Affaire T‑402/21

UniCredit Bank AG

contre

Conseil de résolution unique

(huitième chambre élargie) du 17 juillet 2024

« Union économique et monétaire – Union bancaire – Mécanisme de résolution unique des établissements de crédit et de certaines entreprises d’investissement (MRU) – Fonds de résolution unique (FRU) – Décision du CRU sur le calcul des contributions ex ante pour 2021 – Obligation de motivation – Droit d’être entendu – Sécurité juridique – Protection juridictionnelle effective – Exception d’illégalité – Limitation des effets de l’arrêt dans le temps »

1. Actes des institutions – Motivation – Obligation – Portée – Décision du Conseil de résolution unique (CRU) établissant les contributions ex ante au Fonds de résolution unique (FRU) – Absence de prise en compte d’indicateurs et de sous-indicateurs de risque dans le calcul de ces contributions – Admissibilité

   (Règlement de la Commission 2015/63, art. 20, § 1)

   (voir points 97, 98, 100)

2. Politique économique et monétaire – Politique économique – Mécanisme de résolution unique des établissements de crédit et de certaines entreprises d’investissement – Contributions ex ante au Fonds de résolution unique – Absence de prise en compte d’indicateurs et de sous-indicateurs de risque dans le calcul de ces contributions – Conditions

   (Règlement de la Commission no 680/2014 ; règlement de la Commission 2015/63, art. 6, 7, 14 et 20, § 1 ; règlement de la Commission 2021/451 ; règlement de la Commission 2021/763 ; directive du Parlement européen et du Conseil 2014/59)

   (voir points 254-258, 263, 264, 269, 271, 275-278, 283, 285)

Résumé

Saisi d’un recours en annulation, qu’il accueille, le Tribunal annule la décision du Conseil de résolution unique (ci-après le « CRU ») portant sur la fixation des contributions ex ante au Fonds de résolution unique (ci-après le « FRU ») pour l’année 2021, en ce qu’elle concerne UniCredit Bank, la requérante, en raison de la violation par le CRU de son obligation de motivation relative à la détermination du niveau cible annuel.

Dans son arrêt, le Tribunal se prononce sur l’étendue de l’obligation pesant sur le CRU d’exposer les raisons pour lesquelles les indicateurs de risque « ratio de financement net stable » (ci-après l’« indicateur RFNS ») et « fonds propres et engagements ou passifs éligibles détenus par l’établissement au-delà de l’exigence minimale de fonds propres et d’engagements éligibles » (ci-après l’« indicateur EMEE » et l’« EMEE ») ainsi que les sous-indicateurs de risque « complexité » et « résolvabilité » n’ont pas été appliqués pour le calcul des contributions ex ante aussi bien sur la base des données de l’Union que sur la base nationale ( 1 ). De même, le Tribunal statue pour la première fois sur la conformité de la non-application de ces indicateurs et sous-indicateurs de risque avec les articles 6, 7 et 20 du règlement délégué 2015/63 ( 2 ).

La requérante est un établissement de crédit dont le siège est en Allemagne. Le 14 avril 2021, le CRU a adopté une décision dans laquelle il a fixé ( 3 ) les contributions ex ante pour 2021 au FRU des établissements de crédit et de certaines entreprises d’investissement, dont la requérante (ci-après la « décision attaquée ») ( 4 ).

Appréciation du Tribunal

En premier lieu, s’agissant de la motivation de la non-application par le CRU des indicateurs de risque RFNS et EMEE, ainsi que des sous-indicateurs de risque « complexité » et « résolvabilité » visés par le règlement délégué 2015/63 ( 5 ), aux fins du calcul des contributions ex ante pour la période de contribution 2021, le Tribunal constate que l’article 20, paragraphe 1, du règlement délégué 2015/63 prévoit que, lorsque les informations requises au titre d’un indicateur de risque spécifique visé à l’annexe II de ce règlement ne font pas partie des exigences d’information prudentielle, visées à son article 14, applicables pour l’exercice de référence, cet indicateur de risque ne s’applique pas tant que cette exigence d’information prudentielle n’est pas devenue applicable.

En l’espèce, le CRU a indiqué, dans la décision attaquée, qu’il n’avait pas appliqué les indicateurs RFNS et EMEE ni les sous-indicateurs « complexité » et « résolvabilité » au motif que, au moment de l’adoption de cette décision, les informations requises au titre de ceux-ci n’étaient pas disponibles sous une forme harmonisée pour tous les établissements.

Plus particulièrement, s’agissant de l’indicateur RFNS, le CRU a relevé qu’aucune norme contraignante harmonisée en matière de RFNS n’était appliquée dans l’Union et qu’il n’avait donc pas été en mesure d’identifier des indicateurs au niveau national. Quant à l’indicateur EMEE, le CRU a précisé que, parce que les exigences relatives à l’EMEE avaient, dans l’ensemble, été mises en œuvre de manière progressive, il ne disposait pas de données lui permettant d’appliquer cet indicateur au niveau de chaque établissement contribuant au FRU. En ce qui concerne les sous-indicateurs « complexité » et « résolvabilité », le CRU a indiqué que les données requises pour ces sous-indicateurs n’étaient pas disponibles sous une forme harmonisée pour tous les établissements des États membres participants pour l’année de référence 2019.

Par conséquent, le Tribunal estime qu’une telle motivation permet à la requérante de comprendre les motifs pour lesquels le CRU n’a pas appliqué les indicateurs et sous-indicateurs de risque concernés et remplit ainsi les exigences énoncées par la jurisprudence.

S’agissant des raisons pour lesquelles le CRU n’a pas appliqué les indicateurs RFNS et EMEE, aux fins du calcul du pourcentage de la contribution ex ante déterminé sur la base nationale, le Tribunal estime que le CRU a fourni des éléments de motivation suffisants expliquant que les données requises pour l’application de ces indicateurs n’étaient pas disponibles au niveau national. Premièrement, s’agissant de l’indicateur RFNS, le CRU a expliqué qu’il n’avait pas été en mesure d’identifier des indicateurs au niveau national, puisqu’il avait considéré que les exigences d’information prudentielle portant sur cet indicateur étaient inadéquates. Deuxièmement, en ce qui concerne l’indicateur EMEE, il ressort de la décision attaquée que le CRU ne disposait pas de données récoltées au niveau national lui permettant d’appliquer cet indicateur, en raison de la mise en œuvre progressive des exigences relatives audit indicateur par les autorités de résolution nationales.

Concernant les raisons pour lesquelles les sous-indicateurs « complexité » et « résolvabilité » n’ont pas été appliqués aux fins du calcul du pourcentage de la contribution ex ante déterminé sur la base nationale, le Tribunal estime que, en tant qu’opérateur économique avisé, la requérante pouvait comprendre, au regard du libellé de la décision attaquée et de son contexte, que, en raison de l’absence de plans de résolution établis pour l’ensemble des établissements allemands, le CRU ne disposait pas de données adéquates récoltées au niveau national aux fins de l’application des sous-indicateurs de risque « complexité » et « résolvabilité ».

En second lieu, s’agissant de la conformité de la non-application de ces indicateurs et sous-indicateurs de risque avec les dispositions du règlement délégué 2015/63, le Tribunal relève, tout d’abord, que ce règlement délégué soumet la possibilité de ne pas appliquer un indicateur de risque à la double condition que, d’une part, les informations requises au titre d’un tel indicateur ne fassent pas partie des exigences d’information prudentielle mentionnées à l’article 14 de ce règlement délégué et que, d’autre part, cet indicateur soit mentionné à l’annexe II dudit règlement délégué, laquelle est intitulée « Données à soumettre aux autorités de résolution ».

En ce qui concerne la première condition, le Tribunal note que, pour déterminer si ( 6 ) les informations requises au titre d’un indicateur de risque spécifique font partie des exigences d’information prudentielle, il appartient au CRU de vérifier si les établissements étaient tenus de déclarer ces informations à des fins prudentielles à l’autorité compétente pour l’exercice de référence en cause, conformément au règlement d’exécution no 680/2014 ( 7 ) ou au droit national. Cet exercice de référence ( 8 ) est celui de l’année à laquelle se rapportent les états financiers annuels approuvés disponibles au 31 décembre de l’année précédant la période de contribution, soit, en l’espèce, celui de l’année 2019 (ci-après l’« exercice de référence pertinent »).

S’agissant de la seconde condition, le Tribunal précise que l’article 20, paragraphe 1, du règlement délégué 2015/63 a vocation à s’appliquer non seulement lorsque les données mentionnées à son annexe II constituent en elles-mêmes des indicateurs de risque, mais aussi lorsque cette annexe se réfère aux données qui, sans constituer en elles-mêmes des indicateurs de risque, sont déterminantes pour le calcul de tels indicateurs de risque qui, quant à eux, ne sont pas mentionnés dans cette annexe. Un indicateur de risque peut ainsi ne pas s’appliquer lorsque les données indispensables pour son calcul figurent dans ladite annexe.

À cet égard, le Tribunal rappelle que, pour l’interprétation d’une disposition du droit de l’Union, il y a lieu de tenir compte non seulement des termes de celle-ci, mais également de son contexte et des objectifs poursuivis par la réglementation dont elle fait partie ainsi que de l’effet utile de celle-ci. Concernant cette disposition, elle prend en compte le fait que le processus de mise en place des exigences prudentielles et des exigences d’information correspondantes revêt un caractère progressif qui s’étale dans le temps. De plus, le Tribunal constate que le règlement délégué 2015/63 a été adopté à un moment où ces exigences n’étaient pas encore définitivement arrêtées ou faisaient encore l’objet d’ajustements. Il s’ensuit que de telles données nécessaires pour le calcul de certains de ces indicateurs de risque pouvaient ne pas être disponibles pour l’ensemble des établissements concernés ou, à tout le moins, pour l’ensemble des établissements ayant leur siège dans un État membre, pendant au moins une partie de la période initiale, étant précisé que ces données pouvaient ne pas être déclarées à titre d’informations prudentielles selon le droit de l’Union ou, le cas échéant, le droit national.

Dans ce contexte, l’article 20, paragraphe 1, du règlement délégué 2015/63 vise à éviter que des charges disproportionnées ou discriminatoires soient, le cas échéant, imposées aux établissements lors du calcul des contributions ex ante en raison précisément de cette mise en œuvre progressive des exigences prudentielles et des exigences d’information qui y sont afférentes. Un tel risque n’existe pas uniquement lorsque les données en question constituent en elles-mêmes des indicateurs de risque, mais aussi lorsque, sans constituer en elles-mêmes de tels indicateurs, elles sont pourtant nécessaires pour le calcul de ces derniers.

Ensuite, au regard de ces considérations, le Tribunal examine si le CRU a pu s’abstenir d’appliquer, lors du calcul des contributions ex ante pour la période de contribution 2021, deux indicateurs de risque, à savoir les indicateurs RFNS et EMEE, et deux sous-indicateurs de risque, à savoir les sous-indicateurs « complexité » et « résolvabilité », sans violer les dispositions du règlement délégué 2015/63.

Concernant l’indicateur RFNS, d’une part, il ressort du règlement d’exécution 2021/451 ( 9 ) que les établissements ne devaient déclarer à l’autorité compétente les données propres à cet indicateur à des fins prudentielles et sur une base harmonisée qu’à compter du 28 juin 2021, c’est-à-dire postérieurement à l’exercice de référence pertinent. En outre, sans qu’il soit nécessaire de se prononcer sur la question de savoir si l’éventuelle existence d’une obligation de déclaration des informations requises pour l’indicateur RFNS à titre d’informations prudentielles en droit national obligeait le CRU à en tenir compte pour la détermination de cet indicateur, à tout le moins dans le cadre du calcul de la contribution ex ante sur la base nationale, le CRU a expliqué que, en tout état de cause, une telle obligation ne découlait pas du droit de l’État membre où était établie la requérante pour ce qui concernait l’exercice de référence pertinent. Ainsi, le Tribunal observe qu’aucun élément dans le dossier ne démontre que, pour l’exercice de référence pertinent, les données portant sur l’indicateur RFNS faisaient partie des exigences d’information prudentielle en vertu du droit de l’État membre. D’autre part, l’indicateur RFNS fait partie des données explicitement énumérées à l’annexe II du règlement délégué 2015/63. Le Tribunal en conclut que le CRU n’a pas violé les dispositions du règlement délégué 2015/63 en ne prenant pas en compte l’indicateur RFNS dans le calcul des contributions ex ante pour la période de contribution 2021.

Concernant l’indicateur EMEE, aucune disposition du règlement d’exécution no 680/2014 n’exigeait que les établissements fournissent, pour l’exercice de référence pertinent, des informations sur leurs engagements éligibles à titre d’informations prudentielles à l’autorité compétente. Une telle obligation n’a été instaurée qu’à partir du 28 juin 2021, par le règlement d’exécution 2021/763 ( 10 ). L’article 45, paragraphe 1, de la directive 2014/59 ( 11 ) ne remet pas en cause ce constat, car il ne comporte pas d’obligation de déclarer les engagements éligibles à titre d’informations prudentielles pendant l’exercice de référence pertinent. En outre, sans qu’il soit nécessaire de se prononcer sur la question de savoir si l’éventuelle existence d’une obligation de déclaration des engagements éligibles à titre d’informations prudentielles en droit national obligeait le CRU à en tenir compte pour la détermination de l’indicateur EMEE en ce qui concerne, à tout le moins, le calcul de la contribution ex ante sur la base nationale, le CRU a expliqué, en tout état de cause, qu’une telle obligation ne découlait pas du droit de l’État membre pour l’exercice de référence pertinent. Ainsi, aucun élément dans le dossier dont dispose le Tribunal ne démontre que, en vertu du droit allemand, les informations relatives à l’indicateur EMEE faisaient l’objet d’exigences d’information prudentielle pendant l’exercice de référence pertinent. Par ailleurs, si l’indicateur EMEE n’est pas mentionné en tant que tel à l’annexe II du règlement délégué 2015/63, cette annexe mentionne néanmoins les « engagements éligibles » parmi les données à soumettre aux autorités de résolution. Ces engagements constituent d’ailleurs des données qui sont déterminantes pour le calcul de cet indicateur de risque, qui se fonde sur des données telles que, notamment, les fonds propres, les engagements éligibles et l’EMEE, étant entendu que, aux fins du calcul de cet indicateur, le CRU doit déterminer l’excédent des fonds propres et des engagements éligibles par rapport à l’EMEE.

Dans ces conditions, le CRU a pu s’abstenir d’appliquer l’indicateur EMEE sans violer le règlement délégué 2015/63.

Concernant les sous indicateurs de risque « complexité » et « résolvabilité », il ressort du règlement délégué 2015/63 ( 12 ) que, lorsque le CRU détermine le sous indicateur de risque « complexité », il lui incombe de tenir compte de la mesure dans laquelle le modèle économique et la structure organisationnelle de l’établissement concerné sont jugés complexes ( 13 ). De même, lorsque le CRU détermine le sous-indicateur de risque « résolvabilité », il lui appartient de prendre en compte la mesure dans laquelle cet établissement peut faire l’objet d’une résolution rapide et sans obstacles juridiques. Selon la directive 2014/59 ( 14 ), l’évaluation de la résolvabilité d’un établissement est effectuée par l’autorité de résolution en même temps que l’élaboration et la mise à jour du plan de résolution et aux fins de celles-ci. Par ailleurs, pour évaluer la résolvabilité d’un établissement, il est nécessaire de tenir compte de la complexité de la structure de celui-ci. Dans ces conditions, l’appréciation de la complexité est également effectuée lors de l’élaboration du plan de résolution, qui constitue alors une condition préalable à la détermination par le CRU des sous-indicateurs de risque « complexité » et « résolvabilité ». En outre, aux fins d’élaborer le plan de résolution des établissements, l’autorité de résolution tient compte, au minimum, des éléments prévus par cette directive ( 15 ). Parmi ces éléments, elle doit prendre en considération le montant des engagements utilisables pour un renflouement interne de l’établissement ainsi que leur type. Or, lesdits engagements correspondent aux « engagements éligibles » au sens du règlement délégué 2015/63, qui constituent une donnée nécessaire pour que le CRU puisse fixer les sous-indicateurs de risque « complexité » et « résolvabilité ».

À cet égard, il ressort que, d’une part, les établissements n’étaient pas tenus de déclarer les engagements éligibles à des fins prudentielles à l’autorité compétente pour l’exercice de référence pertinent, en vertu du règlement d’exécution no 680/2014. D’autre part, sans qu’il soit nécessaire de se prononcer sur la question de savoir si l’éventuelle existence d’une telle obligation de déclaration des engagements éligibles obligeait le CRU à en tenir compte pour la détermination des sous-indicateurs de risque « complexité » et « résolvabilité » en ce qui concernait, à tout le moins, le calcul de la contribution ex ante sur la base nationale, aucun élément dont dispose le Tribunal ne démontre qu’une telle obligation existait en droit national.

Par conséquent, la première condition prévue par l’article 20, paragraphe 1, du règlement délégué 2015/63 est satisfaite s’agissant de ces sous-indicateurs de risque. En ce qui concerne la seconde condition prévue par le même article, si ces sous-indicateurs ne figurent pas, en tant que tels, dans l’annexe II du règlement délégué 2015/63, les engagements éligibles, qui sont une donnée nécessaire pour leur détermination, y sont explicitement mentionnés.

Dès lors, le Tribunal considère que le CRU n’a pas violé les articles 6, 7 et 20 du règlement délégué 2015/63, en ne prenant pas en compte les sous-indicateurs de risque « complexité » et « résolvabilité » pour la période de contribution 2021.

( 1 ) Par « base nationale », on entend sur la base des données communiquées par des établissements agréés sur le territoire de l’État membre participant concerné. Quant à la « base de l’union bancaire », il s’agit de la base des données communiquées par l’ensemble des établissements agréés sur le territoire de tous les États membres participant au mécanisme de résolution unique (MRU).

( 2 ) Règlement délégué (UE) 2015/63 de la Commission, du 21 octobre 2014, complétant la directive 2014/59/UE du Parlement européen et du Conseil en ce qui concerne les contributions ex ante aux dispositifs de financement pour la résolution (JO 2015, L 11, p. 44).

( 3 ) Conformément à l’article 70, paragraphe 2, du règlement (UE) no 806/2014 du Parlement européen et du Conseil, du 15 juillet 2014, établissant des règles et une procédure uniformes pour la résolution des établissements de crédit et de certaines entreprises d’investissement dans le cadre d’un mécanisme de résolution unique et d’un Fonds de résolution bancaire unique, et modifiant le règlement (UE) no 1093/2010 (JO 2014, L 225, p. 1).

( 4 ) Décision SRB/ES/2021/22 du Conseil de résolution unique, du 14 avril 2021, sur le calcul des contributions ex ante pour 2021 au Fonds de résolution unique.

( 5 ) Article 6, paragraphe 5, premier alinéa, sous a), du règlement délégué 2015/63.

( 6 ) Conformément à l’article 20, paragraphe 1, du règlement délégué 2015/63.

( 7 ) Règlement d’exécution (UE) no 680/2014 de la Commission, du 16 avril 2014, définissant des normes techniques d’exécution en ce qui concerne l’information prudentielle à fournir par les établissements, conformément au règlement (UE) no 575/2013 du Parlement européen et du Conseil (JO 2014, L 191, p. 1).

( 8 ) Selon une lecture conjointe de l’article 4, paragraphe 1, et de l’article 14, paragraphes 1 à 4, du règlement délégué 2015/63.

( 9 ) Règlement d’exécution (UE) 2021/451 de la Commission, du 17 décembre 2020, définissant des normes techniques d’exécution pour l’application du règlement (UE) no 575/2013 du Parlement européen et du Conseil en ce qui concerne l’information prudentielle à fournir par les établissements, et abrogeant le règlement d’exécution (UE) no 680/2014 (JO 2021, L 97, p. 1).

( 10 ) Règlement d’exécution (UE) 2021/763 de la Commission, du 23 avril 2021, définissant des normes techniques d’exécution pour l’application du règlement (UE) no 575/2013 du Parlement européen et du Conseil et de la directive 2014/59/UE du Parlement européen et du Conseil en ce qui concerne la déclaration à des fins de surveillance et la publication de l’[EMEE] (JO 2021, L 168, p. 1).

( 11 ) Directive 2014/59/UE du Parlement européen et du Conseil, du 15 mai 2014, établissant un cadre pour le redressement et la résolution des établissements de crédit et des entreprises d’investissement et modifiant la directive 82/891/CEE du Conseil ainsi que les directives du Parlement européen et du Conseil 2001/24/CE, 2002/47/CE, 2004/25/CE, 2005/56/CE, 2007/36/CE, 2011/35/UE, 2012/30/UE et 2013/36/UE et les règlements du Parlement européen et du Conseil (UE) no 1093/2010 et (UE) no 648/2012 (JO 2014, L 173, p. 190).

( 12 ) Selon l’article 6, paragraphe 6, sous a), iv), du règlement délégué 2015/63.

( 13 ) Conformément au titre II, chapitre II, de la directive 2014/59.

( 14 ) En vertu de l’article 15, paragraphe 3, de la directive 2014/59.

( 15 ) Tels qu’indiqués dans la section C de l’annexe de la directive 2014/59.