1.

« Tout a une fin, sauf la saucisse, qui en a deux. »

2.

Une saucisse peut-elle être classée à la fois dans la catégorie de la viande et dans celle des légumes ? Plus précisément, un État membre peut-il interdire l’utilisation de la dénomination « saucisse » et d’autres dénominations associées à des produits d’origine animale pour désigner des denrées alimentaires à base de protéines végétales ou bien les dispositions du droit de l’Union pertinentes en la matière s’y opposent-elles ?

3.

Telle est la question qui se pose essentiellement dans la présente affaire, dans laquelle le Conseil d’État (France) a saisi la Cour, à titre préjudiciel, de plusieurs questions portant sur l’interprétation du règlement (UE) no 1169/2011 concernant l’information des consommateurs sur les denrées alimentaires ( 2 ).

4.

En 2022, les autorités françaises ont adopté un décret relatif à l’utilisation de certaines dénominations employées pour désigner des denrées comportant des protéines végétales (ci-après le « décret de 2022 ») ( 3 ).

5.

Ce décret met en œuvre l’article L412‑10 du code de la consommation, tel que modifié en 2020, qui dispose que « [l]es dénominations utilisées pour désigner des denrées alimentaires d’origine animale ne peuvent être utilisées pour décrire, commercialiser ou promouvoir des denrées alimentaires comportant des protéines végétales. Un décret fixe la part de protéines végétales au-delà de laquelle cette dénomination n’est pas possible » ( 4 ).

6.

Le Conseil d’État, qui est la juridiction de renvoi dans la présente affaire, a été saisi de trois requêtes distinctes en annulation du décret de 2022 par les associations et entreprises suivantes, qui assurent la promotion de denrées alimentaires à base de protéines végétales : i) l’Association Protéines France (ci‑après « Protéines France ») ( 5 ), ii) l’Union végétarienne européenne (ci-après l’« UVE ») et l’Association végétarienne de France (ci-après l’« AVF ») ( 6 ) et iii) Beyond Meat, Inc. (ci-après « Beyond Meat ») ( 7 ).

7.

Les dispositions pertinentes du décret de 2022 sont les suivantes. Premièrement, l’article 2 interdit notamment d’utiliser, pour désigner un produit transformé contenant des protéines végétales, une dénomination utilisant la terminologie spécifique de la boucherie, de la charcuterie ou de la poissonnerie, de même qu’une dénomination d’une denrée alimentaire d’origine animale représentative des usages commerciaux ( 8 ).

8.

Deuxièmement, l’article 3 du décret de 2022 autorise, par dérogation aux dispositions de l’article 2, à utiliser la dénomination d’une denrée alimentaire d’origine animale pour les denrées alimentaires d’origine animale contenant des protéines végétales, pour autant que celles-ci ne dépassent pas une proportion déterminée ( 9 ). La part maximale de protéines végétales est fixée dans l’annexe du décret de 2022 ( 10 ).

9.

Troisièmement, aux termes de son article 1er, le décret de 2022 s’applique aux denrées alimentaires, fabriquées sur le territoire national, contenant des protéines végétales. L’article 5 de ce décret ajoute que les produits légalement fabriqués ou commercialisés dans un autre État membre de l’Union européenne ou en Turquie, ou légalement fabriqués dans un autre État partie à l’accord sur l’Espace économique européen (EEE), ne sont pas soumis aux exigences dudit décret.

10.

Par la suite, en 2024, les autorités françaises ont adopté un nouveau décret sous le même intitulé que le décret de 2022 (ci-après le « décret de 2024 ») ( 11 ). Le décret de 2024 abroge le décret de 2022 ( 12 ) et maintient, en y apportant certaines modifications, l’interdiction d’utiliser des dénominations associées à des produits d’origine animale pour décrire, commercialiser ou promouvoir un produit transformé contenant des protéines végétales. Ce nouveau décret a également fait l’objet de recours contestant sa légalité devant le Conseil d’État.

11.

Les modifications pertinentes introduites par le décret de 2024 sont les suivantes. Premièrement, l’article 2 de ce décret établit une liste de termes dont l’utilisation est interdite pour la désignation de denrées alimentaires comportant des protéines végétales ( 13 ), qui figure désormais à l’annexe I dudit décret ( 14 ).

12.

Deuxièmement, l’article 3 du décret de 2024 réitère l’autorisation d’utiliser certains termes, tels qu’ils figurent désormais à l’annexe II de ce décret, pour la désignation de denrées alimentaires d’origine animale contenant des protéines végétales qui ne dépassent pas une proportion déterminée ( 15 ).

13.

Troisièmement, l’article 5 du décret de 2024 est conçu de manière plus large. Il prévoit désormais que les produits légalement fabriqués ou commercialisés dans un autre État membre de l’Union européenne ou dans un pays tiers ne sont pas soumis aux exigences de ce décret.

14.

La présente affaire trouve son origine dans la procédure relative au décret de 2022. Par lettres des 14 mars et 6 mai 2024, le Conseil d’État a indiqué à la Cour que les questions préjudicielles dont elle avait été saisie n’étaient pas devenues sans objet du fait de l’adoption du décret de 2024 et que l’interprétation sollicitée demeurait nécessaire pour lui permettre de statuer sur le litige au principal et sur les recours dirigés contre le décret de 2024.

15.

À mon sens, ces éléments règlent toute éventuelle question relative au point de savoir si la demande de décision préjudicielle est devenue sans objet.

16.

Dans l’ordonnance de renvoi, la juridiction de renvoi explique qu’elle interprète le décret de 2022 en ce sens qu’il exprime la volonté des autorités françaises de protéger les consommateurs contre des dénominations trompeuses. Elle indique que le décret de 2022 s’applique non seulement dans l’hypothèse où des dénominations désignant des produits d’origine animale sont utilisées seules pour des denrées alimentaires à base de protéines végétales, mais également dans l’hypothèse où des indications complémentaires sont portées à proximité immédiate de ces dénominations pour informer les consommateurs de la substitution partielle ou totale de protéines végétales dans la composition de ces denrées. Par exemple, il est interdit d’utiliser les dénominations « steak de soja » et « saucisse végétale » pour désigner des denrées alimentaires au sein desquelles les protéines animales sont remplacées par des protéines végétales.

