1.1.

L'organisation commune des marchés dans le secteur des produits transformés à base de fruits et légumes est organisée par le réglement du Conseil du 14 mars 1977 (n° 516/77) ( 3 ). Elle régit notamment les conserves de champignons ( 4 ), produit dont l'importation est soumise au régime des certificats d'importations ( 5 ).

Le règlement du Conseil organise un mécanisme des prix et prélèvements communs dont l'objectif est la stabilisation du marché communautaire: la mise en défaut, «dans des circonstances exceptionnelles», de cette organisation exige que la Communauté puisse «prendre rapidement toute mesure nécessaire» ( 6 ). Cette réserve est éclairée par les dispositions suivantes:

1.2.

Les modalités d'application ont été en conséquence définies par le règlement du Conseil du 14 mars 1977 (n° 521/77) ( 8 ) qui précise les conditions préalables à l'adoption des mesures de sauvegarde ainsi que la nature des mesures envisageables. Pour les produits importés soumis au régime des certificats d'importation, l'article 2 prévoit deux types de mesures de sauvegarde possibles:

Depuis son entrée en vigueur, la Commission a eu recours de manière continue à la clause de sauvegarde organisée par la réglementation de base, par une série de règlements successifs venant limiter ou suspendre la délivrance des certificats d'importation. Le règlement n° 3429/80 marque par contre un changement remarquable de la politique développée par la Commission dans ce secteur.

a)

L'article 2 du règlement n° 3429/80 qui prévoit:

b)

L'article 1, selon lequel l'importation dans la Communauté de conserves de champignons en quantités dépassant les contingents ainsi déterminés est, pendant le premier trimestre 1981, «assujettie ... à la perception d'un montant supplémentaire de 175 Écus par 100 kilogrammes net».

—

d'une part, les conditions posées par la réglementation de base pour arrêter des mesures de sauvegarde ( 16 ) n'auraient pas été réunies à la date où la Commission a adopté le règlement litigieux;

—

d'autre part, indépendamment de la légalité de l'appréciation portée par la Commission sur l'état du marché au moment des faits, la Commission n'aurait pas été habilitée par les règlements du Conseil à adopter une mesure de sauvegarde du type considéré.

1.

En adoptant la mesure litigieuse, la Commission a-t-elle dépassé le cadre de l'habilitation consentie par le Conseil? (Défaut d'habilitation.)

La question préjudicielle de la juridiction allemande ne vise que l'invalidité de l'article 1 du règlement de la Commission. Cependant, comme cette dernière l'a précisé lors de l'audience, les deux éléments qui constituent le mécanisme de sauvegarde forment un tout composé d'un système de quotas trimestriels dont le dépassement déclenche la perception d'un montant supplémentaire forfaitaire.

Quels sont les éléments susceptibles de vicier la compétence de la Commission? Il ne s'agit pas encore, à ce stade de nos conclusions, de rechercher si la Commission a fait une application correcte des conditions posées par la réglementation de base pour l'adoption de la mesure de sauvegarde. Nous voulons au contraire, dans cette première partie, analyser non pas la légalité de l'exercice mais de l'existence même de la compétence de la Commission à établir une mesure de sauvegarde du type litigieux.

1.1.

Suivant en cela l'argumentation de la requérante au principal et de la Commission, on peut en premier lieu considérer que le Conseil a une compétence exclusive de toute intervention de la Commission lorsqu'il institue une nouvelle mesure de sauvegarde; mais on peut soutenir également que la Commission jouit d'un certain pouvoir d'adaptation à l'égard de la réglementation de base.

1.1.1.

Selon l'entreprise Wünsche, il appartiendrait exclusivement au Conseil de décider la nature et le contenu de la mesure de sauvegarde à prendre, la Commission n'ayant d'autre latitude que la faculté de choisir la mesure la plus appropriée parmi celles fixées par le règlement de base. A l'appui de son argumentation, cette société avance essentiellement deux séries de moyens:

1.1.2.

Pour la Commission, le catalogue fixé par l'article 2, paragraphe 1, du règlement n° 521/77 n'est pas exhaustif, la réglementation de base lui laissant un certain pouvoir d'adaptation lors de l'établissement des mesures de sauvegarde adéquates:

1.2.

Par une jurisprudence constante, vous avez certes reconnu à la Commission un pouvoir d'appréciation discré-, tionnaire dans l'exercice des compétences déléguées par le Conseil lorsqu'il s'agit, comme en l'espèce, de mesures urgentes, fondées sur l'analyse d'une situation économique complexe ( 22 ). Il reste, comme l'a souligné avec raison l'avocat général Mayras dans ses conclusions sous l'affaire 23/75, que ce large pouvoir d'appréciation doit s'exercer «dans le cadre des principes établis par le Conseil» et qu'en tout cas il ne saurait permettre à la Commission de «s'arroger une compétence que le Conseil ne lui aurait pas explicitement déléguée» ( 23 ). En l'espèce, il nous semble qu'aussi bien l'article 2, paragraphe 1, du règlement n° 521/77 que l'article 13, paragraphe 2, du règlement n° 516/77 réservent exclusivement au Conseil la compétence pour établir une mesure de sauvegarde nouvelle.

1.2.1.

La typologie des mesures de sauvegarde possibles résulte de l'article 2, paragraphe 1, du règlement n° 521/77 qui précise les mesures qui peuvent être décidées par la Commission. C'est donc cette liste de mesures envisageables qui sert de référence en l'espèce: l'établissement d'un montant supplémentaire s'appliquant à tout dépassement de quotas prédéterminés n'y figure pas comme tel. Votre Cour a cependant reconnu à la Commission un certain pouvoir d'appréciation :

Ainsi, l'établissement d'une mesure de sauvegarde nouvelle suppose à tout le moins la réunion de deux conditions complémentaires: elle doit être équivalente et moins contraignante que la mesure à laquelle elle se substitue. Or, le mécanisme de sauvegarde établi par la Commission ne répond pas à l'exigence de similitude: la seule disposition à laquelle on pourrait tenter de le rattacher concerne l'institution d'un «système de prix minimaux», visée par l'article 2, c), du règlement n° 521/77.

Avec la Commission, nous pensons qu'un tel rattachement est artificiel. Bien sûr, le niveau du montant supplémentaire a été calculé à partir du prix de revient des champignons français; cependant, son objectif n'est pas de ramener le prix du produit tiers à ce niveau puisqu'il ne grève que le volume ajouté aux quotas fixés pour chaque pays.

Le mécanisme de sauvegarde repose donc avant tout sur un régime de quotas, dont les limites sont garanties par la perception d'un montant supplémentaire dissuasif; malgré ce caractère, on ne peut pas plus l'assimiler aux mesures classiques de suspension ou cessation des importations ( 27 ) dans la mesure où il préserve les courants d'échanges traditionnels ( 28 ).

Il s'agit donc d'une mesure sui generis qui, comme telle, ne saurait être fondée sur l'article 2, paragraphe 1. Cette disposition, prise en application de l'article 14, paragraphe 2, du règlement n° 516/77, habilite la Commission à prendre les mesures de sauvegarde appropriées qui y sont définies. Dans l'exercice du pouvoir d'adaptation qui lui est reconnu, elle doit en conséquence respecter la typologie établie par la réglementation de base: elle peut adopter d'autres mesures, à condition cependant qu'elles constituent une «variante» moins restrictive des mesures spécifiées par le Conseil. Elle ne peut par contre, sans outrepasser le cadre de son habilitation, créer une mesure de sauvegarde atypique. Vous avez d'ailleurs jugé, à propos des mesures de sauvegarde fondées sur l'article 115 du traité, que celles-ci, dérogeant aux articles 9 et 30 du traité, sont «d'interprétation et d'application strictes» ( 29 ). Cette solution nous paraît transposable en l'espèce; elle suppose à tout le moins que la Commission ne puisse se délier du respect de la volonté exprimée par le Conseil; dans le cas contraire, c'est l'effet utile de l'article 2, paragraphe 1, qui serait réduit à néant. Cette conclusion s'impose d'autant plus si l'on se place sur le terrain de l'article 13, paragraphe 2, du règlement n°516/77.

1.2.2.

Pour l'entreprise Wünsche, cet article réserve exclusivement au Conseil la compétence pour établir une taxe d'effet équivalant à un droit de douane dans les échanges avec les pays tiers: en conséquence, la Commission n'était pas compétente pour assujettir les importations dépassant les quotas prédéterminés à la perception du montant supplémentaire litigieux. Sans qu'il soit nécessaire de s'interroger sur la transposition d'une telle qualification aux restrictions introduites par les institutions communautaires à la liberté des échanges avec les États tiers, il convient simplement de rappeler que la Cour a consacré la compétence exclusive de la Communauté en la matière ( 30 ). Ce dernier aspect doit retenir notre attention: l'article 13 du règlement n° 516/77 réaffirme clairement les principes posés par votre jurisprudence, mais à quelle institution réserve-t-il la compétence pour introduire des restrictions à la liberté des échanges avec les pays tiers?

Il apparaît de l'ensemble de ces considérations qu'il n'appartient qu'au Conseil et à lui seul de prévoir les restrictions tant nationales que communautaires à la liberté des échanges avec les pays tiers, nécessaires à la protection du marché commun dans le secteur des fruits et légumes. En se substituant au Conseil, fût-ce provisoirement, pour l'établissement d'une mesure de sauvegarde d'un type nouveau, la Commission a donc outrepassé le cadre de son habilitation en violant, d'une part, l'article 13, paragraphe 2, du règlement n° 516/77 et, d'autre part, l'article 2, paragraphe 1, du règlement n° 521/77. Plus généralement, elle a porté atteinte à la répartition des compétences telle qu'elle résulte des dispositions mêmes du traité: les articles 40, paragraphe 3, et 43, paragraphe 3, réservent au Conseil la compétence pour définir «toutes les mesures nécessaires pour atteindre les objectifs définis à l'article 39 ...» qu'une organisation commune de marché peut comporter, ce qui vise notamment les mesures restreignant l'importation des produits en provenance des pays tiers. Sur la base de l'ensemble de ces considérations, nous concluons donc à l'invalidité du règlement n° 3429/80 de la Commission.

Dès lors, l'examen des autres moyens soulevés par les parties peut paraître superflu. A titre subsidiaire, nous les abordons succinctement.

1.2.3.

La Commission invoque l'effet moins restrictif du système de sauvegarde mis en place par le règlement litigieux. On peut en effet soutenir que le couple quota-montant supplémentaire est moins restrictif pour les importations de champignons en conserve des pays tiers que les autres types de mesures de sauvegarde prévus expressément par l'article 2, paragraphe 1, du règlement n° 521/77. A cet égard, nous relèverons toutefois que la Commission et la firme Wünsche ont néanmoins émis des appréciations divergentes sur les conséquences économiques de la perception du montant supplémentaire. Sans qu'il soit nécessaire de rentrer dans le détail de cette controverse, il suffira de relever les points suivants :

La Commission considère cependant que ce système, qui évite aux importateurs les aléas commerciaux résultant d'une fermeture totale ou partielle du marché en cours d'année, assure aux opérateurs une meilleure prévision économique. Il est plus souple que les mesures de sauvegarde traditionnelles puisque le montant supplémentaire est lui-même modulable; enfin, ce dernier est certes dissuasif, mais cela répond précisément à l'objectif recherché: garantir le respect du contingent d'importation tout en évitant les discontinuités d'approvisionnement qui pourraient affecter les courants d'échanges traditionnels.

C'est avec raison, nous semble-t-il, que la Commission justifie le caractère moins restrictif du système qu'elle a établi en insistant avant tout sur le régime des quotas qu'il institue et dont le montant supplémentaire n'est en définitive que l'accessoire: si le niveau de ce dernier paraît exorbitant, c'est qu'il a été fixé de manière forfaitaire, à des fins dissuasives.

Il reste cependant que l'effet moins contraignant ne suffit pas, à lui seul, pour justifier l'établissement du mécanisme de sauvegarde litigieux: la Commission doit avoir, d'une part, adopté une mesure appropriée et, d'autre part, correctement apprécié la situation du marché en cause.

2.

L'état du marché justifiait-il l'adoption de la mesure litigieuse? (Mesure inadaptée et appréciation manifestement erronée.)

S'agissant d'apprécier si la mesure considérée est adaptée à l'objectif poursuivi par la Commission, nous pouvons renvoyer au développement que nous venons de consacrer ci-dessus à la question du caractère moins restrictif de la mesure de sauvegarde instituée par la Commission. En l'espèce, le mécanisme de sauvegarde mis en place par la Commission répond à cette exigence de proportionnalité, dans la mesure où il préserve les courants d'échanges traditionnels, tout en protégeant le marché communautaire.

Votre Cour, comme nous avons déjà eu l'occasion de le souligner, reconnaît par ailleurs à la Commission un large pouvoir d'appréciation à l'égard des conditions objectives qui sont posée par la réglementation de base pour justifier le recours à la clause de sauvegarde. D'après votre jurisprudence, en effet, la Commission doit avoir «dépassé, de manière manifeste et grave, les limites du pouvoir d'appréciation des données économiques qui est le sien dans ce domaine», pour être sanctionnée par l'invalidation du règlement qu'elle a établi ( 35 ). Votre contrôle portera particulièrement à cet égard sur les critères synthétisant l'état du marché considéré (volume et évolution des importations et des stocks, évolution des prix des produits communautaires et importés des pays tiers), en fonction desquels la Commission doit se déterminer ( 36 ).

Faut-il pour autant considérer, comme la Commission le suggère dans ses observations, que l'un quelconque des critères dont elle a l'obligation de tenir compte peut à lui seul justifier la mesure adoptée? Nous avons déjà relevé dans une autre affaire ( 37 ), que les conditions précitées nous paraissent complémentaires dans la mesure où elles font appel à des valeurs économiques interdépendantes. C'est en particulier la réunion des quatre critères posés par la réglementation de base qui permet d'avoir une vue synthétique de l'état d'un marché. Pour être complet, votre contrôle doit s'exercer sur tous les critères d'appréciation économiques que la Commission doit, à tout le moins, prendre en considération lors de l'adoption de mesures de sauvegarde. Nous examinerons donc successivement chacune des conditions posées par l'article 1 du règlement n° 521/77 du Conseil: volume des importations, quantités disponibles et prix.

a)

L'entreprise Wünsche soutient qu'à la même époque elle a dû affronter une véritable situation de pénurie qui l'aurait empêchée de s'approvisionner auprès des producteurs français et néerlandais, et ce malgré l'augmentation des exportations dans la Communauté depuis la France et les Pays-Bas. Elle en déduit que cette situation résulte précisément d'un niveau de stocks insuffisant pour satisfaire la demande du commerce.

b)

Cette entreprise ne saurait pour autant contester qu'au cours de l'année 1980 les stocks français et néerlandais étaient en moyenne plus élevés qu'en 1979, leur augmentation s'étant accélérée jusqu'en novembre; en décembre, leur niveau restait de toute manière supérieur au niveau atteint. En France, la moyenne des stocks ne baissera qu'au cours de l'année 1981. Aux Pays-Bas, ces statistiques sont encore plus significatives: le stock moyen était d'environ 3000 tonnes en 1979, puis 5000 tonnes jusqu'en octobre 1980 où il atteint 12000 tonnes; c'est au cours de l'année 1981 que la moyenne reviendra progressivement à 5000 tonnes mensuelles.

a)

Pour l'entreprise Wünsche, le prix des produits communautaires aurait augmenté en 1980 ainsi que le prix des produits importés qui, dès lors, serait devenu moins concurrentiel.

b)

Pour la Commission, au contraire, le prix des conserves de champignons communautaires aurait diminué au cours de l'année 1980, tandis que les prix des produits tiers leur restaient en moyenne inférieurs pendant la même année, conservant ainsi leur avantage concurrentiel.

1.

Quelle est la juridiction compétente pour apprécier les faits économiques à l'origine de la mesure de sauvegarde contestée? Selon la requérante au principal, c'est à la juridiction nationale que revient cette fonction en raison même de la répartition des tâches telle qu'elle résulte de l'article 177 du traité.

2.

Sur la charge de la preuve: La requérante au principal considère qu'elle revient à la Commission en raison même du caractère exceptionnel de la mesure de sauvegarde. Cependant, nous estimons qu'il n'appartient pas à votre Cour, dans le cadre d'une procédure préjudicielle qui se greffe sur un litige national, de se prononcer sur une question qui relève exclusivement du droit processuel interne et donc de la compétence du juge national.

Sur la base de ces considérations, nous concluons à ce que vous disiez pour droit, en réponse à la question posée par le Verwaltungsgericht de Francfort, que: