovuti a navi cisterna in Europa.

(4) La prima misura necessaria per migliorare la protezione delle vittime di una fuoriuscita di idrocarburi in Europa consiste nell'aumentare sostanzialmente il massimale di risarcimento disponibile per far fronte a tali incidenti. Ciò può avvenire istituendo a titolo complementare al regime internazionale un fondo europeo che indennizzi i richiedenti che non sono riusciti ad ottenere di un risarcimento integrale da parte del regime internazionale perché l'importo complessivo delle domande risarcimento accolte supera l'importo disponibile nell'ambito della Convenzione Fondo.

(5) Un fondo di risarcimento europeo per l'inquinamento da idrocarburi deve fondarsi sulle stesse regole, principi e procedure che disciplinano il Fondo IOPC al fine di non lasciare nell'incertezza le vittime che chiedono di essere risarcite e di evitare l'inutilità dei lavori o doppioni dell'attività svolta dal Fondo IOPC.

(6) In virtù del principio "chi inquina paga", i costi derivanti dalle fuoriuscite di idrocarburi devono essere sostenuti dalle imprese che operano nel settore del trasporto marittimo di idrocarburi.

(7) L'adozione di misure armonizzate a livello comunitario che garantiscano un risarcimento complementare per le fuoriuscite di idrocarburi che si verificano in Europa permetterà di ripartire i costi di tali incidenti tra tutti gli Stati membri costieri.

(8) Un fondo di risarcimento comunitario (Fondo COPE) fondato sull'attuale regime internazionale è lo strumento più efficace per realizzare tali obiettivi.

(9) Il Fondo COPE potrà rivalersi delle spese sulle parti coinvolte negli incidenti di inquinamento da idrocarburi, se ed in quanto ciò è ammissibile nel diritto internazionale.

(10) Poiché le misure necessarie ai fini dell'attuazione del presente regolamento sono misure di gestione ai sensi dell'articolo 2 della decisione 1999/468/CE del Consiglio, del 28 giugno 1999, recante modalità per l'esercizio delle competenze di esecuzione conferite alla Commissione [13], esse vanno adottate ricorrendo alla procedura del comitato di gestione di cui all'articolo 4 della menzionata decisione.

[13] GU L 184 del 17.7.1999, pag. 23.

(11) Poiché l'adeguato risarcimento delle vittime delle fuoriuscite di idrocarburi non rappresenta necessariamente una misura sufficientemente dissuasiva da indurre gli operatori del trasporto marittimo di idrocarburi ad agire con la debita diligenza, va prevista una disposizione distinta che introduca sanzioni pecuniarie da applicare a chiunque contribuisca con i suoi atti od omissioni caratterizzati da dolo o colpa grave al verificarsi di un incidente.

(12) In virtù del principio di sussidiarietà, un regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio costituisce lo strumento giuridico più adeguato in quanto, essendo vincolante in tutti i suoi elementi e direttamente applicabile in tutti gli Stati membri, riduce al minimo i rischi di un'applicazione divergente nei vari Stati membri.

(13) È opportuno procedere ad una revisione dell'attuale regime internazionale di responsabilità e di risarcimento per i danni dovuti all'inquinamento da idrocarburi in parallelo alle misure adottate con il presente regolamento al fine di instaurare un nesso più stretto tra il ruolo e le azioni dei soggetti coinvolti nel trasporto marittimo di idrocarburi e la loro potenziale responsabilità. In particolare, la responsabilità del proprietario della nave deve essere illimitata qualora sia provato che i danni provocati dall'inquinamento sono dovuti ad una sua colpa grave; il regime di responsabilità non deve proteggere esplicitamente altri soggetti importanti coinvolti nel trasporto marittimo di idrocarburi; infine, è necessario riesaminare ed estendere il risarcimento per i danni causati all'ambiente in quanto tale per adeguarlo ad altri regimi di risarcimento comparabili previsti dal diritto comunitario,

HANNO ADOTTATO IL PRESENTE REGOLAMENTO:

Articolo 1 Scopo

Scopo del presente regolamento è garantire a livello comunitario un adeguato risarcimento alle vittime dei danni da inquinamento nelle acque dell'Unione europea dovuto al trasporto marittimo di idrocarburi, a complemento del vigente regime internazionale di responsabilità e di risarcimento, nonché introdurre sanzioni pecuniarie da applicare a chi è risultato aver contribuito, con atti od omissioni caratterizzati da dolo o colpa grave, ad un incidente da inquinamento da idrocarburi.

Articolo 2 Campo di applicazione

Il presente regolamento si applica:

1. ai danni dovuti ad inquinamento verificatisi:

(a) nel territorio di uno Stato membro, comprese le acque territoriali, e

(b) nella zona economica esclusiva di uno Stato membro, definita conformemente al diritto internazionale, o, qualora uno Stato membro non abbia fissato tale zona, in una fascia di mare situata al di là delle acque territoriali di detto Stato membro e ad esse contigua, determinata da detto Stato conformemente al diritto internazionale, che si estende non oltre le 200 miglia nautiche dalla linea di base a partire dalla quale è misurata la larghezza delle acque territoriali;

2. alle misure preventive, ovunque esse siano adottate, destinate a prevenire o contenere al minimo i suddetti danni.

Articolo 3 Definizioni

Ai fini del presente regolamento si applicano le seguenti definizioni:

1. per "Convenzione Responsabilità" si intende la International Convention on Civil Liability for Oil Pollution Damage (Convenzione internazionale del 1992 sulla responsabilità civile per i danni provocati dall'inquinamento da idrocarburi);

2. per "Convenzione Fondo" si intende la International Convention on the Establishment of an International Fund for Compensation for Oil Pollution Damage (Convenzione internazionale del 1971 sull'istituzione di un fondo internazionale di risarcimento per i danni provocati dall'inquinamento da idrocarburi), quale emendata dal protocollo del 1992;

3. per "idrocarburi" si intendono gli idrocarburi minerali persistenti quali petrolio greggio, olio combustibile pesante, diesel pesante e olio lubrificante, trasportato come carico a bordo o nei serbatoi di una nave;

4. per "idrocarburi assoggettati a contributo" si intendono il petrolio greggio e l'olio combustibile pesante quali definiti alle lettere (a) e (b) seguenti:

(a) per "petrolio greggio" si intende qualsiasi miscela liquida di idrocarburi presente allo stato naturale nel suolo, lavorata o meno per renderla idonea al trasporto. Nella definizione rientrano anche i petroli greggi dai quali sono state estratte frazioni di distillazione (detti anche "greggi ridotti") o ai quali sono state aggiunte frazioni di distillazione (detti anche "greggi ricostituiti");

(b) per "olio combustibile" si intendono i distillati o residui pesanti di petrolio greggio o le miscele di tali prodotti utilizzati come combustibili per la produzione di calore o di energia, di qualità equivalente alla specifica per olio combustibile n. 4 (designazione D 396-69) dell'American Society for Testing and Materials, o più pesanti;

5. per "tonnellata" si intende, se riferita agli idrocarburi, la tonnellata metrica;

6. per "terminale" si intende un sito destinato al deposito di idrocarburi sfusi, in grado di accogliere idrocarburi trasportati per via d'acqua, compresi gli impianti offshore e collegati a tale sito;

7. per "incidente" si intende un evento, o una serie di eventi aventi la stessa origine, che causa un danno da inquinamento o rappresenta una minaccia grave ed imminente di tale danno. Qualora l'incidente consista in una serie di eventi, si considera che si sia verificato alla data del primo evento;

8. per "soggetto" si intende una persona singola, associazione o organismo pubblico o privato, configurato o meno come società, compreso uno Stato o una sua parte costitutiva;

9. per "Fondo IOPC" si intende il fondo istituito dalla Convenzione Fondo.

Articolo 4 Istituzione di un fondo di risarcimento per l'inquinamento da idrocarburi nelle acque europee

È istituito un fondo di risarcimento per l'inquinamento da idrocarburi nelle acque europee, (Compensation for Oil Pollution in European waters) denominato in appresso "il Fondo COPE", per i seguenti scopi:

(a) risarcire i danni dovuti ad inquinamento nella misura in cui la protezione prestata dalla Convenzione Responsabilità e dalla Convenzione Fondo sia insufficiente; e

(b) dare esecuzione alle attività connesse stabilite dal presente regolamento.

Articolo 5 Risarcimento

1. Il Fondo COPE risarcisce ogni soggetto che ha diritto al risarcimento dei danni provocati da inquinamento in forza della Convenzione Fondo ma che non è riuscito a farsi integralmente indennizzare ai sensi di detta Convenzione perché l'importo complessivo delle domande di risarcimento accolte è superiore al risarcimento disponibile nel quadro della stessa Convenzione.

2. La determinazione del diritto di un soggetto ad essere risarcito in forza della Convenzione Fondo avviene, al pari dell'esecuzione del risarcimento, conformemente alle disposizioni e secondo le procedure in essa stabilite.

3. Il Fondo COPE non versa alcun risarcimento fintantoché la pertinente determinazione di cui al paragrafo 2 non è approvata dalla Commissione che delibera secondo la procedura di cui all'articolo 9, paragrafo 2.

4. I paragrafi 1 e 2 non ostano ad una decisione della Commissione di non risarcire il proprietario, l'esercente o l'operatore della nave coinvolto nell'incidente o i loro rappresentanti. La Commissione può altresì decidere di non risarcire soggetti legati contrattualmente al vettore per il trasporto nel corso del quale si è verificato l'incidente o altri soggetti direttamente o indirettamente coinvolti in tale trasporto. La Commissione, deliberando secondo la procedura di cui all'articolo 9, paragrafo 2, stabilisce quali eventualmente dei soggetti che chiedano il risarcimento rientrino nelle predette categorie e decide in conseguenza.

5. L'importo complessivo del risarcimento che può essere versato dal Fondo COPE è limitato per ogni singolo incidente in modo tale che la somma di tale importo e dell'importo del risarcimento effettivamente versato in forza della Convenzione Responsabilità e della Convenzione Fondo per danni dovuti ad inquinamento rientranti nel campo di applicazione del presente regolamento non superi l'importo di un miliardo di euro.

6. Qualora l'importo complessivo delle domande di risarcimento accolte superi l'importo complessivo del risarcimento che può essere versato ai sensi del paragrafo 5, l'importo disponibile è suddiviso in modo tale che la proporzione tra una domanda di risarcimento accolta e l'importo del risarcimento effettivamente ricevuto ai sensi del presente regolamento sia la stessa per tutti gli aventi diritto.

Articolo 6 Contributi dei soggetti destinatari degli idrocarburi

1. Ogni soggetto destinatario di un quantitativo annuale di idrocarburi assoggettati a contributo superiore a 150 000 tonnellate, trasportati per via marittima verso i porti o i terminali installati nel territorio di uno Stato membro, e tenuto a contribuire al Fondo IOPC ha l'obbligo di contribuire anche al Fondo COPE.

2. I contributi sono riscossi solo a seguito di un incidente che rientra nel campo di applicazione del presente regolamento per il quale il risarcimento dei danni causati supera o rischia di superare il massimale di risarcimento del Fondo IOPC. L'importo complessivo dei contributi dovuti per ogni singolo incidente è deciso dalla Commissione conformemente all'articolo 9, paragrafo 2. In virtù di tale decisione la Commissione calcola l'entità del contributo a carico di ogni soggetto di cui al paragrafo 1 in funzione di un importo fisso per tonnellata di idrocarburi assoggettati a contributo ricevuta dal soggetto in questione.

3. L'importo di cui al paragrafo 2 è calcolato dividendo il totale dei contributi richiesti per il volume complessivo di idrocarburi assoggettati a contributo ricevuti in tutti gli Stati membri durante l'anno in questione.

4. Spetta agli Stati membri provvedere affinché qualsiasi soggetto che riceve idrocarburi assoggettati a contributo nel loro territorio in quantitativi tali da essere tenuto a contribuire al Fondo COPE figuri in un elenco compilato ed aggiornato dalla Commissione conformemente alle disposizioni successive del presente articolo.

5. Ciascuno Stato membro comunica alla Commissione il nome e l'indirizzo di ogni soggetto che, nello Stato membro in questione, è tenuto a contribuire al Fondo COPE ai sensi del presente articolo, nonché informazioni sui quantitativi di idrocarburi assoggettati a contributo ricevuti dal soggetto in questione nel corso del precedente anno civile.

6. Al fine di individuare, in un momento preciso, quali sono i soggetti tenuti a contribuire al Fondo COPE e di stabilire, ove pertinente, i quantitativi di idrocarburi da contabilizzare per ognuno di essi nel calcolo dell'entità del rispettivo contributo, l'elenco vale presunzione semplice degli elementi in esso contenuti.

7. I contributi sono versati alla Commissione e la loro riscossione deve essere completata entro un anno dalla pertinente decisione della Commissione.

8. I contributi di cui al presente articolo sono utilizzati esclusivamente per risarcire i danni causati da inquinamento conformemente all'articolo 5.

9. Eventuali rimanenze dei contributi riscossi per un determinato incidente, non utilizzate per risarcire i danni derivanti da tale incidente o per altri scopi direttamente connessi, sono restituite al soggetto contribuente entro i sei mesi successivi al termine della procedura di risarcimento relativa a tale incidente.

10. Qualora uno Stato membro non assolva ai propri obblighi in relazione al Fondo COPE causando in tal modo a detto Fondo una perdita finanziaria, lo Stato membro in questione è tenuto a risarcire il Fondo COPE per la perdita.

Articolo 7 Surrogazione

Per ogni importo versato a titolo di risarcimento conformemente all'articolo 5, il Fondo COPE è surrogato in tutti i diritti che spettano al soggetto così risarcito in virtù della Convenzione Responsabilità o della Convenzione Fondo.

Articolo 8 Rappresentanza e gestione del Fondo COPE

1. La Commissione rappresenta il Fondo COPE. Essa svolge al riguardo i compiti definiti nel presente regolamento o comunque necessari per il corretto svolgimento dell'attività e il funzionamento del Fondo COPE.

2. La Commissione, deliberando secondo la procedura dell'articolo 9, paragrafo 2, adotta le seguenti decisioni relative all'attività del Fondo COPE:

a. fissazione dei contributi da riscuotere conformemente all'articolo 6;

b. approvazione del regolamento delle domande di risarcimento conformemente all'articolo 5, paragrafo 3 e decisioni in merito alla suddivisione dell'importo disponibile per il risarcimento tra i vari aventi diritto conformemente all'articolo 5, paragrafo 6;

c. decisioni in merito al versamento del risarcimento ai soggetti di cui all'articolo 5, paragrafo 4; e

d. determinazione delle condizioni in base alle quali effettuare versamenti provvisori a fronte delle domande di risarcimento nell'ottica di garantire un indennizzo alle vittime nei tempi più brevi possibili.

Articolo 9 Comitato

1. La Commissione è assistita dal comitato del Fondo COPE, composto di rappresentanti degli Stati membri e presieduto dal rappresentante della Commissione.

2. In caso di rinvio al presente paragrafo, si applica la procedura del comitato di gestione di cui all'articolo 4 della decisione 1999/468/CE, conformemente all'articolo 7 e all'articolo 8 della stessa.

Il periodo di cui all'articolo 4, paragrafo 3 è fissato a un mese.

Articolo 10 Sanzioni

1. Gli Stati membri istituiscono un sistema di sanzioni pecuniarie da imporre nei confronti di qualsiasi soggetto che risulta, a seguito di sentenza, aver contribuito con i suoi atti od omissioni caratterizzati da dolo o colpa grave ad un incidente che ha provocato o rischia di provocare un inquinamento da idrocarburi in una delle zone di cui all'articolo 2, paragrafo 1.

2. Le sanzioni imposte a norma del paragrafo 1 lasciano impregiudicata la responsabilità civile delle parti interessate come previsto dal presente regolamento o da altri strumenti e non sono collegate ai danni causati dall'incidente. Esse sono fissate ad un livello sufficientemente elevato da produrre un effetto dissuasivo dal compimento di reati o recidiva di reato.

3. Le sanzioni di cui al paragrafo 1 non sono assicurabili.

4. Il convenuto ha la possibilità di impugnare la decisione che gli impone le sanzioni di cui al paragrafo 1.

Articolo 11 Entrata in vigore

Il presente regolamento entra in vigore il ventesimo giorno successivo alla sua pubblicazione nella Gazzetta ufficiale delle Comunità europee. Il regolamento acquista efficacia il [12 mesi dopo la sua entrata in vigore].

Il presente regolamento è obbligatorio in tutti i suoi elementi e direttamente applicabile in ciascuno degli Stati membri.

Fatto a Bruxelles, addì

Per il Parlamento europeo Per il Consiglio

La Presidente Il Presidente

SCHEDA FINANZIARIA

1. Titolo dell'azione

Proposta di regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio relativo all'istituzione di un fondo di risarcimento per l'inquinamento da idrocarburi nelle acque europee e all'adozione di misure di accompagnamento

2. Linee di bilancio

Linea di bilancio B2-702: Preparazione, valutazione e promozione della sicurezza dei trasporti.

3. Base giuridica

Sicurezza nei trasporti marittimi e tutela dell'ambiente: articolo 80, paragrafo 2 e articolo 175, paragrafo 1 del trattato.

4. Descrizione dell'azione

4.1 Obiettivo generale

Provvedere un risarcimento adeguato per le vittime di inquinamento causato da navi cisterna nelle acque europee e introdurre sanzioni pecuniarie con funzione dissuasiva per i soggetti che forniscono o utilizzano navi non conformi agli standard.

4.2 Periodo previsto per l'azione e modalità di rinnovo o proroga

Durata indefinita

5. Classificazione delle spese/entrate

5.1 Spesa non obbligatoria

5.2 Stanziamenti dissociati

5.3 Tipi di entrate previste: entrate a destinazione specifica (contributi al Fondo COPE)

6. Natura della spesa/entrata

Spese operative ed amministrative per l'accompagnamento e il monitoraggio dell'attuazione del regolamento.

La quota principale delle spese operative (versamento di indennizzi alle vittime di fuoruscite di petrolio nelle acque europee) e delle entrate (contributi versati dai destinatari del petrolio) del Fondo COPE apparirà a bilancio come entrata a destinazione specifica. L'attività del Fondo è organizzata in modo che le entrate pareggino le spese.

Inoltre alcune spese possono derivare da riunioni con esperti del settore interessato e dall'attuazione di studi sull'impatto, sulla realizzazione e sulla progettazione di un eventuale regime europeo di responsabilità e risarcimento per l'inquinamento da idrocarburi.

7. Incidenza finanziaria

7.1 Metodo di calcolo del costo totale dell'azione (rapporto tra costi singoli e costi totali)

I costi singoli consistono in un importo ricorrente annuale di 5 000 EUR per l'organizzazione in media di una riunione all'anno della durata di un giorno con esperti del comparto industriale in questione. Inoltre i servizi della Commissione intendono far realizzare uno studio che valuti l'impatto, l'attuazione e la progettazione di un eventuale regime europeo di responsabilità e risarcimento per inquinamento da idrocarburi. Il costo dello studio è stimato a 100 000 EUR.

7.2 Spese operative per studi, esperti, ecc., incluse nella Parte B del bilancio

Stanziamenti di impegno in milioni di EUR (prezzi correnti)

>SPAZIO PER TABELLA>

7.3 Scadenzario degli stanziamenti di impegno e di pagamento

milioni di EUR

>SPAZIO PER TABELLA>

8. Disposizioni antifrode

- Controllo dell'osservanza delle procedure di convocazione degli esperti degli Stati membri alle riunioni del comitato del Fondo COPE.

9. Elementi di analisi costo/efficacia

9.1 Obiettivi specifici e quantificabili; beneficiari

Istituzione di un fondo di risarcimento per l'inquinamento da idrocarburi nelle acque europee (Fondo COPE) (Compensation for Oil Pollution in European waters) destinato a risarcire adeguatamente le vittime di danni da inquinamento causati da navi cisterna nelle acque europee.

Introduzione di un sistema di sanzioni pecuniarie applicabili ai soggetti che a seguito di una sentenza del potere giudiziario, risultano aver contribuito con atti od omissioni caratterizzati da dolo o colpa grave ad un sinistro che causa o minaccia di causare inquinamento da idrocarburi nelle acque europee.

La presente proposta non prevede alcun contributo finanziario.

Il Fondo COPE sarà finanziato dai destinatari dei prodotti petroliferi in Europa. I beneficiari del fondo sono le vittime che hanno subito un danno a seguito di una fuoruscita di petrolio nelle acque europee, ma che non sono in grado di ottenere il completo risarcimento ad opera del sistema internazionale di responsabilità e di indennizzo a causa dei massimali insufficienti. Qualsiasi contributo eventualmente riscosso e non utilizzato a tale scopo sarà rimborsato ai destinatari del petrolio.

9.2 Giustificazione dell'azione

Comparativamente agli importi attuali il fatto di istituire a livello comunitario un fondo di risarcimento per l'inquinamento da idrocarburi consentirà di quintuplicare le somme disponibili per il risarcimento, di predisporre una cospicua garanzia del fatto che l'indennizzo sarà effettivamente disponibile e di ripartire il rischio delle fuoruscite di petrolio tra tutti gli Stati membri costieri.

Il fatto di utilizzare le procedure e le pratiche dell'esistente sistema internazionale di risarcimento consentirà di evitare un organismo parallelo che è un doppione degli organismi internazionali.

Gli effetti derivati e moltiplicatori attesi sono il riconoscimento su scala mondiale della normativa comunitaria che può far scattare un'azione a livello internazionale per l'aumento dei massimali del sistema internazionale di responsabilità e di risarcimento per l'inquinamento da idrocarburi costituito dall'Organizzazione marittima internazionale.

Il fattore aleatorio principale è la frequenza dei sinistri che faranno scattare il risarcimento da parte del Fondo COPE (cioè sinistri che causano danni nelle acque UE e che complessivamente comportano indennizzi superiori al risarcimento massimo disponibile in forza del sistema internazionale, vale a dire 200 milioni di EUR). Questi sinistri non dovrebbero presentarsi frequentemente visto che nei 22 anni di attività del Fondo IOPC (International Oil Pollution Compensation Fund) sono stati constatati solo pochi sinistri che hanno rischiato di superare i massimali. In più i massimali sono stati più che raddoppiati nel 1996 quando sono entrati in vigore i protocolli 1992 alla Convenzione CLC e alla Convenzione Fondo. Inoltre recentemente sono stati presi provvedimenti per aumentare il massimale a livello internazionale di un ulteriore 50%, passandolo da 200 milioni di EUR a 300 milioni di EUR. Alla luce dell'esperienza, finora soltanto un sinistro dovuto alla nave cisterna Erika nel dicembre 1999 avrebbe fatto scattare il meccanismo del Fondo COPE, se fosse stato già operativo. D'altro lato il tipo e il volume di petrolio fuoruscito nel sinistro dell'Erika non erano eccezionali ed è assolutamente concepibile che sinistri di questo tipo si ripetano.

9.3 Monitoraggio e valutazione dell'azione

L'indicatore di impatto fondamentale per quanto riguarda il Fondo COPE è la frequenza del ricorso al medesimo e l'entità del risarcimento che esso può esser chiamato a versare alle vittime di fuoruscite di petrolio. Per misurare l'efficacia dell'azione degli Stati membri nell'applicazione di sanzioni in caso di colpa grave di un soggetto che in qualche modo partecipa al trasporto marittimo di petrolio sarà tenuto conto delle relazioni fornite dagli Stati membri.

La frequenza con la quale sono richieste le valutazioni dipende dalle attività del Fondo COPE. Soltanto previa liquidazione di un sinistro che fa scattare l'intervento del Fondo COPE ci sarà bisogno di una valutazione.

Per quanto riguarda le sanzioni a carico di soggetti coinvolti in sinistri nelle acque europee, tuttavia, la necessità di una valutazione risulterà più frequente. Tali valutazioni consisteranno in relazioni periodiche trasmesse dagli Stati membri sull'attuazione dell'articolo 11 del regolamento.

10. Spese amministrative (Sezione III, Parte A del bilancio)

10.1 Incidenza sull'organico

L'impatto della presente proposta sulla Parte A del bilancio da un punto di vista generale risulta limitata. Tuttavia, non appena una fuoruscita di petrolio fa scattare il meccanismo del Fondo COPE, i servizi della Commissione dovranno sostenere un carico di lavoro maggiore connesso con attività di rappresentanza del Fondo, di preparazione delle riunioni del comitato del Fondo COPE, di accertamento dei fatti, di coordinamento con il Fondo IOPC, ecc. Poiché tali picchi di attività probabilmente risulteranno piuttosto rari, l'impatto generale sull'organico rimane comunque limitato.

>SPAZIO PER TABELLA>

10.2 Incidenza finanziaria globale per risorse umane aggiuntive

EUR 108 000 all'anno

10.3 Aumento di altre spese amministrative a seguito dell'azione

EUR

>SPAZIO PER TABELLA>

Le spese summenzionate iscritte nella linea di bilancio A 7 saranno finanziate dalla dotazione globale della DG TREN.

SCHEDA DI VALUTAZIONE DELL'IMPATTO DELLA PROPOSTA SULLE IMPRESE, CON PARTICOLARE RIGUARDO PER LE PICCOLE E MEDIE IMPRESE (PMI)

Titolo della proposta

Proposta di regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio relativo all'istituzione di un fondo di risarcimento per l'inquinamento da idrocarburi nelle acque europee e all'adozione di misure di accompagnamento

Numero di riferimento del documento

COM(...) ... def. del ....

La proposta

1. Tenendo conto del principio di sussidiarietà, ragioni della necessità di un intervento normativo della Comunità in tale settore e principali obiettivi perseguiti

Il trattato prevede l'adozione di una politica comune dei trasporti e le misure volte a darvi attuazione comprendono interventi destinati a migliorare la sicurezza e la tutela dell'ambiente nei trasporti marittimi. Costituiscono parte integrante di questi interventi l'adeguato indennizzo di vittime delle fuoruscite di idrocarburi in mare e l'introduzione di sanzioni pecuniarie per colpa grave nel trasporto marittimo di idrocarburi.

Benché esistano convenzioni internazionali che disciplinano la responsabilità e il risarcimento in caso di fuoruscita di petrolio, convenzioni a cui sono parti tutti gli Stati membri in questione o alle quali saranno parti nel prossimo futuro, alcuni sinistri recenti, in particolare l'affondamento dell'Erika nel 1999, hanno posto in evidenza l'insufficienza di tali meccanismi per garantire un adeguato risarcimento delle vittime.

Il regolamento comporta l'istituzione di un Fondo di risarcimento per l'inquinamento da idrocarburi nelle acque europee (Fondo COPE). Considerato che esiste già un sistema internazionale relativamente valido di risarcimento in caso di fuoruscita di petrolio, la soluzione più efficace per aumentare i massimali è quella di fondarsi sul sistema internazionale ed integrarlo, evitando in tal modo doppioni ed eccessiva burocrazia. Il Fondo COPE è quindi largamente fondato su procedure e valutazioni condotte nell'ambito del sistema internazionale.

Una fuoruscita di petrolio è potenzialmente causa di danni enormi. In incidenti in cui è superato il massimale internazionale le vittime non saranno totalmente indennizzate nella misura in cui è il sistema internazionale esistente responsabile del risarcimento. Un'azione comunitaria nel settore migliorerebbe notevolmente le possibilità di risarcire integralmente le vittime di una fuoruscita di petrolio nelle acque europee costituendo un fondo al quale contribuiscono i destinatari del petrolio in tutti gli Stati membri interessati. Il massimale disponibile passerebbe dagli attuali 200 milioni di EUR a 1 000 milioni di EUR. Inoltre i costi della fuoruscita di idrocarburi nelle acque dell'Unione europea sarebbero ripartiti tra tutti gli Stati costieri dell'Unione europea. Il valore aggiunto concreto della misura proposta è quindi la quintuplicazione del risarcimento disponibile per indennizzare le vittime rispetto ai massimali attuali, una garanzia ben più consistente che sarà effettivamente disponibile un risarcimento adeguato, e la ripartizione del rischio delle fuoruscite di petrolio tra tutti gli Stati membri costieri. Un vantaggio più indiretto è il fatto che la garanzia della disponibilità di risorse aggiuntive con tutta probabilità accelererebbe il risarcimento per i danni da fuoruscita di petrolio nelle acque europee nell'ambito del Fondo IOPC, anche per i disastri che restano al di sotto del massimale previsto da tale fondo.

L'istituzione di un fondo di risarcimento per le fuoruscite di idrocarburi impone l'adozione di norme. Le parti tenute a contribuire al fondo, vale a dire i destinatari europei dei prodotti petroliferi, con tutta probabilità non contribuirebbero con somme potenzialmente elevate a meno di esservi obbligati per legge. In aggiunta l'obbligo di contribuire al fondo e il versamento del risarcimento pagato dal fondo non possono essere fatti valere in modo unificato e armonizzato a meno che non siano prescritti in modo identico a ciascuno Stato membro e a ciascuna entità coinvolta. L'armonizzazione delle norme è quindi strumentale per garantire un'applicazione uniforme degli obblighi. Di conseguenza è necessario garantire un'applicazione uniforme di queste disposizioni sotto forma di regolamento.

Infine la proposta comprende un articolo che prevede l'obbligo per gli Stati membri di imporre sanzioni pecuniarie in caso di colpa grave di chiunque sia coinvolto nel trasporto marittimo del greggio. Una misura di questo tipo per sua natura richiede un regolamento e una disposizione valida per l'insieme della Comunità è il modo migliore per realizzare un'applicazione armonizzata di tali sanzioni in tutta la Comunità.

Impatto sulle imprese

2. Soggetti interessati dalla proposta

- tipi di imprese

- classi di dimensione delle imprese (percentuale di piccole e medie imprese)

- aree geografiche particolari della Comunità dove operano tali imprese.

Il settore interessato principalmente da questa proposta è quello delle imprese che sono insediate nella Comunità e sono destinatarie di più di 150 000 tonnellate di olio combustibile pesante e/o greggio trasportato via mare. Basandosi sulle procedure che esistono già a livello internazionale tali destinatari pagheranno i contributi al Fondo COPE.

Quindi la natura dei contributi al Fondo COPE implica che gli effetti siano concentrati sui grandi importatori e intermediari del settore petrolifero mentre le piccole e medie imprese saranno interessate soltanto se superano le soglie predette. Analogamente solo le imprese con sede negli Stati membri dotati di porti e terminali petroliferi risulterebbero direttamente interessate.

L'altro obiettivo della proposta, la fissazione di sanzioni pecuniarie a livello comunitario in caso di colpa grave di qualsiasi soggetto coinvolto nel trasporto marittimo di petrolio, può comportare un largo spettro di operatori del settore marittimo. I proprietari di navi, i proprietari del carico, i noleggiatori, le società di classificazione, gli esercenti e gli operatori possono tutti essere soggetti al pagamento di queste sanzioni, sempreché la loro colpa grave sia stata constatata da un organo giudiziario.

3. Imprese che sono tenute a conformarsi alle disposizioni proposte

La proposta non avrà impatto sulle imprese a meno che si verifichi un disastro di grandi dimensioni nelle acque europee o a meno che venga accertato dal giudice che le imprese hanno avuto un comportamento caratterizzato da colpa grave.

In caso di una sensibile fuoruscita di petrolio i destinatari dovranno versare i loro contributi al Fondo COPE. Il livello dei contributi sarà stabilito dalla Commissione assistita dal comitato del Fondo COPE e i destinatari del petrolio riceveranno direttamente la fattura emessa dal Fondo COPE sulla base delle informazioni fornite dagli Stati membri sul petrolio assoggettato a contributo.

4. Effetti economici probabili della proposta

- sull'occupazione

- sugli investimenti e sulla nascita di nuove imprese

- sulla competitività delle imprese

Poiché i contributi al Fondo COPE sono basati sui quantitativi annui di olio combustibile pesante e/o greggio fornito, l'importo del contributo richiesto varierà in misura sensibile tra i vari Stati membri e le singole imprese. I destinatari che totalizzano i maggiori volumi verseranno i maggiori contributi, mentre le imprese di minore dimensione pagheranno meno in funzione della loro quota del volume complessivo di petrolio destinato allo Stato membro di cui trattasi.

Lo scenario più sfavorevole sarebbe quello del verificarsi di una fuoruscita accidentale di petrolio nelle acque europee che causa danni per 1 000 milioni di EUR o più. Se un disastro di questo tipo fosse accaduto prima che i massimali del Fondo IOPC venissero innalzati da 200 milioni di EUR a 300 milioni di EUR la frazione a carico del Fondo COPE sarebbe stata al massimo di 800 milioni di EUR.

L'impatto economico di un disastro di questo tipo sui destinatari del petrolio può essere così descritto. L'importo totale richiesto dal Fondo COPE (800 milioni di EUR) dovrebbe essere ripartito tra gli importatori di 623 milioni di tonnellate di petrolio assoggettato a contributo (cfr. infra tabella). Ciò comporterebbe un costo addizionale di 1,28 EUR per tonnellata di petrolio importato (che corrisponde a 0,18 EUR per barile). In termini di prezzo del petrolio ciò significherebbe un aumento temporaneo dello 0,5% degli attuali prezzi del petrolio (nell'ipotesi presentata, 35 EUR per barile). Considerando il numero di fattori che incidono sulla determinazione dei prezzi del combustibile, difficilmente ciò avrebbe effetti in termini di prezzo del combustibile.

Ciò premesso, l'effetto finanziario sui singoli destinatari potrebbe essere più sensibile. Non sono disponibili cifre relative alle quantità di petrolio destinate alle singole imprese, tuttavia le cifre generali riguardanti il petrolio assoggettato a contributo importato negli Stati membri UE/SEE forniscono un'indicazione della percentuale dei contributi totali al Fondo COPE che dovrebbero essere posti a carico delle imprese stabilite in detti Stati membri. Le cifre per il 1999 sotto presentate sono basate sulle informazioni più aggiornate relativamente alle (corrispondenti) forniture di petrolio assoggettato a contributo al Fondo IOPC.

>SPAZIO PER TABELLA>

La probabilità che si verifichi lo scenario più sfavorevole sopra ipotizzato non è tuttavia grande considerati i costi finora constatati delle fuoruscite di petrolio. Sui circa cento casi di cui si è dovuto occupare il Fondo IOPC nei suoi 25 anni di attività, soltanto uno, l'Erika, ha ampiamente superato l'attuale massimale di 200 milioni di EUR e persino i costi totali del disastro dell'Erika saranno probabilmente inferiori a 400 milioni di EUR. Inoltre il regolamento prevede la possibilità per il Fondo COPE e i soggetti che vi contribuiscono di recuperare almeno una parte del risarcimento versato.

Il Fondo COPE non inciderà finanziariamente sui destinatari del petrolio finché non si verifica nelle acque europee una fuoruscita di petrolio che superi i massimali internazionali. Considerata la probabilità limitata di incidenti che possano far scattare il Fondo COPE in combinazione con le conseguenze potenzialmente molto costose di tali incidenti è lecito ritenere che i destinatari europei del petrolio decideranno di assicurare i propri rischi. In tal caso la proposta avrebbe anche taluni effetti sul settore assicurativo europeo.

A parte gli effetti sopra descritti la proposta difficilmente avrà conseguenze significative sull'occupazione o sugli investimenti considerato che essa si fonda su strutture e procedure già esistenti nel quadro del sistema internazionale di risarcimento per l'inquinamento da idrocarburi.

5. Eventuali misure contenute nella proposta per tener conto della situazione specifica delle piccole e medie imprese (prescrizioni meno rigorose o diverse, ecc.)

Poiché, come è stato sopra illustrato, i contributi al Fondo COPE dipendono dai quantitativi di petrolio fornito, automaticamente i destinatari dei volumi maggiori contribuiranno di più, mentre quelli dei volumi minori avranno un onere finanziario più limitato. Le imprese che sono destinatarie di un quantitativo annuo inferiore alle 150 000 tonnellate di petrolio assoggettato a contributo non pagheranno alcun contributo.

Organismi consultati

6. Elenco degli organismi consultati in ordine alla proposta e presentazione delle loro principali posizioni:

- European Shippers' Council (ESC)

- Federation of European Private Port Operators (FEPORT)

- European Sea Ports Organisation (ESPO)

- European Community Shipowners' Association (ECSA)

- European Transport Workers' Federation (ETF)

- Comité européen des Assurances (CEA)

- International Association of Classification Societies (IACS)

- International Group of Protection & Indemnity Clubs (P&I Clubs)

- International Association of Independent Tanker Owners (Intertanko)

- Oil Companies International Marine Forum (OCIMF)

- International Chamber of Shipping (ICS)

- International Underwriters Association (IUA)

- International Union of Marine Insurers (IUM)

- International Tanker Owners' Pollution Federation Limited (ITOPF)

Sono stati consultati gli organismi di categoria dell'industria e delle professioni sui principali obiettivi e principi della proposta. In generale l'industria e gli organismi professionali, pur apprezzando la necessità di adottare misure per migliorare il risarcimento delle vittime delle fuoruscite di petrolio, si interrogano sulla necessità di una misura regionale nel settore. Molti di questi organismi, tuttavia, condividono la strategia di basarsi sul sistema internazionale esistente invece di instaurare un sistema completamente nuovo che comporterebbe da parte europea la denuncia delle Convenzioni CLC e Fondo.

In particolare i proprietari di navi (ICS, Intertanko ed ECSA), i P&I Clubs e le imprese petrolifere (OCIMF) sono decisamente propensi a portare in sede IMO la discussione relativa al miglioramento del sistema di responsabilità e di risarcimento delle vittime di fuoruscite di petrolio. Questi soggetti adducono, a sostegno della loro tesi, i buoni risultati del regime esistente e l'equilibrio che esso instaura tra proprietari di navi e soggetti che hanno interesse al carico e in questo contesto esprimono perplessità sulla necessità di misure comunitarie nel settore.

Lo European Shippers' Council concorda con l'analisi della Commissione circa le carenze del sistema internazionale ma ritiene che la costituzione di un fondo di terzo livello non dia una risposta soddisfacente. La European Transport Workers' Federation sostiene l'approccio della Commissione.

Più specificatamente per quanto riguarda l'istituzione del Fondo COPE apparentemente esiste consenso sul fatto che si tratti di una delle poche misure che possono essere adottate a livello UE in quanto fondata sull'attuale sistema internazionale di responsabilità e di risarcimento e sul suo mantenimento.

L'OCIMF e l'ESC tuttavia esprimono obiezioni sul fatto che l'intero onere del fondo di garanzia è posto a carico esclusivo dei destinatari del petrolio mentre, a loro parere, essi non sono responsabili degli incidenti.