17.

La juridiction de renvoi souhaite savoir si le règlement no 1169/2011 fait obstacle à ce que les autorités nationales édictent le décret de 2022 du fait que les matières couvertes par ce décret ont fait l’objet d’une harmonisation expresse au sens de l’article 38, paragraphe 1, de ce règlement. En fonction de la réponse à cette question, la juridiction de renvoi pose certaines questions complémentaires afin d’être en mesure de se prononcer sur la compatibilité de ce décret avec le droit de l’Union.

18.

Compte tenu de ces éléments, le Conseil d’État (France) a décidé de surseoir à statuer et de poser à la Cour les questions préjudicielles suivantes :

19.

Des observations écrites ont été déposées devant la Cour par Protéines France, l’UVE et Beyond Meat, ainsi que par les gouvernements français, hellénique et italien et par la Commission européenne. Il n’a pas été tenu d’audience.

20.

La présente affaire s’inscrit dans le contexte du conflit portant sur les dénominations des denrées alimentaires d’origine végétale en France.

21.

Toutefois, la France n’est pas la seule à être concernée par cette question. Il ressort de rapports récents que d’autres États membres, tels que l’Italie, la Pologne et la Roumanie ( 16 ), ont adopté ou envisagent d’adopter des règles similaires interdisant d’utiliser des dénominations associées à la viande et au poisson (ci‑après les « dénominations associées à la viande ») pour des denrées alimentaires d’origine végétale. On constate des évolutions similaires dans d’autres pays du monde, tels que l’Afrique du Sud ( 17 ), la Suisse ( 18 ) et les États‑Unis ( 19 ). Parallèlement, certains États membres, tels que l’Allemagne ( 20 ) et les Pays-Bas ( 21 ), ont adopté des mesures autorisant expressément l’utilisation de tels termes.

22.

Des intérêts différents et complexes président à ces conflits relatifs à la désignation des denrées alimentaires ( 22 ). Toutefois, lorsqu’ils passent du cadre politique à la scène judiciaire, les acteurs doivent opter pour des arguments juridiques, qu’il s’agisse de la liberté d’expression ( 23 ), des pratiques commerciales déloyales ( 24 ), des erreurs de procédure ( 25 ) ou de l’absence de compétence pour adopter une réglementation, cette dernière étant l’argument invoqué en l’espèce.

23.

L’une des séries d’arguments fréquemment invoquées dans le contexte de l’Union européenne, en tant qu’ordre juridique à plusieurs niveaux, est l’absence de compétence réglementaire des États membres pour édicter des règles nationales parce que le domaine concerné a été réglementé par le droit de l’Union. Lorsque de telles règles de l’Union existent, elles font obstacle à ce que les États membres interviennent au niveau national ( 26 ).

24.

Il s’agissait en effet de l’un des arguments juridiques soulevés par les requérantes au principal dans le cadre de la procédure devant la juridiction de renvoi. Elles invoquent le règlement no 1169/2011 afin de contester la compétence des autorités françaises pour adopter le décret de 2022.

25.

L’article 38 du règlement no 1169/2011 exprime le principe interdisant d’adopter des mesures nationales dans le domaine spécifique couvert par ce règlement. Il dispose :

« 1.   Pour ce qui concerne les questions expressément harmonisées par le présent règlement, les États membres ne peuvent ni adopter ni conserver des mesures nationales, sauf si le droit de l’Union l’autorise. Ces mesures nationales ne peuvent entraver la libre circulation des marchandises, notamment donner lieu à une discrimination à l’encontre de denrées alimentaires provenant d’autres États membres.

2.   Sans préjudice de l’article 39, les États membres peuvent adopter des dispositions nationales concernant des questions qui ne sont pas expressément harmonisées par le présent règlement, pour autant que ces mesures n’aient pas pour effet d’interdire, d’entraver ou de restreindre la libre circulation des marchandises qui sont conformes au présent règlement » ( 27 ).

26.

Eu égard à cette disposition, la question qui se pose essentiellement dans cette affaire est celle de savoir si la réglementation française relève de l’article 38, paragraphe 1, du règlement no 1169/2011 ou, au contraire, de l’article 38, paragraphe 2, de ce règlement.

27.

Cela revient à déterminer si le droit de l’Union régit déjà la question de savoir si les dénominations associées à la viande peuvent ou non être utilisées pour des denrées alimentaires d’origine végétale.

28.

Protéines France, l’UVE et Beyond Meat font valoir que les articles 7 et 17 du règlement no 1169/2011, lus conjointement avec l’annexe VI, partie A, point 4, de ce règlement, harmonisent expressément la possibilité pour les exploitants d’utiliser des dénominations associées à la viande pour des denrées alimentaires d’origine végétale, à condition d’ajouter des indications complémentaires précisant que le produit en cause contient, au lieu de protéines d’origine animale, des protéines d’origine végétale. Ainsi, ces parties font valoir que les États membres ne peuvent plus réglementer cette question. La Commission parvient à la même conclusion.

29.

Les gouvernements français, hellénique et italien défendent le point de vue opposé.

30.

Le règlement no 1169/2011 remonte à la directive 79/112/CEE ( 28 ), remplacée, par la suite, par la directive 2000/13/CE ( 29 ). De même que les actes qui l’ont précédé, le règlement no 1169/2011, fondé sur l’article 114 TFUE, reflète le double objectif consistant à assurer à la fois le bon fonctionnement du marché intérieur et un niveau élevé de protection du consommateur. Il établit un ensemble de règles harmonisées qui garantissent que les consommateurs disposent d’informations appropriées sur les denrées alimentaires et peuvent ainsi choisir en connaissance de cause d’acheter ou non certains produits et, le cas échéant, lesquels de ces produits ( 30 ).

31.

