52003DC0716

COMMUNICATION DE LA COMMISSION AU CONSEIL, AU PARLEMENT EUROPEEN, AU COMITE ECONOMIQUE ET SOCIAL EUROPEEN ET AU COMITE DES REGIONS - Orientations de base pour la durabilité du tourisme européen [SEC(2003) 1295]

RESUME ANALYTIQUE

I. Introduction

II. Defis et objectifs du tourisme durable

III. Où en sommes-nous: la situation actuelle

IV. Relever les defis: l'option de politique

V. Mise en oeuvre de la durabilité du tourisme: orientations de base pour une approche communautaire européenne

1. Le concept général de l'action future

2. La contribution de la Communauté européenne

a) Dans le contexte international

b) En Europe

3. Ce que la Commission prévoit de faire

4. Ce que les autres acteurs peuvent faire

VI. Conclusions

Annexe 1: Tendances de fond dans le tourisme: le scénario qui régit l'avenir du secteur

Annexe 2: Défis importants et principaux objectifs de gouvernance publics et privés pour la durabilité du tourisme européen

Annexe 3: Exemples d'initiatives et de contributions de la part d'acteurs européens et internationaux

Annexe 4: Politiques et initiatives communautaires ayant un impact positif sur la durabilité du tourisme européen

Remarque: dans la version papier du texte, les parties soulignées correspondent à des liens insérés dans la version électronique; elles n'ont aucune autre signification.

RESUME ANALYTIQUE

Il est d'une importance cruciale de garantir la durabilité économique, sociale et environnementale du tourisme européen, à la fois pour contribuer au développement durable en Europe et dans le monde entier, et pour assurer la viabilité, la croissance continue, la compétitivité et le succès commercial de ce secteur économiquement très important. Les défis d'un tourisme européen durable sont liés d'une part aux modèles de consommation, en particulier la répartition saisonnière et les déplacements touristiques, et d'autre part, aux modèles de production, c'est-à-dire la chaîne de valeurs et les destinations touristiques. Un comportement responsable des touristes et une bonne gouvernance publique et privée sont essentiels pour modifier les modèles de tourisme non durables.

À tous les niveaux, les acteurs ont commencé à préparer le terrain pour mieux répondre aux exigences de durabilité du tourisme et pour mieux utiliser son potentiel en matière de développement durable. Bien qu'elle ne cible pas spécifiquement le secteur du tourisme, la Communauté européenne contribue d'une manière significative à ces efforts à travers un large éventail de politiques et de mesures qui favorisent le développement durable, aussi bien dans ses responsabilités globales qu'au sein de l'Union européenne.

De ce fait, la Commission estime que le meilleur moyen de développer la durabilité du tourisme européen est de renforcer le cadre d'action existant et de l'utiliser au mieux. Cela consiste essentiellement à se baser sur les effets positifs des politiques et mesures communautaires existantes et à les renforcer, mais aussi à s'appuyer sur les initiatives en faveur de la durabilité du tourisme que des acteurs autres que la Communauté entreprennent dans ce domaine. Enfin, quelques mesures spécifiques visant à combler les lacunes devraient compléter cette approche.

Dans le contexte international, l'approche de la Communauté est donc de poursuivre sa politique de promotion de la durabilité du tourisme dans le cadre des dossiers commerciaux et d'aide aux pays en voie de développement. Elle cherche à renforcer sa coopération en matière de tourisme durable avec les organes des Nations unies et d'autres organisations internationales, en ce qui concerne sa responsabilité à la fois mondiale et en Europe.

La Commission envisage différentes mesures pour renforcer la contribution de la Communauté à la durabilité du tourisme européen. Celles-ci ont pour but de maximiser les avantages liés à la gouvernance européenne et aux différentes politiques et mesures communautaires qui ont un impact sur le tourisme européen et sa durabilité. La Commission souhaite également promouvoir la coopération avec l'Organisation mondiale du tourisme et entre tous les acteurs du secteur du tourisme en Europe.

La Commission prévoit de créer un Groupe Durabilité du tourisme composé de représentants des différentes catégories d'acteurs. Ce groupe sera chargé de rédiger un cadre détaillé d'action qui devra attribuer des activités spécifiques aux différents acteurs et comprendre un calendrier de mise en oeuvre décidé d'un commun accord. La Commission est disposée à promouvoir et à soutenir la mise en oeuvre des activités définies par le groupe.

Des initiatives spécifiques concerneront un meilleur système de suivi et de compte-rendu de la durabilité du tourisme, des activités qui favorisent les modèles de consommation du tourisme durable chez les citoyens européens, et la promotion de la durabilité dans la chaîne de valeurs et les destinations touristiques. Le développement et l'utilisation d'outils et de réseaux d'information appropriés soutiendront ces initiatives.

La Commission attend des autres acteurs en Europe qu'ils contribuent de manière significative aux efforts visant à promouvoir un tourisme durable. Cela concerne les touristes et les citoyens européens, les entreprises du secteur privé, les destinations touristiques et les autorités publiques, et les acteurs de la société civile. La Commission prévoit de passer régulièrement en revue l'évolution de la mise en oeuvre de ces orientations de base.

I. Introduction

Le tourisme est l'un des secteurs d'activité les plus prospères de l'économie mondiale, et aussi de l'UE. Il peut fortement contribuer à atteindre les objectifs de maintien de niveaux élevés et stables de croissance économique et d'emploi, de progrès social attentif aux besoins de chacun, et de protection efficace de l'environnement et d'utilisation prudente des ressources naturelles. Le maintien de cette place au niveau mondial et dans l'UE exige que les acteurs soient attentifs au tissu dont dépend le tourisme.

Les limites de la base de ressources naturelles, économiques, sociales et culturelles, qui définissent la durabilité économique du secteur, ne permettraient pas de faire face à une expansion continue indéfinie du tourisme européen. Cependant, grâce à des stratégies spécifiques, l'activité touristique peut être recentrée pour répondre aux exigences de durabilité, aux défis et aux demandes d'un type nouveau liés aux tendances et aux activités touristiques en pleine mutation (voir Annexe 1), et pour augmenter les revenus.

Le Plan de mise en oeuvre adopté lors du Sommet mondial sur le développement durable (SMDD) de Johannesburg demande de mettre l'accent sur le développement du tourisme durable et décrit des actions visant à modifier des modèles de consommation et de production non durables qui sont très pertinentes aussi pour le tourisme durable. Au niveau européen, l'identification de mesures et de lignes directrices stratégiques visant à permettre le développement d'un tourisme durable et de modèles de développement durable appropriés pour chaque type de destination touristique fait l'objet d'une demande croissante.

Tout comme le tourisme est un phénomène mondial qui se décline localement, les enjeux de durabilité liés à cette activité vont des problèmes mondiaux, qui doivent être résolus à l'échelle mondiale, aux difficultés locales qui requièrent une action sur le terrain. Toutefois, le tourisme est un domaine de responsabilité essentiellement locale et régionale. Les mesures liées au tourisme doivent donc être conçues et mises en oeuvre principalement au niveau local afin de répondre aux besoins et aux limitations spécifiques qui existent.

D'autre part, de nombreuses politiques communautaires ont un impact significatif sur les différentes activités du secteur touristique. Les choix opérés dans ces politiques ont une grande influence sur le développement du tourisme et sur sa durabilité, à la fois globalement et sur le terrain.

L'article 2 du Traité instituant la Communauté européenne mentionne la promotion du développement durable des activités économiques comme l'une des tâches communautaires. Le tourisme est susceptible de contribuer grandement à la réalisation des objectifs de développement durable, et l'article 3(u) du Traité prévoit que l'action communautaire comprendra des mesures dans le domaine du tourisme pour les buts énoncés dans l'article 2. La durabilité du tourisme doit être conforme à l'orientation générale en matière de développement durable définie pour l'UE dans la Stratégie de l'Union européenne pour le développement durable (SDS).

Depuis le milieu des années 90, le développement durable du tourisme est devenu une priorité pour les institutions de l'UE. Dans sa Communication de novembre 2001 intitulée « Une approche coopérative pour l'avenir du tourisme européen », la Commission a proposé de continuer à "promouvoir le développement durable des activités touristiques en Europe en définissant et en mettant en oeuvre un Agenda 21". Ce sujet a été fermement soutenu par le Parlement européen, le Conseil, le Comité économique et social européen et le Comité des Régions.

La présente Communication vise à promouvoir plus encore l'évolution vers la durabilité du tourisme en Europe et dans le monde entier. À ce stade, ses orientations de base fournissent à la Commission européenne de la matière première pour lancer un vaste processus d'Agenda 21 pour le tourisme durable en Europe. Elle a pour but de stimuler les efforts plurilatéraux dans ce domaine, à travers tous les niveaux territoriaux et administratifs, et décrit le type de contribution supplémentaire que la Communauté et les autres acteurs peuvent apporter.

II. Defis et objectifs du tourisme durable

* Défi principal: une activité et une croissance durables

L'enjeu central pour l'industrie du tourisme, ses entreprises et ses destinations, est le suivant: comment est-il possible de gérer l'activité touristique en Europe et dans le monde entier, et la croissance prévue au cours des vingt prochaines années, d'une manière qui permette de respecter les limites de sa base de ressources, et la capacité de ces ressources à se régénérer, tout en assurant son succès commercial ? Puisque le produit touristique est fortement basé sur la qualité environnementale, culturelle et social, le secteur - s'il n'est pas géré d'une manière durable - risque de se détériorer, voire de consommer sa propre base de ressources génératrice de revenus, et donc de devenir économiquement et socialement non durable.

Le développement du tourisme durable est lié à une amélioration de la qualité plutôt qu'à une augmentation de la quantité. La prise de conscience de la qualité par les touristes est également un pré-requis pour le développement durable, et tant la durabilité que la qualité doivent être intégrées. Elles sont indispensables pour la compétitivité du secteur touristique. La compétitivité des entreprises et des destinations touristiques requiert une rentabilité capable de payer la durabilité et le rendement durable optimal. En retour, la qualité de la main d'oeuvre, l'attention à la société locale et le moindre impact sur l'environnement dégagent de l'argent pour optimiser les ressources.

Les défis spécifiques qui ont une importance clé pour la durabilité du tourisme (voir Annexe 2) existent à la fois en Europe et dans le monde entier, mais leur nature et leur intensité spécifiques peuvent varier d'un endroit à un autre. Ils sont généralement plus aigus là où l'activité touristique et la dépendance au tourisme sont particulièrement élevés. Par ailleurs, certaines zones géographiques peuvent présenter des défis spécifiques supplémentaires, comme la Méditerranée et les Alpes. Même le tourisme dit de masse peut être géré à l'aide de méthodes durables qui peuvent, certes, être particulièrement difficiles à identifier et à mettre en oeuvre, mais qui promettent d'apporter la plus grande contribution à la durabilité du tourisme.

* Une approche équilibrée pour les trois piliers de la durabilité

Le tourisme durable est un tourisme qui est économiquement et socialement viable et qui ne porte atteinte ni à l'environnement, ni à la culture locale. Cela implique un succès commercial et économique, la protection, la préservation et le développement de l'environnement, et la responsabilité à l'égard des valeurs culturelles et de la société - trois facettes qui sont interdépendantes.

La durabilité du tourisme concerne des aspects particulièrement importants tels que les entreprises touristiques compétitives et socialement responsables, la possibilité pour tous les citoyens de participer au tourisme, les possibilités d'emplois de qualité dans le secteur et les profits générés par les activités touristiques pour les communautés locales. Elle requiert la préservation de l'intégrité culturelle, l'intégration des enjeux environnementaux et de la protection du patrimoine dans les mesures liées au tourisme.

Les solutions multi-partenaires et la bonne gouvernance améliorant la participation de tous les acteurs offre la possibilité de faire avancer l'industrie et de surmonter le manque de cohérence entre les pratiques de ces acteurs.

* Modèles de consommation durable

L'un des problèmes les plus fréquents du tourisme de loisir en Europe est sa concentration sur des courtes périodes spécifiques de l'année, qui sont liées à la fois au climat et au rythme culturel et socio-économique de la vie quotidienne. Cela entraîne une saturation périodique des infrastructures de communication, des installations touristiques et de la capacité réceptive des destinations, entraînant alors une diminution de la qualité.

Bien qu'elle soit intéressante pour la régénération des ressources et la société locale, l'activité hors saison nécessite et laisse une surcapacité énorme. Elle exige une main d'oeuvre nombreuse qui n'est pas utilisée de manière continue et qui travaille souvent dans des mauvaises conditions, avec un impact négatif sur les niveaux de qualification, la qualité de service et la compétitivité commerciale. Cela explique pourquoi le secteur ne peut pas attirer et retenir une main d'oeuvre suffisante.

Le deuxième facteur qui a un impact crucial sur la durabilité, principalement en matière d'environnement, est lié au transport requis pour se déplacer. L'essor du tourisme au cours de ces 50 dernières années a été rendu possible essentiellement grâce au transport automobile et aérien qui, bien que moins écologique, sont devenus de plus en plus pratiques et économiques. Dans ce contexte, la voiture a même été utilisée pour des longs trajets et le transport aérien pour des voyages de courte distance. Aujourd'hui, il existe une tension croissante entre le développement de l'infrastructure et des services de transport européens et les exigences de mobilité du tourisme au sujet des raccordements disponibles vers les destinations, de la capacité de les desservir et des coûts correspondants.

Cependant, l'intensité des déplacements en Europe va continuer à augmenter. De plus, les touristes effectuent de plus en plus des choix individuels. Fortement aidés par les moyens électroniques, ils recherchent des produits personnalisés et essayent d'optimiser le rapport entre, d'un côté, la qualité et l'expérience positive, et de l'autre, le prix du produit.

En parallèle à la croissance significative du tourisme, les modifications de la structure démographique entraîneront aussi une demande différente en ce qui concerne le type de tourisme. Le tourisme lié au patrimoine culturel et naturel devrait subir la plus forte croissance. Cependant, pour l'ensemble de la population touristique, les segments traditionnellement grands, que l'on appelle tourisme de masse et qui sont largement contrôlés par les voyagistes internationaux, continueront à avoir le poids le plus important en terme de quantité.

Par ailleurs, de plus en plus de touristes ayant des besoins spéciaux, qui doivent être encadrés pour pouvoir profiter pleinement du tourisme, souhaitent voyager. Outre la tranche de 10 % de la population officiellement reconnue comme handicapée d'une manière ou d'une autre, on peut s'attendre à ce qu'un nombre croissant de touristes présentent une mobilité réduite due à une infirmité temporaire ou à l'âge.

Le comportement des consommateurs, résultat du prix, de la qualité et de l'image, est presque exclusivement déterminé par l'intérêt individuel. À l'heure actuelle, peu de touristes sont intéressés par la durabilité. Mais si l'on informe correctement les consommateurs, en particulier par le biais de messages facilement compréhensibles dans les supports largement diffusés du secteur (brochures promotionnelles, catalogues et guides), si l'on développe leur réflexion sur la durabilité, et si l'on influence et convainc les personnes à l'aide de signaux clairs, cela peut susciter des modèles de consommation durable, induisant alors des changements dans les produits offerts. Les jeunes sont un groupe cible important dans ce domaine. Pour cela, il faut présenter la qualité comme faisant partie intégrante du produit, et introduire de nouvelles approches pour faire passer aux touristes le message que la qualité et le tourisme durable ont un prix.

* Modèles de production durable

Chaîne de valeurs durable

Comme pour les consommateurs, les fournisseurs touristiques suivent des modèles comportementaux classiques, souvent induits par des impératifs économiques stricts et par une interdépendance verticale particulièrement marquée entre les entreprises touristiques fournissant les composantes du produit touristique, très divers et complexe, et les décisions basées sur le prix.

La gestion de la chaîne de valeurs du tourisme durable nécessite des entreprises compétitives et une concurrence saine. Elle est liée à la gestion de la qualité dans la production de biens et de services. Afin que le profit économique ne soit pas généré aux dépens du coût social et environnemental, le secteur doit internaliser le coût socio-économique et environnemental pour que les prix soient corrects, principalement par le biais de systèmes appropriés basés sur le marché.

Le tourisme durable implique également l'optimisation de l'emploi et des avantages sociaux, c'est-à-dire que les entreprises du secteur appliquent de manière homogène le concept de la responsabilité sociale des entreprises. Cela nécessite des possibilités de professionnalisation et des emplois de qualité pour un personnel qualifié et motivé en vue de fournir des services touristiques de qualité élevée, des systèmes de certification visant à promouvoir les modèles de production et de consommation durables, et l'utilisation de l'innovation et des nouvelles technologies, en fonction des besoins. Cela requiert également un dialogue social renforcé et l'octroi de plus de pouvoir aux partenaires sociaux, à toutes les étapes de la conception et de la mise en oeuvre.

Développement de destinations durables

Avec les éléments de service individuel de la chaîne de valeurs, la destination dans son ensemble forme le produit touristique global. Les différentes activités et politiques des destinations qui combinent des intérêts publics et privés sont donc importantes pour une production durable. Dans la plupart des parties de l'Europe, le paysage culturel traditionnel fournit les ressources naturelles et culturelles appropriées qui sont un pré-requis pour le produit touristique. Les ressources patrimoniales, l'infrastructure de communication, les installations d'accueil et touristiques sont d'autres ressources de base d'une destination touristique. Une utilisation sage du sol est un élément essentiel du développement durable d'une destination.

Dans ce domaine, les exigences du tourisme ont dans certains cas créé des tensions au niveau de la destination vis-à-vis de l'identité culturelle locale et des besoins des habitants locaux. Un tourisme compétitif et de qualité élevée doit respecter la capacité d'accueil de ses zones naturelles et culturelles. Un certain nombre de destinations - en particulier certaines îles et zones côtières dans la partie méridionale de l'Europe, certaines stations de montagne et certaines villes - ont subi les effets négatifs d'un développement touristique qui a dépassé leur capacité d'accueil. De plus, lorsque le développement local de destinations ayant une base économique limitée, telles que des îles, est fortement basé sur le tourisme, cela risque d'entraîner une "mono-économie" fragile et trop dépendante sans entraîner les effets de développement indirect souhaités sur d'autres aspects de l'économie locale, tels que l'agriculture et l'artisanat.

À cela s'ajoutent deux phénomènes proches du tourisme et qui ont un impact régional très différent: les résidences secondaires et pour personnes âgées dans de nombreuses destinations touristiques européennes, et les visites d'un jour qui, à certains endroits facilement accessibles depuis les agglomérations, peuvent dépasser de loin l'activité touristique. Bien que, dans la plupart des cas, ces phénomènes soient associés à des dépenses relativement faibles, ce type d'activités peut contribuer à atténuer les effets négatifs de la faible demande touristique hors saison. Mais bien davantage encore, en plus de certains impacts négatifs permanents au niveau local, comme l'urbanisation de paysages attrayants et l'augmentation du prix des terrains et du coût de la vie, ces grands nombres de visiteurs d'un jour lors de fins de semaine ou de vacances avec un temps clément ou à l'occasion d'événements particuliers durant la haute saison créent une demande supplémentaire et exercent une pression considérable sur les ressources, les infrastructures de transport et les services utilisés par le tourisme, à l'exception de l'hébergement.

Pour garantir des bonnes perspectives du tourisme européen, il convient de préserver l'atout compétitif que représente sa diversité régionale; de garantir la qualité et de prendre en compte le bien-être de la communauté dans les destinations touristiques; de conserver ou de restaurer les zones côtières ou montagneuses, les zones protégées et les sites du patrimoine culturel pouvant servir de destinations attrayantes; de protéger l'environnement et le patrimoine pour les utiliser ensuite avec sagesse; et de promouvoir la mobilité durable entre les destinations et à l'intérieur de chacune d'elles. Il convient également d'avoir des règles du jeu équitables pour les prestataires locaux dans leur relation avec ceux qui commercialisent le produit touristique et de faire en sorte que les profits générés par le tourisme retournent aux destinations.

III. Où en sommes-nous: la situation actuelle

De nombreuses initiatives

Parmi les différents acteurs, bon nombre ont commencé à relever les défis (voir Annexe 3). Les orientations de base pour la durabilité du tourisme européen peuvent s'appuyer sur une grande quantité de travaux et de documents décrivant des processus et des principes importants. Des réseaux sont en cours de création pour échanger ou disséminer des informations utiles et pour encourager l'utilisation des meilleures pratiques de mise en oeuvre d'un tourisme durable.

À travers une série de mesures, la Communauté européenne a également commencé à contribuer à la durabilité, notamment à celle du tourisme, à la fois dans un contexte mondial et européen (voir Annexe 4). Bien que ces éléments ciblent les questions de durabilité dans leur ensemble, à travers les secteurs économiques, ils peuvent apporter une contribution significative au développement du tourisme européen.

Dans le secteur du tourisme, les touristes européens sont proportionnellement les plus nombreux dans les arrivées internes, et les entreprises européennes ont la participation la plus importante dans les investissements internationaux. Dans le domaine public, en lien avec le travail actuel au niveau international, l'UE soutient le développement du tourisme qui constitue un outil important pour lutter contre la pauvreté et améliorer les conditions sociales, en particulier dans les pays les plus pauvres du monde. En 1998, la Commission a présenté le document intitulé « Stratégie d'appui au développement d'un tourisme durable dans les PVD pour la Communauté européenne » comme une base de politique essentielle, que le Conseil a repris dans une Résolution du 30 novembre 1998.

La responsabilité globale de la Communauté s'étend aussi au commerce durable dans les services. En plus de mettre en oeuvre les engagements existants, la Communauté souhaite continuer à libéraliser le secteur du tourisme dans le cadre de l'Organisation mondiale du commerce-AGCS. Les restrictions au commerce qui subsistent dans ce secteur doivent être considérablement réduites d'une manière qui soit compatible avec les autres accords soutenant la durabilité et qui n'affecte pas les conditions et les droits des communautés locales. Il convient également de ne pas diminuer le droit des autorités locales à définir le développement du tourisme durable, les atouts naturels et culturels locaux, la qualité du service, la protection des droits des consommateurs et des travailleurs ou la sécurité publique.

Le tourisme durable dans le bassin méditerranéen est une question particulièrement importante. Elle peut se baser sur un Partenariat euro-méditerranéen amélioré et sur le soutien de la Communauté pour la mise en oeuvre du programme MEDA, en particulier dans les endroits où les autorités régionales et d'autres catégories d'acteurs importants pour le tourisme sont associées en tant que partenaires. De même, les zones fragiles du nord de l'Europe peuvent profiter d'un partenariat renforcé dans cette région.

L'Agence européenne pour l'environnement a défini des indicateurs clés et travaille à la création d'un "Mécanisme de suivi du tourisme et de l'environnement". De plus, le Schéma de développement de l'espace communautaire (SDEC) est également une référence pour le développement territorial lié au tourisme, tout comme le Protocole sur le tourisme et les loisirs dans le cadre de la Convention alpine. Pour ces initiatives, la transposition au niveau régional et local sera importante pour marquer les progrès.

À un niveau national, certains pays définissent des Stratégies nationales de développement durable qui incluent le tourisme, voire des plans nationaux spécifiques au secteur du tourisme. Au niveau régional, de nombreux prototypes de systèmes de suivi et d'indicateurs du tourisme sont en cours de conception et d'essai.

Progrès lent

Malgré ces nombreuses initiatives, qui vont du niveau international au niveau local et qui existent partout, il n'est pas encore possible d'observer de modification significative des modèles de consommation et de production non durables dans le tourisme européen. L'activité touristique européenne ne s'adapte pas encore d'une manière fondamentale aux exigences de durabilité en matière de transport touristique et de répartition saisonnière du tourisme récréatif et de ses effets économiques, sociaux et environnementaux non durables. Jusqu'à présent, il n'y a pas non plus eu d'impact suffisant sur la production dans la chaîne de valeurs du tourisme, ni sur le développement des destinations touristiques.

