1

Par sa requête, la Commission européenne demande l’annulation de la décision 2011/708/UE du Conseil et des représentants des gouvernements des États membres de l’Union européenne, réunis au sein du Conseil, du 16 juin 2011, concernant la signature, au nom de l’Union, et l’application provisoire de l’accord de transport aérien entre les États-Unis d’Amérique, premièrement, l’Union européenne et ses États membres, deuxièmement, l’Islande, troisièmement, et le Royaume de Norvège, quatrièmement; et concernant la signature, au nom de l’Union, et l’application provisoire de l’accord annexe entre l’Union européenne et ses États membres, premièrement, l’Islande, deuxièmement, et le Royaume de Norvège, troisièmement, concernant l’application de l’accord de transport aérien entre les États-Unis d’Amérique, premièrement, l’Union européenne et ses États membres, deuxièmement, l’Islande, troisièmement, et le Royaume de Norvège, quatrièmement (JO L 283 p. 1, ci-après la «décision attaquée»).

2

Les 25 et 30 avril 2007, la Communauté européenne et ses États membres, d’une part, et les États-Unis d’Amérique, d’autre part, avaient signé un accord de transport aérien (JO 2007, L 134, p. 4), qui a été modifié par un protocole signé à Luxembourg le 24 juin 2010 (JO 2010, L 223, p. 3).

3

Cet accord de transport aérien conférant aux États tiers la possibilité d’y adhérer, la République d’Islande et le Royaume de Norvège ont présenté une demande d’adhésion au cours de l’année 2007. Aux fins de cette adhésion, ces deux États ont ainsi, avec les parties contractantes dudit accord, conclu l’accord de transport aérien entre les États-Unis d’Amérique, premièrement, l’Union européenne et ses États membres, deuxièmement, l’Islande, troisièmement, et le Royaume de Norvège, quatrièmement (JO 2011, L 283, p. 3, ci-après l’«accord d’adhésion»). Ce dernier étend le champ d’application de l’accord de transport aérien initial, mutatis mutandis, à chacune des parties contractantes.

4

La Commission a également négocié un accord annexe entre l’Union européenne et ses États membres, premièrement, l’Islande, deuxièmement, et le Royaume de Norvège, troisièmement, concernant l’application de l’accord de transport aérien entre les États-Unis d’Amérique, premièrement, l’Union européenne et ses États membres, deuxièmement, l’Islande, troisièmement, et le Royaume de Norvège, quatrièmement (JO 2011, L 283, p. 16, ci-après l’«accord annexe»). Ce dernier complète l’accord d’adhésion en ce qu’il vise notamment à maintenir le caractère bilatéral des procédures d’adoption des mesures d’application de l’accord de transport aérien original, en prévoyant que la Commission représente, en principe, la République d’Islande et le Royaume de Norvège dans ces procédures.

5

Le 2 mai 2011, la Commission a adopté une proposition de décision concernant la signature et l’application provisoire de l’accord d’adhésion et de l’accord annexe. Celle-ci, fondée sur l’article 100, paragraphe 2, TFUE, lu en combinaison avec l’article 218, paragraphe 5, TFUE, prévoyait que le Conseil de l’Union européenne était seul compétent pour adopter cette décision.

6

S’écartant de la proposition de la Commission, le Conseil a adopté la décision attaquée sous la forme d’une décision hybride, qui émane à la fois du Conseil et des représentants des gouvernements des États membres réunis au sein du Conseil.

7

Les articles 1er à 3 de la décision attaquée énoncent:

«Article premier

La signature de [l’accord d’adhésion] et [de l’accord annexe] est autorisé[e] au nom de l’Union, sous réserve de la conclusion desdits accords.

Les textes de l’accord d’adhésion et de l’accord annexe sont joints à la présente décision.

Article 2

Le président du Conseil est autorisé à désigner la ou les personnes habilitées à signer l’accord d’adhésion et l’accord annexe au nom de l’Union.

Article 3

L’accord d’adhésion et l’accord annexe sont appliqués à titre provisoire à partir de la date de signature par l’Union et dans la mesure permise par la législation nationale applicable, par ses États membres et les parties concernées, en attendant l’achèvement des procédures nécessaires à leur conclusion.»