Le législateur de l’Union a choisi le type d’informations (dénommées mentions obligatoires) que les exploitants sont tenus de fournir aux consommateurs lors de la mise sur le marché de produits alimentaires. Parmi celles-ci, l’article 9, paragraphe 1, sous a), du règlement no 1169/2011 prévoit la dénomination de la denrée alimentaire.

32.

L’article 17, paragraphe 1, du règlement no 1169/2011 impose ensuite aux exploitants l’obligation d’utiliser la dénomination légale de la denrée alimentaire, lorsque cette dénomination existe. Une dénomination légale peut être prévue soit par le droit de l’Union, soit par le droit national des États membres.

33.

Au niveau de l’Union européenne, des dénominations légales sont prescrites pour différentes denrées alimentaires dans des contextes différents. Par exemple, il existe une disposition du droit de l’Union concernant le chocolat ( 31 ), le miel ( 32 ), le café ( 33 ) et les jus de fruits ( 34 ), pour n’en citer que quelques-unes. Parmi ces instruments, certains sont fondés sur les dispositions relatives au marché intérieur, et d’autres sur la politique agricole commune (PAC).

34.

Il découle clairement de l’article 17, paragraphe 1, du règlement no 1169/2011 qu’il n’est pas interdit aux États membres d’établir des dénominations légales lorsque ces dénominations ne sont pas prévues au niveau de l’Union. Conformément à l’article 2, paragraphe 2, sous n), de ce règlement, on entend par « dénomination légale » la dénomination d’une denrée alimentaire prescrite par les dispositions de l’Union qui lui sont applicables ou, en l’absence de telles dispositions, la dénomination prévue par les dispositions législatives, réglementaires ou administratives applicables dans l’État membre dans lequel la denrée alimentaire est vendue au consommateur final ou aux collectivités.

35.

En l’absence de dénomination légale pour une denrée alimentaire déterminée, l’article 17, paragraphe 1, du règlement no 1169/2011 dispose que les exploitants peuvent utiliser soit le nom usuel, soit le nom descriptif de cette denrée.

36.

L’article 2, paragraphe 2, sous o), du règlement no 1169/2011 dispose qu’on entend par « nom usuel » le nom reconnu comme étant la dénomination de la denrée alimentaire par les consommateurs de l’État membre dans lequel celle-ci est vendue, sans que de plus amples explications soient nécessaires, tandis que l’article 2, paragraphe 2, sous p), de ce règlement dispose qu’on entend par « nom descriptif » un nom qui décrit la denrée alimentaire et, si nécessaire, son utilisation, et qui est suffisamment clair pour que les consommateurs puissent déterminer sa véritable nature et la distinguer des autres produits avec lesquels elle pourrait être confondue.

37.

En indiquant que, à défaut de nom usuel ou si celui-ci n’est pas utilisé, les exploitants peuvent utiliser un nom descriptif, l’article 17, paragraphe 1, du règlement no 1169/2011 permet, à mon sens, aux exploitants de choisir un nom différent y compris lorsqu’un nom usuel existe. Il n’est toutefois pas possible d’opérer ce choix lorsque le nom est prescrit par la loi.

38.

À l’instar de toute autre information fournie aux consommateurs, la dénomination de la denrée alimentaire doit être appropriée ( 35 ) et ne pas créer de confusion. À cet égard, l’article 7, paragraphe 1, sous a), du règlement no 1169/2011 interdit la délivrance aux consommateurs d’informations sur les denrées alimentaires qui induisent en erreur, notamment sur la nature, l’identité, les qualités et la composition de cette denrée.

39.

L’article 7, paragraphe 1, sous d), du règlement no 1169/2011 indique en outre que les informations sur les denrées alimentaires ne sauraient induire en erreur « en suggérant au consommateur, au moyen de l’apparence, de la description ou d’une représentation graphique, la présence d’une denrée ou d’un ingrédient déterminé alors qu’il s’agit en fait d’une denrée dans laquelle un composant présent naturellement ou un ingrédient normalement utilisé dans cette denrée alimentaire a été remplacé par un composant ou un ingrédient différent ».

40.

Enfin, l’annexe VI (intitulée « Dénomination de la denrée alimentaire et mentions particulières dont elle est assortie »), partie A, point 4, du règlement no 1169/2011, disposition qui est pertinente dans le cas présent et à laquelle je ferai référence en tant que « règle de l’annexe VI », dispose ce qui suit :

« Dans le cas de denrées alimentaires dans lesquelles un composant ou un ingrédient que les consommateurs s’attendent à voir normalement utilisé ou à trouver naturellement présent a été remplacé par un composant ou un ingrédient différent, l’étiquetage porte – outre la liste des ingrédients – une indication précise du composant ou de l’ingrédient utilisé pour la substitution partielle ou totale :

41.

Il y a lieu de rappeler que la Cour a précisé que l’expression « nom du produit », utilisée au point a) de cette règle, a le même sens que l’expression « dénomination de la denrée alimentaire » ( 36 ).

42.

Par sa première question, la juridiction de renvoi demande, en substance, si la règle énoncée à l’article 7 du règlement no 1169/2011, qui interdit la délivrance aux consommateurs d’informations les induisant en erreur, couvre l’utilisation de dénominations associées à la viande pour des denrées alimentaires d’origine végétale, faisant ainsi obstacle à ce que les États membres réglementent cette question.

43.

Quel est l’objet de l’article 7 du règlement no 1169/2011 ? À qui impose‑t‑il des obligations et quelles sont ces obligations ? Afin de répondre à ces questions, il convient de tenir compte de différents éléments.

44.

Premièrement, l’acte de l’Union en cause est un règlement. Il n’est pas nécessaire de transposer les règlements en droit national, et cela est d’ailleurs interdit. Les droits et les obligations découlant d’un règlement s’appliquent directement aux destinataires dans les États membres ( 37 ), y compris lorsqu’il s’agit de particuliers. En d’autres termes, les règlements sont susceptibles d’avoir un effet direct horizontal.

45.

Deuxièmement, je considère que, bien qu’il soit libellé en des termes généraux, l’article 7 du règlement no 1169/2011, lu conjointement avec l’article 8 de ce règlement ( 38 ), impose des obligations aux exploitants du secteur alimentaire. L’une de ces obligations consiste à ne pas fournir d’informations induisant en erreur sur leurs produits. S’agissant du nom d’un produit, cela signifie que le nom du produit que les exploitants fournissent aux consommateurs ne doit pas induire en erreur.

46.

Par conséquent, ce point – selon lequel les exploitants ont l’obligation de prévoir des dénominations qui n’induisent pas en erreur – fait, comme le soutient la Commission, l’objet d’une harmonisation expresse par le règlement no 1169/2011. Il est donc interdit aux États membres d’adopter des règles sur ce point dans leur propre législation. Ainsi que la Cour l’a jugé, un règlement « exclut en principe [...] l’adoption ou le maintien de dispositions nationales parallèles » ( 39 ).

47.

Cependant, l’article 7 du règlement no 1169/2011 ne prévoit pas et ne peut d’ailleurs pas prévoir quelles sont les dénominations qui induisent concrètement les consommateurs en erreur. La question de savoir si une dénomination précise induit en erreur est une question de fait, qui dépend de la culture (gastronomique) et est liée aux attentes des consommateurs dans l’État membre dans lequel cette dénomination est utilisée. Par conséquent, la réponse à cette question est susceptible de varier d’un État à l’autre ( 40 ).Le règlement no 1169/2011 ne présuppose pas que les attentes en matière de denrées alimentaires sont uniformes dans l’Union européenne. Il tolère les différences entre les États membres ( 41 ). C’est la raison pour laquelle la Cour a considéré qu’il appartenait aux juridictions nationales de statuer sur la question de savoir si l’étiquetage de certains produits est de nature à induire le consommateur en erreur ( 42 ).

48.

Les États membres peuvent-ils, en adoptant une réglementation générale, établir en amont quelles sont les dénominations qui induisent en erreur ?

49.

La juridiction de renvoi indique que le décret de 2022 a été adopté dans le but de protéger les consommateurs contre les dénominations trompeuses (voir point 16 des présentes conclusions).

50.

Néanmoins, si l’utilisation, par exemple, de la dénomination « saucisse de soja » est effectivement trompeuse pour les consommateurs français, elle est d’ores et déjà exclue par l’article 7 du règlement no 1169/2011 lui-même. Dans une telle situation, il n’est pas nécessaire d’adopter une réglementation supplémentaire, mais uniquement de mettre en œuvre cette interdiction dans des situations particulières ( 43 ).

51.

L’adoption de dispositions d’application générale du droit national établissant les dénominations qui induisent ou non en erreur retirerait aux exploitants le droit que le règlement no 1169/2011 semble leur conférer. À moins qu’il existe une dénomination légale pour une denrée alimentaire précise, les exploitants peuvent, conformément à l’article 17 du règlement no 1169/2011, choisir le nom usuel ou tout autre nom descriptif approprié d’un produit.

52.

Ce droit de choisir le nom est limité par deux obligations. L’une est prescrite par l’article 7 du règlement no 1169/2011, qui interdit aux exploitants de choisir une dénomination qui induit en erreur, et l’autre, par l’article 17 de ce règlement, qui oblige les exploitants à utiliser une dénomination légale lorsqu’une telle dénomination existe.

53.

La législation d’un État membre peut, ainsi que je l’ai déjà expliqué, prévoir des dénominations légales pour certains types de denrées alimentaires lorsqu’il n’existe pas de règle de droit de l’Union en ce qui concerne cette denrée. Néanmoins, le règlement no 1169/2011 demeure silencieux quant aux raisons éventuelles pour lesquelles une dénomination légale est établie.

54.

Eu égard aux considérations qui précèdent, je propose à la Cour de répondre à la première question préjudicielle de la manière suivante : le règlement no 1169/2011 interdit aux États membres de fixer, en édictant des dispositions générales, quelles sont les dénominations qui induisent en erreur. Néanmoins, il n’est pas interdit aux États membres de prévoir des dénominations légales pour certaines denrées alimentaires en adoptant des dispositions générales, pour autant que ces dénominations légales ne sont pas prévues par le droit de l’Union.

55.

Par conséquent, la question pertinente, à laquelle il appartient, en définitive, à la juridiction de renvoi de répondre, est celle de savoir quel est précisément l’objet de la réglementation française. Je reviendrai sur cette question aux points 82 à 98 des présentes conclusions.

56.

Par sa deuxième question, la juridiction de renvoi demande, en substance, si la règle de l’annexe VI, lue conjointement avec l’article 17 du règlement no 1169/2011, a expressément harmonisé la possibilité d’utiliser des dénominations associées à la viande pour décrire, commercialiser ou promouvoir des denrées alimentaires dans lesquelles la viande est remplacée par des protéines végétales (ci-après le « produit de substitution »).

57.

Tout d’abord, les parties devant la Cour sont en désaccord sur le point de savoir si la règle de l’annexe VI est applicable à la situation dans laquelle la viande est remplacée par des protéines végétales dans les denrées alimentaires.

58.

Protéines France, l’UVE et Beyond Meat soutiennent que la règle de l’annexe VI est bien applicable à de telles substitutions. Je comprends leur argumentation en ce sens qu’elles estiment que le législateur de l’Union a autorisé l’utilisation de dénominations associées à la viande pour les produits dans lesquels la viande est remplacée par des protéines végétales, à condition que les consommateurs soient correctement informés au moyen d’une indication complémentaire accompagnant la dénomination d’une denrée alimentaire et, par conséquent, ne soient pas induits en erreur. Dès lors, selon elles, les États membres ne sauraient interdire l’utilisation d’une dénomination pour un produit de substitution conforme aux exigences susmentionnées.

59.

En revanche, les gouvernements français, hellénique et italien ainsi que la Commission considèrent que la règle de l’annexe VI n’est pas applicable en l’espèce. Ils font valoir, en substance, que cette règle ne s’applique pas aux denrées alimentaires constituées d’un seul ingrédient ( 44 ) et ne couvre pas non plus le cas de la substitution totale.

60.

À mon sens, l’argumentation de ces États membres et de la Commission n’est pas convaincante. Je considère que, en réalité, la règle de l’annexe VI est applicable à l’utilisation de dénominations associées à la viande pour les produits de substitution ( 45 ).

61.

Avant d’expliquer pour quelle raison tel est le cas, il est nécessaire d’aborder une question préliminaire. L’application de la règle de l’annexe VI présuppose que les consommateurs, lorsqu’ils sont confrontés aux dénominations prévues par la réglementation française, s’attendent à ce que les denrées alimentaires que ces dénominations désignent contiennent de la viande.

62.

Il y a lieu de rappeler que la règle de l’annexe VI s’applique lorsqu’« un composant ou un ingrédient que les consommateurs s’attendent à voir normalement utilisé ou à trouver naturellement présent a été remplacé par un composant ou un ingrédient différent » ( 46 ).

63.

Les parties devant la Cour ne semblent pas contester le fait que les consommateurs s’attendent à ce qu’une denrée alimentaire désignée uniquement par la dénomination « saucisse », « steak » ou toute autre expression visée par la réglementation française soit un produit d’origine animale.

64.

En me fondant sur cette prémisse, je poursuivrai en analysant les types de substitutions auxquels s’applique la règle de l’annexe VI.

65.

Eu égard à son libellé explicite, la règle de l’annexe VI s’applique aux cas dans lesquels un ingrédient que les consommateurs s’attendent à trouver dans une denrée alimentaire précise a été partiellement ou totalement remplacé par un ingrédient différent. Par conséquent, le libellé de cette règle couvre une situation dans laquelle, par exemple, des saucisses ne contiennent pas de viande, mais uniquement des protéines végétales. En outre, ce libellé ne suggère en aucun cas que cette règle ne s’applique qu’aux denrées alimentaires composées de plus d’un ingrédient.

66.

Il semble pertinent de situer la règle de l’annexe VI dans le contexte plus large du règlement no 1169/2011, en particulier de l’article 7, paragraphe 1, sous d), de ce règlement. Cette disposition implique que l’utilisation de la dénomination d’une denrée alimentaire qui suggère la présence d’un ingrédient normalement présent dans la denrée alimentaire (la viande), alors que cet ingrédient a en fait été remplacé par un ingrédient différent (protéine végétale), induit, par principe, en erreur et est donc proscrite.

67.

À cet égard, on peut considérer que la règle de l’annexe VI propose une solution selon laquelle la dénomination en cause peut néanmoins être utilisée alors même que l’ingrédient auquel s’attendaient les consommateurs a été remplacé. La solution consiste à ajouter une indication accompagnant la dénomination et précisant quel est l’ingrédient de substitution. À titre d’exemple, bien que la dénomination « saucisse » incite à s’attendre à la présence de viande, le terme « saucisse végétale » serait susceptible d’exprimer le fait que cette viande a été remplacée par des protéines végétales dans ce produit ( 47 ).

68.

Les travaux préparatoires confirment également que la règle de l’annexe VI est applicable à la situation dans laquelle la viande est remplacée par des protéines végétales.

69.

Au cours du processus décisionnel, tant le Parlement européen que le Conseil de l’Union européenne ont convenu qu’il serait possible d’utiliser la dénomination de la denrée alimentaire d’origine, dont les ingrédients ont été remplacés, pour désigner la denrée alimentaire de substitution, contenant des ingrédients différents. Ils étaient toutefois en désaccord sur la manière dont les consommateurs devaient en être informés. Tandis que le Parlement avait proposé d’utiliser certaines dénominations, telles qu’« imitation » ( 48 ), le Conseil s’y est opposé et a préféré l’ajout, à la dénomination de la denrée alimentaire, d’une indication claire de l’ingrédient de substitution ( 49 ). Dans la version finale, un compromis a été trouvé en ce que cette indication serait placée à proximité immédiate de la dénomination et dans un corps de caractère précis ( 50 ).

70.

Ainsi, les travaux préparatoires suggèrent que ni le Parlement ni le Conseil ne souhaitaient interdire d’utiliser des dénominations habituellement utilisées pour un certain type de denrée alimentaire également pour un autre type de denrée alimentaire ; ils proposaient uniquement des solutions différentes afin de surmonter l’éventuelle confusion pour les consommateurs.

71.

Il résulte de ce qui précède que la règle de l’annexe VI s’applique au remplacement de la viande par des protéines végétales.

72.

L’arrêt rendu dans l’affaire TofuTown.com ( 51 ) suggère que l’application de la règle de l’annexe VI est susceptible d’être écartée par l’établissement d’une dénomination légale.

73.

Ainsi que je l’ai expliqué (voir points 32 à 37 des présentes conclusions), les exploitants sont tenus, conformément à l’article 17 du règlement no 1169/2011, de désigner leurs produits alimentaires par leur dénomination légale lorsque celle‑ci existe. Lorsque tel n’est pas le cas, et étant donné qu’ils sont tenus de donner une dénomination à leurs produits, ils peuvent utiliser un nom usuel ou descriptif.

74.

L’affaire à l’origine de l’arrêt rendu dans l’affaire TofuTown.com portait sur le point de savoir s’il était possible d’utiliser des termes tels que « beurre de tofu », « fromage végétal » et « lait de soja » eu égard au fait que le règlement (UE) no 1308/2013 ( 52 ) définissait expressément les notions de « lait » et de « produits laitiers », y compris celles de « beurre » et de « fromage ». La Cour a jugé que ces termes ne pouvaient pas être utilisés pour désigner des produits purement végétaux, y compris lorsque des indications complémentaires relatives à l’ingrédient de remplacement figurent à proximité des dénominations de ces produits. La Cour a considéré que ces termes étaient exclusivement réservés aux produits laitiers ( 53 ).

75.