Apparemment, il n'existe ni les informations, ni les incitations suffisantes pour transposer ces initiatives sur le terrain, là où le tourisme est façonné. Puisque les coûts socio-économiques et environnementaux ne sont pas internalisés, l'impact est plutôt négatif. De plus, le comportement de consommation est individuel, et le tourisme se déroule localement. Les politiques qui les visent doivent être conçues et mises en oeuvre à ce niveau. Le succès des contributions et des initiatives de production durable est donc principalement déterminé au niveaux des PME et de la destination locale.

Un obstacle majeur à la transformation des initiatives en actions concrètes réussies du côté "pointu" de l'industrie est que les gestionnaires font face à de nombreux problèmes et que leurs priorités sont déterminées au niveau du marché local. À cela s'ajoute un manque de communication descendante: les messages formulés dans un langage complexe à un niveau élevé n'atteignent pas les acteurs et les citoyens locaux et régionaux. La mise à disposition de publications et la dissémination par l'internet ne permettent pas une appropriation suffisante par le terrain. Les touristes n'ont généralement pas accès aux informations plutôt compliquées requises pour évaluer les effets de leur comportement en matière de durabilité, ou ne les comprennent pas. Une action est donc requise pour associer, impliquer et toucher plus directement ces acteurs, et pour formuler des messages plus accessibles et faciles à comprendre.

IV. Relever les defis: l'option de politique

La lenteur des progrés enregistrés semble indiquer que la durabilité économique, sociale et environnementale du tourisme européen, en tant que contribution au développement durable en Europe et dans le monde et en tant que condition pour la viabilité, la croissance, la compétitivité et le succès commercial du secteur, a besoin d'une approche globale renforcée qui aborde les différents défis d'une manière cohérente. Cette approche doit se baser sur l'implication et la contribution active optimale de tous les acteurs concernés, à tous les niveaux, et mettre l'accent sur:

* Les avantages de la subsidiarité et de l'approche par le bas ("bottom-up") pour répondre à ces questions;

* La nécessité de prendre en compte chaque composante, sous-secteur, zone et aspects, et les problèmes spécifiques qui y sont liés, plutôt que de traiter le tourisme et sa durabilité comme un seul problème;

* L'information des consommateurs pour faire en sorte que les forces du marché soient utilisées pour promouvoir des modèles de consommation et de production durables;

* La nécessité de reconnaître la nature spécifique des PME et des micro-entreprises;

* La nécessité de garantir la viabilité sociale et économique et la durabilité environnementale des communautés rurales et côtières.

Ces considérations doivent être prises en compte lors du choix de l'option de politique de la Communauté européenne pour relever les défis de la durabilité du tourisme européen. Une évaluation en profondeur de l'impact des options de politique possibles et la consultation publique montrent qu'une approche exhaustive structurée comme une vraie politique communautaire ou la renonciation totale des activités communautaires dans ce contexte doivent toutes deux être rejetées (voir SEC(2003) xxx). Par contre, le cadre d'action existant doit être renforcé et utilisé au mieux.

Réactions sur les commentaires reçus lors de la consultation publique

Ceci prend également en compte la majorité des commentaires reçus durant la consultation publique ouverte en vue de la préparation de cette Communication (voir SEC(2003) xxx, chapitre 7, et appendices). Cependant, certains d'entre eux ont largement dépassé le cadre prévu, visant des aspects généraux ou globaux de la durabilité ou présentant des vues extrèmes, de sorte qu'une réaction dans ce contexte n'est soit pas possible ou pas appropriée.

Au vu des résultats de la consultation publique, la Commission confirme qu'il existe plusieurs modèles pour arrivrer à un développement durable du tourisme, que le tourisme et sa durabilité sont d'abord dépendants du consommateur, et que le succès économique est essentiel pour atteindre la durabilité. Ceci demande une approche qui cible autant d'acteurs que possible et favorise le consensus. La consultation a également renforcé la reconnaissance de la dimension territorale (utilisation des sols) et des aspects liés aux changements climatiques, pour le tourisme durable. Bien que, pour certains aspects, la répartition saisonnière soit l'un des sujets du tourisme durable difficile à traiter, c'est un sujet qui doit être abordé dans le contexte européen.

La Commission ne privilégie pas l'idée d'introduire des intruments réglementaires en raison du peu de succès des instruments volontaires déjà développés pour le tourisme durable. Cependant, dans des cas exceptionnels, la réglementation ne peut pas être complétement exclue si elle s'intègre dans une politique communautaire reconnue. Prenant en compte les commentaires se référant à la coordination et à l'intégration des différentes politiques communautaires existantes ayant un impact sur la durabilité du tourisme, et en relation avec la libéralisation, la Commission confirme son intention de renforcer l'intégration des aspects liés à la durabilité dans les politiques et initiatives ayant un impact sur le tourisme européen et d'améliorer leur effet positif sur le tourisme européen et sa durabilité. La ligne suivie est celle de la prise en compte de tous les aspects de la durabilité, et non une ligne sélective.

Bien que ces orientations de base prévoient que des mesures seront progressivement mises au point durant la suite du processus, elles sont aussi concrètes que possible en ce qui concerne les mesures spécifiques. En général, les commentaires ont bien appuyé les mesures suggérées, et ils ont fourni des détails ou précisions complémentaires. Mais certains d'entre eux souhaitaient la conception d'actions et une contribution communautaire étendue, demandant principalement, sous une forme ou une autre, un financement communautaire spécifique pour le tourisme durable ou des mesures qui demanderaient des engagements financiers importants. Actuellement il n'est pas envisagé de donner suite à ces demandes.

A propos du groupe sur le développement durable, quelques commentaires mettaient en question son utilité, quand d'autres confirmaient qu'un tel groupe est essentiel au succès des efforts. L'idée des autorités locales et régionales représentées dans ce groupe a été fortement soutenue, mais des réticences ont été exprimées à l'idée d'un pilotage par l'industrie du tourisme, même par l'industrie du tourisme elle-même. De fait, la création de ce groupe est vue comme une mesure cruciale, et son fonctionnement prend en compte les commentaires reçus. Le chapitre V.3 intègre les commentaires concernant les autres mesures, mais le processus à venir définira, en détails, comment elles seront définies et mises en oeuvre.

Pour les autres acteurs, les commentaires reçus ont apporté des informations complémentaires utiles, et souligné l'importance des consommateurs et de l'éducation sur ces sujets. L'importance des acteurs qui travaillent sur le terrain a été particulièrement soulignée, alors que celle des acteurs internationaux était vue avec quelques réserves. La plus grande partie de ces commentaires a été utilisée pour améliorer, modifier et finaliser le chapitre V.4. Mais ils ont également fait ressortir le besoin de discuter plus avant les sujets controversés, tels que la durabilité du tourisme dit de masse, la dominance potentielle du marché par les grands tours opérateurs, et l'utilité des taxes environnementales, en particulier dans les destinations touristiques.

Les deux éléments de base d'une manière de relever les défis sont:

* la mise en oeuvre efficace des initiatives existantes et le renforcement des efforts des acteurs, autres que la Communauté, qui sont actifs dans ce domaine; et

* les activités de la Communauté, parmi lesquelles on peut distinguer deux types:

- optimisation de l'impact des politiques et des mesures communautaires sur la durabilité du tourisme européen, et

- définition et mise en oeuvre de mesures complémentaires spécifiques au tourisme pour promouvoir la durabilité à travers toute la Communauté, mesures qui viseront en particulier le soutien et la participation aux initiatives d'autres acteurs, et qui combleront les lacunes laissées par les politiques et les mesures communautaires relatives au tourisme.

La Commission considère cette approche plurilatérale coopérative et proactive, qui a aussi pour objectif de pallier l'éloignement entre la Communauté et les acteurs sur le terrain, comme la bonne voie en direction de la durabilité du tourisme européen.

V. Mise en oeuvre de la durabilité du tourisme: orientations de base pour une approche communautaire européenne

1. Le concept général de l'action future

Au sein de l'Europe et au-delà, la durabilité du tourisme européen nécessite des mesures de politique à tous les niveaux, de l'échelon mondial à celui local, qui s'attaquent aux modèles de consommation et de production dans la chaîne de valeurs du tourisme. Les acteurs du tourisme - entreprises, travailleurs et destinations, administrations nationales, autorités régionales et locales - ont la responsabilité première de définir des cadres de politique touristique et de mettre en oeuvre des mesures. L'autorégulation dans les différents sous-secteurs et aux niveaux appropriés, et le travail d'institutions internationales et européennes spécialisées, notamment les organismes de normalisation, peuvent encourager les progrès dans la mise en oeuvre.

Bien que les actions relatives aux questions liées à la concentration saisonnière et aux déplacements touristiques durables doivent généralement être traitées à un niveau plus élevé que les échelons local et régional, les autorités locales et le secteur du tourisme privé restent les acteurs clés pour la durabilité des produits touristiques. Ils doivent formuler leur propre Agenda 21 au niveau local ou du sous-secteur. Pour ce faire, elles ont besoin des orientations et des lignes directrices résultant d'une démarche volontaire, largement basée sur l'implication des acteurs régionaux, locaux et non publics, mais également soutenue au niveau européen. Les organismes représentant l'industrie touristique, les autorités régionales et locales et les acteurs de la société civile doivent s'engager dans ce processus, en apportant leur connaissance, leur expérience et leurs idées et en faisant passer le message aux acteurs publics et privés à tous les niveaux territoriaux.

L'approche globale de la Communauté européenne se basera essentiellement sur les initiatives prises par des acteurs directement responsables et spécialisés et sur les activités réalisées dans le cadre des politiques communautaires qui ont un impact sur la durabilité du tourisme européen. Sa mise en oeuvre doit refléter le fait que le niveau d'activité touristique et la dépendance au tourisme ne sont pas identiques sur tout le territoire, vaste et diversifié, de l'Europe, comme le font l'intensité et la nature spécifique des défis pour l'industrie touristique et pour la durabilité.

La grande diversité du tourisme européen, le principe de subsidiarité et l'absence de pouvoirs spécifiques dans ce domaine font que la Communauté européenne ne peut que mettre en oeuvre des activités complémentaires et encourager les acteurs à mettre en pratique les mesures de politique, notamment:

* en stimulant la cohérence et la contribution efficace des politiques communautaires et des mesures complémentaires dans le domaine du tourisme,

* en participant activement aux processus mondiaux et internationaux, en travaillant en liaison avec les organismes gouvernementaux internationaux et en rassemblant les activités des principaux acteurs internationaux,

* en pratiquant et en promouvant les principes de bonne gouvernance, notamment:

- en réalisant une Etude d'impact appropriée pour toute mesure ou initiative communautaire pertinente,

- en favorisant la cohérence des politiques nationales en lien avec les activités communautaires, et entre les politiques des différents Etats membres,

- en se concertant, en consultant et en coopérant avec les institutions non publiques internationales et européennes qui représentent l'industrie touristique et les intérêts d'autres acteurs, et

- en favorisant la bonne gouvernance à tous les niveaux, et en encourageant les différents acteurs et leurs organes représentatifs à trouver des approches communes aux différents sous-secteurs touristiques en matière de durabilité;

* en aidant les acteurs privés et publics européens, nationaux, régionaux et locaux à assumer leurs responsabilités en matière de durabilité de la production touristique, en particulier à travers:

- l'utilisation des instruments communautaires disponibles,

- la promotion des échanges de bonnes pratiques et la dissémination de l'information, ainsi que la coopération flexible, le partenariat et le travail en réseau entre les acteurs à travers toute l'Europe, et

- la mise en commun de l'expertise sur des questions ayant fait l'objet de recherches insuffisantes afin de contribuer à guider les acteurs.

2. La contribution de la Communauté européenne

a) Dans le contexte international

La Communauté va poursuivre sa politique en matière de commerce durable dans les services (y compris les considérations environnementales), de gouvernance environnementale internationale, et de synergies positives entre la libéralisation du commerce, la croissance économique, la protection de l'environnement et le développement social, en utilisant les Evaluations d'impact sur le développement durable (EID).

Le Plan de mise en oeuvre du SMDD a mis l'accent sur le développement du tourisme durable en tant que contribution au développement social, économique et infrastructurel et au développement durable dans les parties du monde en voie de développement, et en tant qu'enjeu de protection et de gestion de la base de ressources naturelles du développement économique et social. La Communauté examinera comment cet accent peut le mieux se traduire dans sa Politique de développement et ses programmes d'aide. Elle continuera à s'assurer que la Stratégie d'appui au développement d'un tourisme durable dans les PVD pour la Communauté européenne de 1998, et la Résolution du Conseil qui a suivi le 30 novembre 1998, guident les mesures pertinentes.

Pour mettre encore plus l'accent sur le développement du tourisme durable dans les pays en voie de développement, il serait notamment possible d'envisager de combiner les forces avec la Conférence des Nations Unies sur le commerce et le développement (CNUCED) et avec l'Organisation mondiale du tourisme (OMT) pour faire avancer le travail sur son initiative spéciale Tourisme durable - Eradication de la pauvreté (ST-EP). La Communauté prévoit également de renforcer sa participation dans d'autres initiatives pertinentes lancées par des institutions internationales telles que le Programme des Nations unies pour l'environnement (PNUE), l'OMT et le Conseil international pour les initiatives environnementales locales (ICLEI).

b) En Europe

En ce qui concerne l'approche basée sur la demande et l'amélioration de la chaîne de valeurs des acteurs et du développement des destinations, les principales zones d'actions seront les suivantes:

* sensibilisation des consommateurs,

* partenariats et réseaux plurilatéraux,

* intégration des politiques et de la gouvernance à chaque niveau,

* renforcement des capacités, bonnes pratiques et engagement des acteurs envers la durabilité, et

* suivi et système de compte-rendu plurilatéral.

Les informations sur le tourisme durable, les outils de politique et les meilleures pratiques doivent faire l'objet d'un développement plus important. Il existe un besoin urgent en matière de techniques fiables d'analyse de la capacité d'accueil, de développement de mécanismes conviviaux de compte-rendu sur la durabilité, et de systèmes de suivi et d'indicateurs statistiques plus efficaces pour fournir des informations permettant de gérer l'offre et la demande touristiques. Ces outils doivent être conçus de façon à pouvoir être adaptés de manière optimale aux conditions locales.

3. Ce que la Commission prévoit de faire

La Commission prévoit un certain nombre de dispositions pour que la Communauté européenne continue à contribuer concrètement à la mise en oeuvre de la durabilité du tourisme.

a) En premier lieu, la Commission utilisera des méthodes de travail appropriées pour favoriser la contribution de la Communauté à la durabilité du tourisme européen.

La Commission utilisera l'outil d'Evaluation d'impact pour intégrer les préoccupations liées au développement durable dans les initiatives et les politiques communautaires affectant le tourisme européen.

Les Evaluations d'impact effectuées dans le cadre de la préparation du Programme législatif et de travail annuel de la Commission et lors de sa mise en oeuvre, permettent d'identifier à l'avance les initiatives susceptibles d'avoir une influence sur le tourisme. Elles devraient permettre d'évaluer la contribution potentielle de ces initiatives à la promotion de la durabilité du tourisme. Une consultation et un dialogue renforcés, à la fois avec les parties intéressées et au sein de la Commission, permettront d'attirer l'attention sur les préoccupations de tous les acteurs du tourisme.

La Commission préparera et mettra en oeuvre un programme de travail interne pour maximiser l'impact des différentes politiques communautaires sur le tourisme européen en vue de soutenir la durabilité de ce secteur.

En se référant aux champs de politique communautaire qui ont une influence sur le large éventail de défis à relever, ce programme de travail visera (1) à améliorer l'efficacité des instruments législatifs et non législatifs existants, et (2) à définir des initiatives supplémentaires, là où cela s'avèrera nécessaire. En se basant sur une analyse détaillée des différentes politiques communautaires, cela constituera un effort conjoint de coordination ouverte entre les acteurs et les services de la Commission concernés. De plus, un guide pour acteurs touristiques indiquera les aides communautaires disponibles en matière de durabilité du tourisme.

Les champs de politique liés à l'entrepreneuriat et à la compétitivité, à l'emploi, à l'apprentissage et à une main d'oeuvre qualifiée, aux bonnes performances environnementales, aux ressources naturelles et au patrimoine culturel sont des exemples de thèmes qui requièrent une attention particulière. Ce travail analysera également comment la Communauté peut aider à améliorer les données et les indicateurs relatifs à la durabilité du tourisme européen. En s'appuyant sur le travail méthodologique réalisé dans le domaine de la recherche et des statistiques pour le tourisme et l'environnement, Eurostat a l'intention d'élaborer un manuel méthodologique pour la mesure du développement touristique durable et d'aider à tester des indicateurs sélectionnés,. Les résultats de ce travail devraient conduire à des recommandations sur la manière de compiler des données statistiques sur le tourisme durable.

b) Deuxièmement, la Commission encouragera les synergies et la coopération entre les acteurs.

La Commission développera un accord de coopération avec l'Organisation mondiale du tourisme (OMT) dans le domaine du tourisme durable.

L'accord a pour but d'identifier les domaines et les mesures de coopération, dans deux domaines: (1) les dispositions spécifiques concernant les initiatives de l'OMT pour le tourisme durable qui ciblent l'Europe en particulier; et (2) la coopération technique et le soutien, de la part de la Communauté européenne, des initiatives mondiales de l'OMT pour le tourisme durable et de leur mise en oeuvre en Europe. Cela peut également comprendre des activités dans les pays en voie de développement pour la promotion du développement du tourisme durable au titre de la contribution à l'éradication de la pauvreté, en lien avec l'initiative ST-EP mentionnée ci-dessus.

La Commission appuie la participation des Etats membres de l'UE (en tant que membres de l'OMT), de l'industrie du tourisme, des groupes de la société civile concernés et de tout autre acteur approprié, à la préparation de l'accord et à sa mise en oeuvre.

La Commission va lancer un Groupe Durabilité du tourisme composé de représentants des différents groupes d'acteurs et dont la tâche sera de piloter et de suivre la mise en oeuvre cohérente des activités spécifiques à entreprendre.

Pour être efficace, ce groupe, dont le rôle est essentiel pour la mise en oeuvre de la durabilité du tourisme, doit être un effort conjoint entre tous les acteurs concernés, en utilisant la méthode de la coordination ouverte. La Commission définira la représentation initiale en étroite consultation avec les différents représentants des acteurs. En coopération avec les acteurs publics à des niveaux variés et avec les organisations de la société civile, les différents acteurs clés dans l'industrie du tourisme européen doivent montrer un engagement particulier dans ce groupe qu'ils devront s'approprier.

Une première tâche de ce groupe sera de rédiger, de discuter et de soumettre un cadre d'action détaillé qui attribuera des activités spécifiques aux différents groupes d'acteurs, qui comprendra un calendrier de mise en oeuvre défini d'un commun accord, et qui sera ensuite utilisé comme une contribution très importante au processus plus large d'Agenda 21 pour le tourisme européen durable. La Commission serait prête à contribuer aux efforts plurilatéraux par le biais d'activités décrites ci-après, au paragraphe c).

Le groupe sera également chargé d'évaluer régulièrement la mise en oeuvre des mesures prévues dans le cadre d'action. Il lui sera demandé de créer et de gérer au niveau européen un système permettant de suivre la durabilité du secteur touristique. Ce système devra aussi permettre d'indiquer périodiquement les progrès réalisés dans ce domaine. Pour ces besoins, et en tant qu'outil servant à honorer les engagements pris par la Communauté dans le contexte international, la Commission poursuivra, en coopération avec d'autres acteurs publics et privés, le travail commencé dans le domaine des indicateurs du tourisme durable.

Le Groupe Durabilité du tourisme doit aussi apporter de la valeur aux acteurs sur le terrain. Il peut aider à utiliser l'outil qu'est l'Agenda 21 local au niveau des destinations touristiques, et préparer un modèle de systèmes de suivi et d'indicateurs de destination locale pour faire en sorte que les destinations n'appliquent pas des principes de suivi divergents et puissent fournir des résultats comparables. Il peut également encourager le développement par le bas d'outils et de bons exemples de durabilité du tourisme, qui sont adaptés aux conditions locales.

c) Troisièmement, la Commission pourrait aider à la promotion de modèles durables de production et consommation touristique, et au meilleur transfert des approches, initiatives, instruments et bonnes pratiques aux acteurs sur le terrain.

Elle se concentrera sur la promotion et le renforcement des changements et des efforts volontaires chez les différents acteurs, le renforcement de leurs capacités, et l'échange et l'adoption de bonnes pratiques.

* Au sujet des modèles de consommation touristique durables en Europe, la Commission souhaite une initiative qui implique tous les acteurs pertinents et qui se concentre sur deux points essentiels des choix durables que peuvent faire les consommateurs dans le tourisme récréatif, à savoir un étalement saisonnier approprié et un transport touristique durable. Les acteurs ayant le plus d'influence et/ou d'expérience dans ce domaine devraient se rencontrer régulièrement pour débattre du problème de la nature saisonnière du tourisme européen. Ils devraient évaluer l'évolution de l'étalement saisonnier, ses conséquences et les facteurs qui l'influencent, puis trouver des idées pour l'améliorer et pour atténuer les effets négatifs de la concentration saisonnière. Concernant le transport touristique durable, la Commission est déjà en train de lancer une action spécifique ciblée, avec une vision européenne, qui vise à impliquer tous les groupes d'acteurs concernés. Après la phase préparatoire actuelle, et en se basant sur des informations robustes relatives au comportement du déplacement touristique des Européens, elle étudiera s'il est possible de produire un modèle quantitatif, et une évaluation orientée acteur, de l'impact du tourisme européen actuel sur les transports. Elle sera peut-être suivie d'une compétition dirigée par le secteur du tourisme européen pour des approches innovantes et des modèles de production et de consommation durables dans le tourisme européen, avec l'utilisation de transports plus durables. Par ailleurs, la Commission étudiera comment promouvoir des initiatives efficaces orientées consommateur et initiées par des acteurs, notamment celles entreprises par les médias. Ces initiatives ont pour but de sensibiliser les consommateurs et de développer une réflexion sur la durabilité dans le domaine des activités touristiques. Elles doivent offrir aux consommateurs les informations transparentes appropriées, par exemple sur les avantages et les inconvénients en terme de durabilité de certains produits touristiques. Ceci peut favoriser les attitudes de consommation touristique durables pour, petit à petit, faire évoluer les modèles de tourisme non durable et créer des incitations à la durabilité. Certains des thèmes seront de mieux comprendre les modèles de consommation des touristes, de transmettre des messages facilement accessibles dans un langage clair (par exemple, sous la forme d'une Charte des droits et des devoirs des touristes) et de favoriser l'éducation des jeunes à la durabilité du tourisme.

* Concernant les initiatives visant à encourager le développement et l'adoption de bonnes pratiques dans la production durable au sein du secteur touristique européen et parmi ses acteurs, la Commission favorise en particulier la promotion des principes de gouvernance et l'encouragement des pratiques de Responsabilité sociale des entreprises (RSE), en tant qu'initiative spécifique dans le cadre du Forum européen plurilatéral sur la RSE. Centré sur les entreprises de la chaîne de valeurs durables, en particulier les PME et les micro-entreprises, celle-ci doit impliquer, pour sa mise en oeuvre, des intermédiaires appropriés capables d'atteindre ces entreprises. Les activités concrètes auxquelles la Commission pourrait contribuer comprennent:

- une coopération dans le cadre de l'Initiative des voyagistes (TOI) coordonnée par le PNUE et participation aux efforts entrepris pour étendre cette approche aux autres branches du tourisme et aux PME touristiques européennes,

- des plates-formes plurilatérales dans le secteur du tourisme pour promouvoir les différents outils et éléments permettant de mettre en oeuvre les pratiques de RSE dans les entreprises touristiques européennes, et

- des efforts plurilatéraux pour la durabilité dans la chaîne de valeurs du tourisme, plus particulièrement en ce qui concerne la sensibilisation, la communication et la dissémination efficaces de la connaissance, ainsi que la promotion sur le terrain de la RSE et de ses éléments, tels que l'apprentissage, les conditions de travail et sociales, les produits durables, et la transparence sur la durabilité.

* De même, les activités doivent cibler de manière spécifique les destinations touristiques, en promouvant leur développement et leur gestion durables, et en renforçant la capacité des acteurs locaux à mieux prendre en considération la dimension aménagement du territoire liée au tourisme. La Commission pourrait contribuer à de telles activités, par exemple en soutenant les initiatives suivantes et en y participant, par exemple:

- initiatives à grande échelle visant à obtenir une utilisation massive de l'instrument de l'Agenda 21 local dans les destinations touristiques européennes en tant qu'effort central pour le développement et la gestion durables de la destination touristique, et mesures d'encouragement correspondantes,

- développement, amélioration et utilisation de techniques fiables et adaptables localement pour analyser, gérer et améliorer la capacité réceptive du tourisme durable, et ses différentes composantes, incluant l'évaluation des impacts mutuelles entre le tourisme et l'héritage culturel, qui demande de continuer la recherche et de prendre en compte l'apport potentiel de la recherche sur l'héritage culturel pour le tourisme durable.

- échanges entre les destinations touristiques européennes sur les questions du développement et de la gestion durables, avec notamment l'utilisation d'instruments basés sur le marché, la mise en oeuvre du concept de capacité d'accueil, la gestion intégrée de la qualité et des zones et des sites sensibles, et le suivi et le compte-rendu de la durabilité des destinations touristiques,

- une approche "de bas en haut" pour définir et mettre en oeuvre, avec les Etats membres, les autorités locales et régionales et leurs organes représentatifs, et les organismes représentant les destinations touristiques européennes, des campagnes de sensibilisation efficaces et la dissémination de connaissances sur ces sujets de développement et de gestion de destinations touristiques durables,

- développement et dissémination des bonnes pratiques.

Ces initiatives doivent également mettre l'accent sur le lien positif entre la durabilité et la qualité du tourisme, aussi bien du point de vue de la consommation que de la production. La durabilité fait partie intégrante de la qualité du produit touristique, de la chaîne de valeurs et des destinations. Les touristes doivent être conscients du fait que la qualité durable a un prix et que ce prix est justifié.

Pour certains des besoins ci-dessus, la Commission étudiera la possibilité d'utiliser des accords tripartites ciblés ou des dispositions similaires lorsque d'autres acteurs sont impliqués en plus des autorités publiques.

* De plus, la Commission soutient la création et l'utilisation d'outils et de réseaux d'informations, qui impliquent et ciblent les différents types d'acteurs, pour la bonne gouvernance au niveau de la destination et des entreprises, et pour la dissémination des bonnes pratiques. Cela consiste notamment à exploiter à fond les possibilités de meilleure utilisation des technologies de l'information et de la communication (TIC). Celles-ci peuvent faciliter un dialogue direct entre les différents acteurs, aider à développer ce dialogue au niveau de l'interface entre les touristes et les opérateurs touristiques, et être utilisées périodiquement pour suivre les progrès en direction de la durabilité du tourisme européen. Dans la mesure où ils traitent d'une manière pertinente et suffisamment large, le sujet, la nature et l'origine des outils, les réseaux, et leurs acteurs, peuvent être aussi larges que possible. Dans ce contexte, la Commission recherche aussi une solution pour garantir la viabilité à long terme, la mise à jour et l'utilisation plus généralisée des outils et réseaux utiles qui ont déjà été créés avec le soutien financier de la Communauté.

4. Ce que les autres acteurs peuvent faire

La Commission attend des acteurs qu'ils s'impliquent dans ces mesures et qu'ils contribuent de leur mieux au succès de celles-ci. Tout en mettant l'accent sur les relations entre les contributions des gouvernements nationaux, des destinations touristiques et de leurs autorités locales, et des entreprises privées, elle voit les rôles suivants pour les différents acteurs:

* citoyens et touristes européens

Pour que le tourisme soit durable, les citoyens doivent de plus en plus devenir des touristes responsables qui favorisent généralement la durabilité, et les professionnels du tourisme doivent s'engager dans le domaine de la durabilité. Tous devraient rechercher de meilleures informations sur le tourisme durable, obtenir de manière active de telles informations, et être désireux de prendre des décisions d'achat et de déplacement responsables.

Le tourisme durable ne réussira que si les consommateurs achètent ses produits. Les informations claires, la sensibilisation et la présentation par les médias sont des enjeux vitaux, à la fois pour le touriste et son comportement, et pour le citoyen de la destination touristique. Des conseils cohérents et fiables permettant d'identifier les produits et services du tourisme durable aideront les touristes à faire des choix informés sur les produits à acheter et auprès de qui, avec qui voyager et à qui accorder leur fidélité.

* Entreprises du secteur privé et partenaires sociaux

Dans le tourisme, comme dans d'autres secteurs, une meilleure utilisation de la panoplie d'instruments et d'outils contribue à développer des produits qui répondent à la fois aux marchés nouveaux et en mutation, à créer des messages commerciaux qui favorisent la durabilité et à élever les exigences de la durabilité. Le secteur du tourisme peut influencer les modèles de consommation des touristes en matière de répartition saisonnière, de transport touristique et de produits durables, par exemple par le biais d'informations et de remises de prix.

Fournir le juste prix implique de reconnaître les coûts et les possibilités de mise en oeuvre de modèles de production et de consommation durables, de faire payer aux consommateurs et aux producteurs l'intégralité des coûts sociaux et environnementaux de leurs activités, et de prendre en compte d'une manière plus large les coûts et les effets économiques, environnementaux et sociaux. Dans ce contexte, le secteur du tourisme doit développer et proposer des solutions de durabilité qui soient acceptables dans une situation où les marges de profit sont faibles et où les touristes dépensent peu.

Une gouvernance ouverte requiert que les entreprises assument la responsabilité de conduire leurs opérations d'une manière économiquement viable et qui prenne en compte les questions environnementales et sociales. Cela signifie la mise en oeuvre intégrale des pratiques de RSE appropriées pour les entreprises et les services - de quelque taille ou type que ce soit - de la chaîne de valeurs du tourisme, en optant pour des méthodes et des produits durables, et en utilisant un système d'évaluation et de compte-rendu professionnel qui présente non seulement un bilan financier, mais aussi un bilan social et environnemental.

Des informations transparentes sur le produit, comme les guides, aident à modifier les modèles de consommation, et à choisir des styles de consommation durables qui apportent un avantage commercial. Une gestion, des audits, une certification et une identification des produits reconnus rendent les efforts visibles et attirent les consommateurs conscients de l'importance de la durabilité. Le renforcement des capacités d'accueil, les programmes de formation pour le personnel et l'augmentation des possibilités de commerce électronique facilitent l'adaptation aux nouvelles méthodes commerciales.

La participation à des processus tels que l'Agenda 21 local, la Gestion intégrée de la qualité des destinations et la préservation et l'entretien du patrimoine sont des caractéristiques importantes d'une entreprise gérée de manière durable dans le secteur du tourisme, et permettent d'éviter les sanctions et les conflits potentiels. Une attitude responsable en matière de développement de la destination et de fourniture du produit nécessite aussi d'impliquer les communautés locales et les populations autochtones dans l'approche du développement, en débattant des politiques et des décisions liées aux entreprises avec les acteurs locaux.

L'économie du tourisme doit accepter que la population locale et ses autorités aient le droit de contrôler les paysages et le développement social et culturel local. Cela requiert des décisions commerciales qui profitent aux habitants locaux, aux touristes et au paysage, en particulier lorsque le produit est basé sur les cultures autochtones et leurs territoires. Les entreprises impliquées dans les services touristiques et le développement du tourisme doivent participer à l'évaluation de la capacité d'accueil et à la mise en oeuvre de ces outils pour respecter les exigences sociales et environnementales.

Les autres partenaires sociaux, c'est-à-dire les travailleurs touristiques et les syndicats, peuvent contribuer à une augmentation des possibilités d'emploi et à la qualité des conditions de travail. Les emplois multi-activités, le travail à temps partiel équitable, de meilleures opportunités de formation, et des systèmes travail-chômage-formation intégrés peuvent garantir des emplois à plus long terme. Cela est lié aux questions de flexibilité, de niveaux de formation et de compétence plus élevés chez les employés, et d'approche d'un emploi basé sur une plus grande mobilité sectorielle et géographique.

La Commission pense qu'il est nécessaire que les associations professionnelles et les autres organismes représentant les intérêts des acteurs initient, à tous les niveaux, une discussion ouverte avec leurs membres au sujet de la durabilité du secteur et de ses activités. Cela comprend des informations sur la durabilité et des mesures de sensibilisation, et des dispositions efficaces pour une autorégulation. Ils devraient également fournir des données de tendance et des informations sectorielles pour permettre une meilleure définition des politiques relatives à la durabilité du tourisme.

* Autorités publiques et destinations touristiques européennes

Le processus d'Agenda 21 local constitue une manière importante de promouvoir la durabilité des destinations touristiques. Les gouvernements locaux jouent un rôle clé en tant que dirigeants, promoteurs politiques et facilitateurs de ce processus, en garantissant une évaluation et un suivi transparent avec des données suffisamment comparables. En tant que décideurs et intermédiaires honnêtes au milieu d'intérêts différents, ils peuvent combiner une connaissance approfondie de la situation et des acteurs locaux avec des responsabilités et un pouvoir étendu et, en tant que disséminateurs, ils peuvent atteindre pratiquement tous les acteurs locaux.

Pour accomplir au mieux leur tâche de fourniture d'un produit touristique durable, les destinations touristiques et les autorités publiques à tous les niveaux de gouvernement devraient adopter les principes de bonne gouvernance que sont l'ouverture et la transparence, la participation, la redevabilité, l'efficacité et la cohérence, et l'utilisation d'approches pluridisciplinaires et intégrées. Ils devraient initier des partenariats entre les autorités publiques, les entreprises privées et les autres groupes de la société civile, qui pourraient tous avoir une influence directe sur ces processus de gouvernance par partenariat à travers des forums d'acteurs appropriés.

Une économie locale diversifiée aide à éviter les effets négatifs d'un développement qui dépend trop fortement du tourisme, et offre des possibilités d'emploi multi-activités. Les autorités publiques locales doivent également définir des politiques pour gérer l'impact des résidences secondaires et pour personnes âgées et des visiteurs d'un jour sur leur destination touristique, et pour traiter les questions relatives au cycle de vie de la destination. Une gestion pluridisciplinaire de l'utilisation du territoire au niveau régional et local constitue un élément essentiel dans le processus d'intégration des considérations sectorielles et thématiques dans les destinations touristiques. Les procédures d'évaluation d'impact et les systèmes de suivi et d'indicateurs utilisés comme mécanismes d'aide à la décision devraient aider l'intégration des politiques et l'élaboration efficace de politiques aux niveaux régional et local.

Les autorités locales et régionales jouent un rôle important dans le développement des instruments pratiques permettant de faire payer les coûts sociaux et environnementaux à ceux qui les génèrent, ce qui présente également l'avantage de soulager les budgets publics. Elles sont aussi essentielles pour l'utilisation des Fonds structurels visant à accroître la durabilité des destinations touristiques et pour effectuer le compte-rendu sur celle-ci. Les destinations et les autorités publiques devraient déterminer si la gestion publique équilibre le développement économique, la cohésion sociale et la protection de l'environnement, et utiliser elles aussi les systèmes de rapport annuel qui présentent un bilan financier, social et environnemental.

La plupart des destinations touristiques et des organismes publics doivent améliorer leurs performances en matière de durabilité. Ils peuvent s'impliquer eux aussi dans le développement, la promotion et l'utilisation d'instruments du marché, d'accords volontaires et de programmes d'identification et de certification. Ils ont la possibilité d'exercer une influence sur les modèles de consommation des touristes en matière de répartition saisonnière, de transport et de produits durables, en particulier par le biais de mesures organisationnelles, de promotions et d'incitations.

Les considérations liées à la qualité et à la capacité d'accueil doivent guider les performances et le développement des destinations touristiques. Les autorités régionales et locales devraient mettre en oeuvre des programmes de formation et d'éducation pour les praticiens du secteur, en coopération avec les autres acteurs publics et privés actifs sur leur territoire, dans le but de créer des "Zones d'apprentissage" dans le secteur du tourisme.

Les dirigeants des destinations touristiques et les autres autorités publiques doivent bien connaître la documentation de base du tourisme durable. Leur connaissance et le renforcement de leurs compétences en matière de durabilité devraient en particulier cibler des domaines ayant une importance stratégique pour le développement du tourisme durable, comme le travail en équipes pluridisciplinaires, le suivi et le compte-rendu, l'utilisation des nouvelles technologies, les mécanismes de travail en réseau et les questions liées à la main d'oeuvre.

Les gouvernements locaux et leurs organes représentatifs ont un rôle clef à jouer dans les changements et dans les efforts requis pour augmenter la capacité des institutions à progresser vers la durabilité des destinations, et pour promouvoir des dispositions efficaces pour l'autorégulation.

* Organisations internationales et gouvernements nationaux

Les efforts continus et élargis en matière de tourisme durable de la part des organisations et institutions internationales pertinentes permettront à la Communauté européenne de renforcer sa coopération et de joindre ses forces aux leurs dans ce domaine, tout en bénéficiant d'une expérience mondiale et d'un échange d'idées auxquels elle pourra contribuer de manière encore plus efficace.

Cependant, la mise en oeuvre efficace des nombreuses activités internationales et européennes requiert que les gouvernements nationaux et les autorités touristiques fassent des efforts importants. Les Etats membres devraient participer activement aux initiatives lancées par les organisations et institutions internationales, et soutenir les mesures visant à promouvoir la durabilité du tourisme à chacun des niveaux où ils peuvent exercer une influence. La Commission les invite à donner une importance politique élevée à la durabilité du tourisme, notamment à travers des dispositions visant à étaler le plus possible les vacances en Europe, et en faisant des modèles de consommation touristique un thème éducatif.

Le tourisme devrait être un élément important dans les stratégies nationales de développement durable, en laissant une place suffisante aux initiatives régionales et locales. De plus, les gouvernements nationaux ont également la responsabilité spécifique de promouvoir largement les principes de bonne gouvernance et d'utiliser les procédures d'évaluation d'impact et les systèmes de suivi et d'indicateurs pour aider à l'intégration des politiques et à une élaboration efficace de politiques.

C'est le rôle des gouvernements nationaux et des autorités régionales de donner le poids nécessaire au développement durable du tourisme et de son infrastructure, et de soutenir les initiatives de durabilité et de renforcement des capacités des autres acteurs touristiques, en utilisant à la fois leurs propres fonds et ceux offerts par la Communauté européenne. La planification de cette utilisation de manière intégrée et l'aménagement efficace du territoire sont essentiels pour progresser vers un tourisme durable.

Les Etats membres et les régions doivent partager les bonnes pratiques sur des questions telles que les liaisons de transport durables, la conception de nouveaux développements, et les techniques de gestion de visiteurs à grande échelle. Avec les organisations internationales, ils jouent un rôle vital dans la fourniture et l'échange de données sur les tendances et une connaissance coordonnée sur les statistiques pour définir, suivre et mettre à jour les efforts faits en matière de tourisme durable ainsi qu'en évaluant, de manière cohérente, leur impact sur la situation.

* Groupes de la société civile

En tant que partie importante du processus de mise en oeuvre du développement durable, les groupes de la société civile peuvent utiliser leur forte acceptation sociale et médiatique pour promouvoir la sensibilisation des consommateurs et d'émergence d'un sentiment de durabilité de la part du personnel touristique. Ils peuvent constituer une interface précieuse entre les citoyens, les autorités et le secteur privé.

Les organisations écologiques et autres organisations non gouvernementales (ONG) peuvent aider les acteurs publics et privés en apportant des contributions constructives sous la forme de solutions et offrir des approches innovantes, une expertise spécifique orientée solution et l'expérience de projets pilotes. Cela devrait être combiné avec une implication plus marquée dans la création des politiques de tourisme durable, ainsi que des avantages de mesures de renforcement des capacités. Les ONG devraient développer leur propre efficacité aux niveaux régional et local, afin que des associations représentatives puissent servir d'interface avec les destinations touristiques et les autorités publiques dans des forums d'acteurs appropriés.

VI. Conclusions

La Commission attend des autres acteurs qu'ils contribuent aux efforts visant à atteindre un tourisme durable. Cela concerne les touristes et les citoyens européens, les entreprises du secteur privé, les autorités publiques et les destinations touristiques européennes, et les acteurs de la société civile.

Elle voudrait débuter la mise en oeuvre progressive des mesures choisies en 2004. Son intention serait de le faire en coopération avec le Conseil, les autres institutions communautaires et les organisations internationales actives dans ce domaine, avec également la participation active de l'industrie du tourisme et des représentants de la société civile.

La Commission prévoit de faire un rapport au Conseil et aux autres institutions communautaires sur les progrès de la mise en oeuvre à l'automne 2005 concernant l'évolution de la mise en oeuvre, sous une forme suffisamment détaillée pour préparer un Agenda 21 pour le tourisme européen, au plus tard en 2007. Cela pourrait également servir de contribution spécifique au secteur pour le programme visant à soutenir les initiatives européennes en vue d'accélérer le passage à une consommation et à une production durables, comme cela est indiqué dans le Plan de mise en oeuvre adopté lors du Sommet mondial sur le développement durable de Johannesburg.

Annexe 1

Tendances de fond dans le tourisme: le scénario qui régit l'avenir du secteur

Le tourisme européen aujourd'hui

La croissance du tourisme continue à être l'un des principaux phénomènes économiques et sociaux de notre époque, avec une dimension mondiale. Il comprend un large éventail de produits et de destinations, et implique un grand nombre d'acteurs publics et privés qui ont des compétences très décentralisées, souvent aux niveaux régional et local. Le tourisme occupe désormais une place importante dans l'économie mondiale et représente la plus grande industrie en Europe, avec des perspectives continues d'augmentation du nombre d'emplois. Son développement est particulièrement lié à celui du transport, et aux politiques qui lui sont associées.

Depuis 1980, l'explosion du tourisme a fait doubler les arrivées internationales dans les destinations européennes. L'Europe est la région touristique la plus visitée au monde et représente aujourd'hui près de 60% de l'activité touristique internationale dans le monde. Les signes indiquent que la croissance devrait continuer - dans un marché mondial très compétitif. Les chiffres pour l'Europe devraient donc encore augmenter considérablement, et l'Europe restera l'un des principaux marchés pour le tourisme en direction des autres parties du monde.

A l'heure actuelle, le tourisme dans la Communauté européenne est essentiellement interne. Seulement 13 % de son activité enregistrée est liée à des visiteurs en provenance de pays non membres. Quant au comportement touristique des citoyens européens, les chiffres de ces dernières années indiquent que les trois quarts sont restés à l'intérieur de l'UE. Environ les quatre cinquièmes du tourisme européen est de type loisir, ce qui signifie également que le choix de la destination est relativement discrétionnaire. Le reste concerne d'autres buts, qui ne permettent généralement pas de choisir librement la destination.

Dans l'UE actuelle, cette activité concerne plus de deux millions d'entreprises touristiques qui emploient 7,7 millions de personnes, un chiffre qui devrait croître d'environ 15 % dans les dix prochaines années. En 2001, l'industrie du tourisme a contribué pour environ 5 % au PIB de l'UE, et si l'on prend en compte l'économie touristique au sens large, ce chiffre dépasse les 12 %. Près de 99 % des entreprises touristiques européennes sont des PME, mais quelques grandes entreprises gèrent une proportion significative du volume d'affaires, en particulier à un niveau international.

Bien que les chiffres du tourisme européen soient élevés et que l'on prévoie qu'ils continuent à augmenter considérablement, le rendement qu'il génère n'est pas exceptionnel, en particulier ces derniers temps. Cependant, le tourisme reste l'un des secteurs de l'économie européenne qui présente la meilleure perspective.

Circonstances mondiales actuelles

Les crises sécuritaires et sanitaires récentes, qui ont attiré une large attention des médias et déclenché des réactions gouvernementales confuses, ont induit dans la demande et les modèles touristiques des changements qui reflètent également le ralentissement actuel de la croissance économique dans le monde entier. En particulier, les entreprises font des économies sur leurs frais de déplacement. Le chômage, les craintes sécuritaires, les mesures de sécurité accrues qui rendent les déplacements moins faciles, et les frais supplémentaires engendrés pour ces dernières découragent les voyages. Il y a également une certaine réticence à visiter certaines destinations pour des raisons politiques et de sécurité.

De ce fait, les touristes se tournent vers leurs marchés intérieurs et les destinations proches, et diminuent leurs dépenses de vacances. Pour l'Europe, cela se traduit par une diminution du tourisme en provenance de l'étranger, et les Européens voyagent moins dans les autres parties du monde et vont moins loin. La capacité des transports aériens a été fortement réduite, et il sera difficile de faire face à une éventuelle augmentation rapide de la demande si les modèles touristiques redeviennent ce qu'ils étaient avant.

Changements démographiques et sociaux à moyen et long terme

Les changements démographiques auront un impact majeur sur les tendances et la demande du tourisme. La proportion de personnes âgées de plus de 60 ans dans les pays développés passera de 20 à 33 % au cours des cinquante prochaines années. Ces personnes vont vraisemblablement conserver leur indépendance plus longtemps, et le tourisme de santé, de cure et de "remise en forme" fait partie des segments qui devraient particulièrement en profiter. De plus en plus, les personnes âgées passent des périodes prolongées dans les destinations touristiques considérées comme offrant des conditions de vie agréables, notamment dans le Sud et hors saison. Un nombre croissant d'entre elles change leur lieu de résidence de manière plus ou moins permanente dans des régions qui sont des destinations touristiques importantes ou qui pourraient l'être.

Ce changement, combiné à la croissance des groupes minoritaires dans les sociétés développées, entraînera une demande de produits nouveaux. Cependant, les plus jeunes continueront à exiger des produits "voyage jeunes", sachant que de plus en plus de personnes se considèrent encore "jeune" même après avoir franchi la barre des trente ans. Des ménages plus nombreux et plus petits, des revenus disponibles plus élevés et des schémas de travail plus flexibles entraîneront encore plus de courts séjours et une demande de services de meilleure qualité. Une plus grande liberté de mouvement dans certaines zones et une culture de l'apprentissage tout au long de la vie devraient susciter un fort désir de voyager et de rechercher des expériences nouvelles, pas seulement celles confinées au tourisme de loisir classique.

Attitude politique changeante et pressions économiques croissantes

Alors que l'on s'attend à ce que le niveau de soutien des gouvernements pour le tourisme diminue, une augmentation de la prise de conscience des responsabilités environnementales pourrait entraîner des nouvelles réglementations visant à protéger l'environnement, ce qui affecterait, en particulier, le tourisme d'aventure. La perspective de taxes, des frais et des prix plus élevés pour limiter la pression sur l'environnement, l'augmentation des coûts du fait d'une protection renforcée des consommateurs, le coût d'une meilleure accessibilité pour les personnes handicapées, et des primes d'assurances supérieures, tout cela accentuera les pressions sur le secteur privé pour qu'il fournisse un produit à un prix que le consommateur attend. La concurrence entre les destinations et les entreprises privées, dans ce secteur verticalement intégré, deviendra plus forte. Elles répondront par un contact plus proche (plus direct) avec leurs marchés et leurs clients (potentiels), en Europe et dans le reste du monde, et par une utilisation coopérative plus marquée des nouvelles technologies pour la promotion, la commercialisation et la fourniture d'informations.

