62002CC0276

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EUR-Lex - 62002CC0276 - EN

Document 62002CC0276

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Conclusions de l'avocat général Poiares Maduro présentées le 1 avril 2004.
Royaume d'Espagne contre Commission des Communautés européennes.
Aides d'État - Notion - Non-paiement d'impôts et de cotisations de sécurité sociale par une entreprise - Attitude des autorités nationales après une déclaration de cessation de paiement.
Affaire C-276/02.

Recueil de jurisprudence 2004 I-08091

ECLI identifier: ECLI:EU:C:2004:211

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Conclusions

CONCLUSIONS DE L'AVOCAT GÉNÉRAL
M. M. POIARES MADURO
présentées le 1^er avril 2004(1)

Affaire C-276/02

Royaume d'Espagne
contre
Commission des Communautés européennes

«Aides d'État – Non-paiement d'impôts et de cotisations de sécurité sociale par une entreprise – Comportement des pouvoirs publics en qualité de créancier d'une entreprise en difficulté»

1. Par le présent recours, le royaume d’Espagne demande à la Cour d’annuler la décision 2002/935/CE de la Commission, du 14 mai 2002, relative à une aide en faveur de Grupo de Empresas Álvarez (2) . Aux termes de cette décision adressée à l’Espagne, l’aide que constitue le non-paiement continu d’impôts et de cotisations sociales par le Grupo de Empresas Álvarez SA (ci-après «GEA») et par Vidrios Automáticos del Norte SA (ci-après «Vanosa»), filiale de GEA, après avoir été déclarées en cessation de paiements le 19 novembre 1997 pour GEA et le 14 novembre 1997 pour Vanosa, entre ces dates respectives et janvier 2001, est déclarée incompatible avec le marché commun.

2. Le contexte de cette affaire mérite d’être brièvement rappelé. Ce rappel paraît d’autant plus nécessaire que la requête introductive d’instance présentée à la Cour ne comporte pas une articulation claire des moyens d’annulation. Pareille confusion est à l’origine d’une difficulté procédurale qu’il convient de lever avant tout examen de l’affaire au fond.

I – Le contexte de l’affaire

A – La situation des entreprises bénéficiaires de l’aide

3. GEA est une entreprise de fabrication et de vente de vaisselle en porcelaine et en faïence. Jusqu’en 1991, elle était l’un des principaux fabricants de vaisselle d’Espagne. Vanosa, sa filiale détenue à 100 %, était active dans le secteur des emballages de verre. À partir de 1992, le secteur dans lequel opéraient ces entreprises a connu de graves difficultés. À celles-ci s’est ajoutée la situation de crise économique de la région de Galice, dans laquelle le groupe desdites entreprises se trouve implanté.

4. Ces difficultés ont motivé l’octroi à GEA par les autorités publiques espagnoles, entre 1992 et 1996, de différentes aides financières sous la forme de garanties et d’une subvention directe. Bien qu’elles aient été jugées illégales, au motif qu’elles n’avaient pas été notifiées, la Commission a déclaré, par une première décision 98/364/CE, du 15 juillet 1997 (3) , que ces aides étaient conformes aux lignes directrices communautaires pour les aides d’État au sauvetage et à la restructuration des entreprises en difficultés et, de ce fait, compatibles avec le marché commun. La Commission soumettait cependant cette déclaration à une double condition. D’une part, les autorités espagnoles devaient s’abstenir d’accorder à l’avenir toute nouvelle aide et appliquer pleinement le plan de restructuration approuvé. D’autre part, elles devaient lui présenter chaque semestre un rapport sur l’exécution de ce plan et sur la situation économique de GEA.

5. Le deuxième rapport sur l’application du plan de restructuration a été reçu par la Commission le 21 mai 1999. Par ce rapport, la Commission a pris connaissance de l’existence de cessations de paiement prononcées à la demande de ces entreprises par le Juzgada de Primera Instancia de Vigo (Espagne) en 1997 et d’accords conclus, conformément à la législation nationale, avec une Agencia Estatal de Administración Tributaria (agence de l’administration fiscale) et la Tesorería General de la Seguridad Social (office de la sécurité sociale) en 1998 (ci-après les «accords»). Les accords établis par l’administration fiscale à l’égard de chacune des deux entreprises le 14 avril 1998 portaient, d’une part, remise partielle de la dette fiscale des deux entreprises et, d’autre part, report et rééchelonnement à long terme du reliquat de la dette. L’accord particulier conclu par Vanosa avec la sécurité sociale le 6 novembre 1998 prévoyait une remise partielle de la dette contractée à son égard ainsi qu’un report et un rééchelonnement de la dette restante. À l’analyse, la Commission n’a semble-t-il relevé dans ce rapport aucune violation des conditions d’autorisation de l’aide. Seules des plaintes déposées par des concurrents ont conduit la Commission à ouvrir une nouvelle procédure au titre de l’article 88, paragraphe 2, CE. Ces plaintes étaient fondées sur le comportement des autorités espagnoles, qui auraient renoncé au recouvrement d’un montant important d’impôts et de cotisations sociales auprès des entreprises concernées.

B – La décision attaquée

6. La décision attaquée, adoptée au terme de la procédure engagée par la Commission, porte en substance que, entre les dates des déclarations de cessation de paiements concernant GEA et Vanosa en janvier 2001, ces deux entreprises ont manqué systématiquement à leurs obligations fiscales et de sécurité sociale. Elle affirme que, conformément à la décision 1999/509/CE de la Commission, du 14 octobre 1998, concernant des aides accordées par l’Espagne aux entreprises du groupe Magefesa et à ses successeurs (4) , confirmée par la Cour dans son arrêt du 12 octobre 2000, Espagne/Commission (5) , le non-paiement permanent et systématique des cotisations sociales et d’un montant considérable d’impôts à la suite des déclarations de cessation de paiement et la conclusion des accords constitue un transfert de ressources d’État à GEA et à Vanosa. Elle expose ensuite que l’avantage ainsi tiré par les entreprises concernées à l’égard de leurs concurrents dans les échanges intracommunautaires résulte de la carence des autorités espagnoles, lesquelles n’ont pas pris les mesures nécessaires pour soumettre ces entreprises à leurs obligations. Il en résulterait une augmentation considérable des dettes contractées par lesdites entreprises, et il serait ainsi établi que l’État n’a pas agi, en les circonstances de l’espèce, comme un créancier privé diligent.

7. Dans ces conditions, la Commission considère que le renoncement des autorités espagnoles à exiger le paiement des impôts et des cotisations sociales dus par GEA et Vanosa constitue une aide au sens de l’article 87, paragraphe 1, CE. En outre, elle estime que cette aide ne peut bénéficier d’aucune des dérogations prévues à l’article 87, paragraphes 2 et 3, CE. Elle décide, en conséquence, que l’aide en question est incompatible avec le marché commun et demande au royaume d’Espagne d’adopter toutes les mesures nécessaires pour obtenir du bénéficiaire de l’aide la restitution de celle-ci.

II – Sur la recevabilité des moyens invoqués

8. Dans leurs échanges, les parties s’entendent à reconnaître que les moyens de la requête sont tirés d’une violation de l’article 87, paragraphe 1, CE. Dans l’argumentation de la requérante, il est possible de distinguer trois moyens d’annulation. La violation du traité CE serait constituée, en premier lieu, du fait d’une erreur dans le choix et l’interprétation du cadre juridique applicable, en second lieu, du fait d’une erreur dans la matérialité des faits retenus pour fonder la décision attaquée et, en dernier lieu, du fait d’une erreur dans la qualification juridique des faits pertinents.

9. Un doute subsiste, cependant, sur la recevabilité d’un autre moyen invoqué en cours d’instance. Dans sa réplique, la requérante demande l’annulation partielle de la décision attaquée sur la base de l’indétermination de la période à laquelle s’applique l’imputation d’aide d’État. Dans cette demande, la Commission décèle un moyen nouveau. Aussi conclut-elle à son rejet sur le fondement de l’article 42, paragraphe 2, du règlement de procédure de la Cour, lequel interdit la production de moyens nouveaux en cours d’instance, à moins que ces moyens ne se fondent sur des éléments de droit ou de fait qui se sont révélés pendant la procédure.

10. Rappelons que la Cour a pour règle d’écarter tout moyen présenté pour la première fois dans la réplique. Il lui arrive certes d’admettre qu’un moyen nouveau soit présenté à ce stade, mais c’est qu’elle se trouve dans l’une des trois situations d’exception suivantes: il apparaît soit que le moyen en question ne constitue en fait qu’une ampliation d’un moyen énoncé antérieurement, directement ou implicitement, dans la requête introductive d’instance (6) , soit que ce moyen est un moyen d’ordre public qui doit être soulevé d’office (7) , soit qu’il se fonde sur un élément nouveau révélé en cours d’instance (8) .

11. En l’espèce, il ne me paraît pas douteux que le moyen invoqué tardivement est irrecevable. Quel est l’objet des conclusions présentées par le gouvernement espagnol dans sa réplique? C’est de critiquer la manière dont la Commission a déterminé la période d’existence de l’aide. Tel qu’il est formulé par la requérante, ce moyen est ambigu. Sous une apparence simple, il comprend deux branches bien distinctes.

12. D’une part, la requérante allègue une exposition peu claire, dans les motifs de la décision attaquée, de la période d’existence de l’aide. Cette décision serait entachée d’une illégalité formelle consistant en un défaut de motivation. Sous cette forme, le moyen porte sur une cause juridique distincte de la cause à laquelle se rattachent les moyens invoqués dans la requête, qui sont tous relatifs à la légalité au fond de ladite décision. La présentation tardive d’un moyen relatif à une cause nouvelle sans rapport avec les moyens invoqués dans la demande introductive d’instance s’analyse aisément, à mon avis, comme un moyen nouveau qui doit être déclaré irrecevable. Si, toutefois, la Cour devait suivre une partie de sa jurisprudence et considérer qu’un tel moyen est un moyen d’ordre public qui doit être soulevé d’office par le juge communautaire (9) , il lui suffirait de constater que la Commission s’est conformée à son obligation de motivation en indiquant clairement, aux points 41 à 55 des motifs de la décision attaquée, la durée de l’aide et le raisonnement l’ayant conduite à cette détermination (10) . À supposer qu’il soit jugé recevable, le moyen tiré d’un défaut de motivation n’est pas fondé.

13. D’autre part, la requérante met directement en cause la durée de l’aide litigieuse. Précisément, elle fait grief à la Commission d’avoir imputé le point de départ de l’aide à la date des procédures de cessation de paiements alors que ces procédures et les accords feraient partie des renoncements auxquels la Commission avait donné son aval dans sa première décision 98/364 de 1997. Dans ce grief, la Commission voit un simple problème de quantification des éléments de l’aide, qui relève de la phase suivante de l’exécution de la décision attaquée. Il me paraît plus juste, cependant, de considérer que la détermination du moment de l’octroi des avantages et de la durée de ceux-ci relève directement de l’opération de qualification de l’aide. Ce moyen a donc en commun avec les moyens de la requête de porter sur la violation de l’article 87, paragraphe 1, CE. Il ne s’ensuit pas cependant qu’il soit recevable.

14. Sans doute y aurait-il tout intérêt à s’interroger sur le bien-fondé de ce moyen si sa recevabilité pouvait être établie. Il faudrait dire alors que la détermination du moment de l’octroi d’une aide peut varier. En principe, l’aide ne peut être constituée qu’au moment de l’octroi d’avantages litigieux. Mais il peut en aller autrement lorsque ces derniers ont été octroyés en violation d’une décision d’aide autorisée par la Commission. En ce cas, en effet, la légalité des mesures autorisées est strictement liée au respect des conditions fixées par la Commission à l’État concerné. Dès lors qu’il peut être établi que l’État n’a pas satisfait aux obligations et aux conditions auxquelles il était tenu, on peut se risquer à considérer que la qualification d’aide s’étend non seulement aux avantages non prévus (en l’espèce, les renoncements faisant suite à la conclusion des accords), mais également aux mesures qui, au moment de leur examen, n’avaient pas suscité d’objection au regard des règles du traité (en l’espèce, les renoncements consécutifs aux procédures de cessation de paiements et les accords suivants) (11) .

15. Il reste qu’un tel effort est inutile dans cette affaire. En effet, ce grief n’est pas, comme le prétend la requérante, un simple argument venant étayer les moyens de la requête. Il constitue un véritable moyen, soutenu par un raisonnement et des éléments de fait et de droit différents de ceux qui ont été produits au soutien de la requête. Bien qu’il ne soit pas sans lien avec la cause d’annulation invoquée dans la requête, le moyen ainsi compris est nettement distinct des moyens qui sont énoncés dans celle-ci. Il contribue, dès lors, à élargir l’objet du litige à un moment où celui-ci est déjà fixé et ne saurait plus en principe évoluer. En pareil cas, la jurisprudence de la Cour établit strictement que le requérant est forclos à s’en prévaloir (12) .

16. Ajoutons que, en l’espèce, l’exception prévue par le règlement de procédure ne saurait jouer: quel que soit le fondement auquel on le rattache, on ne peut considérer que ce moyen repose sur des éléments qui se sont révélés en cours d’instance. Il n’existait de fait aucun obstacle à ce que la prétendue illégalité fût relevée dès l’adoption de la décision attaquée.

17. Il découle de ce qui précède que le moyen tiré d’une indétermination de la période d’existence de l’aide, pris en ses deux branches, doit être déclaré irrecevable.

III – Sur la violation de l’article 87, paragraphe 1, CE et sur la qualification d’aide d’État

18. À l’appui de sa demande d’annulation, la requérante fait valoir trois moyens. Par le premier, elle conteste le cadre et le critère juridique applicables aux mesures d’aide aux entreprises en difficulté. Il en résulterait en effet que toute procédure de cessation de paiements comporterait une aide d’État. À supposer que ce cadre soit retenu, elle réfute, par un deuxième moyen, le fait que les autorités espagnoles seraient restées inactives au cours de la période de non-paiement des impôts et des cotisations sociales. Par son troisième moyen, la requérante s’oppose à l’appréciation qui a été portée par la Commission sur l’action desdites autorités.

19. Le premier de ces moyens équivaut à mettre en cause la pertinence du critère dit «du créancier privé» dans l’analyse du traitement des entreprises en difficulté, tandis que les deux autres se fondent sur des erreurs prétendument commises dans l’application, en l’espèce, de ce critère.

A – L’erreur de droit: de la pertinence du critère du créancier privé dans la définition de la notion d’aide d’État

20. La requérante considère tout d’abord que le comportement incriminé résulte de l’application normale de la législation nationale en matière de faillite. Toute autre entreprise se trouvant dans la même situation aurait pu être l’objet des mêmes procédures. Elle suggère que le cadre d’analyse retenu par la Commission dans la décision attaquée reviendrait à mettre en cause une réglementation à caractère général et non des mesures spécifiques comme le requiert le droit communautaire relatif aux aides d’État. Toutes les procédures de prévention de la faillite instituées par les États membres seraient, dès lors, menacées.

21. Il est vrai que la Cour a jugé que l’éventuelle perte de ressources fiscales qui résulterait pour l’État de l’application du régime d’administration extraordinaire, en raison de l’interdiction absolue des voies d’exécution à titre individuel et de la suspension des intérêts sur toutes les dettes de l’entreprise concernée, ne saurait en elle-même justifier la qualification d’aide dudit régime. La raison en est qu’«une telle conséquence est inhérente à tout régime légal fixant le cadre dans lequel s’organisent les relations entre une entreprise insolvable et l’ensemble de ses créanciers, sans pour autant qu’il puisse en être déduit automatiquement l’existence d’une charge financière supplémentaire supportée directement ou indirectement par les pouvoirs publics et destinée à accorder aux entreprises concernées un avantage déterminé» (13) . Il n’en demeure pas moins que, dans des circonstances particulières, le comportement adopté par l’État dans le cadre d’une procédure de faillite peut être constitutif d’une aide au sens de l’article 87, paragraphe 1, CE (14) . Il en a été jugé ainsi, notamment, à propos de la décision de créanciers publics de ne pas demander la liquidation des entreprises du groupe Magefesa qui avaient failli au respect de leurs obligations fiscales jusqu’à l’interruption de leurs activités (15) .

22. Ainsi que l’expose la Commission, le cadre juridique de la présente affaire se déduit clairement de cette jurisprudence de la Cour, en particulier de l’affaire «Magefesa». Nulle part, dans la décision attaquée, la Commission ne prétend inférer des procédures de prévention de la faillite engagées et des accords conclus, ni même des pertes qui en résultent pour les créanciers publics, la constitution d’une aide d’État. Ni la législation nationale sur la faillite ni les procédures de prévention considérées en elles-mêmes ne sont mises en cause dans cette décision. À cet égard, il n’est pas contesté que les créanciers publics disposaient de différents moyens d’action pour soumettre les entreprises concernées à leurs obligations et d’un pouvoir discrétionnaire dans le choix de l’application de ces moyens. À la lumière de la jurisprudence de la Cour, cela suffit à établir que nous sommes en présence de mesures spécifiques (16) . L’aide est supposée résulter non pas de l’avantage général que peut procurer la législation nationale mais de l’avantage spécifique et sélectif résultant de l’application qui en a été faite dans le cas d’espèce (17) .

23. Pour évaluer le comportement des pouvoirs publics dans des cas tels que ceux de l’espèce, la Cour a consacré une méthodologie éprouvée par la Commission qui consiste à comparer le comportement des autorités publiques à celui qu’aurait eu un créancier privé diligent dans les mêmes circonstances (18) . Il faut se demander si, dans des circonstances comparables, un créancier privé aurait pu être amené à passer les mêmes accords, à procéder aux mêmes remises et à adopter la même attitude dans la gestion de ces accords. Si ces interventions permettent à l’entreprise concernée de surmonter une crise passagère, au profit du créancier, elles pourront être admises. Mais si elles se bornent à vouloir sauver une entreprise non viable et inadaptée aux conditions du marché, elles seront condamnées, car elles sont alors contraires à la logique de l’efficacité économique et au bon fonctionnement du marché commun.

24. Dans la décision attaquée, la Commission rappelle à juste titre que le critère du créancier privé ne doit pas être confondu avec celui, plus classique dans la jurisprudence de la Cour, de l’investisseur privé (19) . Tandis que l’investisseur prétend réaliser un bénéfice en intervenant auprès des entreprises concernées, le créancier cherche à obtenir le paiement des sommes qui lui sont dues par un débiteur connaissant des difficultés financières (20) . L’investisseur est en mesure de choisir l’investissement qui lui paraîtra le plus rentable. En théorie, le capital qu’il est prêt à investir dans une entreprise est disponible, dans les mêmes conditions, pour tous les opérateurs sur le marché. Telle n’est pas la situation du créancier. Celui-ci se trouve déjà engagé dans une relation privilégiée avec une entreprise débitrice à laquelle il peut être prêt à accorder de nouveaux avantages sous forme d’une remise ou d’un rééchelonnement de dettes. Le capital qui est en jeu dans ce cas n’est pas mis «sur le marché». Il n’est pas disponible, dans les mêmes conditions, pour les autres opérateurs économiques. Un tel capital est alloué en considération seulement des intérêts des deux parties. De cette différence de situations doit résulter, à mon avis, une différence dans la manière d’apprécier la comparaison entre le comportement des pouvoirs publics et celui d’un opérateur privé. Dans une situation d’investissement, la comparaison s’effectue «dans des conditions normales de marché». Si le capital est alloué dans de bonnes conditions pour l’investisseur, fût-ce à une entreprise en difficulté, de telle sorte qu’il puisse en attendre une rentabilisation financière à plus ou moins long terme, il ne saurait y avoir d’avantage et la concurrence n’est pas faussée. Dans une relation de créancier à débiteur, la situation est différente. On ne peut se placer que dans des «conditions similaires de marché» (21) . Il s’agit d’évaluer la situation des entreprises débitrices non par rapport à la situation de leurs concurrents sur le marché, mais avec par rapport à celle des entreprises se trouvant dans les mêmes difficultés. On doit se demander alors non seulement s’il existe un avantage économique, car celui-ci ne fait pas de doute (22) , mais si cet avantage est un avantage «sélectif» en ce qu’il aurait pour effet d’accorder un traitement préférentiel à une entreprise, hors de toute justification conforme à la logique de l’efficacité économique (23) . Dans ce cas, le critère décisif n’est donc pas de savoir s’il existe un avantage économique, mais de savoir si cet avantage correspond à un traitement plus favorable que celui qui serait accordé, dans des conditions similaires, par un créancier privé à son entreprise débitrice.

25. Dans les deux cas, on ne peut qu’approuver la méthode de la comparaison fondée sur le critère de l’opérateur privé. Une telle méthode est conforme à l’objectif général poursuivi par le traité, qui est d’éviter de créer au profit de certains intérêts économiques des avantages artificiels et de leur conférer ainsi une position privilégiée (24) . Mais il convient de tenir compte des conditions variables dans lesquelles cette méthode est appelée à s’appliquer. Celle-ci n’a ni la même fonction ni le même sens selon qu’elle s’applique au cas d’un investisseur ou à celui d’un créancier.

26. En l’espèce, le cadre et la méthode juridiques appliqués par la Commission ne paraissent devoir faire l’objet d’aucune critique sérieuse. Ils sont conformes à la distinction et au critère dégagés par la jurisprudence de la Cour. La seule question qui se pose réellement est de savoir comment ce que la Commission appelle la «doctrine Magefesa» doit s’appliquer dans les circonstances particulières de l’espèce, compte tenu du comportement adopté par les pouvoirs publics. Il ressort en effet d’une jurisprudence constante que, en matière d’appréciation d’un avantage constitutif d’une aide d’État, les circonstances concrètes de chaque affaire revêtent une importance particulière (25) .

27. Une première conclusion s’impose. L’erreur de droit n’a pu être démontrée. Le premier moyen n’est donc pas fondé.

B – L’erreur dans l’application du critère du créancier privé diligent

28. L’erreur résulterait, d’une part, d’une prise en considération partielle des faits pertinents. Elle procéderait, d’autre part, d’une qualification juridique erronée des faits portés à la connaissance de la Commission.

1. L’erreur matérielle de fait

29. Afin de savoir si les autorités espagnoles ont adopté, dans les circonstances de l’affaire, le comportement de créanciers suffisamment diligents, il importe de connaître les actions qu’elles ont effectivement engagées. Or, le gouvernement espagnol considère que la décision attaquée ne traduit pas avec exactitude les faits pertinents qui étaient à la disposition de la Commission. Il en conclut que cette décision a été adoptée à raison de circonstances qui n’étaient pas telles que le prétend la Commission.

30. Il y a lieu de rappeler que, dans le cadre d’un recours en annulation, la légalité de l’acte attaqué doit être appréciée en fonction des éléments de fait et de droit existant à la date où l’acte a été pris (26) . Il résulte plus précisément de cette règle, en matière d’aides d’État, qu’il ne peut être fait grief à la Commission de ne pas avoir pris en considération des éléments factuels qui n’ont pas été portés à sa connaissance au moment de l’examen du comportement incriminé (27) . Or, il ressort des pièces du dossier soumis à la Cour que de nombreux éléments contenus dans la requête à l’appui de l’argumentation du gouvernement espagnol n’avaient pas été communiqués à la Commission au cours de la procédure administrative d’examen. Soit que ces éléments sont intervenus à la suite de la décision attaquée (28) , soit qu’ils n’ont pas été communiqués en temps utile à l’auteur de la décision (29) , ils ne sauraient être utilement invoqués à l’appui d’un moyen présenté à la Cour. Le moyen tiré d’une erreur de fait en tant qu’il s’appuie sur ces éléments ne peut être accueilli.

31. Si la requête est plus documentée que le dossier constitué par la Commission lors de la procédure d’examen, il ressort aussi des pièces fournies à la Cour que ce dossier est plus complet que ne le laisse supposer la décision attaquée (30) . Il apparaît ainsi que les saisies et les hypothèques exécutées n’ont pas été mentionnées en détail dans ladite décision. Dans celle-ci, la Commission se contente de faire état de la saisie de biens immeubles et de divers actifs (31) .

32. Faut-il en conclure à l’illégalité de la décision attaquée? La requérante le soutient, trouvant dans ces éléments un témoignage de son activité et de la diligence dont les autorités ont fait preuve dans la gestion des procédures de faillite. La Commission conteste que la prise en compte de ces éléments puisse suffire à modifier son analyse. Les deux parties contribuent ainsi, en fait, à déplacer la question. Pour elles, le centre du débat concerne plutôt la manière dont les faits ont été appréciés. La prétendue illégalité est discutée comme conséquence, non de l’erreur matérielle, mais de l’appréciation juridique des faits.

33. En cette matière, il faut en tout état de cause reconnaître que la Commission dispose d’une certaine liberté dans l’établissement et la sélection des faits pertinents. Ce qui peut lui être reproché, c’est seulement d’avoir omis de rapporter, certaines circonstances qui pouvaient sembler utiles à l’analyse. Mais il n’apparaît pas et d’ailleurs il n’est pas allégué que la décision attaquée soit fondée sur des faits matériellement inexacts ou dénaturés. Dans ces conditions, une simple imprécision factuelle dans les motifs n’est pas à elle seule susceptible d’emporter l’illégalité du dispositif de cette décision. Partant, le moyen tiré d’une erreur de fait doit être rejeté.

2. L’erreur dans l’appréciation juridique des faits

34. La question qu’il faut poser est la suivante: les faits dont la Commission pouvait avoir connaissance au cours de la procédure d’examen justifient-ils la conclusion selon laquelle les autorités espagnoles n’ont pas fait preuve de la diligence suffisante? Autrement dit, la prise en considération de l’ensemble des circonstances de l’espèce, y compris celles qui n’ont pas été reprises dans les motifs de la décision, est-elle de nature à modifier l’appréciation qui en a été faite? Voilà ce qu’il convient encore de vérifier.

35. Le gouvernement espagnol prétend que, en appliquant le critère du créancier privé diligent, la Commission n’a pas suffisamment tenu compte des moyens engagés par les autorités compétentes pour assurer le recouvrement des dettes nées après la conclusion des accords. Des moyens tels que la saisie de biens meubles et immeubles, la demande de saisies bancaires exercées par la sécurité sociale en 2001, la saisie de logements sociaux, de marques commerciales de GEA, de créances des principaux clients des sociétés en cause effectuée par l’administration fiscale entre 1999 et 2001, auraient été occultés. Cette erreur aurait conduit la Commission à la fausse appréciation selon laquelle «le royaume d’Espagne n’a pas pris les mesures prévues par la législation espagnole (procédures exécutoires distinctes) afin d’éviter que les entreprises poursuivent leurs activités sans respecter leurs obligations fiscales et de sécurité sociale» (32) . À ces arguments, la Commission répond que les moyens employés furent tardifs et, en tout état de cause, ineffectifs. Qu’ils n’aient pu empêcher une augmentation considérable des dettes des entreprises concernées à la suite de la conclusion des accords prouverait la défaillance des autorités publiques. Celles-ci n’auraient pas utilisé tous les instruments juridiques dont elles disposaient, en leur qualité de créanciers privilégiés, pour s’opposer au défaut de paiement ces entreprises. Dans une telle situation, elles auraient dû faire usage de la possibilité de demander la mise en faillite desdites entreprises et la liquidation de leurs actifs.

36. Avant de me prononcer sur ce différend, je voudrais revenir un instant sur le critère du créancier privé diligent, objet de la qualification litigieuse. La figure du «créancier privé» demeure mystérieuse dans la jurisprudence, et plus encore lorsque, comme dans le cas où le créancier public dispose de créances privilégiées, on lui substitue la fiction du «créancier privé hypothétique» (33) . Cette fiction entend souligner, à mon sens, une qualité essentielle. «Le créancier privé diligent en économie de marché» est l’opérateur économique efficace, capable de discerner et d’employer les moyens les plus appropriés en vue de réaliser une certaine fin, qui est le recouvrement de ses créances.

37. Cette qualité d’efficacité implique en particulier une prise en considération de l’ensemble des facteurs propres à la relation dans laquelle il se trouve engagé (34) . Lorsque la requérante prétend que, dans une autre décision, la Commission a adopté, sur une question semblable, une réponse opposée, celle-ci lui répond à juste titre que les circonstances de cette affaire étaient fort différentes. Cette décision, à la différence de la décision attaquée, faisait état d’un comportement actif et avisé de la sécurité sociale et du Trésor public (35) .

38. Précisons également que ce critère ne demande pas aux pouvoirs publics d’être indifférents aux autres objectifs poursuivis dans le cadre des procédures de faillite. Il leur sera loisible de tenir compte, comme en l’espèce, de «l’intérêt général et social de sauvegarder l’emploi» (36) . Mais cette attention ne pourra être revêtue d’effets que dans le cadre de l’examen de la compatibilité de l’aide au titre de l’article 87, paragraphe 3, CE. Aux fins de la qualification d’aide d’État, l’action de l’État ne se mesure pas à la valeur ou à l’importance des objectifs poursuivis. Elle se mesure à l’efficacité des moyens entrepris en vue de sauvegarder ses intérêts de créancier. C’est de ce seul point de vue que, dans ce cadre, le comportement des pouvoirs publics doit être évalué.

39. Il convient d’admettre, enfin, que le critère du créancier privé n’exige pas de demander la mise en faillite immédiate d’une entreprise en difficulté (37) . En principe, on ne saurait reprocher aux autorités espagnoles d’avoir voulu éviter la cessation des activités des entreprises en cause. Il est tout à fait concevable qu’un créancier privé, doté de moyens importants, ait intérêt à maintenir un certain temps l’activité d’une entreprise débitrice, si les coûts d’une liquidation immédiate s’avèrent plus élevés que les coûts de l’octroi d’une aide. Chaque créancier est conduit à comparer, d’une part, le gain pouvant résulter d’une liquidation rapide de l’entreprise et, d’autre part, celui qui pourrait résulter du renoncement momentané au recouvrement de ses créances et de la poursuite des activités de son débiteur.

40. Il me semble que, en conformité avec la jurisprudence de la Cour, un choix en faveur du renoncement doit réunir au moins trois conditions. Premièrement, la viabilité économique et l’amélioration de la situation financière de l’entreprise doivent a priori pouvoir être établies (38) . Deuxièmement, tout doit être fait pour empêcher l’ouverture de nouveaux crédits et l’accumulation de nouvelles dettes (39) . Troisièmement, l’État doit pouvoir compter sur le recouvrement de ses créances au terme d’un délai raisonnable (40) .

41. L’application de ce cadre d’analyse au cas d’espèce rend manifeste la faiblesse de la position du gouvernement espagnol. Au moment où, après la conclusion des accords, la viabilité des entreprises pouvait encore être présumée et le recouvrement des créances escompté à échéance raisonnable, il apparaît que les procédures les plus efficaces pour empêcher l’accumulation de nouvelles dettes n’ont pas été utilisées. Cette absence d’efficacité et de diligence se manifeste notamment à trois égards.

42. Elle résulte, en premier lieu, de la tardiveté des moyens employés. Les saisies évoquées par la requérante à la suite des procédures de cessation de paiement n’ont été engagées qu’à partir de la fin de l’année 2000, soit plus de trois ans après les déclarations de cessation de paiement. Lorsque, enfin, les autorités espagnoles se sont décidées à dénoncer les accords et à reprendre les procédures d’exécution, les dettes accumulées rendaient tout recouvrement hautement improbable (41) . Ce retard dans l’action est d’autant plus avéré qu’il a été reconnu par les parties que les créanciers privés ont été plus prompts que les créanciers publics à demander l’exécution des garanties hypothécaires et le dépôt de bilan de Vanosa. L’absence de diligence découle, en deuxième lieu, de l’ineffectivité des moyens utilisés. Il ressort du dossier que les saisies effectuées n’ont eu qu’un effet très limité. Au demeurant, une simple «pression» exercée par les créanciers publics ne saurait suffire, comme le prétend la requérante, à compenser l’absence d’action directe. Outre que les effets réels d’une telle pression demeurent hypothétiques, le seul effet probable qui est allégué (la fermeture des entreprises) est étranger au but recherché: le recouvrement des créances. Enfin, l’inefficacité et le manque de diligence sont attestés par l’ignorance dans laquelle se sont tenues les autorités espagnoles. Que le royaume d’Espagne n’ait pas été capable de communiquer le montant exact des impôts dus est déjà révélateur d’une certaine négligence. Mais il est acquis également que les autorités publiques n’ont pas su se prononcer avec certitude sur l’état d’activité des entreprises concernées. Loin de justifier le non-respect de ses obligations fiscales par GEA, comme le soutient la requérante, une telle absence d’information démontre un défaut de vigilance de la part des autorités compétentes.

43. La requérante suggère pour finir qu’une plus grande diligence des services compétents n’aurait pu permettre de dénoncer les accords plus rapidement. Cela tiendrait au fonctionnement même du système administratif de recouvrement des créances (42) . Cependant, il est constant en jurisprudence que des prétendues difficultés d’ordre pratique et administratif ne sauraient justifier le défaut de mise en œuvre des moyens nécessaires au respect des règles fondamentales du traité (43) , et, en l’occurrence, à l’exécution d’une décision d’autorisation d’aide à la restructuration.

44. Dans ces conditions, et compte tenu des antécédents de cette affaire, il est difficile de ne pas admettre qu’un créancier diligent avait tout intérêt à dénoncer les accords et à provoquer la mise en liquidation des entreprises concernées à plus bref délai. Rappelons que l’examen de la situation de ces dernières devait s’inscrire dans le cadre d’un plan de restructuration dont l’application était soumise à la condition stricte de ne pas accorder d’aide nouvelle, y compris sous la forme d’un renoncement à recouvrer des créances impayées (44) . Le fait reconnu que les accords ont été violés dès après leur conclusion indiquait assez, croyons-nous, la voie qu’il aurait fallu suivre. C’est le défaut de réaction dont ont fait preuve les autorités espagnoles, alors qu’elles étaient averties de la situation, qui est constitutif d’une aide d’État.

45. J’estime que, en tenant dûment compte des circonstances propres à l’affaire, la Commission a correctement appliqué le critère du créancier privé. De même que les autres moyens examinés, le moyen tiré d’une erreur dans l’appréciation juridique des faits doit être rejeté.

IV – Conclusion

46. À la lumière des considérations qui précèdent, je propose à la Cour de:

1): rejeter le recours;

2): condamner le royaume d’Espagne aux dépens.

1 –: Langue originale: le portugais.

2 –: JO L 329, p. 1 (ci-après la « décision attaquée »).

3 –: JO 1998, L 164, p. 30.

4 –: JO 1999, L 198, p. 15.

5 –: C-480/98, Rec. p. I-8717.

6 –: Arrêt du 30 septembre 1982, Amylum/Conseil (108/81, Rec. p. 3107, point 25).

7 –: Arrêt du 20 février 1997, Commission/Daffix (C-166/95 P, Rec. p. I-983, point 24).

8 –: Arrêt du 15 octobre 2002, Limburgse Vinyl Maatschappij e.a./Commission (C-238/99 P, C-244/99 P, C-245/99 P, C-247/99 P, C-250/99 P à C-252/99 P et C-254/99 P, Rec. p. I-8375, points 369 à 379).

9 –: Si la qualification de l’obligation de motivation comme moyen d’ordre public paraît bien établie en jurisprudence, il subsiste une incertitude sur les conséquences procédurales qu’il convient d’en tirer. Tantôt la Cour considère simplement qu’elle «peut examiner d’office la violation des formes substantielles», dont fait partie l’obligation de motivation (voir, par exemple, arrêt du 7 mai 1991, Oliveira/Commission, C-304/89, Rec. p. I-2283, point 18), tantôt elle considère qu’il s’agit d’un devoir auquel elle est liée (voir, notamment, arrêt du 3 juillet 2003, Belgique/Commission, C-457/00, Rec. p. I-6931, point 102). De mon point de vue, le pouvoir de relever d’office des moyens d’ordre public est une simple faculté et non une obligation juridique. Il n’est un «devoir» qu’au sens général où le juge communautaire a pour mission d’assurer une protection juridictionnelle effective, de sorte qu’il ne saurait s’imposer que lorsque la violation de l’obligation en question apparaît manifeste.

10 –: Dans ces points de la décision attaquée, la Commission précise clairement la période de l’aide et sa volonté de mettre en cause l’inaction des autorités publiques face aux dettes contractées par les entreprises concernées à la suite de la cessation de paiements.

11 –: Voir, en ce sens, Keppenne J.-P., Guide des aides d’État en droit communautaire, Bruylant, Bruxelles, 1999, p. 94.

12 –: Voir, par exemple, arrêts du 1^er avril 1982, Dürbeck/Commission, (11/81, Rec. p. 1251, point 13) ; et du 6 décembre 1984, Biovillac/CEE, (59/83, Rec. p. 4057, point 24).

13 –: Arrêt du 1^er décembre 1998, Ecotrade, (C-200/97, Rec. p. I-7907, point 36). Pour fonder cette affirmation, la Cour se réfère à l’arrêt du 17 mars 1993, Sloman Neptun (C-72/91 et C-73/91, Rec. p. I-887, point 21).

14 –: Voir arrêts du 29 avril 1999, Espagne/Commission (C-342/96, Rec. p. I-2459); du 29 juin 1999, DM Transport (C-256/97, Rec. p. I-3913), et du 12 octobre 2000, Espagne/Commission précité à la note 5.

15 –: Arrêt du 12 octobre 2000, Espagne/Commission, précité à la note 5.

16 –: Voir arrêts du 26 septembre 1996, France/Commission, (C-241/94, Rec. p. I-4551, points 20 et 21) et DM Transport, précité à la note 14, point 30. Voir également conclusions de l’avocat général La Pergola dans l’affaire Espagne/Commission (C-342/96, précité à la note 14), point 8 ainsi que conclusions de l’avocat général Jacobs dans cette affaire, point 40 et conclusions de l’avocat général Mischo dans l’affaire ayant donné lieu à l’arrêt du 12 octobre 2000, Espagne/Commission (C-480/98, précité à la note 5), points 12 à 14.

17 –: Notons qu’il arrive à la Cour de confondre la notion de spécificité et celle de sélectivité (voir, par exemple, arrêt du 17 juin 1999, Belgique/Commission, C-75/77, Rec. p. I-3671, point 26). Or, on pourrait se demander s’il n’y a pas lieu de les distinguer. En effet, la spécificité s’oppose à la généralité. Une mesure est spécifique lorsqu’elle s’applique à une catégorie spéciale d’entreprises sans que cette différenciation puisse être justifiée par la nature et l’économie du système de charges dans lequel elle s’inscrit (voir, en ce sens, arrêt du 13 février 2003, Espagne/Commission, C-409/00, Rec. p. I-1487, point 52). Une telle mesure aboutit à l’application d’un traitement particulier. La sélectivité est une condition distincte qui opère à un stade différent de l’analyse (voir points 24 et 25 des présentes conclusions). La sélectivité s’oppose non pas à la généralité mais à l’égalité de traitement et suppose que, parmi une classe commune d’opérateurs, certains sont choisis pour accéder à un traitement privilégié. Dans ce sens, il peut exister un avantage spécifique qui ne soit pas sélectif.

18 –: Arrêt du 29 avril 1999, Espagne/Commission, précité à la note 14, point 46.

19 –: Point 49 des motifs de la décision attaquée. Sur le critère de l’investisseur privé, voir, notamment, arrêts du 21 mars 1991, Italie/Commission (C-305/89, Rec. p. I-1603); du 14 septembre 1994, Espagne/Commission (C-278/92, à C-280/92, Rec. p. I-4103), et du 28 janvier 2003, Allemagne/Commission (C-334/99, Rec. p. I-1139).

20 –: Arrêts du 29 avril 1999, Espagne/Commission, précité à la note 14, point 46, et du 29 juin 1999, DM Transport, précité, à la note 14, point 24.

21 –: Voir, en ce sens, conclusions de l’avocat général Jacobs dans l’affaire DM Transport, précitée à la note 14, point 34.

22 –: Ainsi que la Commission a pu le défendre devant la Cour, en se fondant sur le seul critère de l’investisseur privé, dans des conditions de ce genre, l’obtention d’un tel capital sur le marché aurait été plus difficile pour l’entreprise débitrice. À supposer que l’entreprise en question ait été mise en situation de devoir recourir au marché des capitaux afin d’obtenir un prêt d’une valeur équivalente à l’avantage résultant pour elle de la remise ou du rééchelonnement de ses dettes, il est évident qu’elle aurait dû souscrire à des conditions moins favorables (voir l’argumentation de la Commission dans les arrêts du 29 avril 1999, Espagne/Commission, et DM Transport, précités, à la note 14, respectivement points 36 et 23). Cela suffit pour considérer que l’avantage est constitué (voir, en ce sens également, conclusions de l’avocat général La Pergola dans l’affaire ayant donné lieu à l’arrêt du 29 avril 1999 Espagne/Commission, précitée, à la note 14, point 11). Mais, pour la Cour, cela ne suffit pas pour considérer qu’une aide d’État existe (arrêt du 29 avril 1999, Espagne/Commission, précité à la note 14, points 47 à 49).

23 –: Le critère du créancier privé démontre ainsi que, dans certaines hypothèses, il peut exister un avantage donné à une entreprise par rapport à ses concurrents dans des conditions normales de marché qui ne soit pas sélectif, dès lors que cet avantage aurait pu être offert à tout autre opérateur se trouvant dans les mêmes conditions.

24 –: On ne peut nier que des mesures étatiques sélectives exposent la Communauté à un risque majeur: c’est le risque de «détournement» du système politique, qui consiste à donner un bénéfice à un groupe réduit et d’en faire peser le coût sur les autres membres de la collectivité, alors même que ceux-ci n’ont pas de prise directe sur la décision d’octroi de l’avantage.

25 –: Voir arrêts Ecotrade, précité à la note 13, point 37, et du 12 octobre 2000, Espagne/Commission, précité à la note 5, points 19 à 21.

26 –: Arrêt du 7 février 1979, France/Commission, (15/76 et 16/76, Rec. p. 321, point 7).

27 –: Arrêt du 14 septembre 1994, Espagne/Commission, précité à la note 19, point 31, et arrêt du Tribunal du 6 octobre 1999, Kneissl Dachstein/Commission, (T-110/97, Rec. p. II-2881, point 102).

28 –: À l’appui de son argumentation, la requérante fait valoir notamment une saisie de l’usine Vanosa en juin 2002, la succession d’une société anonyme de travailleurs à Vanosa ainsi que la liquidation des biens de GEA établies par un tribunal national entre mars et octobre 2002.

29 –: Tel est le cas notamment des faits suivants, rapportés dans la requête: une demande de dépôt de bilan par les salariés de Vanosa en juin 2001, le rejet de cette demande par le tribunal national compétent, une probable cessation des activités de GEA et de Vanosa en 2001, la dénonciation de l’accord du 6 novembre 1998 par la sécurité sociale le 20 décembre 2001, des réunions organisées entre les autorités fiscales et les administrateurs de ces entreprises en vue d’enjoindre lesdites entreprises de respecter leurs obligations en juillet et en novembre 2000.

30 –: C’est ce que laisse notamment apparaître une comparaison entre la décision attaquée et la lettre du 29 novembre 2001, par laquelle les autorités espagnoles ont présenté leurs observations au cours de la procédure d’examen engagée par la Commission.

31 –: Points 37 et 44 des motifs de la décision attaquée.

32 –: Point 47 des motifs de la décision attaquée.

33 –: Voir, en ce sens, conclusions de l’avocat général Jacobs dans l’affaire DM Transport, précitée à la note 14, point 36 et conclusions de l’avocat général Mischo dans l’affaire ayant donné lieu à l’arrêt du 12 octobre 2000, Espagne/Commission, précité à la note 5, point 34.

34 –: Ainsi que le déclare le Tribunal dans l’arrêt du 11 juillet 2002, HAMSA/Commission (T-152/99, Rec. p. II-3049, point 168), «lorsqu’une entreprise confrontée à une détérioration importante de sa situation financière propose un accord, ou une série d’accords, d’aménagement de sa dette à ses créanciers en vue de redresser sa situation et d’éviter sa mise en liquidation, chaque créancier est amené à devoir faire un choix au regard du montant qui lui est offert dans le cadre de l’accord proposé, d’une part, et du montant qu’il estime devoir récupérer à l’issue de la liquidation de l’entreprise, d’autre part. Son choix est influencé par une série de facteurs, tels que sa qualité de créancier hypothécaire, privilégié ou ordinaire, la nature et l’étendue des sûretés éventuelles qu’il détient, son appréciation des chances de redressement de l’entreprise ainsi que le bénéfice qui lui reviendrait en cas de liquidation».

35 –: Décision 2003/283/CE de la Commission du 27 novembre 2002, relatives aux mesures adoptées par le Royaume d’Espagne en faveur de Refractarios Especiales SA (JO 2003 L 108, p. 21).

36 –: Cette préoccupation ressort notamment de l’exposé des motifs de l’accord conclu entre la sécurité sociale et Vanosa le 6 novembre 1998.

37 –: Voir, en ce sens, conclusions de l’avocat général Mischo dans l’affaire ayant donné lieu à l’arrêt du 12 octobre 2000, Espagne/Commission, précité à la note 5, point 36.

38 –: Rappelons que cette exigence figure dans les lignes directrices adoptées par la Commission en matière d’aides d’État au sauvetage et à la restructuration des entreprises en difficulté et qu’elle a été formulée par la Cour, comme condition de compatibilité des aides à la restructuration d’entreprises, avant même que les lignes directrices n’aient été publiées, dans l’arrêt du 14 septembre 1994, Espagne/Commission, précité à la note 19.

39 –: Voir arrêt du 29 avril 1999, Espagne/Commission, précité à la note 14, point 47.

40 –: Voir, en ce sens, conclusions de l’avocat général Jacobs dans l’affaire DM Transports, précité à la note 14, point 38.

41 –: Rappelons que, pour la période considérée, courant de janvier 1997 à janvier 2001, la dette accumulée par GEA au seul titre des cotisations patronales s’élevait à 2 582 880 484 ESP dont 166 937 745 ont été acquittées, tandis que, pour la même période et au même titre, la dette de sa filiale Vanosa s’élevait à 557 166 270 ESP, dont 105 989 762 ont été acquittées.

42 –: Réplique, p. 14.

43 –: Voir, par analogie, l’arrêt du 26 janvier 1999, Terhoeve, (C-18/95, Rec. p. I-345, point 45).

44 –: Point 50 des motifs de la décision attaquée.

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