En outre, le règlement no 1308/2013 a réservé uniquement aux produits laitiers ces dénominations au sens de l’article 17 du règlement no 1169/2011, effectivement utilisées pour un produit laitier. Il s’agissait également de noms usuels, tels que le terme « Sahne » en allemand. Contrairement au terme « Rahm », le terme « Sahne » ne figurait pas dans le règlement no 1308/2013. Néanmoins, la Cour a considéré que ce nom usuel ne pouvait pas davantage être utilisé pour désigner un produit purement végétal ( 54 ).

76.

Il me semble que l’on peut interpréter cet arrêt de la manière suivante : lorsqu’un produit a une dénomination légale, il n’est pas possible d’utiliser cette dénomination légale, y compris accompagnée d’une indication complémentaire, pour désigner un produit qui contient des ingrédients de substitution. Cela signifie que, par exemple, si le terme « saucisse » était une dénomination légale, on ne pourrait pas l’utiliser pour désigner un produit contenant exclusivement des protéines végétales, y compris si ce terme était accompagné d’une indication complémentaire, telle que « saucisse végétale ».

77.

L’arrêt rendu dans l’affaire TofuTown.com permet de conclure que la règle de l’annexe VI n’autorise l’utilisation de dénominations associées à la viande pour des denrées alimentaires à base de protéines végétales avec une indication supplémentaire accompagnant le nom de la denrée alimentaire que si la dénomination associée à la viande n’est pas une dénomination légale. En établissant une dénomination légale, le législateur peut interdire son utilisation pour tout produit de substitution.

78.

Une telle dénomination légale peut être prévue par le droit de l’Union, comme c’était le cas dans l’affaire TofuTown.com, ou, en l’absence de disposition du droit de l’Union, par le droit national.

79.

Partant, les États membres peuvent interdire l’utilisation de noms usuels associés à la viande pour des denrées alimentaires à base de protéines végétales en faisant de ces noms usuels des dénominations légales.

80.

En conséquence, je propose à la Cour de répondre à la deuxième question préjudicielle de la manière suivante : les dispositions combinées de l’annexe VI du règlement no 1169/2011 et de l’article 17 de ce règlement n’harmonisent pas expressément l’utilisation des dénominations des produits de substitution. Ces dispositions laissent aux États membres la possibilité de prévoir des dénominations légales, en les réservant ainsi à des denrées alimentaires spécifiques.

81.

Étant donné que le législateur peut écarter la règle de l’annexe VI en prévoyant des dénominations légales, la question pertinente à laquelle la juridiction de renvoi doit, en définitive, répondre, est, à nouveau, celle de savoir quel est précisément l’objet de la réglementation française. Je vais à présent examiner cette question.

82.

Les parties devant la Cour semblent adopter des positions divergentes quant à la question de savoir si la réglementation française établit des dénominations légales pour les produits d’origine animale.

83.

Dans ses observations écrites présentées à la Cour, le gouvernement français ne s’est pas prononcé sur le point de savoir si les autorités françaises avaient l’intention d’établir des dénominations légales. Cependant, Protéines France soutient que, dans le cadre de la procédure nationale, les autorités françaises ont rejeté l’hypothèse selon laquelle le décret de 2022 prescrivait des dénominations légales ( 55 ). Le contexte de cette allégation n’a pas été exposé.

84.

J’estime que la décision sur le point de savoir si la réglementation française a ou non réglementé les dénominations légales doit être appréciée de manière objective, en fonction de l’incidence de ces règles. L’intention des autorités nationales n’est pas déterminante aux fins de cette appréciation.

85.

Si la réglementation nationale a pour effet que certaines dénominations sont réservées à certains types de produits, alors elle fixe des dénominations légales. Tel est le cas même si, sur le plan formel, cette réglementation n’indique pas qu’elle réglemente les dénominations des denrées alimentaires.

86.

Sur la base des éléments du dossier, il me semble que la réglementation française établit bien des dénominations légales pour certaines denrées alimentaires à base de viande.

87.

Tout d’abord, il est évident qu’il est possible de réglementer les dénominations des produits à base de viande au niveau national, étant donné que ces dénominations ne sont pas établies au niveau de l’Union telles qu’elles le sont, par exemple, pour les produits laitiers. À ma connaissance, hormis quelques exceptions ( 56 ), le droit de l’Union ne prévoit aucune dénomination légale pour des produits spécifiques à base de viande ( 57 ).

88.

À cet égard, dans le cadre de la législation de l’Union relative à la PAC, le Parlement avait proposé un amendement visant à limiter l’utilisation de certains termes aux produits à base de viande. Cet amendement était libellé de la manière suivante : « [l]es noms qui relèvent de l’article 17 du [règlement no 1169/2011] et qui sont utilisés pour les produits à base de viande et les préparations de viande sont réservés exclusivement aux produits contenant de la viande. Il peut notamment s’agir des dénominations suivantes : steak ; saucisse ; escalope ; burger ; hamburger » ( 58 ). Cette proposition a cependant été abandonnée ( 59 ).

89.

Si le législateur de l’Union avait la possibilité de réglementer ces dénominations au niveau de l’Union, mais n’en a rien fait, pour quelle raison un État membre n’aurait-il pas pu en faire de même au niveau national ?

90.

À l’instar du projet de disposition de droit de l’Union qui a été abandonné, la réglementation française réserve certaines dénominations aux produits d’origine animale. Ainsi que l’indique Beyond Meat, ces règles rendent impossible, en pratique, l’utilisation de toute dénomination associée à la viande pour des denrées alimentaires à base de protéines végétales.

91.

En effet, la réglementation française codifie les noms usuels ou descriptifs utilisés pour la viande, en faisant ainsi des dénominations légales. À cet égard, la réglementation française n’est pas très différente de la réglementation de l’Union en matière de lait et de produits laitiers, qui était en cause dans l’affaire TofuTown.com. De même que le règlement no 1308/2013 ne définit pas précisément le contenu des produits laitiers énumérés, tels que le beurre et le fromage, mais exige que ces produits contiennent du lait, la réglementation française ne définit pas précisément le contenu de chaque produit mentionné, mais exige que ces produits contiennent de la viande.

92.

En outre, à l’instar du règlement no 1308/2013 en cause dans l’affaire TofuTown.com, qui avait trait à des dénominations effectivement utilisées pour des produits laitiers sans les énumérer expressément, la réglementation française fait référence à des dénominations effectivement utilisées pour des produits à base de viande – tels que des termes spécifiques utilisés pour les secteurs de la boucherie et de la charcuterie –, en faisant ainsi, comme la Cour l’a admis dans l’arrêt rendu dans l’affaire TofuTown.com, des dénominations légales réservées uniquement aux produits contenant de la viande.

93.

Les raisons ayant motivé l’adoption des dispositions nationales importent‑elles ?

94.

J’estime que ces raisons ne sont pas pertinentes pour déterminer si certaines règles ont établi des dénominations légales. Que les autorités françaises aient effectivement entendu protéger les consommateurs ou l’industrie de la viande, ou bien qu’une telle réglementation soit motivée par la protection du patrimoine gastronomique national, comme le suggère le gouvernement italien, la préservation de la diversité linguistique ou toute autre raison, cet élément n’a aucune incidence sur la réponse à la question de savoir si la réglementation a pour effet de réserver certaines dénominations à certains produits. Je considère qu’il s’agit là de l’unique question pertinente.

95.

Je suis également encline à partager les arguments avancés par le gouvernement italien, selon lesquels l’interdiction d’utiliser, pour certaines denrées alimentaires, une dénomination habituellement utilisée pour d’autres denrées alimentaires équivaut à réserver cette dénomination à la denrée d’origine. Il importe peu que ces dénominations n’indiquent pas formellement qu’elles sont des dénominations légales.

96.

Lorsque l’on applique cette approche à la réglementation française, interdire l’utilisation de dénominations associées à la viande pour des denrées alimentaires à base de protéines végétales équivaut à réserver ces dénominations aux denrées alimentaires à base de viande.

97.

Par conséquent, j’estime que la réglementation française fixe bien des dénominations légales. C’est néanmoins à la juridiction de renvoi qu’il appartient en définitive de vérifier si tel est le cas ou non.

98.

En résumé, ni l’article 7 du règlement no 1169/2011 ni la règle de l’annexe VI, lue conjointement avec l’article 17 de ce règlement, ne font obstacle à ce que les États membres établissent des dénominations légales (en l’absence de dénominations légales établies au niveau de l’Union). Ainsi, si la réglementation française établit des dénominations légales, elle relève de l’article 38, paragraphe 2, dudit règlement.

99.

Eu égard à ma proposition tendant à considérer que la réglementation française relève de l’article 38, paragraphe 2, du règlement no 1169/2011, il est nécessaire de répondre à l’ensemble de sous-questions posées dans le cadre de la quatrième question préjudicielle.

100.

Les réponses aux points a) et b) de la quatrième question préjudicielle découlent de l’analyse de la deuxième question préjudicielle.

101.

Les articles 9 et 17 du règlement no 1169/2011 ne s’opposent pas à ce que les États membres édictent une mesure nationale déterminant des taux de protéines végétales en deçà desquels l’utilisation de dénominations désignant des denrées alimentaires d’origine animale est permise pour décrire, commercialiser ou promouvoir des denrées alimentaires contenant des protéines végétales. En fixant ces taux, les États membres établissent effectivement des dénominations légales.

102.

En édictant des mesures nationales interdisant l’utilisation de certains noms usuels ou descriptifs, y compris lorsque ces noms sont accompagnés d’indications complémentaires, un État membre fait de ces noms usuels ou descriptifs des dénominations légales, ce qu’il est en droit de faire.

103.

Par sa quatrième question, sous c), la juridiction de renvoi semble demander la confirmation d’une décision qu’elle a déjà rendue. En effet, il ressort de la décision de renvoi qu’un recours tendant à constater que le décret de 2022 viole les règles du traité relatives à la libre circulation des marchandises a été formé à titre de demande distincte dans l’affaire au principal et a été rejeté par la juridiction de renvoi. Cette juridiction a expliqué qu’elle considérait que ce décret ne créait d’obstacle ni aux importations de denrées alimentaires en provenance d’autres États membres ni aux exportations depuis la France vers d’autres États membres.

104.

Il convient de rappeler que, si la réglementation française porte sur des questions qu’il y a lieu de considérer comme n’ayant pas été expressément harmonisées par le règlement no 1169/2011, alors, en vertu de l’article 38, paragraphe 2, de ce règlement, ces règles sont licites « pour autant qu’elles n’aient pas pour effet d’interdire, d’entraver ou de restreindre la libre circulation des marchandises ».

105.

Le gouvernement français soutient que la réglementation française, en ce qu’elle a trait à une situation purement interne, est conforme à l’article 38, paragraphe 2, du règlement no 1169/2011 et que, ainsi, elle n’est pas couverte par la libre circulation des marchandises. Il estime que de telles mesures, qui n’ont pas vocation à régir les échanges de marchandises entre États membres, ne sauraient constituer une entrave à la libre circulation des marchandises.

106.

En revanche, l’UVE et Beyond Meat considèrent que le décret de 2022 restreint la libre circulation des marchandises. Elles font également valoir que ce décret ne répond à aucun objectif d’intérêt général et n’est ni nécessaire ni proportionné.

107.

À cet égard, je rappelle que la réglementation française ne s’applique qu’aux denrées alimentaires produites en France pour le marché français. Par conséquent, ces dispositions réglementent une situation purement interne, qui ne relève pas du champ d’application des règles du traité régissant les libertés sur le marché.

108.

Par exemple, dans l’arrêt rendu dans l’affaire Mathot ( 60 ), la Cour a considéré que la réglementation concernant l’étiquetage du beurre imposée uniquement aux producteurs belges, et non aux producteurs d’autres États membres, ne restreignait pas les importations de beurre ni n’entravait la commercialisation du beurre importé (en vertu de l’actuel article 34 TFUE). Par conséquent, cette réglementation n’enfreignait pas les règles relatives à la libre circulation.

109.

Plus récemment, dans l’arrêt rendu dans l’affaire Asociación Nacional de Productores de Ganado Porcino ( 61 ), la Cour a jugé que ni l’article 34 TFUE, relatif aux restrictions à l’importation, ni l’article 35 TFUE, relatif aux restrictions à l’exportation, ne s’opposaient à une réglementation nationale qui prévoyait qu’une dénomination de vente spécifique pour les porcs ibériques (« ibérico de cebo ») ne pouvait être accordée qu’aux produits qui respectaient certaines conditions imposées par cette réglementation limitée au territoire national. Cette réglementation comportait une disposition prévoyant que les produits provenant d’autres États membres sous des dénominations similaires pouvaient être importés et commercialisés en Espagne sous de telles dénominations, alors même qu’ils ne satisfaisaient pas aux exigences prévues par ladite réglementation.

110.

La réglementation française prévoit des dispositions similaires.

111.

Les règles nationales qui ne relèvent pas du champ d’application des règles relatives à la libre circulation ne doivent pas être justifiées ( 62 ). Par conséquent, les arguments selon lesquels de telles règles ne sont pas proportionnées sont dénués de pertinence au regard du droit de l’Union, étant donné que ces règles ne constituent pas un obstacle aux échanges.

112.

Beyond Meat ajoute un argument relatif aux raisons pour lesquelles le décret de 2022 pourrait être considéré comme constituant un obstacle aux échanges. Elle souligne que les exploitants gèrent des chaînes d’approvisionnement complexes qui s’étendent sur plusieurs États membres, de sorte que ce décret crée des risques juridiques importants pour les exploitants établis dans d’autres États membres lorsqu’ils commercialisent leurs produits en France, puisqu’ils devront démontrer l’origine de leurs produits et vérifier qu’ils respectent la législation de l’un des autres États membres.

113.

J’admets que cet argument a un certain poids. Le décret de 2022 prévoit qu’il ne s’applique pas aux produits en provenance d’autres États membres de l’Union européenne, d’États parties à l’accord sur l’EEE ou de Turquie. Dès lors, pour échapper à l’application de ce décret, un importateur devrait démontrer que le produit est originaire de l’un de ces États, ce qui est susceptible d’entraîner des charges et des coûts administratifs supplémentaires.

114.

Toutefois, cette disposition du décret de 2022 a été modifiée. Le décret de 2024 prévoit désormais que ses règles ne s’appliquent à aucun produit importé, ce qui signifie qu’il n’est pas nécessaire, pour les importateurs, de démontrer l’origine de la denrée importée en vue d’éviter l’application de ce décret.

115.

Par conséquent, je propose à la Cour de répondre à la quatrième question préjudicielle, sous c), en ce sens que le règlement no 1169/2011 ne fait pas obstacle à ce que les États membres édictent des mesures applicables uniquement à des situations purement internes et que de telles mesures ne doivent pas être justifiées.

116.

J’ajouterai qu’il peut néanmoins être nécessaire de fournir une justification au regard du droit national. En outre, les débats portant sur les raisons justifiant d’introduire ou non une législation établissant des dénominations légales relèvent du processus politique national.

117.

Toutefois, les combats politiques peuvent se dérouler au niveau de l’Union européenne, étant donné que celle-ci peut décider d’établir des dénominations légales ou d’interdire d’établir de telles dénominations. Les arguments soulevés au cours de la présente procédure, selon lesquels l’interdiction d’utiliser des dénominations associées à la viande pour des denrées alimentaires à base de protéines végétales va à l’encontre des politiques de l’Union, telles que la stratégie « De la ferme à la table » ( 63 ) ou, de manière plus générale, le pacte vert pour l’Europe, sont des arguments importants. Néanmoins, tant que le législateur de l’Union n’intervient pas, ni les juges de la Cour ni moi-même n’avons à nous prononcer sur les motifs de l’interdiction, en France ou dans tout autre État membre, d’utiliser des dénominations associées à la viande pour les denrées alimentaires d’origine végétale, quelles que soient nos opinions personnelles en la matière.

118.

La troisième question préjudicielle est posée pour le cas où la Cour répondrait aux première ou deuxième questions préjudicielles en ce sens qu’il est interdit aux États membres d’édicter des mesures telles que le décret de 2022. Si la Cour suit ma proposition, il n’y a pas lieu de répondre à la troisième question préjudicielle. À titre subsidiaire, je l’examinerai brièvement.

119.

Il convient de répondre à la troisième question préjudicielle, sous b), en ce sens que, si les États membres ne disposent pas d’une compétence résiduelle pour édicter des mesures, ils ne peuvent pas fixer les taux de protéines végétales déterminants aux fins de l’utilisation de dénominations associées à la viande.

120.

En ce qui concerne la troisième question préjudicielle, sous a), relative à l’imposition de sanctions administratives, force est de constater que, y compris en cas d’harmonisation expresse, les États membres peuvent et sont effectivement tenus d’assurer l’application effective des règles du droit de l’Union. Si les autorités nationales jugent que les sanctions administratives constituent une méthode efficace pour garantir l’efficacité des règles de l’Union, il ne leur est pas interdit d’imposer de telles sanctions en cas de manquement aux prescriptions énoncées par le règlement no 1169/2011.

121.

C’est ce que confirme, comme l’indique la Commission, le règlement (CE) no 178/2002 ( 64 ), qui confie aux États membres la responsabilité d’assurer l’application de la législation alimentaire, ce qui englobe la fixation de règles relatives aux sanctions ( 65 ).

122.

Par conséquent, je propose à la Cour de répondre à la troisième question préjudicielle, sous a), en ce sens que le règlement no 1169/2011 ne fait pas obstacle à ce que les États membres adoptent des sanctions administratives en cas de manquement à ce règlement.

123.

Au vu des considérations qui précèdent, je propose à la Cour de répondre aux questions préjudicielles posées par le Conseil d’État (France) de la manière suivante :