Changements dans le secteur du transport

La progression continue des compagnies aériennes à bas prix utilisant des aéroports régionaux favorisera les destinations qu'elles desservent, en particulier dans le service point à point, et la croissance du segment des courts séjours. Les nouvelles structures de tarifs et le commerce électronique modifieront le comportement de réservation et favoriseront les produits élaborés individuellement et non-standards au détriment des voyages organisés, à la fois pour les déplacements proches et lointains. L'utilisation de structures de tarif similaires pour les croisières pourrait donner naissance à des produits plus flexibles, en particulier dans la zone méditerranéenne. Les compagnies aériennes régulières et charters, entre lesquelles les limites s'amenuisent de plus en plus, limiteront ensuite leur flotte à la capacité garantissant un rendement maximal. Cela diminuera leur capacité à répondre à une augmentation rapide et à des pics dans la demande. Ils seront toujours confrontés au risque potentiel de manque de carburant et d'augmentation du prix pour cause de problèmes politiques.

Le taux de croissance actuel de l'utilisation du transport individuel routier ne se poursuivra probablement pas. Ce sera plus le manque de confort dans l'utilisation de la voiture que l'augmentation du coût, qui découragera son utilisation pour le transport touristique. Pour la gestion de la limitation de la capacité d'accueil due à l'infrastructure des destinations urbaines importantes, le succès du péage anti-congestion de Londres pourrait inciter d'autres villes à mettre en oeuvre cette solution, accompagnée par des limites sur le déplacement libre des bus de touristes et par une augmentation de l'utilisation des transports publics. Les efforts des gouvernements pour faire diminuer la congestion et la pollution générée par le transport routier impliqueront une augmentation du trafic ferroviaire, si un soutien financier public est apporté, de manière à diminuer l'avantage relatif lié à l'utilisation des véhicules privés.

Annexe 2

Défis importants et principaux objectifs de gouvernance publics et privés pour la durabilité du tourisme européen

Les défis d'une importance clé pour la durabilité du tourisme qui sont à relever:

* le manque de main d'oeuvre qualifiée pour certains emplois et les conditions sociales et professionneles dans le secteur;

* le développement du transport et son impact sur la circulation: le tourisme dépend du transport. Ce secteur mérite une attention particulière en matière de durabilité, surtout pour limiter son effet sur l'environnement et lutter contre les changements climatiques;

* l'impact potentiel du développement du tourisme sur les conditions économiques et sociales de la population locale, comme une augmentation des prix et du coût de la vie, le risque de détacher la culture de son contexte local, de lui retirer son rôle pour la société locale et de perdre l'authenticité des expressions socioculturelles locales;

* l'utilisation des ressources patrimoniales, la nécessité de protéger l'environnement, et l'exposition croissante aux risques naturels et ceux liés à l'activité humaine;

* les changements potentiels dans le choix de la destination , en haute saison ou non, comme conséquences des grandes tendances des consommateurs et de facteurs externes, y compris les changements du climat au niveau régional et les conditions météorologiques extrêmes;

* la tendance vers la concentration et l'intégration verticale des services touristiques; et

* l'adoption et l'intégration des nouvelles technologies de l'information et de la communication comme facteur de compétitivité.

Les principaux objectifs de bonne gouvernance publique et privée pour la durabilité du tourisme européen sont:

* l'intégration du développement du tourisme durable dans les stratégies globales de développement économique, social et environnemental;

* les politiques sectorielles intégrées et la cohérence globale à tous les niveaux;

* les accords environnementaux multilatéraux et les politiques de commerce international durable;

* le développement et l'adoption d'un système de rapports sur la responsabilité sociale de l'entreprise et d'une responsabilisation sur la durabilité pour les secteurs privé et public;

* l'utilisation de l'Agenda 21 local spécifiquement pour les destinations touristiques, y compris au niveau régional;

* l'utilisation de systèmes de suivi et d'indicateurs du développement de la destination et de la chaîne de valeurs; et

* la participation des citoyens, à la fois en tant que consommateurs et sur le lieu de travail.

Annexe 3

Exemples d'initiatives et de contributions de la part d'acteurs européens et internationaux

Le processus d'Agenda 21 a une importance fondamentale pour le secteur du tourisme. En 1999, la Commission des Nations unies pour le développement durable (CDD) a adopté une décision sur le tourisme et le développement durable qui comprend un programme de travail international sur le développement du tourisme durable. Le Plan de mise en oeuvre adopté lors du Sommet mondial sur le développement durable (SMDD) de 2002 vient compléter ce document. Ses conseils pour transformer des modèles de production et de consommation non durables (articles 13 à 22) sont tout à fait pertinents et peuvent être appliqués directement au secteur du tourisme. Ils font également spécifiquement référence à la promotion du développement du tourisme durable comme moyen permettant de protéger et de gérer la base de ressources naturelles pour un développement économique et social; au tourisme durable qui contribue au développement social, économique et infrastructurel; et au développement durable dans les parties du monde en voie de développement (articles 41, 52 (g) et 64).

Concernant les initiatives spécifiques à un secteur au niveau mondial, le Conseil mondial du tourisme et des voyages (WTTC), l'Organisation mondiale du tourisme (OMT) et le Conseil de la Terre ont rédigé un Agenda 21 pour l'industrie du tourisme et des voyages. En 1999, l'Assemblée générale de l'OMT a adopté le Code mondial de l'éthique du tourisme, qui est un document exhaustif soumettant le secteur du tourisme aux principes de durabilité. L'OMT a également publié un Guide à l'intention des autorités locales: Développement durable du tourisme et une Déclaration sur le tourisme et les changements climatiques.

La Convention sur la bio-diversité du Programme des Nations unies pour l'environnement (PNUE) a publié des Lignes directrices internationales pour le tourisme durable qui concernent les activités liées au développement du tourisme durable dans les écosystèmes terrestres, montagneux, marins et côtiers vulnérables. Le PNUE coordonne également la Tour Operators Initiative qui développe des lignes directrices volontaires pour les entreprises responsables et contribue à la Global Reporting Initiative. Alors que les deux initiatives s'adressent plutôt aux grandes entreprises, le secteur du tourisme requiert que les PME sachent aussi parfaitement comment mettre en oeuvre une activité commerciale plus responsable.

Un Tourism Industry Report publié à l'occasion du SMDD 2002 énumère les initiatives prises par l'industrie du tourisme et certains de ses principaux groupes d'acteurs pour contribuer au développement du tourisme durable, en mettant l'accent sur l'importance vitale de partenariats forts entre les différents acteurs. A cette même occasion, l'OMT a soumis plusieurs contributions spécifiques au tourisme, et notamment une publication sur le tourisme et l'éradication de la pauvreté) qui a servi de base à l'initiative spéciale ST-EP (Tourisme durable - Eradication de la pauvreté) développée en coopération avec la Conférence des Nations unies sur le commerce et le développement (CNUCED). De plus, le WTTC a publié un document Corporate Social Leadership for the Travel & Tourism Industry pour apporter une réponse des entreprises au défi du développement durable.

Un travail pertinent a également été effectué par des ONG internationales actives dans le domaine de la culture et de la nature. La Charte internationale du tourisme culturel présentée par le Conseil international des monuments et des sites donne des principes et des lignes directrices pour la gestion du tourisme aux sites culturels et de patrimoine significatif. Les Amis de la nature ont publié Dix principes pour un développement touristique durable.

De nombreux autres documents, mesures et échanges de bonnes pratiques mettent l'accent sur l'Europe en particulier, comme la Charte pour un tourisme écologiquement durable, qui a été présentée récemment par le Réseau des entrepreneurs privés européens dans le secteur du tourisme (NET), ou la Charte européenne pour le tourisme durable dans les zones protégées. La Convention européenne du paysage du Conseil de l'Europe propose une clarification de l'approche visant à garantir la préservation de la diversité régionale de l'Europe comme l'une des pierres d'angle du tourisme européen durable. Enfin, la Convention alpine comprend un Protocole sur le tourisme et les loisirs qui s'attaque en particulier aux questions de développement durable sur une vaste zone géographique particulièrement importante pour le tourisme en Europe.

Pour le niveau local, le processus d'Agenda 21 local des Nations unies est de toute première importance. Il est considéré comme un outil clé pour gérer un processus de tourisme durable, en donnant des conseils aux dirigeants territoriaux locaux, c'est-à-dire dans les destinations touristiques, pour qu'ils utilisent des systèmes de suivi et d'indicateurs visant à garantir la qualité du développement durable. Un certain nombre de municipalités sont impliquées dans sa mise en oeuvre, dont la promotion est assurée en particulier par le Conseil international pour les initiatives environnementales locales (ICLEI), une association internationale de gouvernements locaux qui mettent en oeuvre le développement durable, et son Secrétariat européen. Récemment (en 2003), le PNUE a publié des études de cas et les premiers enseignements concernant Tourism and Local Agenda 21 - The Role of Local Authorities in Sustainable Tourism.

Un certain nombre d'initiatives à des niveaux variés se consacrent à la question des indicateurs. L'Organisation mondiale du tourisme a travaillé sur une méthodologie pour l'identification et l'utilisation d'indicateurs du tourisme durable. En 1997, elle a publié un guide pratique What Tourism Managers Need to Know pour les élaborer et les utiliser. Elle a récemment créé un nouveau groupe de travail; avec la participation de l'Agence européenne pour l'environnement, en vue de produire un ensemble de lignes directrices pour la définition et l'utilisation d'indicateurs de durabilité dans le tourisme. L'Agence européenne pour l'environnement coopère également au développement des indicateurs de performances institutionnelles, environnementales, socioculturelles et économiques ("Indicateurs européens pour le développement du tourisme durable dans les destinations") qui se fait dans le cadre du projet de l'UE VISIT (Initiatives volontaires pour le développement durable dans le tourisme), principalement piloté par la société civile et que la Commission européenne soutient par le biais de l'instrument financier Life pour l'environnement. En 2001, l'Agence fédérale allemande pour l'environnement a publié un document sur les Indicators for the development of sustainable tourism in the Baltic Sea Region.

A tous les niveaux, un large éventail d'initiatives pertinentes traitent du développement des outils informatiques visant à encourager les modèles de production et de consommation durables dans le secteur touristique. Une publication récente (2002) de l'OMT sur les Initiatives volontaires pour le tourisme durable montre dans quelle mesure les produits et services européens ont pris un rôle prépondérant dans les initiatives volontaires d'éco-labellisation. Avec environ 40 éco-labels régionaux, nationaux et internationaux pour le tourisme en Europe, ces programmes sont tellement nombreux que l'on peut se demander si les touristes peuvent obtenir des conseils fiables en matière de consommation durable. Le projet VISIT mentionné ci-dessus a lui aussi commencé à développer une norme pour permettre l'identification des éco-labels du tourisme européen ayant une qualité environnementale élevée.

Outre ces initiatives, les systèmes de gestion de la qualité (famille ISO 9000) et de gestion de l'environnement (famille ISO 14000) peuvent être pertinents pour le secteur du tourisme. Un certain nombre d'entreprises touristiques les ont déjà mis en oeuvre.

Annexe 4

Politiques et initiatives communautaires ayant un impact positif sur la durabilité du tourisme européen

- Gouvernance, meilleure intégration des politiques et des réglementations

La gouvernance européenne et la mise en oeuvre d'une meilleure réglementation fournissent une approche et des instruments qui soutiennent les efforts visant à rendre le tourisme durable. L'intégration transversale de la définition et de la mise en oeuvre des politiques sectorielles garantit une prise en compte appropriée des préoccupations de durabilité dans une industrie couvrant plusieurs secteurs telle que le tourisme. L'évaluation d'impact contribue de manière essentielle à l'intégration et améliore la qualité et la cohérence de la conception des politiques. Au-delà des applications pilotes prévues, des accords tripartites - en tant qu'instruments pour les initiatives volontaires qui n'impliquent pas d'engagements légaux contraignants - peuvent également contribuer à promouvoir la durabilité du tourisme.

L'article 6 du Traité instituant la Communauté européenne requiert l'intégration de la protection de l'environnement. Le Conseil a adopté des résolutions, des conclusions ou des stratégies pour atteindre une intégration environnementale et un développement durable dans des domaines de politiques spécifiques, dont certains sont pertinents pour le développement du tourisme durable.

La stratégie communautaire de gestion intégrée des zones côtières - GIZC et la Recommandation correspondante qui décrit comment promouvoir la GIZC sont particulièrement pertinentes pour les activités et les destinations touristiques. Il a été demandé aux Etats membres d'élaborer, avant le printemps 2006, des stratégies de GIZC nationales. Les publications de la Commission identifient et font la promotion des meilleures pratiques dans le domaine de la Gestion intégrée de la qualité des destinations touristiques.

- Emploi, pratiques commerciales et entrepreneuriat durables

La stratégie de politique d'entreprise de l'UE et les mesures correspondantes, telles que la simplification de l'environnement commercial, la Charte européenne pour les petites entreprises et l'Observatoire européen des PME, peuvent contribuer à la durabilité du secteur touristique européen. L'action de l'UE pour promouvoir l'entrepreneuriat et les PME, telle que les réseaux et les mesures de soutien des entreprises, l'accès aux financements et aux mesures en faveur des petites entreprises et de groupes cibles spécifiques, peuvent contribuer à soutenir les entreprises de tourisme durable.

La durabilité du tourisme peut grandement profiter d'un effort conjoint des acteurs pour promouvoir et appliquer la Responsabilité sociale des entreprises (RSE). La Communication de la Commission sur la RSE fournit la référence pour son développement ultérieur, notamment dans le secteur du tourisme. Un élément important est l'invitation faite aux entreprises de plus de 500 personnes de publier dans leurs rapports annuels un "triple bilan" décrivant leurs performances dans les domaines économique, environnemental et social, et la recommandation concernant la prise en considération des aspects environnementaux dans les comptes et rapports annuels des sociétés - inscription comptable, évaluation et publication d'informations.

La politique de concurrence européenne garantit un environnement commercial économiquement durable et des règles du jeu équitables appropriées pour une activité durable. Elle soutient l'intégration des considérations environnementales dans les politiques communautaires. Le contrôle des opérations de concentration entre entreprises permet de s'assurer que la concentration continue au niveau des intermédiaires, combinée à une intégration verticale et au plus grand pouvoir d'achat des voyagistes, ne détériore pas la concurrence sur le marché, ce qui pourrait avoir un impact négatif sur les fournisseurs locaux, les petits opérateurs et les consommateurs finaux. L'encadrement communautaire des aides d'État pour la protection de l'environnement explore des nouvelles formes d'aides dans le domaine de l'environnement en tant que moyen pour promouvoir le développement durable en appliquant le principe du "pollueur-payeur" mais en évitant tout conflit avec le principe de l'internalisation des coûts.

Le tourisme durable peut tirer profit des approches et des instruments décrits en détail dans la Communication de la Commission sur l'intégration des questions d'environnement dans la politique économique. Les instruments économiques, et particulièrement les instruments de marché permettant de faire fonctionner des marchés pour les biens et services environnementaux, constituent un bon moyen pour intégrer les politiques environnementales et économiques dans ce secteur. Les accords négociés, par exemple pour une zone géographique ou un sous-secteur, laissent à l'industrie une grande flexibilité pour atteindre les objectifs concordés, à condition que la plupart des entreprises concernées soient représentées et aient la possibilité de participer à l'accord. Les taxes environnementales tout comme les autres taxes, peuvent jouer un rôle important dans l'internalisation des coûts. Les taxes environnementales sur le tourisme peuvent être importantes afin que les pollueurs paient. Là où cela est nécessaire, la perception de frais ou l'offre de paiements qui mettent un prix sur les ressources environnementales correspond bien à la diversité du secteur touristique.

Les lignes directrices annuelles de l'UE pour l'emploi dans les Etats membres, les recommandations correspondantes envoyées à chaque Etat membre et les orientations principales de la Stratégie européenne pour l'emploi (SEE) peuvent être réaffirmées pour le secteur du tourisme. Le développement de l'entrepreneuriat et la création d'emplois, l'amélioration de l'employabilité, l'encouragement de l'adaptabilité des entreprises et de leurs employés, et le renforcement des politiques d'égalité des chances pour les femmes et les hommes sont autant de domaines fondamentaux qui pourraient être explorés en ce qui concerne le potentiel de création d'emplois du tourisme.

Un secteur touristique socialement durable et qui reste attrayant pour une main d'oeuvre qualifiée peut profiter du travail et des réflexions intenses de la Communauté européenne sur des questions liées aux conditions d'emploi et de travail de qualité telles que la consultation et le dialogue social, la coopération sociale, la négociation et les accords collectifs, la protection sociale et les informations mutuelles la concernant, le handicap, la politique sur le vieillissement, la coordination des programmes de sécurité sociale et l'inclusion sociale. L'engagement et les efforts de la Commission pour réaliser un espace européen de l'éducation et de la formation tout au long de la vie sont également bénéfiques pour le secteur du tourisme, en particulier pour la partie Espaces de professionnalisation qui permettront à l'industrie touristique d'avoir toutes les compétences requises pour l'innovation.

- Transport durable et énergie

Le Livre blanc intitulé « La politique européenne des transports à l'horizon 2010: l'heure des choix » et son plan d'action sont d'une grande importance pour la durabilité du tourisme européen.

Le Livre blanc décrit comment atteindre un transport touristique qui soit plus efficace, plus durable et plus qualitatif. La stratégie et les mesures proposées sont conçues pour casser progressivement le lien entre la croissance constante du transport et la croissance économique afin de diminuer la congestion et la pression sur l'environnement tout en maintenant la compétitivité économique de l'UE et en élaborant une politique de transport de qualité pour les citoyens européens. Les mesures proposées concernant la sécurité routière, une faible congestion, une mobilité durable, les droits des passagers, une meilleure qualité des services de transport et une infrastructure durable répondent aux préoccupations des touristes et de la population locale et ont un impact significatif sur le produit touristique et la vie dans les destinations.

Le Livre blanc souligne l'importance d'une croissance équilibrée entre les différents modes de transport grâce à des mesures politiques visant à créer l'ouverture d'un marché réglementé et à internaliser les coûts externes de transport et à des investissements ciblés dans les réseaux qui garantissent une concurrence équitable entre les différents modes de transport. L'élimination des barrières techniques et institutionnelles au transport entre les Etats membres et la création d'un vrai marché commun du transport peuvent favoriser le transport touristique durable. L'infrastructure du réseau transeuropéen de transport (RTE-T) pour les différents modes de transport et ses systèmes de gestion du trafic facilitent également le tourisme et peuvent le faire en conformité avec les exigences de durabilité.

Les mesures et réalisations communautaires dans le domaine de l'énergie favorisent le développement du tourisme durable. Le Livre blanc intitulé « Energie pour l'avenir: les sources d'énergie renouvelables » définit les objectifs et le calendrier d'action correspondant par rapport aux types d'énergie qui ont une grande importance pour le secteur du tourisme, sous la forme d'un Plan d'action. Les actions clés de la "Campagne pour le décollage" du Livre blanc font explicitement référence aux applications liées au tourisme.

- Utilisation, gestion, promotion et amélioration sages des ressources naturelles et du patrimoine: zones protégées et patrimoine naturel et culturel

Pour respecter la biodiversité, les valeurs culturelles et le patrimoine culturel, la Commission encourage et promeut l'évaluation de la capacité récréative touristique des écosystèmes, des habitats et des sites, l'échange des meilleures pratiques entre les intérêts touristiques publics et privés et le développement de lignes directrices internationales pour un tourisme durable. Elle a publié des conseils sur la question du développement d'un tourisme durable au sein des zones protégées et en se basant sur le patrimoine. Les objectifs et les mesures décrits dans la Stratégie de la biodiversité de la Communauté européenne sont directement valables pour le tourisme durable, notamment les mesures spéciales requises pour la conservation et la protection et l'attention particulière portée à l'impact sur les sites Nature 2000 de l'Europe.

De nombreux projets et mesures financés par la Communauté fournissent des bonnes pratiques qui montrent comment le tourisme durable peut permettre de bien utiliser le patrimoine et d'améliorer le fort potentiel d'un tourisme basé sur le patrimoine culturel pour le développement économique durable et la création d'emplois. Le programme Culture 2000, qui a pour objectif de promouvoir un espace culturel commun caractérisé par la diversité culturelle et par un patrimoine culturel commun, ainsi que plusieurs autres programmes européens ayant une dimension culturelle, peuvent aider à étudier ces possibilités.

- Politique de l'environnement

La politique communautaire de l'environnement est éminemment pertinente pour la durabilité du tourisme européen. Outre les mesures, instruments et outils mentionnés au sujet de l'utilisation et de la gestion sages de la biodiversité et du patrimoine naturel (voir plus haut), et de l'information, la gestion et l'évaluation environnementales (voir ci-après), les questions telles que l'eau, les eaux usées et la gestion des déchets affectent directement le secteur du tourisme.

La directive de 1976 sur la qualité des eaux de baignade a défini des normes contraignantes pour les eaux de baignade dans toute l'Union européenne, normes qui sont d'ailleurs en cours de révision dans le cadre d'une nouvelle directive. Le Rapport annuel sur les eaux de baignade et l'Atlas correspondant montrent la qualité des eaux de baignade. Une eau où il est possible de nager et jouer en toute sécurité est un élément important pour les touristes lors du choix de la destination, pour qui une eau propre est un argument de poids pour attirer des visiteurs.

Concernant les eaux usées et les déchets, les mesures communautaires de prévention, tout comme celles qui concernent le traitement, la réutilisation, le recyclage, l'élimination ou l'incinération sont directement intéressantes et importantes pour la chaîne de valeur touristique et pour les destinations touristiques durables. La prévention et la gestion du bruit dans l'environnement local est également une question très importante pour la gestion écologiquement durable des destinations touristiques.

- Soutien financier pour le développement du tourisme durable: fonds en faveur de la cohésion économique et sociale

Les fonds structurels et les initiatives communautaires correspondantes, en particulier Interreg et LEADER+, le programme PHARE et l'Aide communautaire à des mesures de préadhésion en faveur de l'agriculture et du développement rural (SAPARD), offrent de nombreuses possibilités pour les mesures de soutien relatives au tourisme. La publication de la Commission intitulée « Utiliser au mieux les fonds structurels dans le secteur du commerce et du tourisme » contribue aussi à promouvoir ce rôle. La rénovation et le développement des villages ainsi que la protection et la conservation de l'héritage rural, et l'encouragement en faveur des activités touristiques, sont des mesures éligibles sous l'Article 33 de la réglementation actuelle du Conseil pour le soutien EAGGF au développement rural, en dehors des régions objectif 1, de la garantie EAGGF.

Le Fonds de cohésion et l'Instrument pour les politiques structurelles de préadhésion financent les grands projets liés respectivement à l'environnement et aux infrastructures de transport qui contribuent à atteindre les objectifs de la politique communautaire de l'environnement et du Réseau transeuropéen de transport et peuvent être d'une importance à grande échelle pour la poursuite du développement touristique en Europe.

- Utilisation des nouvelles technologies

La Commission a souligné les étapes à suivre pour que les entreprises européennes puissent tirer le plus grand bénéfice de l'économie électronique; cela concerne donc aussi les entreprises du secteur touristique pour lesquelles l'impact potentiel des TIC est élevé. Le Plan d'action e-Europe 2005, "Une société de l'information pour tous" invite le secteur privé à travailler avec la Commission et les Etats membres pour atteindre les objectifs d'eEurope. En faisant explicitement référence au tourisme, le plan annonce que la Commission, en coopération avec les Etats membres, le secteur privé et les autorités régionales, définira des services électroniques pour promouvoir l'Europe et pour proposer des informations publiques conviviales.

De plus, le domaine de recherche prioritaire "Technologies de la société de l'information" établi en vertu du sixième programme cadre de la Communauté européenne pour les activités de recherche, de développement technologique et de démonstrations contribuant à la création de l'Espace européen de la recherche et à l'innovation (2002 - 2006) fournit de nombreuses possibilités pour soutenir les projets liés au tourisme.

- Information de qualité, outils de gestion, observation et mesure

Des informations de meilleure qualité et plus facilement accessibles sur l'environnement et les questions pratiques aident à forger les opinions, et donc les décisions individuelles des touristes qui soutiennent la durabilité. L'extension du système communautaire d'attribution du label écologique aux services a commencé dans le sous-secteur de l'hébergement touristique, le premier secteur de services pour lequel des critères écologiques ont été définis. De même, il convient de favoriser une large utilisation par le secteur touristique du système communautaire de management environnemental et d'audit (EMAS) pour évaluer, passer en revue et améliorer les performances environnementales, en même temps que des rapports de performances environnementales ou de développement durable rigoureux et contrôlé de manière indépendante.

La législation communautaire requiert une Evaluation de l'impact sur l'environnement pour certains projets d'installations touristiques et de loisirs ainsi que pour les plans et les programmes qui définissent le cadre pour leur autorisation de développement. La Politique intégrée de produits contribue à minimiser l'impact sur l'environnement des produits pendant toutes les étapes de leur cycle de vie. Les acteurs du tourisme peuvent bénéficier des informations sur les domaines de politique de l'industrie et des produits qui sont déjà en cours d'élaboration et d'essai, comme les éco-industries, et sur les possibilités offertes par le droit communautaire aux acheteurs publics qui souhaitent intégrer des considérations environnementales dans les marchés publics.

Un outil important pour garantir la durabilité durant tout le cycle de vie est l'utilisation d'un "Système d'alerte précoce permettant d'identifier les destinations touristiques en déclin et les meilleures pratiques en matière de prévention" qui a fait l'objet d'une publication spécifique de la part de la Commission. En outre, on s'attend à ce que le travail actuel de la Commission sur des critères harmonisés pour une bonne accessibilité des infrastructures et des sites touristiques aux personnes handicapées fournissent des informations qui aideront à observer et à mesurer cet aspect de la durabilité du tourisme européen.

Le point logique à rechercher en matière d'indicateurs fiables liés au tourisme est l'identification des impacts clés du tourisme qui peuvent être mesurés directement sous la forme de données provenant de la gestion des entreprises touristiques et des visiteurs sur les lieux de destination. Eurostat est en train de lancer un travail préparatoire qui vise à établir un manuel méthodologique sur la mesure du développement durable dans le tourisme.

COMMISSION STAFF WORKING PAPER - COMMUNICATION ON BASIC ORIENTATIONS FOR THE SUSTAINABILITY OF EUROPEAN TOURISM - Extended impact assessment - {COM(2003)716 final}

Introduction

'Sustainable tourism development meets the needs of present tourists and host regions while protecting and enhancing opportunities for the future. It is envisaged as leading to management of all resources in such a way that economic, social and aesthetic needs can be fulfilled while maintaining cultural integrity, essential ecological processes, biological diversity, and life support systems'. (World Tourism Organisation definition)

The Commission's Working group on environmental protection and sustainable development of tourism (2001) added:

'It also needs the involvement and commitment of all concerned stakeholders.'

The Extended Impact Assessment has been conducted on the basis of a consultation document on 'Basic orientations for the sustainability of European tourism' that largely corresponded to a first draft of the Communication. The document was the subject of an Internet public consultation from 25 April to 31 July 2003 and of a broad tourism multi-stakeholder dialogue, whose results, described under Section 7 of this report, have been included in the impact assessment.

This Communication spells out the approach and action required to improve the sustainability of European tourism and how the European Community, and particularly the European Commission, can contribute to the sustainability of European tourism and to provide stakeholders with basic orientations on the way to implementing sustainable tourism.

In defining this approach it was considered that it must be general enough to provide for sufficient flexibility at the appropriate implementation level. This approach recognises that there is no single model for implementing sustainable tourism management practices, as many different models for achieving sustainable tourism management exist.

Assessing the policy options in such a framework has proved to be a difficult task. The nature of the issues and of the options presented means that quantification of the impacts is not feasible. Techniques such as cost-benefit analysis and cost-effectiveness analysis cannot be used. Therefore, a qualitative assessment based on multi-criteria analysis was chosen as the most effective technique.

SUMMARY

* THE CHALLENGES

The challenges to be met in order to ensure the sustainability of tourism alongside the current benefits that tourism can bring concern the risk of consuming its environmental, cultural and social quality assets, so that it would lose its privileged competitive position in the global tourism market, with its potential to create employment being severely damaged.

The major challenges mainly comprise unsustainable patterns of tourism consumption (tourist behaviour) and production (practices of enterprises and destinations as tourism providers), in particular with regard to: a) the temporal and spatial concentration of tourism activity (that results in overcrowding and low quality, and requires enormous overcapacity); b) travel patterns with intensive transport use (e.g. leisure tourism counts for half of medium and long-distance transport, and tourism-related air transport is expected to double in a decade); and c) the interaction between climate change and tourism (resulting in reciprocal effects).

These challenges need to be managed through a coherent and integrated partnership in dialogue with all tourism stakeholders to balance the different interests and objectives.

* THE OVERALL OBJECTIVE

The overall objective is to promote further progress towards the sustainability of tourism in Europe and world-wide, stimulating multi-stakeholder efforts to this end across all territorial and administrative levels, and to outline how the Community and the other stakeholders can contribute further. The Communication builds upon the international and EU approach on sustainable development, the relevant policies and initiatives that impact tourism, and third party initiatives with a view to exploiting synergies through a partnership approach. This is expected to provide better integration and coherence between territorial levels and more effective action at the right level with adequate monitoring.

* THE POLICY OPTIONS

Four policy options were identified for reaching the objective: (A) a comprehensive Community policy in the field of tourism; (B) a scenario of non-action by the EU; (C) relying on existing contributions inside and outside the Community; and (D) reinforcing the existing framework and improving it with suitable measures. Generally speaking, these options differ with regard to the intensity in dealing with sustainability at Community level and correspond to different degrees of subsidiarity and proportionality.

Options (A) and (B) either did not find sufficient Member State support or were considered contradictory to the Community approach to sustainability. The reliance on subsidiarity decreases from Option (B) to (C) to (D) to (A), whereas proportionality and resources needed increase in the same order, but combined with strong political uncertainty for option (A).

* ASSESSMENT OF THE IMPACT OF THE POLICY OPTIONS

A no-action scenario or one which relies only on existing contributions (Options (B) and (C)) would fail to encourage sustainable tourism consumption and production, with no possibility of measuring and reporting on the impact of tourism in a transparent and reliable manner.

Options (A) and (D) are the most likely to achieve progress. However, implementing Option (A) would require substantial resources, and several Member States and certain industry bodies, in particular most of those representing European private entrepreneurs in the tourism sector, strongly oppose it. Option (D) is most effective and flexible in meeting the challenges whilst respecting the principles of subsidiarity and proportionality and enabling individual solutions to be found for challenges in each type of destination.

Option (D) has the potential to better fine-tune Community policies affecting tourism, so that they are more effectively used and enhanced, and better coordinated internally. It promises better synergies and close dialogue with relevant stakeholders, and makes it possible to assist SMEs in meeting both consumer demands for quality and local communities, peripheral regions and candidate countries with a flexible approach that recognises the diversity of the European tourism industry and destinations. It provides for greater consideration of corporate social responsibility issues in tourism and results in greater benefits in the short term with multiplier effects increasing over time. It can serve as a sector-specific contribution to changing unsustainable patterns of consumption and production, to which the Community has been committed since the Johannesburg 2002 World Summit on Sustainable Development.

* IMPLEMENTING THE PROPOSAL, MONITORING AND REPORTING

Implementation (starting in 2004) will be based above all on the initiatives of responsible stakeholders and on tourism-related Community policies and programmes. The Community role will be a catalytic one, stimulating further input in the areas of: (a) Community contribution to governance and sustainability of European tourism by a systematic use of the Impact assessment tool to integrate sustainable tourism concerns into related Community measures, and by appraising their effectiveness in this respect; (b) cooperation with stakeholders, fostering cooperation with the World Tourism Organisation and launching a Tourism Sustainability Group to allocate specific activities and responsibilities to the various tourism stakeholders, and to steer, monitor and evaluate the implementation of this process; and (c) awareness raising and proactive dissemination of best practices regarding sustainable tourism consumption and production patterns.

* STAKEHOLDER CONSULTATION

The Commission involved all interested stakeholder groups and worked with a steering group to receive regular external feedback on its work and ideas. The input from this process served to draft a consultation document for the 3-month Internet consultation, and for this Extended Impact Assessment (ExIA). The outcome of the open consultation, the feedback from the usual interlocutors in regular consultations, and the comments by other services in the internal steering group that accompanied the ExIA were integrated into the draft Communication.

* COMMISSION DRAFT PROPOSAL AND JUSTIFICATION

A reinforcement of the existing framework, with the addition of suitable tourism-specific measures, provides a feasible and appropriate EU approach with regard to both the important challenges and the proportionality and subsidiarity principles. The objectives and challenges identified are dealt with through an integrated and cooperative approach with all stakeholders. It is fully compatible with the existing Community policy framework regarding related Community competencies, and it requires a modest resource input that can be managed with the existing human resources of the Tourism Unit and the recently shown cooperative attitude of most Commission services on tourism-related issues.

1. What issue/problem is the policy/proposal expected to tackle?

* What is the issue/problem in a given policy area expressed in economic, social and environmental terms including unsustainable trends?

The tourism sector is facing a series of challenges that need to be tackled to ensure tourism sustainability alongside the current benefits that tourism can bring. Tourism is affected by policies such as those relating to employment, regional development, environment, consumer protection, health, safety, transport, taxation and culture. Table 1 gives an overview of the main issues and related challenges to be addressed.

Table 1: Issues and problems of European tourism

general:

* Temporal and spatial concentration of tourism activity.

* Impact of extreme weather events on tourism.

* Low consumer awareness of sustainable tourism.

* Insufficient sound sustainable destination management.

economic:

* Risks / quality gaps that European tourism industry may not remain competitive.

* Risk of supply market dominance linked to further integration of tourism suppliers.

* Lack of internalisation of socio-economic and environmental costs.

* Challenges from greater use of and dependency on Information Technologies

* Shortages of skilled workers.

* Partial over-capacity in large infrastructure and in enterprises.

* Insufficient sustainable economic investment and infrastructure development in destinations and local communities.

* Partly insufficient secondary effects on the local economic development (re-spending more income received by the sector within the destination economy) that complement the initial direct effects of tourism.

* Changes in the European demographic structure and tourist preferences that lead to increasing demand for alternative forms of tourism and for sustainable management of classical types of tourism activity.

social:

* Underdeveloped social responsibility in tourism.

* High number of staff without continuous employment with a potential effect on qualification levels and service quality

* Risk of losing social and cultural environment and not creating sufficient social capital for local communities.

* Increasing number of tourists with special needs, and gaps in tourism for all.

* Risk of not matching tourist safety requirements.

Environmental:

* Air pollution caused by travel patterns and tourism transport.

* Pollution at destinations.

* Degradation of natural and cultural resources at destinations.

* Geographical shift of environmental load to areas not sufficiently equipped.

* Difficulties in the sphere of land use and land management.

* What are the risks inherent in the initial situation?

Through its current patterns of consumption and production, tourism can have negative impacts on the economic, social and environmental pillars of sustainability. The risk of consuming its environmental, cultural and social quality assets could drive European tourism to lose its privileged competitive position in the global tourism market.

During the past 50 years, European tourism has experienced a more or less steady, high growth. Over the same period it has been confronted with a wide range of changes in demand, regional increase and decrease of tourist flows, differences in tourists' motivations and expectations, and organisation of supply [1]. A major risk is that of incompatibility between safeguarding natural and cultural local resources as well as the community identity and their tourist use and the need to build a consensus among the different supply stakeholders and coordinate their actions. The tourism sector is characterised by a fragmented approach and the insufficiently coordinated strategy at the decision-making level.

[1] European Commission: 'Early warning system for identifying declining tourist destinations, and preventive best practices' (http://europa.eu.int/comm/enterprise/ services/tourism/studies/tno/tno_en.pdf).

Temporal and spatial concentration of tourism activity

The monthly distribution of tourism activity in Europe shows that the high peak of tourism in the summer months has continued without interruption alongside the overall increase of tourism throughout the year. The temporal concentration of tourism activity accompanied by a spatial concentration on specific destinations creates further impact on natural and cultural resources at the destination, as well as the quality of the experience for the tourist. In addition, tourist facilities may be empty or suffer from low occupancy/visitor rates for many days of the year. Italy, for instance, is reported to have an index of utilisation of bed-places in hotels and similar accommodations of almost 70% in summer but only around 20% in low season. [2] Off-season operation leaves over-capacity in large infrastructures and in enterprises. It results in high numbers of staff without continuous employment who may suffer poor conditions, with negative effects on qualification levels and service quality.

[2] Eurostat: 'Tourism statistics-yearbook' data 1990, 1995, 1997-2000. Eurostat: 'Tourism and the environment' (http://europa.eu.int/comm/eurostat/Public/ datashop/print-product/EN?catalogue=Eurostat&product=KS-NP-02-040-__-N-EN&mode=download).

Travel patterns and increasing transport use

Tourism has been identified as the main growth factor behind the increase in demand for passenger transport with predictions speaking of passenger air travel doubling by 2010, compared to 1995 [3]. From these data, transport is expected to become the most important environmental impact due to tourism, with travel to and from destinations being responsible for 90% of the energy used in the sector. Innovations in technology have meant reduced journey times, improved capacity, and a decrease in real terms in transport prices, including the prices of cars and airfares. The decrease in travel costs, mainly for air transport (more acute because of low-cost carriers), has increased the attractiveness of intra-European travel and personal mobility with an even larger share of the population being able to travel and shorter and more frequent trips being encouraged. This, in turn, has placed significant demands on the transport systems in the resorts themselves.

[3] European Environmental Agency: 'Tourism indicators' http://themes.eea.eu.int/ Sectors_and_activities/tourism/indicators.html.

For intra-European tourism, the impact of the increasing demand for transport use is accompanied by the existing travel patterns which show the private car as the dominant transport mode (58%), followed by air (31%) and rail travel (10%). Although the use of rail travel has been declining, the demand for this mode by both business and holiday travellers is starting to increase in some European countries. On the other hand, air travel has grown dramatically in the last 30 years, more than any other transport mode. Passenger-kilometres have increased by 7.4% per year on average since 1980 [4].

[4] European Commission: 'Structure, performance and competitiveness of European tourism and its enterprises'. http://europa.eu.int/comm/enterprise/ services/tourism/studies/pwc/pwc_en.pdf

Climate change and tourism

Recent extreme weather events have attracted public attention to the challenge posed by the potential impacts of climate change for a number of holiday destinations. Tourism, like many other economic sectors, has an inter-relationship with climate change that results in reciprocal effects (the tourism and travel induced emission of greenhouse gases which contribute to climate change and climate change might inter alia affect tourism).

The degree of the impact of climate change on tourism cannot yet be properly forecast. But, there are some predictions and working hypotheses that speak of direct impacts on the choice of destinations (regarding both the time and the location for taking holidays). Some might become less attractive as temperature and humidity increase above comfort levels, and others might turn more attractive as mild temperatures become more of a certainty. Rainfall changes, floods and droughts are also reported to directly affect tourism choice. But there are also indirect impacts such as, for instance, the link between a rise in sea level and its effect on coastal erosion, and the decrease of snow cover and thence of skiing in mountain resorts [5].

[5] EEA: 'Europe's environment: the third assessment' http://reports.eea.eu.int/ environmental_assessment_report_2003_10/en.

* What are the underlying motive forces?

The sustainable development of European tourism is a prerequisite for its future competitiveness and for using its potential to create employment. This has been repeatedly confirmed in the various documents adopted by the Commission, the Council and the other Community Institutions. Secondly, as tourism is one of the most important sectors in the economy, its sustainability contributes significantly to the overall progress in sustainable development. Such progress will suffer if tourism is not managed and developed in a sustainable way, i.e. if its current patterns of consumption and production persist.

* Who is affected?

The tourists as consumers

Tourism products and services are consumer driven. The role that tourists as consumers can play in reducing the impact of the problems through a more sustainability-oriented demand illustrates the potential of consumer awareness of sustainable tourism to trigger changes in the product offered. Enterprises and destinations need to pay more attention to environmental issues in the future [6]. So far, environmental care is a major issue for the big players in the tourism market who also use the marketing potential of environmental care for their businesses. In addition to the price and quality offered, consumers have started considering the environmental effort of the company as a determinant of choice. There is still much to be done to increase sustainability awareness among tourists. How far the willingness to pay more for sustainable products and services could go is still an issue subject to debate [7].

[6] See note 1.

[7] e.g.: ABTA Research October 2000 (Association of British Travel Agents): '85% of people thought it was important that tourism should not damage the environment, and that 64% would be willing to pay £10 to £25 extra to ensure standards were met, representing a 2 - 5% price increase on a £500 holiday.'

Changes in the demographic structure of Europe may have an influence on new tailor-made tourism products and services. The European population is getting older but staying active longer. Thus, older people will become more important to the tourism market, increasing the overall number of tourists and potentially demanding different types of tourism.

The Tourism SMES

Currently, SMEs, because of low consumer awareness, mostly consider that these issues are unimportant, but a trend towards higher awareness is taking place. For instance, the accommodation sector has started to use reusable products (about 20% of accommodation SME companies consider environmental care as a top priority [8]). SMEs need to build further on these experiences.

[8] See note 4.

Industry representatives recognise that there is an increasing trend for developing new forms of tourism, especially those related to nature and wildlife, rural areas and culture, and that these are influencing traditional package tours [9]. This type of tourism is expected to grow faster than any other market segment. So-called eco-tourism is expected to grow 20% annually world-wide compared with just 7% for tourism overall [10].

[9] WTTC, IFTO, IH&RA, ICCL & UNEP (2002): 'Industry as a Partner for Sustainable Development: Tourism'

[10] Worldwatch Paper Institute Paper 159: 'Travelling Light: New Paths for International Tourism' 2001. http://www.worldwatch.org/pubs/paper/159/ .

Ethical issues are also gaining importance for tourism enterprises. Research suggests that, following the trend in other economic sectors, social responsibility and corporate citizenship are expected to increase in importance in the tourism industry [11]. This means implementation of adequate CSR practices for tourism value chain services and enterprises of all kinds and sizes, and looking at the sustainable methods and products available.

[11] See note 9.

European Tourism SMEs, despite increasing consolidation and vertical integration, still dominate the sector, with over 99% of companies employing fewer than 250 individuals. However, a few large companies manage a significant proportion of the volume of trade, particularly at an international level. Optimising the synergy between producers and travel organisers and between different modes within a sub-sector of the tourism industry is likely to remain very important to competitiveness.

By using information technology (IT), tourism SMEs should be able to compete with larger players. However, the uptake of IT has not yet achieved an optimal threshold [12].

[12] See note 4.

The tourism workforce

Positive social impacts arise mainly through tourism's contribution to employment, worker training and the development of SMEs. The sector employs a significant proportion of women, minorities and young people. In developed countries, unemployment levels are especially high for unskilled labour, thus additional demand for low-skilled labour is of high economic and social value.

The seasonal concentration of demand results in high numbers of staff without continuous employment who may suffer poor conditions, with negative effects on qualification levels and service quality. This in turn has an impact on the competitiveness of the supply chain, as quality in the tourism product cannot be achieved without the skill and motivation of the workforce. In addition, the industry has serious shortages of skilled workers [13].

[13] See note 9.

Tourist destinations

Tourism services together with the destination itself make up the tourism experience.

Tourism can support economic development and is an important element of many countries' economies. The inflow of revenue to tourist destinations creates business turnover, household income, employment and government revenue.

Tourism can be more effective than other industries in generating employment and income in less-developed, often peripheral, regions with limited alternative opportunities for development. Tourism affects the economy beyond the industry itself. A proportion of the sector's income is respent in the destination's wider economy, thereby creating further economic activity. These indirect effects can exceed the initial direct effects (tourism income not only creates jobs in the tourism industry itself but also in associated industries, such as agriculture, transport, manufacturing, etc.)

SMEs believe that inadequate public infrastructure hinders their growth, as recent analysis shows [14]. Infrastructure issues are becoming more acute with the continuing increase in passenger travel. However, increased environmental concerns may affect infrastructure development; for example, proposals for airport expansions are often fiercely disputed. Tourism can also contribute to better infrastructure such as improved water supply or waste treatment, leading to greater environmental protection.

[14] See note 9.

Cultural assets are a basic resource of tourist destinations. However, tourism risks contributing to the homogenisation of global products and services that lack local identity. Local identity is at particular risk where the ratio between tourists and locals is high.

Sustainable tourism entails the preservation of local cultures.

The impact of terrorist attacks in the recent past has focused more attention on tourism safety and security issues. As part of the image of destinations these are key issues in tourism and destination marketing which need to be addressed at decision-making level. The need for marketing organisations to demonstrate that destinations are safe for tourists has become increasingly important since consumer awareness is growing rapidly. Similarly crisis and risk management in the tourism industry has become important for all tourism stakeholders.

Natural resources are a basic resource of a tourist destination, and sustainable destination development requires the protection of both the environment and natural resources. Scenery is the main factor in choosing a destination for 49% of European holidaymakers [15]. Although very few Europeans report specific problems encountered on holiday, when they do it is the general state of the environment (9%) and the state of the environment in the tourist areas they visit (8%) which are highlighted. Thus, environmental degradation can threaten the viability of the industry. Negative impacts from tourism (see table 1) occur when the environmental carrying capacity of a destination is exceeded. Sound environmental destination management can reduce the environmental impact of tourism especially in fragile ecosystems.

[15] European Commission (1998): 'The Europeans on Holiday 1997-1998', A Eurobarometer Survey.

However, tourism can also raise awareness of the value of environmental assets and contribute financially to the creation and conservation of natural parks and protected areas. The relationship between tourism and the environment is complex and varies according to a range of factors including the number and seasonal variation of tourists, the concentration, the recreational activities they pursue, the type of environment affected and the infrastructure and management in place.

* What would happen under a "no-policy change" scenario?

A no-policy change scenario would fail to reverse the unsustainable trends in European tourism and fail to cope with the issues and problems of tourism sustainability. Continuing growth of tourism would over-proportionally augment the risks inherent in the situation which are marked by its partially unsustainable patterns of consumption and production, and make them materialize. More sustainable consumption and production patterns in the tourism sector would not be encouraged, and there would be no possibility of measuring and reporting on the impact of tourism in today's society in a transparent and reliable manner.

This scenario would lack a strong and cooperative partnership between the public authorities, trade organisations and unions, the private sector and society, and which would allow responsibility for delivering and ensuring tourism sustainability to be shared. It would mean that governments neither integrate tourism concerns into the overall set of related policies, nor set up, in consultation with all stakeholders, a capacity-building framework with realistic objectives to facilitate an uptake of existing and future guidance for the implementation of sustainability management practice.

Without sustainable development, European tourism's quality and future competitiveness, and its potential to create employment, would be severely damaged. Overall progress in sustainable development would suffer as well. In Europe, certain tourist destinations would enter into a phase of decline that they could not overcome, with important negative effects on the entire local economy and social tissue linked to it.

In conclusion, although the potential for a sustainable growth of European tourism exists, it would be jeopardised if policy did not change.

3. What main objective is the policy/proposal expected to reach?

* What is the overall policy objective in terms of expected impacts?

The overall policy objective of the Communication is to promote further progress towards the sustainability of tourism in Europe and world-wide, stimulating multi-stakeholder efforts to this end across all territorial and administrative levels and to outline how the Community and the other stakeholders can further contribute to them. This overarching objective is expected to be achieved through the following three specific objectives:

* a balanced approach based on the three pillars of sustainability;

* sustainable consumption patterns; and

* sustainable production patterns in the supply chain and sustainable destination development.

* Has account been taken of any previously established objectives?

The Communication takes into account relevant policies and documents at EU and global level that focus on sustainable development and sustainable tourism (see Table 2). The approach developed builds upon existing Commission and third party initiatives and sets up new ones, in order to tackle the challenges and achieve the objectives without duplicating efforts, in a broad partnership with all tourism stakeholders.

The Communication addresses objectives such as sustainable consumption and production patterns, quality development and the competitiveness of the industry, the case for the production of new jobs and improvement of working conditions in existing employment, the protection and restoration of the environment and natural resources as well as respect for the carrying capacity, and corporate social responsibility.

The results of the consultation that the draft has undergone confirm the objectives set and support the fact that the horizontal objectives might be further broken down when dealing with implementation at the appropriate level.

Through the chosen cooperative approach, sustainable tourism is expected to contribute to the overall EU sustainable development strategy by providing better integration and coherence between territorial levels and more effective action at management level with adequate monitoring.

In addition, through the link to the Sustainable Development Strategy, the Communication links to existing approaches in the Member States and to relevant EU milestones, such as the 'Lisbon Process', designed to make the EU the most competitive and dynamic knowledge-based economy in the world, and the 'Cardiff Process' on integrating environmental issues into other areas of policy. The Sixth Environmental Action Programme will also play an important role, setting binding environmental objectives for the EU over the decade to 2010. Finally, the Communication also responds to the outcome of the Plan of Implementation of the World Summit on sustainable development regarding tourism through the development of a transparent multi-stakeholder process.

Table 2: Overview of previously established objectives

European Union

Reference // Objectives/messages relevant to Sustainable Tourism

'Tourism and Employ-ment' Process // Messages from European Conference on Tourism and Employment*, Luxembourg European Council on Employment**, Council of Ministers (Tourism) ***, conclusions and recommendations of the High Level Group on tourism and employment****:

* the need to improve the quality and competitiveness of European tourism;

* the need to help SMEs and promote partnerships at all levels;

* the need to create a favourable environment for tourism; and

* the need to improve the quality of human resources;

Messages from the Report of the working groups*****:

* the need to highlight the fundamental role of information, knowledge and its dissemination;

* the need for competent human resources motivated by medium and long-term prospects;

* the integration of environmental policy and the promotion of sustainable tourism;

* the need for European harmonization of the concept of quality of tourism services and infrastructures, and its assessment and monitoring;

* the need to speed up the integration of information society tools and services in all tourism activities and businesses, in particular SMEs; and

* the need for a network of stakeholders involved and a generalized partnership, particularly those in the field to ensure implementation of all the recommendations.

"Working Together for the future of European tourism" // * "to create the conditions and provide the basis for sustainable, high-quality tourism and competitive European tourism businesses"; and

* "increasing the basic knowledge of this economic activity, increasing the competitiveness of its business, improving the sustainable development of tourism in the EU and its contribution to job creation".

EU Strategy for Sustainable Development // * limit climate change and increase the use of clean energy;

* address threats to public health;

* manage natural resources more responsibly;

* improve the transport system and land use management;

* combat poverty and lack of social cohesion; and

* deal with the economic and social implications of an ageing population.

6th Environ-ment Action Programme "Environ-ment 2010: Our future, our choice" // * emphasising climate change as an outstanding challenge and contributing to stabilising greenhouse gases concentrations;

* protecting, conserving, restoring and developing the functioning of natural systems, natural habitats, wild flora and fauna with the aim of halting desertification and the loss of biodiversity, both in the EU and on a global scale;

* contributing to a high level of quality of life and social well being for citizens by providing an environment where the level of pollution does not give rise to harmful effects on human health and the environment and by encouraging a sustainable urban development;

* better resource efficiency and resource and waste management to bring about more sustainable production and consumption patterns, thereby decoupling the use of resources and the generation of waste from the rate of economic growth and aiming to ensure that the consumption of renewable and non-renewable resources does not exceed the carrying capacity of the environment;

"European transport policy for 2010: time to decide" // * achieve a transport system that is more efficient, sustainable and of higher quality; and

* "break the link gradually between transport growth and economic growth" by "shifting the balance between the modes of transport".

Communi cation on Corporate Social Responsibil ity // * increase the knowledge about the positive impact of CSR on business and societies in Europe and abroad, in particular in developing countries;

* develop the exchange of experience and good practice on CSR between enterprises;

* promote the development of CSR management skills;

* foster CSR among SMEs;

* facilitate convergence and transparency of CSR practices and tools;

* launch a Multi-Stakeholder Forum on CSR at EU level;

* integrate CSR into Community policies.

Global and International

Reference // Objectives/messages relevant to Sustainable Tourism

Agenda 21 for the Travel and Tourism Industry // Overall aim for the Government departments, national tourism authorities and representative trade organisations:

* "To establish systems and procedures to incorporate sustainable development considerations at the core of the decision-making process and to identify actions necessary to bring sustainable tourism development into being."

WSSD Plan of Implementa tion // * "fundamental changes in the way societies produce and consume are indispensable to achieve global sustainable development", it adds that these changes should be promoted by all countries, and should involve governments, relevant international organisations, the private sector and all major groups;

* "(...) to increase the benefits from tourism resources for the population in host communities while maintaining the cultural and environmental integrity of the host communities and enhancing the protection of ecologically sensitive areas and natural heritages (...) and (...) in order to contribute to the strengthening of rural and local communities.";

* the importance of the development of integrated water resources management in general;

* the importance of integrated and sustainable development of coastal zones because they are critical in "sustaining economic prosperity and well being of many national economies";

* the protection of the marine environment from land based activities (like tourism);

* the importance of the protection and conservation of mountain environments; and

* the importance of biodiversity and its protection and conservation.

* "an effective institutional framework for sustainable development at all levels is key to the full implementation of Agenda 21 (...) and meeting emerging sustainable development challenges" (item 137). It adds that good governance is essential to achieve sustainable development

Global Code of Ethics for Tourism // * "(...) to promote an equitable, responsible and sustainable world tourism order, whose benefits will be shared by all sectors of the society in the context of an open liberalized international economy (...)"

* European Commission (1997): Employment and Tourism: guidelines for action, Final Report, Luxembourg 4-5.11.1997.

** European Council of Luxembourg, 21-22.11.1997

*** Conclusions of the Tourism Council of 26.11.1997

**** European Commission (1998): European Tourism - New partnerships for employment: conclusions and recommendations of the High Level Group on tourism and employment, October 1998

***** The complete text of the reports of the five Working Groups is available at http://europa.eu.int/comm/enterprise/ services/tourism/index.htm

4. What are the main policy options available for reaching the objective?

* What is the basic approach for reaching the objective?

The basic approach for reaching the objective of further promoting progress towards sustainability of tourism in Europe and world-wide depends on the policy option chosen. The following policy options were considered:

A) a comprehensive genuine Community policy in the field of tourism;

B) a non-action scenario;

C) relying on established contributions, i.e.

a) building on the activities of other stakeholders, and

b) integration of the sustainability of European tourism into established Community measures;

D) reinforcement and best use of the existing framework for action.

* Which policy instruments have been considered? What are the trade-offs associated with the proposed option? What "designs" and "stringency levels" have been considered?

A) Comprehensive Genuine Community Policy in the Field of Tourism

This option means the strongest Community involvement in the development of a genuine Community policy in the field of tourism. It would include the formulation and implementation of tourism-specific actions, requiring a greater input of resources from the Commission.

The Commission favoured this option until a few years ago, and many consultation respondents supported it. However, given the reality in the field of tourism and the position of some Member States on such an approach, this option cannot be considered feasible for achieving rapid progress towards sustainability in European tourism. Furthermore, any legislative approach would be opposed by the tourism industry.

Bearing in mind that the European tourism industry involves many different public and private stakeholders with very decentralised competencies, often at regional and local levels, it can be considered that this option would not be compatible with the principle of subsidiarity. Solutions to issues that can best be dealt with at the local level do not benefit from a generalised European framework. A 'top-down' approach cannot be expected to demonstrate identifiable or quantifiable added value. The concerns of SMEs which dominate the industry can be better addressed otherwise.

B) Non-Action Scenario

A wide range of stakeholder initiatives and contributions address various aspects of sustainable tourism at different levels, although consideration of the current challenges faced by the European tourism sector suggests that the existing initiatives and contributions by the different stakeholders have not yet achieved a sustainable managed European tourism.

Under the 'non-action' scenario, the Commission would rely on these activities without taking any further action, either in terms of general policies that may affect tourism or specific tourism measures. This would represent a reduction in European-wide action compared to the current situation and to the measures provided for in the different Community policy fields.

Consultation responses demonstrate that experience to date has shown that 'bottom-up' environmental initiatives can work effectively, and there is strong support for voluntary initiatives, particularly from industry representatives. However, they also suggest that this is not sufficient. Given the importance of the tourism sector to the EU economy and the associated magnitude of both social and environmental impacts, it can be considered that certain Community-level action in this field is needed.

In general, most stakeholders consider this option unacceptable. Some stress that although voluntary schemes are an important step towards more responsible tourism. However, owing to their proliferation, their benefits and effectiveness are not sufficiently clear, particularly to consumers. In addition, even if voluntary measures were to gain acceptance, they would not be enough to prevent negative impacts from tourism.

C) Relying on Established Contributions

This option uses a two-fold approach based on both building on the activities of other stakeholders and the effect of established Community measures on the sustainability of tourism. The latter aspect distinguishes it from the 'non-action' scenario (B), with a significant Community activity, but not one targeted on tourism. It would not further stakeholder initiatives through specific Community support and involvement from the tourism point of view. The principle of subsidiarity would be respected: responsibility for tourism-specific initiatives would remain entirely with these stakeholders.

The tourism sector benefits from a number of EU-wide initiatives to promote sustainability in general. With regard to the Community contribution to the sustainability of European tourism, this option relies exclusively on these policies and measures, excluding any tourism-specific Community activities to improve sustainability. It does not allow for any human or financial resources to be used by the Commission in the sphere of tourism.

But this option fails to address the specific challenges faced by the tourism industry adequately. Some stakeholders emphasise the importance of ensuring that general Community measures take account of tourism sustainability, but few of them consider this to be sufficient.

D) Reinforcement and Best Use of the Existing Framework for Action

Building on the previous options, Option D strengthens the existing framework for action by reinforcing existing stakeholder initiatives, other than those of the Community, in this field, and further involves the Commission by:

* optimising the effect of Community policies and measures on the sustainability of European tourism; and

* the definition and implementation of complementary specific measures in the sphere of tourism for the purpose of promoting sustainability throughout the Community, which particularly targets the support of and involvement in other stakeholders' initiatives and which fills the gaps left by Community policies and measures affecting tourism.

This approach enables stakeholders to take action at the appropriate level and acknowledges the important role of the tourism industry in the move towards sustainable development. Thus, the principles of both subsidiarity and proportionality are potentially respected.

This option is in line with the conclusions at its seventh session of United Nations Commission on Sustainable Development (UNCSD7) as well as those of the European Tourism Forum. It coincides with a repeated call for the Commission to strengthen the coordination between Community policies affecting tourism. A double approach was identified, which favours using the full potential of a range of Community policies and organising coordination and cooperation with all stakeholders on subjects of common interest. This option has received strong support from stakeholders who advocate explicit guidance towards sustainable tourism rather than a reliance on other guidance affecting tourism practices by default. Stakeholders believe that the Commission should be more active when reinforcing the existing framework for action, in order to act in proportion to the magnitude of impacts. The main challenge this policy option has to address is the question of how coordination at a European level can make efforts at a local level more efficient or effective.

* Which options have been discarded at an early stage? How are subsidiarity and proportionality taken into account?

Options A) and B) could have been discarded at an early stage, owing to a lack of Member State support or to being politically incompatible with the general Community approach to sustainability. Nevertheless, to get the widest possible picture, all options were assessed in terms of the extent to which they address challenges and objectives.

The different policy options relate to several degrees of intensity in dealing with sustainability at Community level, and therefore take subsidiarity and proportionality into account differently, as indicated above for each of the options (see table 3)

The reliance on subsidiarity decreases from Option B) to C) to D) to A), whereas proportionality increases in the same order, together with the level of resources needed to implement them, but is combined with a high degree of uncertainty for option A). The latter option also risks going beyond the reality of the tourism sector, which often operates at regional and local levels. Its lower reliance on subsidiarity is not matched by a true perspective of significant additional benefits.

There is greater confidence that Options D) and A) will meet the objectives of the proposal. Options B) and C) reflect either a general withdrawal from the sustainability policy or one sector, i.e. tourism, with particular added value for sustainable development in general. They have no potential of significant improvements in currently unsustainable trends and would be a step backwards compared to the current situation.

Table 3: Assessment of the policy proposals with regard to the subsidiarity and proportionality principles

>EMPLACEMENT TABLE>

5. What are the impacts - positive and negative - expected from the different options identified?

Since the nature of the issues and of the options presented means that quantification of the impacts is not feasible, techniques such as cost-benefit analysis and cost-effectiveness analysis were not used. The assessment of the impacts was therefore carried out on the basis of a Multi-Criteria Analysis that made it possible to measure, at least in a qualitative sense, how well the options were expected to perform against each criterion. The selected criteria (see Table 4) were deemed complete, operational and satisfactory for the assessment of the policy options in a manner that permitted the impacts to be assessed without creating difficulties in assessing input data and making communication of the analysis more complex.

Table 4 : Criteria for analysing the policy options

// Criteria

1st group: Policy framework // Developing consumer awareness

// Achieving integration and coherence between policies and approaches

// Developing transparent multi-stakeholder processes

// Developing monitoring systems and information dissemination

2nd group: Targeting consumption // Reducing seasonality

// Sufficient provision of infrastructure

// Increasing access to tourism for all citizens

// Promoting sustainable inter and intra destination mobility

3rd group: Targeting enterprises // Availability of skilled, qualified staff for tourism sector

// Use of quality and environmental management tools

// Use of new information and communication technology

4th group: Targeting destinations // Ensuring community well-being in destinations

// Respecting and maintaining the diversity of cultural heritage

// Respecting environmental carrying capacity

* What are the expected positive and negative impacts of the options selected, particularly in terms of economic, social and environmental consequences, including impacts on management of risks? How large are the additional ('marginal') effects that can be attributed to the policy proposal, i.e. those effects over and above the "no policy change" scenario?

In order to give a qualitative description of the way each option performs against each of the selected criteria/modes of action, the scale shown in Table 5 was devised to determine how the measures addressed the criteria.

Table 5 Scale for scoring options against criteria

++ // Measure very likely to positively address the criterion

+ // Measure likely to positively address the criterion

? // Impacts in relation to criterion uncertain or subject to existing/further policy measures

The Assessment Summary Table (AST) in Table 6 presents the impact information in a consistent and transparent manner that highlights the most important impacts of the selected options.

Table 6 Assessment Summary Table

>EMPLACEMENT TABLE>

Assessment of Option A): Comprehensive Genuine Community Policy

No details exist as to how a comprehensive genuine Community policy on tourism would be adopted in practice. It can be assumed, however, that it may have the overall effect of integrating the currently dispersed direct and indirect Community actions. It could also be assumed that it would facilitate action towards addressing specific tourism-related challenges that may not be addressed elsewhere.

Option A could improve performance against criteria, where other options are potentially less comprehensive, through the adoption of specific measures to address particular challenges. Areas where this might be necessary include ensuring provision of sufficient infrastructure, increasing access to tourism for all citizens, promoting sustainable inter- and intra-destination mobility, increasing the availability of skilled staff, and ensuring community well-being in destinations.

In other areas, Option A) may perform less well than other options. For example, although Option A) could have an integrating effect on Community actions, it may potentially reduce coherence and integration between policies and approaches, as tourism aspects would be assumed to be addressed under the comprehensive policy and thus might be neglected under other policies. Areas of conflict, or 'grey areas', may arise where a comprehensive tourism policy required action beyond that specified by existing policies. Examples might include sustainable inter- and intra- destination mobility or environmental carrying capacity (e.g. land management or water resources).

There might also be difficulties in defining tourist destinations and activities subject to a comprehensive policy, whilst recognising the diversity of the sector. This may constrain stakeholder action and innovation in addressing local issues and/or the effectiveness of a tourism policy. Stakeholder action is essential for addressing challenges relating to environmental and social factors, for example ensuring community well-being, maintaining the cultural heritage and respecting the environmental carrying capacity of destinations, where local solutions are needed. However, the Bathing Water Directive provides an example where specific areas (i.e. bathing beaches) have to be designated, and a similar approach could potentially be adopted to define sustainable tourist destinations. Similarly, Natura 2000 sites require local authorities to manage part of their area differently, and in accordance with stricter requirements, from the remaining area. Adopting a tourism policy may provide greater support to addressing the challenges for both destinations and enterprises.

Option A) bears a particular risk of additional administrative burden on local authorities and enterprises (SMEs) that is not matched by its added value. Moreover, the challenges facing tourism are acute, and it is unlikely that a comprehensive policy can be adopted and implemented within a sufficient timeframe to ensure action in the short to medium term. In the longer term, and assuming that issues concerning the definition of the tourism sector and potential overlaps with other policies are effectively dealt with, a comprehensive policy may provide greater stability and recognition for the European tourism sector.

Assessment of Option B): Non-Action Scenario

A non-action scenario relies exclusively on the existing initiatives and contributions that stakeholders other than the European Community undertake at various levels, ranging from international to local, and those that they might still develop. During the last decade, an increased stakeholder dialogue, in both the private and public sectors, has resulted in mainly voluntary initiatives to address and diminish social and environmental impacts, while enhancing the economic benefits of tourism activities. These initiatives have taken various forms and represent all sectors of the travel and tourism industry.

Significant issues such as better governance, seasonal spread and sustainable transport are addressed only to a very limited degree by existing initiatives. They require a level of coordination and initiative that is difficult to achieve by many of these stakeholders, or they remain at too high level to have an effect on the ground. Initiatives undertaken by global organisations to encourage action by local stakeholders, for example the Tour Operators' Initiative and World Tourism Organisation guidance for tourism managers and local authorities, may be too far removed and general to encourage uptake by local stakeholders. While these initiatives deal to some extent with environmental and social issues, economic issues related to the quality of supply receive less consideration. This risks, in turn, prolonging the degradation of the environmental and cultural environment as the bulk of enterprises concentrate their efforts on attracting customers.

Past stakeholder initiatives to develop consumer awareness and promote the use of environmental management tools illustrate the problem of lack of efficiency due to a lack of coordination. 40 regional, national and international eco-labels for tourism have been developed at various levels in Europe, but their adoption by the industry is as yet limited. Tourists cannot know all of them, compare them, and assess their information value.

When focusing on one aspect of sustainability, uncoordinated initiatives bear potential for conflicts with other objectives. For example, a one-sided local action that aims to limit tourist numbers so as to respect the local carrying capacity may not be compatible with the social objective of favouring tourism for all, i.e. for of those with lower incomes, when combined with yield optimisation or raising additional revenue. It could also shift tourism to other destinations where it is not managed sustainably, increasing concentrations and thus exacerbating negative trends.

Whilst the effect of the many individual initiatives launched and provided for by stakeholders other than the European Community cannot be assessed in detail, it can be assumed that the current unsustainable trends highlight areas where Option B) would fail to address the objectives of the proposed Communication. Overall, relying on Option B) to deliver progress on sustainable tourism at the European level could increase uncertainty that the objectives would be met, since the relatively uncoordinated nature of existing, largely voluntary, initiatives means that they could end at any time and with no alternative approach in place.

Assessment of Option C): Relying on Established Contributions

Option C) provides additional benefits to Option B) in those areas where a higher level, coordinated approach to address the issues more effectively can be achieved under established Community policies and measures. For example, the Transport White Paper provides a more coherent approach by promoting the overall concept of sustainable mobility. Consideration is given to the provision of infrastructure, as part of trans-European networks and through structural funds, and environmental protection is promoted through a large number of Community measures and legislation. For example, the introduction of an EU eco-label for tourism accommodation in 2003 may in due course provide added value as consumer awareness is improved.

However, many established Community measures appear too general to address the specific challenges of the tourism sector. Therefore, Option C) is limited in the extent to which it will effectively meet all of the criteria, particularly in the medium-term. For example, broad policies integrate sustainability concerns across a range of sectors at a high level, but it is unlikely that this alone will facilitate the integration and coherence of policies and approaches at lower levels. Another key issue for the competitiveness of the tourism industry, and thus economic sustainability, is the availability of skilled and qualified staff. The effect of seasonal concentration or spread has a significant influence on this issue, in addition to the other factors affecting it. Thus measures to increase the skills of the European workforce in general are not sufficient in the tourism sector without addressing current seasonal concentration.

Option C) provides some additional economic, social and environmental benefits compared to Option B), but many of the existing initiatives and Community policies and measures are too broad for their impact on tourism to be assessed with any accuracy. Instead, they provide a coordinated approach to issues that would otherwise be addressed in isolation at the local level, for example transport. Option C) corresponds more or less to the current situation regarding Community involvement in the issue of tourism sustainability. The fact that, nevertheless, unsustainable trends in tourism do not change would suggest that this existing framework is not sufficient to make adequate progress in this field.

Assessment of Option D): Reinforcement of Existing Framework

In reinforcing the existing framework (Option C), Option D) provides added value related to the majority of criteria. This results from a greater degree of coordination, increasing the effectiveness and efficiency of action and potentially achieving benefits faster and in a more targeted way by being adapted to the specific problems than might occur under the existing framework. A good example of this is consumer awareness. Despite some evidence of already increasing awareness and demand for responsible tourism, sustainable consumer behaviour is so vital to progress towards sustainable tourism that action taken under Option D) could advance this trend and provide benefits sooner than may otherwise be expected.

In this context, the promotion of sustainable tourism consumption and production patterns, and corresponding proactive best practice dissemination can be a core action of Community involvement for dealing with the major challenges affecting tourism. Option D makes it possible for the Commission to participate in specific measures for addressing these challenges, including that of seasonal spread. Such measures can provide considerable added value to efforts to reduce the unsustainable trend in tourism activity insofar as this trend is not driven by strong forces such as climate and lifestyle, which may be beyond the control of the Commission, irrespective of any policy option. It is, therefore, important that activities as those designed to address sustainable inter- and intra- destination mobility, are supported by measures to raise consumer awareness to ensure the best possible chance of improvements.

A reinforcement that aims to specifically address the sustainable development of tourist destinations can be expected to provide a wide range of significant economic, social and environmental benefits by supporting industry, the local community and the environment. It would assist the identification of specific local impacts (which may be on air, water, land or local communities) that may not be sufficiently or specifically addressed by stakeholder initiatives or existing Community policies (under Options B) or C). In this way, Option D provides the flexibility to address the regional diversity of the tourism sector and enables individual solutions to be found for destination challenges. It adds clear value, not only for sustainability in the tourism sector, but in general.

The provision of sufficient infrastructure (such as transport networks, waste management and water treatment facilities), the availability of skilled, qualified staff, respecting and maintaining the diversity of cultural heritage and increasing access to tourism for all citizens are the criteria least improved by Option D). This reflects an emphasis on operational aspects, such as better governance, and environmental aspects of sustainability rather than the socio-economic aspects. However, again, this option has the potential to better fine-tune non sector-specific Community policy measures in the above-mentioned fields, so that they become more effective for the tourism sector, and through this in general in the areas where sustainability problems are biggest. Given the significance of the current situation regarding the availability of skilled and qualified staff, further specific measures to address this shortage and improve working conditions can substantially improve the value of this option and its likelihood of achieving progress towards sustainable tourism.

Better coordination and use of the different Community policies and measures affecting tourism, an enhancement of this effect, and stakeholder participation when assessing their impact, is particularly important potential of this option. It will be crucial in optimising the benefits of Community action in general on tourism sustainability. It will also foster governance at all levels and facilitate integration and coherence between policy areas, ensuring that the views of, and impacts on, SMEs are properly addressed in this process.

The Communication also points out the need to encourage stakeholder synergies and cooperation among stakeholders. Option D) provides the opportunity for enhancing cooperation with other major players in the field of tourism sustainability. Likewise, it makes it possible to set up a multi-stakeholder group that steers the actions that the various stakeholders concerned undertake for achieving further progress towards the sustainablity of European tourism, and monitors this progress. Both steps can be seen as an important move towards supplementing the commitments to be included in a European sustainable tourism agenda (a future Agenda 21 for European Tourism), and the transposition into Europe of the tourism-relevant parts of the Plan of Implementation adopted at 2002 World Summit on Sustainable Development.

* Are there potential conflicts and inconsistencies between economic, social and environmental impacts that may lead to trade-offs and related policy decisions?

Given that all the options aim to address the same challenges, all of them experience the same potential areas of conflict, but to a different degree. A substantial issue is ensuring that tourism is accessible to everyone, whilst protecting the cultural and environmental resources of destinations. Likewise, provision of infrastructure may conflict with environmental objectives. However, because of its very nature, i.e. depending on good environmental conditions and an active social contribution, tourism can only be economically successful when respecting the two other aspects of sustainability.

None of the options considered is based on the assumption of restricting tourism growth: rather the aim is to manage it with sustainable effect. Option D) makes it possible for the Commission to participate in specific measures for addressing the issues of seasonal spread and carrying capacity, which are vital in reducing negative social and economic impacts of tourism growth, while at the same time strengthening a bottom-up approach and the key responsibility of local and industry stakeholders. Therefore, this option is also most likely to minimise conflict between economic, environmental and social impacts in the shortest possible term and in the most targeted and effective way. Nevertheless, it remains fully compatible with the existing Community policy framework regarding related policy fields.

* Are there especially severe impacts on a particular social group, economic sector (including size-class of enterprises) or region?

The analysis suggests that there are three specific categories that may be particularly affected:

A) Small and Medium-sized Enterprises

SMEs as a specific group is dominant in the tourism sector. They may currently lag behind larger companies in terms of their use of new technology and communication and may experience greater staffing problems as well as paying less attention to the environmental and social impacts of their activities. All these factors may reduce the quality of the service offered and thus their competitiveness. However, the increasing market for cultural and natural tourism provides a good market opportunity for SMEs, where tourists are likely to favour small, locally-run enterprises over the larger, global brands. The policy approach selected will have the potential in particular to assist SMEs in meeting consumer demand for quality.

B) Local communities and peripheral regions

Local communities as tourist destinations are significantly affected by tourism activities. Although tourism provides economic benefits, social discontent may arise from so-called mass tourism, especially where this may not sufficiently respect local cultures. The policy option selected is particularly well placed to avoid current trends exacerbating these issues through measures to address sustainable destination development and management. It facilitates an improved social environment for local communities, particularly through multi-stakeholder processes involving communities to a greater extent than at present.

Measures to manage tourism patterns, and particularly transport options, may disproportionately affect peripheral regions, above all islands. Their tourism business largely depends on air travel and benefits significantly from the increase in cheaper air travel that do not internalise environmental costs. Thus any measures that would result in discouraging or limiting air travel is likely to impact heavily on the tourism economy of peripheral regions. This example emphasises the need for a flexible approach which recognises the diversity of the European tourism industry.

C) Disabled people

Current levels of accessible tourist facilities restrict the potential for travel of the 10% ofthe population of the EU who are disabled. Under the selected policy option, greater consideration of corporate social responsibility, and actions to improve access, can address this issue.

* Are there impacts outside the Union on the Candidate Countries and/or other countries ("external impacts")?

Measures to be taken with regard to the sustainability of European tourism are intended to bring equal benefits across Europe and, as far as possible, world-wide. The policy option selected was, among other reasons, chosen because of its capacity to allow optimal adaptation of concrete measures to the specific geographical conditions, including those above and beyond the current EU of 15 Member States. Overall, there are no negative external impacts expected from these measures.

However, managing tourist patterns may result in certain geographical shifts in tourism. It might be that, at least temporarily, for price reasons or because of not wanting to change patterns, a part of the market will favour tourism activities at places that do not address sustainablity issues, thus increasing pressures on vulnerable destinations and fragile resources, including those outside the EU. It is not possible to assess the degree to which this might occur. On the other hand, the fear may exist that more sustainable tourism consumption patterns might mean Europeans travelling less to non-EU and distant destinations. Those locally responsible for these destinations need to recognise the fact that tourism which is viable and sustainable in the long-term cannot depend excessively on long-haul tourists, as is currently the case for many of the non-European destinations that have recently emerged. Some of the more-advanced developing countries have therefore started to pay particular attention to neighbouring and domestic tourism markets. Even the least-developed countries have an interest in gradually doing the same.

* What are the impacts over time? What are the results of any scenario, risk or sensitivity analysis undertaken?

Certainly, European tourism needs time to achieve sustainability. Nevertheless, the objective is that progress in this field is, in the medium-term, bigger than the quantitative growth in the sector, according to the scenario for the future of tourism, and its sustainability, as summarised in Annex 1 of the Communication; this objective is also known as "decoupling".

One reason why existing initiatives may currently be unsuccessful is that many have been implemented relatively recently and may not yet have reached their full potential. Thus, over time, relying on them could prove to be more effective than today. However, it is unlikely that, even in the long term, issues of better governance, seasonal spread, sustainable transport, etc., can or will be addressed by individual stakeholders. Likewise, many of the Community policies and measures addressing sustainabilty issues are relatively new and thus greater benefits may arise from these actions at some time in the future, the tourism sector being no exception.

However, given the scenario for the future of tourism, and its sustainability, there is no time to lose. Thus, one of the major reasons for selecting the policy option of tourism-specific reinforcement and best use of the existing framework for action was that this is the best way to provide benefits sooner than may be expected from the other options that were considered, with effects increasing over time. The desired achievements can also serve as a sector-specific contribution to the programme in support of European initiatives to accelerate the shift towards sustainable consumption and production, as provided for in the Plan of Implementation adopted at the Johannesburg World Summit on Sustainable Development.

6. How to monitor and evaluate the results and the impact of the proposal after implementation?

* How will the policy be implemented?

On the basis of the policy option selected, the Communication foresees a general concept of future action for implementation ranging from global to local, both in the international context and within Europe, in order to address the need for sustainable consumption patterns and sustainable tourism production. According to their different level of responsibilities, the need for local stakeholders to formulate their own Agenda 21 at the territorial or sub-sector levels has been stressed.

The selected policy option sets out the framework for delivering, on the basis of a multi- stakeholder voluntary process, specific hints and guidelines. A high degree of commitment from bodies representing the tourism industry, national/regional/local authorities and civil society groups must be developed in order for the process to start and be implemented at the various territorial levels.

Thus, implementation will be based above all on the initiatives of directly responsible and specialised stakeholders and on activities under those Community policies and measures which affect European tourism. To ensure that these initiatives and activities for European tourism are effective as possible, the Communication proposes to put into concrete form the further European Community contribution to implementing tourism sustainability in the international context and within Europe through a number of provisions.

The implementation of this general concept of future action by the European Community needs to take into account the fact that the level of tourism activity and the dependence on tourism vary across Europe's vast and diverse territory, as do the intensity and specific nature of challenges for the tourism industry and for sustainability. This great diversity of European tourism, the principle of subsidiarity and the lack of a specific competence mean that the European Community itself can only undertake guidance and complementary activities and further the practical application of the sustainable tourism concept.

More concretely, implementation will mean further action in the following areas:

a) Working arrangements fostering the contribution of Community policies to the sustainability of European tourism.

The Communication highlights the role of the Impact assessment as an instrument to aid the integration of sustainability concerns into related Community policies with an impact on tourism. As acknowledged in the Commission Internal Guidelines on the IA procedure, in undertaking an extended impact assessment a wide range of possible economic, environmental and social impacts should be considered as well as identifying who is affected and when the different impacts will occur. Thus, any policy should be assessed in terms of its economic, environmental and social impact on tourism policies.

Furthermore, it is proposed to prepare and implement a Commission internal work programme for enhancing the effect of the various community policies concerning European tourism in supporting the sustainability of the sector. This work programme should be the result of an open coordination process and will emphasise policies and measures aimed at meeting the challenges of sustainable tourism supply. A guide addressed to tourism stakeholders on support for sustainable tourism is planned as additional aid.

b) Encouraging stakeholder synergies and cooperation.

One element is a cooperation agreement with the World Tourism Organisation in the field of sustainable tourism.

The second, crucial element is launching a Tourism Sustainability Group. Its first task will be to allocate specific activities and responsibilities to the various tourism stakeholders, and to steer, monitor and evaluate the implementation of the agreement(see below).

c) Promotion of sustainable tourism consumption and production, and the better transfer of approaches, initiatives, instruments and good practice to the players on the ground.

Ad-hoc multi-stakeholder targeted actions are planned to raise awareness, appraise the evolution of the identified major challenges and provide tailor-made tools and guidance. They will focus on tourism consumption patterns (tourists as responsible consumers), on good governance and the CSR practices of tourism sector enterprises, on sustainable tourist destination development and management, and on information tools and networks in support of the other measures.

In some cases, such as the promotion of governance principles and sustainable tourist destination development and management, the Commission will further work through already existing instruments (such as the European Multi-stakeholder Forum on Corporate Social Responsibility) and explore the feasibility of target-based tripartite agreements.

It is planned to begin the gradual implementation of the measures adopted in 2004, in cooperation with the Council, the other Community Institutions and with international bodies active in this field, as well as with the active participation of the tourism industry and civil society representatives. Furthermore, the Commission will report back to the Council and the other Community Institutions in the autumn of 2005 on the progress of implementation, in a sufficientlydetailed manner for an Agenda 21 for European tourism to be drafted no later than 2007.

* How will the policy be monitored?

Monitoring and evaluation of these instruments is an essential part of the policy itself, and these tasks will be performed as part of the work of the above-mentioned Tourism Sustainability Group. The group will be asked to set up and manage a "European-level system to monitor the sustainability of the tourism sector", delivering an annual report to measure the progress achieved.

This instrument is intended to monitor progress over time and to ensure the overall consistency both of EU policy and instruments and of national policies and will feed back into the policy decision-making process at the right level. With a view to monitoring and reporting sustainable tourism and providing a tool to fulfil Community commitments undertaken in the international context, the Commission will continue, together with other public and private stakeholders, the work undertaken in the field of sustainable tourism indicators.

The group can also guide the use of the Local Agenda 21 tool in tourist destinations and the preparation of a model for local destination monitoring and indicator systems to ensure that destinations make use of the same principles of monitoring and deliver comparable results. It can also encourage the bottom-up development of tools and good examples of tourism sustainability adapted to local conditions.

* What are the arrangements for any ex-post evaluation of the policy?

Since these "Basic orientations for the sustainability of European tourism" are the Commission's input at this stage to a broad Agenda 21 process for sustainable European tourism which is open-ended, no specific ex-post evaluation is foreseen. The process will continue and evaluation is expected to take place within regular monitoring of these instruments. The Tourism Sustainability Group will be responsible for regularly evaluating implementation of the measures provided for in the action framework.

7. Stakeholder consultation

* Which interested parties were consulted, at what point in the process, and for what purpose?

The Commission started drafting the document on the basis of the results of a working group to promote environmental protection and sustainable development in tourism [16]. The purpose was to speed up the development of Agenda 21 in Europe with the guidance provided by an external steering group [17], under the chairmanship of the Commission, composed of experts from international bodies, national administrations and other tourism stakeholder groups, including environmental NGOs.

[16] Commission Communication to the Council, the European Parliament, the Economic and Social Committee and the Committee of the Regions - Working together for the future of European tourism. COM/2001/0665.

[17] The Steering Group on Agenda 21 met six times.

During the process of implementation of this measure it emerged that the European Agenda 21 for Tourism required a step-by-step process where the Commission would mainly play a facilitator role and the prime responsibility would be based at the level of other stakeholders. The Commission has regularly reported on the results of the work undertaken with the help of this steering group to all interested European stakeholders.

In April 2003, the Commission service responsible for the work finalised a document for public consultation, which was based on the work done so far and developed the policy options, the approach, and the possible measures and other considerations discussed above and now to be found in the Communication.

Between 25 April and 31 July, the Commission invited all interested parties to actively examine, contribute to and submit their comments on the consultation document. In so doing, they could also refer to any other relevant document, whether mentioned in the document or not, and comment on it. European citizens and tourists, private sector enterprises, European tourist destinations and public authorities, and civil society stakeholders were called upon to deliver their views regarding the policy options, the concept of action and the Community contribution, the measures that the Commission could envisage, and the vision of what other stakeholders should do.

From the Internet open consultation, the Commission received reactions from a total of nearly 100 organisations and individuals. The outcome of that consultation and the summary of comments received are appended to this document. All reactions can be consulted on the site http://europa.eu.int/comm/enterprise/ services/tourism/consultation/index.htm. In addition, the European Commission actively identified and asked for comments from its usual interlocutors in regular consultations with tourism stakeholders, in particular representatives of national administrations responsible for tourism policy, at a meeting of the Advisory Committee on Tourism in early September 2003.

An Inter-Departmental Steering Group [18], set up to oversee the preparation and running of the Extended Impact Assessment, provided an opportunity to facilitate and smooth the task of assessing the impacts of the Commission Communication with the assistance of relevant Commission services.

[18] The ISG on the EIA on the Communication met three times.

* What feedback on the comments received was provided?

The Commission took account of the majority of comments received (see appendix). However, some of them largely went beyond the scope of the subject matter, targeting general or global sustainability issues, or they represented obviously an extreme minority view, so that a feed back was not possible or not appropriate in this context. A number of comments also resulted from the fact that messages put into the document had not been well understood, although they corresponded to the concerns expressed in the comment.

Generally, the language of the document was improved to make better readable for end-users and to avoid biased terms and expressions. The Commission acknowledges that there are many models for achieving sustainable tourism development. Therefore, it also continues an approach that targets as many stakeholders as possible, favouring consensus-building.

With regard to the challenges, views and objectives formulated in the consultation document, the comments confirmed the need to recognise that tourism and its sustainability is primarily consumer driven. Moreover, the Communication now more clearly acknowledges that economic success is essential for achieving sustainability. The consultation also resulted in a reinforced recognition of the territorial (land use) dimension, and of issues linked to climate change, for sustainable tourism. On the other hand, it added evidence to the fact that certain issues of tourism sustainability can hardly be dealt with. Although, to some extent, seasonal spread is one of them, the Commission does not follow the minority position that this is a minor challenge or should not be considered in a European context.

In the light of little success of voluntary instruments developed for sustainable tourism, which was recorded as state of the art, some comments asked for regulatory instruments. This idea was not specifically taken on board, although in exceptional cases regulation cannot be principally excluded, if it is part of a recognised Community policy. A number of comments referred to insufficient co-ordination and integration of the various existing Community policies affecting tourism sustainability. In particular, unconditional liberalisation was seen as not appropriate. These comments resulted in expressing, in a clearer way that leaves no doubts, the Commission's position and intention in this respect in the Communication, and to be more cautious with certain statements, e.g. that relating to the current benefits of the Euro-Mediterranean Partnership.

Regarding the policy options, some comments doubted the evidence provided with regard to them, and questioned whether some of them are valid to be considered or allow a neutral choice. There was a minority view that the Community should not at all or not specifically deal with tourism issues and/or sustainability in relation to tourism. On the other end of opinion, comments continued to ask for a fully-fledged Community tourism policy. However, the overwhelming majority supported the policy option taken-up in the Communication, and that also was confirmed by the Extended Impact Assessment.

A number of comments wanted the conception of action and the Community contribution being extended. Most of them required, in one form or another, specific Community funding for sustainable tourism or measures that would need considerable financial commitment. The Communication does not give follow-up to these requests. Certain comments asked for focusing, in a few cases exclusively, on the entrepreneurial aspect and/or a co-ordination role. Whereas the Communication provides for reinforced integration of sustainability concerns into Community policies and initiatives affecting European tourism, and for enhancing their effect on European tourism in order to support the sustainability of the sector, it also follows the line of dealing with all aspects of sustainability, and not only the entrepreneurial ones.

The measures that the Commission could envisage were the subject of the biggest proportion of comments. Partly, it was criticised that they were not sufficiently precise. Although the approach followed for these basic orientations is that measures will be gradually shaped during the process still to follow, the Communication tries to be as concrete as possible with regard to them. However, all together, the comments very much supported the suggested measures, and added further details or precision that could be taken on board.

The most controversial measure was that regarding a 'European Multi-Stakeholder Monitoring and Steering Group for Tourism Sustainability'. In addition to the requests of making the denomination and description of this group easier to understand and clearer, its usefulness was questioned, whereas other comments confirmed that such a group, with the mandate that had been roughly indicated, is key to any other measure and to the success of efforts. While it was strongly supported that local and regional authorities must also be represented in this group, strong opposition arose against it being led by the tourism industry. Even the tourism industry itself largely seems not to want this. The Communication continues to see the creation and work of this group being a crucial measure, but takes account of the other comments with regard to it. It also largely integrates the comments with regard to the other measures, but leaves it to the process still to follow, how they will be shaped and implemented in detail.

Finally, regarding what other stakeholders should do, a number of detailed comments requested to include further stakeholder groups, and to put even more emphasis on consumers, including the importance of education in this respect. The role of those stakeholders that operate on the ground was particularly emphasised, whereas the importance of international stakeholders was seen with some reservation. This chapter also gave rise to continuing some controversial debate known from other occasions, such as with regard to so-called mass tourism and the market dominance of big tour operators, and the polemic concerning environmental taxes, in particular at tourist destinations. For the major part these comments were used to enrich, to revise and to fine-tune this chapter.

8. Commission draft proposal and justification

* What is the final policy choice and why?

The final Community policy choice made for these 'Basic orientations for the sustainability of European tourism', which are an important input to a broad Agenda 21 process for sustainable European tourism, is to reinforce the existing framework for action and to use it to the best advantage. In practical terms this policy will rely on:

* effective implementation of existing initiatives and reinforced efforts of stakeholders, other than the Community, who are active in this field; and

* activities of the Community, of which there are two basic types:

- optimising the effect of Community policies and measures on the sustainability of European tourism, and

- the definition and implementation of complementary tourism-specific action to promote sustainability throughout the Community, which particularly target support of and involvement in other stakeholders' initiatives and which fill gaps left by the Community policies and measures affecting tourism.

This cooperative and pro-active multi-stakeholder approach aims to bridge the remoteness of the Community from the players on the ground as the right road to sustainability for European tourism. It is expected to address the challenges that need to be tackled to ensure tourism sustainability alongside the current benefits that tourism can bring. Given the cross-sector nature of tourism, areas such as employment, regional development, environment, consumer protection, health, safety, transport, taxation and culture will be touched upon.

* Why was a more/less ambitious option not chosen?

In the current situation, a reinforced framework for action provides a feasible, and the most appropriate, approach with regard to the principles of proportionality and subsidiarity. It is capable of dealing with the objectives and challenges identified in a suitable manner by means of an integrated approach within the European Union and in closer cooperation with all stakeholders.

A more ambitious option, i.e. a comprehensive approach as part of a genuine Community policy, risks not corresponding sufficiently to the diversity of the sector and involving an administrative burden on local authorities and enterprises (particularly SMEs) that is not matched by added value. This may constrain stakeholder action and innovation in addressing local issues and/or the effectiveness of a tourism policy. Moreover, the challenges facing tourism are acute, and it is unlikely that a comprehensive policy can be adopted and implemented within a sufficient timeframe to ensure action in the short to medium term, in particular because of the need for the agreement of all Member States.

A less ambitious option, i.e. the total renunciation of Community activities or only relying on established contributions, would correspond more or less to the current situation. This would fail to provide the specific Community contribution needed to trigger sufficient changes in favour of the sustainability of European tourism and to address the objectives of this Communication, and is therefore to be ruled out.

* What are the trade-offs associated with the option chosen?

There are no trade-offs associated with the option chosen. It is fully compatible with the existing Community policy framework regarding related policy fields.

* If current data or knowledge are of poor quality, why should a decision be taken now rather than be put off until better information is available?

Currently existing limited data and knowledge of the tourism sector hinder an accurate quantitative analysis of the impact of tourism. However, despite this weakness, the perceived economic, social and environmental sustainability issues and problems of European tourism, which are both linked to its current consumption and production patterns, and to its further quantitative growth, suggest continuing unsustainable trends of the sector. They show the need to take a decision now on the basic orientations to follow and on initial measures to be launched, and not to put the decision off until better information is available.

The Commission Communication 'Working together for the future of European tourism' identified the need for further work on improving tourism information, communication and statistics on tourism. The Commission has already started to mobilise existing competence and support centres for the development of knowledge and observation regarding tourism, in order to increase the availability of the necessary knowledge and tools for all stakeholders.

Likewise, the Commission has taken the necessary steps, in coordination with the public and private stakeholders concerned and with their support, to introduce Tourism Satellite Accounts (TSAs) in order to improve current statistical information as it exists in Europe (regarded as insufficient from both the qualitative and the quantitative points of view) and to fully reflect the impact and economic importance of tourism as an economic sector.

* Have any accompanying measures to maximise positive impacts and minimise negative impacts been taken?

At the current stage, it is too early to launch additional or accompanying measures to further increase the positive impacts of the policy option chosen. The plan is for them to be defined by the proposed Tourism Sustainability Group and implemented through the planned Commission internal work programme for enhancing the effect of the various Community policies and measures affecting European tourism to support its sustainability.

No negative impacts were identified.

Appendix

Outcome of the Internet based public consultation

(25 April - 31 July 2003)

1. International, European & transnational stakeholder bodies and initiatives

- WTO (World Tourism Organisation).

- WTTC (World Travel & Tourism Council)

- ETC (European Travel Commission)

- ETAG (European Travel & Action Group)

- NET (Network of European private Entrepreneurs in the Tourism Sector)

- ECATRA (European Car & Truck Rental Association)

- ECTAA (Group of National Travel Agents and Tour Operators' association within the EU)

- EFCO & HPA (European Federation of Campingsite Organisations and Holiday Park Associations)

- ETOA (European Tour Operators Association)

- EUFED (European Union Federation of Youth Hostel Association)

- HOTREC (Confederation of National Associations of Hotels, Restaurants, Cafés and Similar Establishments in the European Union and European Economic Area)

- IFTO (International Federation of Tour Operators)

- INSULEUR (Network of the Insular Chambers of Commerce and Industry of the European Union)

- EAPME (European Association of Craft, Small and Medium-sized Enterprises

- ETLC (European Trade Union Liaison Committee on Tourism) / EFFAT (European Federation of Food, Agriculture and Tourism Trade Unions)

- EUTO (European Union of Tourist Officers)

- AEBR (Association of European Border Regions)

- AEM (Association Européenne des élus de Montagne)

- CRPM- Conference of Peripheral Maritime Regions of Europe

- ICLEI (International Council for Local Environmental Initiatives)

- IFN (International Friends of Nature)

- EUROPA NOSTRA, two individual reactions

- Green Globe 21

- eCLAT (Virtual network of researchers on climate change, environment and tourism)

- ECOCLUB S.A. - International Ecotourism Club

- ECOSERT Project Partnership - European Cooperation to achieve Sustainable Environmental Regional development through Tourism

- ECOTRANS e.V. - European network of experts and organisations in Tourism, Environment and Regional Development

- NEWtours - Network of excellence for sustainable tourism and transport

- Tourism-Site - Information network for sustainable development of tourist destinations

- Arc Latin - Arco Latino (59 NUTS III municipalities across the Mediterranean coastline)

- MIO-ECSDE. Mediterranean Information Office for Environment, Culture and Sustainable Development

- SMART - Sustainable Model for Arctic Regional Tourism (Project partnership consortium)

- SUT-Governance (EC R&D FP5 project, co-ordinator: Institute for Technology Assessment and System Analysis, Karlsruhe Research Centre)

2. National tourism administrations and authorities, and national agencies

- Secrétariat d'Etat du Tourisme, France

- BMWA (Bundenministerium für Wirtschaft und Arbeit), Austria.

- Ministry of Trade and Industry, Finland

- Turistdelegationen (Swedish Tourist Authority)

- State Secretariat in charge of tourism, Hungary

- Det Kongelige Nærings- og Handelsdepartement, Norway

- Bundesamt für Naturschutz (German Federal Agency for Nature Conservation)

- Umweltbundesamt (German Federal Environmental Agency)

3. Regional and local authorities, tourism offices and development bodies

- Agence Développement Local, Ville de Durbuy (Belgium)

- Ulm/Neu-Ulm Tourismuszentrale -Tourism office (Baden-Württemberg/Bayern, Germany)

- Municipality of Tengen (Baden-Württemberg, Germany)

- Agencia Valenciana del Turisme (Spain)

- Canary Islands' Tourism Observatory (Spain)

- Municipality of Calvià (Balearic Islands, Spain)

- Municipality of Girona (Catalunya, Spain)

- Municipality of Lloret de Mar (Catalunya, Spain)

- CESR (Economic and Social Council) Aquitaine (France)

- CESR (Economic and Social Council) Bourgogne (France)

- Coordinamento delle Regioni per le politiche del Turismo italiano (Italy)

- Région Autonome de la Vallée d'Aoste (Italy)

- Regione Sicilia (Italy)

- Provinces Noord Brabant, Limburg and Zeeland (The Netherlands)

- Mikkeli District Tourist Service (Finland)

- LGA/LGIB - Local Government Association / Local Government International Bureau (UK)

- Welsh Tourist Board and the Welsh Local Government Association (United Kingdom)

- South West England - Regional Sustainable Tourism Group (United Kingdom)

- Cornwall Tourist Board (United Kingdom)

- Kent County. Tourism Office (United Kingdom)

- Birmingham Tourism Office (United Kingdom)

- Prague City Development Authority (Czech Republic)

4. National and local associations, unions and bodies

- Nationalparkamt Müritz (Germany)

- WWF-Greece

- ALEFPA- Association Laïque pour l'Éducation, la Formation, la Prévention et l'Autonomie (France)

- FNE - France, Nature, Environment (France).

- CONFCOMMERCIO (The Italian General Confederation of Trade, Tourism, Services and SMEs) & CONFTURISMO (Italian representative of the tourist sector).

- Vereniging OSO - Organisations for Open Air Recreation (Netherlands)

- Austrian Federal Economic Chamber, Tourism and Leisure Industries Division (Austria)

- Service Union United (Finland)

- Coventry and Warwickshire Chamber of Commerce (United Kingdom)

- Church of England National Rural Office (United Kingdom)

- Church Heritage Forum, Archbishops' Council (United Kingdom)

- Sustrans - Sustainable Transport Charity (United Kingdom)

5. National and local networks

- Finnish University Network for Tourism Studies. Research and Training Institute (Finland).

- EHTF - English Historic Towns Forum (United Kingdom)

- Scottish Tourism and Environment Forum (United Kingdom)

- Cornwall Sustainable Tourism Project (United Kingdom)

6. Enterprises

- B.A.U.M Consult and Knowledge Networking (Germany)

- Stattreisen (Germany)

- Accor Group (France)

- Michelin (France)

- Vivacances (France)

- Gheanet Tourism Consultants (Italy)

- Turismo Mediterraneo s.r.l. (Sardegna, Italy)

- Rachel Dodds - Sustainable/Eco Tourism and Tourism Marketing Consultant (United Kingdom).

7. Research & education

- Universidad de Málaga (Spain)

- CSST - Centre for Sustainable Tourism and Transport & NHTV - Breda University of International Education (The Netherlands).

- London Metropolitan University, International Institute for Culture, Tourism and Development (United Kingdom).

- University of Brighton, Centre for Tourism Policy Studies (United Kingdom), two individual reactions.

- University of the West of England, Centre for Environment & Planning-Bristol (United Kingdom).

- Centre for Responsible and Sustainable Tourism Development (Serbia).

- Márcia Cambraia Belderrain, University of São Paulo (Brazil)

Summary of comments from the Internet based public consultation

The reference of this summary is the document published for public consultation on the Internet (http://europa.eu.int/comm/enterprise/ services/tourism/consultation/cons_en.pdf). The summary lists those comments that demand added or improved formulations in relation to the consultation document, or disagree or request deletion. Comments made by different organisations and individual may contradict each other. Details can be accessed via http://europa.eu.int/comm/enterprise/ services/tourism/consultation/index.htm.

1. General remarks:

Add / improve

* Sustainable tourism development guidance must be communicated in plain language targeted on end-users. The font size and layout should make the end-user want to read the text.

* Figures and percentages should indicate source data.

* Acknowledge that there are many models for achieving sustainable tourism development.

* Refer only to things that affect the tourism sector over which the sector (public and private operators) has a great deal of or at least some direct influence (therefore exclude areas such as strategic infrastructure and transport).

* To tackle sustainability problems with regard to tourism we need global environmental governance as a proactive mix of policy (transport, energy and environment), awareness raising amongst consumers and other stakeholders and corporate responsibility of the tourism industry. An effective policy can only be arrived at if we try to influence the major driving forces.

* Pay more attention to the social dimension of sustainability: CSR and the social dialogue merit further emphasis.

* A public and formal commitment from all stakeholders would help the implementation of sustainable tourism a great deal.

* Sustainable tourism demands real leadership, rather than management. Abandon the idea of pleasing all stakeholders ('citizens are the basis of power in a democratic society, stakeholders are the basis in an oligarchy').

* Define the timing, budgetary and technical means for implementing the objectives and measures selected and set priorities according to annual exercises.

2. Analysis of the challenges, views and objectives

Add / improve

* The governance dimension should be added to the three classical pillars of sustainability (the institutional dimension).

* Link all the challenges to the appropriate territorial policy level to provide for a flexible approach.

* Stress that economic growth is fundamental for mainstreaming sustainable policies in tourism.

* Recognise that tourism is consumer-driven and not production-led. Put the emphasis on changing attitudes and demand patterns, as well as on implementation at local level.

* Sustainable tourist behaviour cannot be divorced from 'sustainable consumer behaviour'. Local inhabitants have a crucial role in leading consumers/tourists by example.

* Regarding the supply chain, sustainability cannot rely on voluntary measures only (such as schemes and CSR). Legislation should not be discarded.

* Accept that tourism can be a driver for other economic sectors in order to mitigate current over-dependence on tourism in fragile areas (e.g. islands).

* Security (e.g. terrorist threat) and safety issues (both linked to natural risks or human caused risks) are also major challenges for European tourism.

* Preserving European cultural heritage diversity is a challenge for future European tourism.

* Pay more attention to land use, water and transport as the main threats for sustainability.

* Learn from the ECOPROFIT project regarding a European Programme on Sustainable Tourism and from the PEER project (Partnerships for Extended Entrepreneurial Responsibility in the Tourism Sector) regarding the issue of sustainability reporting of European Tourist destinations.

* Use the WTO definition of a local tourist destination.

* Eliminate doubts regarding the compatibility between cost internalisation and decoupling economic growth from social and environmental costs.

* CSR for the hospitality sector should not be planned, carried out and assessed by a single tourism stakeholder.

* Replace references to 'adequate employment' with 'quality employment'.

* Replace the term 'handicapped' with 'disabled'.

* Explain that a fundamental part of the 'well-being of tourist destinations' is the need to share profits with source market operators.

* Choice of destination is 'discretionary' rather than 'arbitrary'.

Disagree / delete

* Avoid negative considerations such as 'narrow economic imperatives' that do not favour the mutual respect and understanding of the three sustainability pillars.

* If seasonality is a regional aim, then it should be coped with at that level.

* Seasonality is not one of the major challenges, since it is in many cases a natural phenomenon with which many destinations have learnt to live. The real problem is the 'intra-seasonal fluctuations' in visitor numbers that put uneven pressure on tourism systems and resources.

* Do not put the onus on production, bur rather recognise and manage the pressures that create the demand and lead to seasonality (cultural preferences, employment patterns, annual holiday and public holiday restrictions, academic requirements, etc...).

* Assess the difficulty most European consumers have in developing sustainable consumption patterns due to the lack of transparency in an increasing vertically-integrated market.

* Acknowledge that climate change is a challenge (tourism is responsible for 10% of world-wide greenhouse gases and it is also suffering from climate change effects (high temperatures, water quality and shortages, etc.)).

* Do not assume automatically that cultural or heritage-oriented tourism is more 'sustainable' than other forms of tourism: treating culture/heritage as a 'tourism product' detaches culture from its local context and divorces it from its role in the maintenance and development of civil society.

3. Analysis of the state of the art

3.1 Initiatives and contributions of a wide range of stakeholders

Add / improve

* Consider that all initiatives and contributions that have not succeeded are of voluntary nature. Although it is good to have general statements, declarations and basic guidelines, the situation and the nature of the challenges demand responses that integrate the legal, economic and governance points of view.

* Since there are many stakeholders involved in sustainability, the document should either narrow its focus to things it can change or broaden it to include all those whom we need to influence (all sub-sectors of the tourism industry and related complementary supply).

* The role of many local authorities in putting forward sustainable tourism agendas is not sufficiently acknowledged since most of them do not form part of established international networks or have contacts with relevant international bodies. Whether it is a good thing or a bad thing, local stakeholders are the ones with main responsibility for tourism. 'Tourism takes place locally and policies need to be devised and implemented locally in order to address the specific needs and limitations of the destination'.

* Tourism workers and trade unions must be added to the list of stakeholders that are currently developing sustainability for tourism.

* Consider the reasons behind the failure of SMEs' response in taking up sustainability initiatives: 'if you want business to be an agent of change, you have to change the behaviour of its clients'. SMEs' concern is to meet the needs of their customers.

* Consider that for an effective implementation of the many action programmes and guidelines developed at international level there is a need for national/regional sustainable development strategies.

* Mention the tourism-related initiatives in supranational regions within the EU (e.g. The Nordic countries, the Alps and coastal regions) as well as the need for integration of the regional objectives.

* Refine references to existing initiatives of other stakeholders (e.g. as for the TOI, Global Code of Ethics, the 1999 CSD7, etc.) and add some more fundamental initiatives regarding tourism and fair trade, human rights, CSR, and consolidated environmental NGOs' contributions.

Disagree / delete

* Do not regard the contribution of a stakeholder segment as insufficient if indicators to measure insufficiency are not provided.

3.2 Initiatives and contribution of the EC

Add / improve

* Better incorporate the work (policies and programmes) done or being done in other Commission services regarding sustainable tourism development (e.g.: the 6th Framework Programme).

* Consider that most European policies and programmes do not serve an integrated approach that reflects the needs and concerns at regional and local level and therefore are far from benefiting them.

* Adopt a more proactive and supportive role for local and regional initiatives to adopt sustainable tourism policies.

* Integrated Quality Management is a valuable tool to ensure a more competitive tourism industry which will secure environmental, social and economic benefits for the host community and is based on a partnership approach with the main stakeholders.

* Invest in better statistical information generally and on sustainability in particular.

* Explain how the 'reporting mechanism' would be able to provide useful information without becoming a burden.

* Assess the impact of current liberalisation in the tourism sector before pursuing further liberalisation rounds. If services are provided in another country, the workers posted there should benefit at least from the labour standards and working conditions applicable in that country. Further liberalisation should not affect 'service quality, consumer protection, labour standards and public safety'. Do liberalisation of trade and sustainable trade occur at the same time in tourism? (Assess whether competition is working against local communities in the opening up of tourism markets in developing countries). Analyse whether the GATS decision may overrule other international agreements such as the international Biodiversity Convention.

* Do not overstate the benefits of the Euro-Mediterranean Partnership: so far it is mainly focused on a EuroMed Free Trade Area, with its main impact on sustainable trade.

* Pursue a real European-wide Eco-label for tourism destinations.

4. The Commission Communication's policy options

Add / improve

* Consider how the Commission Communication's objectives can be achieved given the absence of any reference to tourism in the Convention for the Future of Europe and the incoming IGC.

* Further consider a true Community policy for tourism related research (including the mutual interaction between tourism and climate change), data and statistics, benchmarking and incentives to other EC policies influencing tourism and its sustainability.

* Reinforce the role of the Tourism focal point within the EC to ensure a leading role for sustainable tourism and maximise the potential of Community action. Although funding for tourism purposes is available, the lack of an ad-hoc tourism programme hinders synergies.

* In a reinforced framework for action the Commission should listen to both industry and trade unions' representatives to find common solutions to the existing problems.

* The selected policy option should be subject to the proactive development of the principles of subsidiarity (formal dialogue with regional and local authorities, partnerships and implementation of real tripartite agreements).

* How could coordination at European level make efforts at local level more efficient?

Disagree / delete

* Vague policy options and little evidence provided in favour of the policy selected.

* The Commission has not been neutral when presenting the policy options.

* Subsidiarity and action at the local level most involved in the customer/supplier relationships are more appropriate.

5. The concept of action and the Community contribution

Add / improve

* Take a stronger lead in coordinating and funding partnerships.

* Provide support/incentives to industry, and SMEs in particular, to encourage the development and adoption of sustainability good practices.

* Coordinate information collation and sharing, supported by research as appropriate, including case studies, good practice guides and cost/benefit analyses. Present information in a practical and user-friendly manner, with good practices being disseminated as 'guidance' rather than 'compulsion'.

* Fund consumer awareness and guidance initiatives, working with the media.

* Improve the coordinating role within the European Commission, aiming to ensure that the interests of tourism are fully taken into account in the preparation of legislation and in the operation of programmes and policies which are not themselves conceived in terms of tourism objectives.

* Set up a comprehensive and reliable statistical framework in order to assess, benchmark and monitor tourism development. Support regional tourism observatories.

* Sustainability reporting mechanisms and CSR should also consider the concerns of tourism workers.

* Prepare a Community programme to support and implement sustainable tourism destination management (which could be implemented within the EU regional policy): in so doing the EC would be shifting policy responsibilities to other stakeholders and providing the means to implement these processes.

* The period 2003-2006 should be devoted to awareness raising and to the establishment of partnership and cooperation mechanisms in order to provide the necessary input to implement sustainable guidance at regional/local level for the programming period 2007-2013.

* Promote special forms of tourism (e.g.: cultural and maritime tourism) and take advantage of events with a global dimension to getthe message across.

* Implement specific action plans for fragile areas such as the Mediterranean islands.

* Make the distinction between tourism within Natura 2000 sites (where tourism should be limited and have positive effects on nature conservation and social wellbeing) and outside protected areas (where the elimination of negative tourism impacts should be the objective).

Disagree / delete

* The Commission's role should be limited to the entrepreneurial aspect of the tourism sector, other related aspect being dealt with at the relevant Commission sector level.

* Is WTTC a truly representative international body?

6. The measures that the Commission could envisage

Add / improve

* In general, the measures should be more concrete, precise and coercive enough to be effective.

* Recognise the particular requirements of SMEs and micro-enterprises.

* Consider legislation if it is the only way to effect change.

* Design at least one specific measure related to training and education.

- The Commission will use the Impact Assessment tool to integrate sustainability concerns into Community policies and initiatives affecting European tourism

This measure should allow the involvement of all stakeholder groups in the impact assessment. Present the most significant developments regarding tourism-related IA annually.

Integrate tourism as a measure in the operational Interreg III A programmes as well as in the PHARE-CBC, TACIS and MED programmes between neighbouring regions.

Exploit the advantages of the synergy between tourism, agriculture, forestry, environmental politics and small and medium-sized companies.

- The Commission could prepare and adopt an action plan for enhancing the effect of the various Community policies and measures affecting European tourism to support the sustainability of the sector.

This measure needs realistic targets and achievable actions, and should improve the capacity and leadership of local authorities, encouraging the latter to take up the principles of governance within these decision-making levels and sustainable tourism planning.

The action plan should include issues of equal access to the tourism product and the benefits of tourism, and also equal opportunities within the tourism industry.

The Commission might undertake an analysis of skills and labour transfer in the sphere of tourism to facilitate transnational cooperation between regions and hence it being taken account of in the national action plans for employment. Study the role of immigrants as a working force for tourism and its impact on local economy.

Laying down European standards for the mutual recognition of tourism qualifications would be valuable and would help create employment opportunities through the placement of employees regardless of their nationality.

Local authorities and destination managers would welcome a comprehensive guide to all Commission policies, programmes and studies which relate to sustainable tourism, and to identifying potential funding support for projects in this field.

Study the relationship between biggest TTOO and local tourism suppliers and its effects on competition. Favour local partnerships to counterbalance Tour Operators' market dominance.

Further assess the impact of the accession of new member states in terms of tourist numbers, labour force and new market destinations.

- The Commission could propose a co-operation agreement with the World Tourism Organisation (WTO) in the field of sustainable tourism.

Identify fields and measures of cooperation defining EC support for WTO global initiatives. Local government must be involved in the preparation and implementation of the agreement via associations such as the Council of European Municipalities and the Regions.

There are other UN agencies that have been substantially involved in sustainable tourism initiatives that should also be included in the scope of this measure. EC-WTO agreement could also expand to sustainable development cooperation in third countries with a particular focus on poverty alleviation strategies through tourism (support a Community-based tourism development in developing countries).

Consider the possibility of a joint partnership between the EC and WTO to take over and manage the EuroVelo network.

- The Commission could launch a European Multi-Stakeholder Monitoring and Steering Group for Tourism Sustainability.

To add value such a group (supported also by the WTO) must have specific and deliverable objectives. The Commission, not the industry, should lead it, and all stakeholders should be part of all similar groups (e.g. on issues such as seasonality, transport, etc., trade unions have also a role to play). Research, measurement and monitoring must enable both the private and public sectors to adapt to changing needs and demands and better manage demand and supply.

Local and regional governments should be represented via pan-European associations.

Study whether this group can be set up within a Europe-wide network of universities with tourism development units committed to working with non-academic institutions in the private and public sectors in the field of sustainable tourism policy ('this would accord well with the principles of the 6th RTD framework programme which seeks inter alia to support the creation of 'knowledge societies' in a wide swathe of policy areas'). Therefore consider including the last measure within this measure.

The development of sustainable tourism information, policy tools and best practice do need further development to facilitate benchmarking and the analysis of information relating to sustainable tourism needs to be developed in a manner which can accommodate the requirements of all different types of destinations.

However, work in this field should respect the principle of subsidiarity and build on work already undertaken within Member States. Getting businesses involved in reporting is challenging, but essential, so the system has to be user-friendly and not too technical. It would be preferable to see workable national systems in place before setting up a European-level system. If, in the future, a European level system is seen to be feasible, we would need to ensure that the European and national systems dovetail and the relevant expert groups in Member States consulted.

Non-tourism stakeholders have a critical role to play in the sustainability of tourism. They can best represent the sustainable development goals and objectives of the host or resident population. Therefore they may also be part of this measure and the following one.

- The Commission could launch a wide-ranging initiative, involving all relevant stakeholders, to further sustainable tourism consumption patterns in Europe. This initiative could focus on the two core problems regarding sustainable consumer choices in leisure tourism, i.e. seasonality and sustainable tourism transport.

The European round table of stakeholders obviously has to be more than just a talking shop and should look into whether realistic action can be taken.

Build on consumer information to ensure market forces are exerted to promote sustainable management. The business case is not sufficiently won since we need to convince business that acting sustainably helps it to save money, that there are markets looking for sustainable products and that the public sector will help them to find them. Inform tourists on how to prevent damage and harm to the environment, the landscape and agriculture.

Provide reliable and user-friendly information on quality standards in hotels.

With regard to seasonality, illustrate the benefits of staggering holidays in the private and public sector and the impact of pension reforms on the tourism sector in the long term. Improve the quality of tourism-related products and services and expand the transport and economic infrastructures to improve the accessibility of tourist areas and to facilitate crossing borders and the local public transport with the objective of lengthening the season and the duration of tourist visits.

Take account of the changes in the demographic structure and design tailor-made programmes catering for special groups (e.g. the young, the elderly and the disabled etc.)

- The Commission could prepare and launch a package of special measures for promoting the principles of good governance and fostering Corporate Social Responsibility (CSR) practices throughout the European tourism sector and its stakeholders as a specific initiative within the European Multi-stakeholder Forum on CSR..

The Commission could provide guidance on the principles of good governance and CSR, but these principles will be best promoted to tourism businesses via member state and regional tourism bodies who can set such guidance within a national or regional context. Consider whether it is possible to do this with large transnational corporations, since for micro-enterprises and SMEs it will be quite difficult.

- The Commission could prepare and launch a package of special measures aimed at the promotion of sustainable tourist destination development and management.

The platform of European tourist destinations for dealing with issues of sustainable tourist destination development and management should be open to all destinations in order to facilitate the exchange of good practice and allow for benchmarking and skills transfer between resorts.

The approach taken by the National Tourism Best Value Group in the UK could serve as the model for the pan-European Platform of destinations. IQM provides a tool to achieve it. All the other measures mentioned should be incorporated into the IQM process.

The idea of a consumer awareness campaign should be developed further before judging whether action at a European level could be effective, although a consistent message across Europe could have an effect. It could be effective and useful if seen as a pan-European issue and if one message is seen by tourists all over Europe. It would achieve economies of scale if resourced nationally or at a European level. There is certainly a need for greater coordination of current initiatives and a need to encourage sharing of experience in what works and what does not in influencing consumer choice.

Support the demand for sustainable tourism products and subsequently give an ad-hoc follow-up to public initiatives to support enterprises.

Tri-partite agreements also need further development and evaluation that might be done via pilot initiatives.

Assess whether this measure (make a link to the ESDP) might be funded by the 6th RTD programme, ensure that the management of cultural heritage sites is included in this programme, and study whether Local Research Bodies can be considered beneficiaries of the Community framework programme and could be covered under the last measure.

- In addition, the Commission could promote the development and use of information tools and networks that involve and target the various types of stakeholders, in order to disseminate best practice and good governance regarding the sustainability of European tourism, at destination and enterprise level.

Disseminate information through the internet, reliable representatives and networks and consider the coordination of the policies and best practices identified. Action regarding exchange of best practices should follow this circle: awareness, information, dissemination, follow-up and feedback.

The WTO can also help in implementing this and the previous measure through its Destination Management Task Force and the Cooperation Network for the Sustainable Management of Coastal Destinations.

Disagree / delete

* Tourism SMEs cannot cope and benefit from existing legislation and information.

* Any suggested action plan should itself be subject to consultation before implementation. Therefore avoid references to vague action plans. Caution if the Commission intends to impose an action plan on communities.

* Cooperate with the WTO rather than pursuing working agreements.

* A 'round table' of stakeholders to consider the problems of seasonality is unlikely to make a significant contribution to the pressures felt at local level, and the perspective is likely to be too broad and the ability to influence too remote.

* More information is needed before considering whether target-based agreements can be valuable.

7. What other stakeholders should do.

Add / improve

* The key stakeholders should also include the host communities, service providers to the tourism industry and the community sector.

* European stakeholders should also be added to the list of those who share a prime responsibility for implementing tourism sustainability.

* Identify the roles and responsibilities of the actors within the tourism consumer chain.

* Indicate how individuals would assume their responsibility through awareness raising in fostering sustainable consumption.

* The overall aim should be to get the consumer to equate sustainable good practice with a quality product.

* Reflect on entering sustainable development principles for tourism in primary schools.

* Industry operators might draft and follow a self-regulation code based on sustainable principles. Refer to the role of tourism and hotel companies in making extensive use of energy, water and waste efficiency and saving measures; the need to favour soft mobility and transport means and take up sustainable technologies.

* Consider the impact of market concentration in the European tourism industry in providing an available range of choices for customers wishing to make a sustainable choice.

* Tourism development may help in the questions related to the development needs of border regions and to their weaknesses: promoting economic diversification, creating new employment opportunities and second jobs.

* Set up an annual sustainable tourism award supported by the private sector.

Disagree / delete

* This chapter generally repeats the statements of the first three paragraphs of chapter 5.

* Do not exaggerate the influence of international organisations, such as WTO or UNEP, in local tourist development.

* Trade unions' role should appear separately to the unspecified 'other stakeholders'

* Include chambers of commerce and industry among 'other stakeholders'

* Further research the potential of tourism environmental taxes.

* Do not favour mass tourism in regions with a tendency to be greatly dependent on tourism since it might result in further dependencies and imbalance in the economic structure of the region.

* Pay more attention to the possible indirect effects of tourism, such as creating new markets for local products and services.