8

L’accord d’adhésion a été signé à Luxembourg et à Oslo, respectivement, les 16 et 21 juin 2011. L’accord annexe a été signé aux mêmes lieux et aux mêmes dates.

9

Par ordonnance du président de la Cour du 18 juin 2012, la République tchèque, le Royaume de Danemark, la République fédérale d’Allemagne, la République hellénique, la République française, la République italienne, le Royaume des Pays-Bas, la République de Pologne, la République portugaise, la République de Finlande, le Royaume de Suède, le Royaume-Uni, d’une part, et le Parlement européen, d’autre part, ont été admis à intervenir au litige au soutien des conclusions, respectivement, du Conseil et de la Commission.

10

Le Conseil excipe de l’irrecevabilité du recours de la Commission pour trois motifs. En premier lieu, ce recours aurait dû être dirigé contre les États membres, et non contre le Conseil, puisque la Commission contesterait la participation des États membres au processus décisionnel qui a conduit à l’adoption de la décision attaquée. De ce fait, la Commission reprocherait en réalité une irrégularité imputable non pas au Conseil, mais aux États membres.

11

Il s’ensuivrait que le recours de la Commission serait, en deuxième lieu, irrecevable, au motif qu’un acte adopté par les représentants des États membres ne peut faire l’objet du contrôle juridictionnel de la Cour dans le cadre d’un recours en annulation.

12

En troisième lieu, la Commission n’aurait pas un véritable intérêt à agir, car l’annulation qu’elle demande n’aurait aucune conséquence juridique. Le Conseil soutient que, l’Union européenne et les États membres devant agir en étroite coordination dans les domaines relevant de leur compétence partagée, l’annulation de la décision attaquée n’entraînera qu’une division artificielle de cette dernière en deux décisions distinctes, qui devront de toute manière être adoptées simultanément. Dans ces conditions, le recours de la Commission ne serait susceptible de procurer aucun avantage ni à l’Union ni à la Commission.

13

La Commission et le Parlement considèrent que le recours est recevable.

14

Selon une jurisprudence constante, le recours en annulation doit être ouvert à l’égard de toutes les dispositions prises par les institutions de l’Union, indépendamment de la nature ou de la forme, à condition qu’elles visent à produire des effets de droit (voir, en ce sens, arrêts Parlement/Conseil et Commission, C‑181/91 et C‑248/91, EU:C:1993:271, point 13, ainsi que Commission/Conseil, C‑27/04, EU:C:2004:436, point 44).

15

En l’espèce, la décision attaquée portant sur la signature de l’accord d’adhésion et de l’accord annexe au nom de l’Union, ainsi que sur l’application provisoire de ces accords par l’Union, d’une part, et par les États membres, d’autre part, il s’ensuit que le Conseil a participé aux décisions arrêtées sur l’ensemble de ces points (voir, par analogie, arrêt Commission/Conseil, C‑114/12, EU:C:2014:2151, point 41).

16

En outre, il est constant que la décision attaquée produit des effets de droit.

17

Dans ces conditions, la décision attaquée doit être regardée comme un acte du Conseil qui peut faire l’objet d’un recours en annulation au titre de l’article 263 TFUE, de sorte que les premier et deuxième motifs d’irrecevabilité doivent être écartés.

18

S’agissant du troisième motif d’irrecevabilité, il ressort d’une jurisprudence constante de la Cour que la recevabilité des recours en annulation de la Commission ne saurait être soumise à la condition de la justification d’un intérêt à agir de celle-ci (voir arrêts Commission/Conseil, 45/86, EU:C:1987:163, point 3, et Commission/Conseil, C‑370/07, EU:C:2009:590, point 16).

19

Le troisième motif d’irrecevabilité devant également être écarté, le recours de la Commission est, par conséquent, recevable.

20

La Commission, soutenue par le Parlement, fait valoir que, en adoptant la décision attaquée, le Conseil a enfreint l’article 13, paragraphe 2, TUE, lu en combinaison avec l’article 218, paragraphes 2 et 5, TFUE.

21

D’une part, il résulterait de ce dernier article que seul le Conseil est désigné comme étant l’institution habilitée à autoriser la signature d’un accord international par l’Union. La décision attaquée aurait donc dû être adoptée par le seul Conseil, à l’exclusion des États membres réunis au sein du Conseil. Ce dernier ne pourrait en effet déroger unilatéralement à la procédure prévue à l’article 218 TFUE en faisant participer les États membres à l’adoption de ladite décision.

22

À cet égard, il conviendrait de distinguer clairement les domaines d’activité de l’Union des domaines dans lesquels les États membres conservent la possibilité d’exercer leurs compétences. Il ne serait ainsi pas possible de fusionner un acte intergouvernemental avec un acte de l’Union, puisqu’une telle fusion dénaturerait les procédures de l’Union prévues à l’article 218 TFUE, en les privant de leur objet.

23

D’autre part, le Conseil aurait violé l’article 13, paragraphe 2, TUE, lu en combinaison avec l’article 218, paragraphes 2 et 5, TFUE, au motif que les institutions de l’Union ne sauraient s’affranchir des règles édictées par les traités et recourir à des procédures alternatives. Tel serait le cas en l’espèce, étant donné que la procédure d’adoption de la décision attaquée se serait déroulée dans des conditions différentes de celles requises par l’article 218 TFUE. En effet, l’adoption d’une décision de nature mixte ne serait pas prévue par cet article.

24

Selon le Conseil et les gouvernements intervenants, la décision attaquée est conforme tant à l’article 13, paragraphe 2, TUE qu’à l’article 218, paragraphes 2 et 5, TFUE.

25

Premièrement, cette décision intégrerait deux actes différents. Le premier aurait été adopté par le seul Conseil sur le fondement de l’article 218 TFUE. Par celui-ci, le Conseil aurait autorisé la signature des accords en cause au nom de l’Union ainsi que leur application provisoire par l’Union. Les représentants des gouvernements des États membres réunis au sein du Conseil n’auraient adopté, quant à eux, que l’acte visé à l’article 3 de la décision attaquée. Par cet acte, les États membres auraient autorisé l’application provisoire desdits accords dans les domaines relevant de leur compétence.

26

Il en découlerait que les États membres n’ont pas participé à la procédure d’adoption de l’acte dont l’auteur est le Conseil sur le fondement de l’article 218, paragraphes 2 et 5, TFUE.

27

Deuxièmement, les traités ne contiendraient pas de dispositions explicites qui fixent les modalités relatives à la négociation et à la conclusion des accords mixtes. Le Conseil et les États membres seraient ainsi libres d’en déterminer la forme précise. Or, le fait que l’autorisation de signature d’un accord international est transmise dans une décision unique ou dans deux actes séparés ne nuirait en aucune manière aux exigences de la procédure imposée à l’article 218 TFUE.

28

Troisièmement, il incomberait aux États membres et à l’Union de coopérer étroitement en matière d’accords mixtes et d’adopter une approche commune afin d’assurer une représentation unitaire de l’Union dans les relations internationales. L’adoption d’une décision de nature mixte serait l’expression de la coopération ainsi imposée.

29

La Commission, soutenue par le Parlement, fait valoir que la décision attaquée est contraire à la règle prévue à l’article 218, paragraphe 8, premier alinéa, TFUE, lu en combinaison avec l’article 100, paragraphe 2, TFUE, selon laquelle le Conseil statue à la majorité qualifiée. En effet, comme la décision attaquée émanerait également des représentants des gouvernements des États membres réunis au sein du Conseil, elle aurait été adoptée à l’unanimité. Or, une telle adoption unanime aurait vidé de sa substance même la procédure de vote prévue à l’article 218, paragraphe 8, TFUE.

30

La procédure d’adoption de la décision attaquée serait également contraire à l’impératif de sécurité juridique, qui requiert que tout acte juridique mentionne la norme qui lui a servi de base légale. Une telle mention déterminerait la procédure d’adoption de l’acte concerné et, partant, les modalités de vote au sein du Conseil. Or, la base juridique indiquée dans la décision attaquée, à savoir l’article 100, paragraphe 2, TFUE, lu en combinaison avec l’article 218, paragraphes 5 et 8, TFUE, ne permettrait pas de déterminer les règles de vote applicables au sein du Conseil, dès lors que la règle de vote prévue à ces dispositions, à savoir la majorité qualifiée, aurait été en réalité remplacée par la règle de l’unanimité.

31

Le Conseil, soutenu par les gouvernements intervenants, estime avoir satisfait aux règles de vote énoncées dans les traités. En effet, le fait qu’aucun membre du Conseil ne se serait opposé à la décision attaquée ne saurait signifier que le vote à la majorité qualifiée n’ait pas été observé en l’espèce, puisque chaque décision adoptée à l’unanimité satisfait nécessairement à l’exigence d’une majorité qualifiée.

32

En outre, en matière d’accords internationaux, un cumul de plusieurs règles de vote n’aurait rien d’inhabituel. Une telle pratique refléterait la nécessité d’aboutir à un consensus entre les États membres, ce dernier pouvant soit être traduit par une décision de nature mixte, soit résulter des décisions prises par chaque État membre individuellement.

33

La Commission, soutenue par le Parlement, reproche au Conseil d’avoir enfreint les objectifs des traités et le principe de coopération loyale énoncé à l’article 13, paragraphe 2, TUE.

34

En permettant aux États membres d’intervenir dans les compétences de l’Union, le Conseil aurait, d’une part, entretenu une confusion quant à la personnalité de l’Union dans les relations internationales et l’habilitation dont elle dispose pour adopter seule une décision dans ce domaine. D’autre part, il n’aurait pas respecté le devoir de coopération loyale entre les institutions, en vertu duquel il aurait dû exercer ses attributions de manière à ne pas fragiliser le cadre institutionnel de l’Union, en permettant aux États membres d’intervenir dans le déroulement d’une procédure concernant exclusivement le Conseil.

35

Le Conseil, soutenu par les gouvernements intervenants, fait valoir qu’il n’est à l’origine d’aucune confusion quant à la personnalité de l’Union auprès des États tiers. S’agissant d’accords mixtes, une telle confusion serait provoquée, au contraire, par la circonstance que le Conseil adopte une décision concernant ces accords sans y intégrer également la décision correspondante des États membres.

36

La décision attaquée serait d’ailleurs non seulement conforme à l’objectif d’unité de représentation internationale de l’Union, mais garantirait, promouvrait et renforcerait celui-ci, en rendant compte de la position commune de l’Union et de ses États membres. L’adoption d’une telle décision serait précisément l’expression de l’obligation d’étroite coopération exigée par les traités.

37

Certes, l’acte de l’Union aux fins de l’adoption d’un accord mixte et l’acte correspondant des États membres pourraient être adoptés selon deux procédures différentes. Cependant, la poursuite de procédures parallèles présenterait des risques de divergence entre les États membres et pourrait engendrer des retards, de sorte qu’elle ne permettrait pas d’assurer une coopération étroite suffisante entre l’Union et les États membres.

38

Par ses premier et deuxième moyens, la Commission soutient que la décision attaquée n’est pas conforme à l’article 13, paragraphe 2, TUE, lu en combinaison avec l’article 218, paragraphes 2, 5 et 8, TFUE, au motif qu’elle n’a pas été adoptée par le seul Conseil et en application de la procédure et des modalités de vote prévues à l’article 218 TFUE.

39

Il convient de rappeler que les traités fondateurs de l’Union ont, à la différence des traités internationaux ordinaires, instauré un nouvel ordre juridique, doté d’institutions propres, au profit duquel les États qui en sont membres ont limité, dans des domaines de plus en plus étendus, leurs droits souverains et dont les sujets sont non seulement ces États, mais également leurs ressortissants (voir, notamment, avis 1/09, EU:C:2011:123, point 65, et avis 2/13, EU:C:2014:2454, point 157).

40

En outre, les États membres, en raison de leur appartenance à l’Union, ont accepté que les relations entre eux, en ce qui concerne les matières faisant l’objet du transfert de compétences des États membres à l’Union, soient régies par le droit de l’Union, à l’exclusion, si telle est l’exigence de celui-ci, de tout autre droit (avis 2/13, EU:C:2014:2454, point 193).

41

Aux termes de l’article 13, paragraphe 2, TUE, chaque institution doit agir dans les limites des attributions qui lui sont conférées par les traités, conformément aux procédures, aux conditions et aux fins prévues par ceux-ci.

42

Il convient de rappeler, à cet égard, que les règles relatives à la formation de la volonté des institutions de l’Union sont établies par les traités et ne sont à la disposition ni des États membres ni des institutions elles-mêmes (arrêts Royaume-Uni/Conseil, 68/86, EU:C:1988:85, point 38, et Parlement/Conseil, C‑133/06, EU:C:2008:257, point 54).

43

En ce qui concerne la présente affaire, l’article 218, paragraphe 1, TFUE exige que les accords entre l’Union et des États tiers ou des organisations internationales soient négociés et conclus selon la procédure prévue aux paragraphes 2 à 11 de cet article, étant entendu que les États membres, en tant que sujets de droit de l’Union, sont liés par l’ensemble des dispositions dudit article.

44

En outre, selon l’article 218, paragraphe 5, TFUE, la décision autorisant la signature de tels accords et, le cas échéant, leur application provisoire par l’Union est adoptée par le Conseil. Pour l’adoption d’une telle décision, aucune compétence n’est reconnue aux États membres.

45

Par ailleurs, il ressort de l’article 218, paragraphe 8, TFUE que, à l’égard d’une décision telle que celle évoquée au point précédent, le Conseil statue à la majorité qualifiée.

46

Dans la présente affaire, il est constant que l’accord d’adhésion et l’accord annexe constituent des accords mixtes.

47

Les parties contractantes d’un accord mixte conclu avec des pays tiers sont, d’une part, l’Union et, d’autre part, les États membres. Lors de la négociation et de la conclusion d’un tel accord, chacune de ces parties doit agir dans le cadre des compétences dont elle dispose et dans le respect des compétences de toute autre partie contractante.

48

Ainsi qu’il résulte du libellé de la décision attaquée, celle-ci autorise la signature des accords en cause au nom de l’Union et prévoit leur application provisoire.

49

En premier lieu, il convient de constater que cette décision fusionne en réalité deux actes différents, à savoir, d’une part, un acte relatif à la signature des accords en cause au nom de l’Union et à leur application provisoire par cette dernière et, d’autre part, un acte relatif à l’application provisoire de ces accords par les États membres, sans qu’il soit possible de distinguer quel acte reflète la volonté du Conseil et lequel traduit la volonté des États membres.

50

Il s’ensuit que les États membres ont participé à l’adoption de l’acte relatif à la signature des accords en cause au nom de l’Union et à leur application provisoire par cette dernière, alors que, selon l’article 218, paragraphe 5, TFUE, un tel acte doit être adopté par le seul Conseil. En outre, le Conseil a été impliqué, en tant qu’institution de l’Union, dans l’adoption de l’acte concernant l’application provisoire de ces accords par les États membres, alors qu’un tel acte relève, tout d’abord, du droit interne de chacun de ces États et, ensuite, du droit international.

51

En second lieu, la décision attaquée a été adoptée dans le cadre d’une procédure qui comportait indistinctement des éléments relevant du processus décisionnel propre du Conseil et des éléments de nature intergouvernementale.

52

Ainsi que l’a confirmé le Conseil lors de l’audience, la décision attaquée a été adoptée par la voie d’une procédure unique appliquée aux deux actes mentionnés au point 49 du présent arrêt. Or, l’acte concernant l’application provisoire des accords en cause par les États membres implique un consensus des représentants de ces États, et donc leur accord unanime, alors que l’article 218, paragraphe 8, TFUE prévoit que le Conseil doit statuer, au nom de l’Union, à la majorité qualifiée. Les deux actes différents, regroupés dans la décision attaquée, ne sauraient donc valablement être adoptés dans le cadre d’une procédure unique (voir, par analogie, arrêt Commission/Conseil, C‑338/01, EU:C:2004:253).

53

Dans ces conditions, la décision attaquée n’est pas conforme à l’article 218, paragraphes 2, 5 et 8, TFUE et, partant, à l’article 13, paragraphe 2, TUE.

54

Quant à l’argument du Conseil selon lequel la décision attaquée répond au devoir de coopération qui est imposé à l’Union et aux États membres dans le domaine des accords mixtes, la Cour a, certes, reconnu que, lorsqu’il apparaît que la matière d’un accord relève, pour partie, de la compétence de l’Union et, pour partie, de celle des États membres, il importe d’assurer une coopération étroite entre ces derniers et les institutions de l’Union tant dans le processus de négociation et de conclusion que dans l’exécution des engagements assumés (avis 1/94, EU:C:1994:384, point 108, et arrêt Commission/Suède, C‑246/07, EU:C:2010:203, point 73).

55

Cependant, ce principe ne saurait justifier que le Conseil s’affranchisse du respect des règles de procédure et des modalités de vote prévues à l’article 218 TFUE.

56

Par conséquent, il convient de constater que les premier et deuxième moyens sont fondés.

57

Ainsi, il y a lieu d’annuler la décision attaquée, sans qu’il soit besoin d’examiner le troisième moyen invoqué par la Commission au soutien de son recours.

58

Le Conseil et la Commission, soutenus par le Parlement et les gouvernements tchèque, allemand, français, portugais et finlandais, demandent à la Cour de maintenir, dans le cas où elle annulerait la décision attaquée, les effets de cette dernière jusqu’à ce qu’une nouvelle décision soit adoptée.

59

Aux termes de l’article 264, second alinéa, TFUE, la Cour peut, si elle l’estime nécessaire, indiquer ceux des effets de l’acte annulé qui doivent être considérés comme définitifs.

60

À cet égard, il ressort de la jurisprudence de la Cour que les effets d’un acte attaqué peuvent être maintenus pour des motifs de sécurité juridique, notamment lorsque les effets immédiats de l’annulation de cet acte entraîneraient des conséquences négatives graves et que la légalité d’un tel acte est contestée non pas en raison de son but ou de son objet, mais pour des motifs d’incompétence de son auteur ou de violation des formes substantielles (voir arrêt Parlement et Commission/Conseil, C‑103/12 et C‑165/12, EU:C:2014:2400, point 90 ainsi que jurisprudence citée).

61

En l’espèce, il convient notamment de relever que la décision attaquée a rendu possible l’application provisoire de l’accord d’adhésion et de l’accord annexe par l’Union. L’annulation avec effet immédiat d’une telle décision serait susceptible d’entraîner de graves conséquences sur les relations de l’Union avec les États tiers concernés ainsi que sur les opérateurs économiques qui exercent leur activité sur le marché du transport aérien et qui ont pu bénéficier de l’application provisoire desdits accords.

62

Dans ces conditions, il existe d’importants motifs de sécurité juridique qui justifient que la Cour accède à la demande tendant au maintien des effets de la décision attaquée, dont la finalité ou le contenu ne sont pas contestés.

63

Il y a lieu, dès lors, de maintenir les effets de la décision attaquée jusqu’à l’entrée en vigueur, dans un délai raisonnable à compter de la date du prononcé du présent arrêt, d’une nouvelle décision devant être adoptée par le Conseil en vertu de l’article 218, paragraphes 5 et 8, TFUE.

64

Aux termes de l’article 138, paragraphe 1, du règlement de procédure de la Cour, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens. La Commission ayant conclu à la condamnation du Conseil et celui-ci ayant succombé en ses moyens, il y a lieu de le condamner aux dépens.

65

Conformément à l’article 140, paragraphe 1, du même règlement, la République tchèque, le Royaume de Danemark, la République fédérale d’Allemagne, la République hellénique, la République française, la République italienne, le Royaume des Pays-Bas, la République de Pologne, la République portugaise, la République de Finlande, le Royaume de Suède, le Royaume-Uni et le Parlement, qui sont intervenus au présent litige, supporteront leurs propres dépens.

Par ces motifs, la Cour (grande chambre) déclare et arrête: