Édition provisoire

CONCLUSIONS DE L’AVOCATE GÉNÉRALE

M^ME LAILA MEDINA

présentées le 6 juin 2024 (1)

Affaire C‑158/23 [Keren] (i) 

T.G.

contre

Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid

[demande de décision préjudicielle formée par le Raad van State (Conseil d’État, Pays-Bas)]

(Renvoi préjudiciel – Politique d’asile – Directive 2011/95/CE – Bénéficiaires de la protection internationale – Réfugiés – Article 34 – Accès aux dispositifs d’intégration – Obligation d’assurer l’accès aux programmes d’intégration – Convention de Genève – Article 34 – Législation nationale imposant aux réfugiés une obligation d’intégration civique – Obligation de suivre des cours et d’en supporter les frais – Possibilité de demander un prêt pour financer ces frais – Obligation de réussir un examen dans un délai de trois ans – Absence d’achèvement d’un programme d’intégration dans le délai imparti – Obligation de payer une amende – Obligation de rembourser le prêt)

1.        L’intégration des réfugiés est un processus important et complexe qui nécessite des efforts de la part de toutes les parties concernées, c’est-à-dire des réfugiés eux-mêmes et de la société du pays d’accueil. Le processus d’intégration comprend des aspects juridiques, économiques, sociaux et culturels. Il est donc naturel que les instruments internationaux, tels que la convention de Genève (2), imposent aux États contractants l’obligation juridique de faciliter « l’assimilation et la naturalisation » des réfugiés (3). Cette obligation a été transposée en droit de l’Union par l’article 34 de la directive « qualification » (4), qui prévoit une obligation pour les États membres de garantir « l’accès aux programmes d’intégration (...), ou crée[r] les conditions préalables garantissant l’accès à ces programmes ».

2.        La présente demande de décision préjudicielle a été introduite dans le cadre d’un litige opposant T.G. au Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (ministre des Affaires sociales et de l’Emploi, Pays-Bas ; ci-après le « ministre »). Le litige porte sur la décision du ministre par laquelle ce dernier, d’une part, a infligé à T.G., qui est un réfugié, une amende de 500 euros pour n’avoir pas réussi, dans le délai imparti, un examen d’intégration civique et, d’autre part, lui a ordonné le remboursement d’un prêt de 10 000 euros qui lui avait été accordé par les autorités publiques néerlandaises afin de lui permettre de financer les coûts des programmes d’intégration civique. Cette décision était motivée par le fait que T.G. n’avait pas rempli son obligation d’intégration civique dans le délai imparti.

3.        Dans ce contexte, la juridiction de renvoi demande, en substance, si et dans quelle mesure les États membres peuvent, en vertu de la directive « qualification », imposer aux bénéficiaires d’une protection internationale (ci-après les « réfugiés ») (5) l’obligation, sous peine d’amende, de réussir dans un délai déterminé un examen d’intégration civique et de payer les frais afférents à cet examen et aux cours de préparation à l’examen en question. L’une des spécificités de cette affaire est que, dans le contexte des compétences partagées entre l’Union et les États membres, les programmes nationaux d’intégration civique sont, pour les réfugiés, à la fois un droit, en vertu du droit de l’Union, et une obligation, en vertu du droit national.

I.      Le cadre juridique

 A.      Le droit de l’Union

4.        Les considérants 3, 4, 12, 13, 15, 16, 40, 41 et 47 de la directive « qualification » sont pertinents pour la présente affaire.

5.        L’article 34 de la directive « qualification », intitulé « Accès aux dispositifs d’intégration », prévoit :

« Afin de faciliter l’intégration des bénéficiaires d’une protection internationale dans la société, les États membres leur garantissent l’accès aux programmes d’intégration qu’ils jugent appropriés de manière à tenir compte des besoins spécifiques des bénéficiaires du statut de réfugié ou du statut conféré par la protection subsidiaire, ou créent les conditions préalables garantissant l’accès à ces programmes. »

 B.      Le droit néerlandais

6.        L’article 34 de la directive « qualification » a été transposé en droit néerlandais par la Wet inburgering (loi relative à l’intégration civique), qui vise à encourager les ressortissants étrangers à assumer la responsabilité de leur propre intégration. En vertu de l’article 3 de cette loi, dans sa version applicable à la date des faits en cause au principal, les réfugiés sont soumis à l’obligation d’intégration civique au même titre que les titulaires de certains autres permis de séjour, tels que les résidents de longue durée. En principe, toute personne soumise à l’obligation d’intégration civique doit réussir les différents volets de l’examen d’intégration civique dans un délai de trois ans (ci-après le « délai d’intégration civique »).

7.        La juridiction de renvoi indique que, en vertu de l’article 7b de la loi relative à l’intégration civique, le ministre prolonge ce délai d’intégration civique lorsqu’il ne peut être reproché à la personne soumise à l’obligation d’intégration civique d’avoir dépassé ce délai ou lorsqu’elle suit un cours d’alphabétisation. Le ministre peut prolonger la période d’intégration civique dans les cas où la personne soumise à l’obligation d’intégration civique a déployé des efforts démontrés d’intégration. Dans certains cas, le ministre peut dispenser l’intéressé de l’obligation en cause.

8.        La juridiction de renvoi ajoute que, en principe, les coûts des programmes nationaux d’intégration sont à la charge des personnes soumises à l’obligation d’intégration civique, qui peuvent demander un prêt d’un montant maximal de 10 000 euros à cette fin. Le prêt peut être utilisé pour des cours d’intégration civique, des examens d’intégration civique et/ou des cours d’alphabétisation. Les réfugiés ne sont pas tenus de rembourser le prêt s’ils réussissent les différents volets de l’examen d’intégration civique dans le délai d’intégration civique ou s’ils sont dispensés de l’obligation d’intégration civique dans ce délai. S’ils ne remplissent pas leur obligation d’intégration civique ou ne la remplissent pas dans les délais, ils doivent, en principe, rembourser l’intégralité du prêt.

9.        L’article 4.16a du Regeling inburgering (règlement relatif à l’intégration civique) est entré en vigueur le 1^er janvier 2022. En vertu de cette disposition, qui s’applique aux personnes en cours de remboursement de leur prêt à cette date, il peut être renoncé à tout ou partie du prêt. En principe, le ministre ne libère une personne tenue à l’obligation d’intégration civique d’une partie de sa dette que si elle remplit cette obligation dans les six mois suivant l’expiration du délai ou si elle en est dispensée dans ce délai. Dans des cas exceptionnels, le ministre peut également accorder une remise de dette partielle, même si la personne soumise à l’obligation d’intégration civique n’a pas satisfait à l’obligation d’intégration civique dans un délai de six mois, ou il peut même accorder une remise de dette pour la totalité du montant.

10.      Le délai de remboursement du prêt, fixé en fonction de la capacité financière du débiteur, ne peut excéder 10 ans. En cas de capacité financière insuffisante, le ministre fixe à 0,00 euro le montant à rembourser par mois. Le solde éventuel fait l’objet d’une remise de dette après 10 ans, à l’exception des arriérés de mensualités.

11.      L’article 31, paragraphe 1, de la loi relative à l’intégration civique prévoit que le ministre inflige une amende administrative à la personne tenue à l’obligation d’intégration civique qui n’a pas réussi les différents volets de l’examen d’intégration civique dans le délai de trois ans ou dans le délai prolongé.

12.      L’article 32 de cette loi dispose :

« Dans la décision infligeant l’amende visée à l’article 31, paragraphe 1, notre ministre fixe un nouveau délai de deux ans maximum, dans lequel la personne tenue à l’obligation d’intégration civique doit, après la communication de la décision infligeant l’amende, finalement réussir les volets de l’examen d’intégration civique visés à l’article 7, paragraphe 2, sous b) et c). »

13.      Aux termes de l’article 33 de ladite loi :

« 1.      Notre ministre inflige une amende administrative à la personne tenue à l’obligation d’intégration civique qui n’a pas réussi les volets de l’examen d’intégration civique visés à l’article 7, paragraphe 2, sous b) et c), dans le délai fixé en vertu de l’article 32. L’article 32 s’applique mutatis mutandis.

2.      Tant que la personne tenue à l’obligation d’intégration civique ne réussit pas, après l’expiration du délai fixé en vertu de l’article 32, les volets de l’examen d’intégration civique visés à l’article 7, paragraphe 2, sous b) et c), notre ministre lui inflige une amende administrative tous les deux ans. »

14.      L’article 1^er, paragraphe 1, des Beleidsregel boetevaststelling inburgering (lignes directrices en matière de détermination des amendes dans le contexte de l’intégration civique), dans leur version applicable à la date des faits en cause au principal, précise les critères à prendre en compte aux fins de la détermination du montant de l’amende. Parmi ces critères figurent le nombre d’heures pendant lesquelles la personne tenue à l’obligation d’intégration civique a participé à un cours d’intégration civique ou à un cours de néerlandais comme deuxième langue, le nombre de fois où cette personne a passé les volets de l’examen d’intégration civique ou de l’examen d’État de néerlandais comme deuxième langue, et le nombre de volets de ces examens qu’elle a réussis. L’article 1^er, paragraphe 2, des lignes directrices précise que le montant de l’amende est déterminé sur la base du tableau des amendes, tel qu’il figure à l’annexe desdites lignes directrices.

15.      L’annexe à l’article 1^er, paragraphe 2, contient un tableau selon lequel l’amende est fixée à 1 250 euros pour 0 à 149 heures de cours suivies, à 875 euros pour 150 à 299 heures et à 500 euros pour 300 heures ou plus. En outre, une prolongation du délai d’intégration civique peut être accordée, auquel cas aucune amende ne doit être infligée. Le montant de l’amende peut être réduit de 20 % en cas de réussite d’un volet de l’examen, de 40 % en cas de réussite de deux volets, de 60 % en cas de réussite de trois volets et de 80 % en cas de réussite de quatre volets ou plus.

II.    Le litige au principal et les questions préjudicielles

16.      T.G., un ressortissant érythréen, est arrivé aux Pays-Bas à l’âge de 17 ans. Il a par la suite obtenu un permis de séjour temporaire délivré aux personnes qui se sont vu accorder l’asile, ce qui lui a permis de bénéficier de la protection internationale aux Pays-Bas.

17.      Le 8 janvier 2016, alors que T.G. avait atteint l’âge de 18 ans, le ministre lui a fait savoir que, à compter du 1^er février 2016, il serait soumis à l’obligation d’intégration civique en vertu de la loi relative à l’intégration civique. Cette obligation impliquait qu’il devait en principe réussir tous les volets de l’examen d’intégration civique dans un délai de trois ans. Le ministre a prolongé ce délai jusqu’au 1^er février 2020 au motif que T.G. avait été hébergé dans un centre d’hébergement durant une période considérable et avait suivi une formation.

18.      T.G. n’ayant pas rempli son obligation d’intégration civique dans le délai imparti, le ministre lui a infligé une amende de 500 euros et a ordonné le remboursement intégral du prêt de 10 000 euros qu’il avait contracté auprès du Dienst Uitvoering Onderwijs (Service de mise en application de l’enseignement, Pays-Bas).

19.      T.G. a introduit une réclamation contre cette décision, qui a été déclarée non fondée par le ministre le 25 février 2021. Le 4 novembre 2021, le rechtbank Amsterdam (tribunal d’Amsterdam, Pays-Bas) a déclaré non fondé le recours introduit par T.G. contre la décision du 25 février 2021. Cette juridiction a considéré que la réglementation nationale en cause au principal n’enfreignait pas l’article 34 de la directive « qualification », dès lors qu’elle met en place un régime offrant des possibilités de prolongations et de dispenses. Elle permet également le remboursement des prêts octroyés en fonction de la capacité financière de l’intéressé. La même juridiction a considéré que le principe de proportionnalité n’avait pas été enfreint, puisque le ministre a abordé de manière motivée toutes les circonstances invoquées et qu’il les a mises en balance. Selon le rechtbank Amsterdam (tribunal d’Amsterdam), le ministre a tenu suffisamment compte de la situation personnelle du requérant au principal en prolongeant le délai d’intégration civique, qu’il a fait passer de trois à quatre ans, et en réduisant le montant de l’amende. Cette juridiction n’a pas considéré le montant de l’amende trop élevé par référence à l’arrêt P et S (6). Selon ladite juridiction, le ministre n’était pas tenu de renoncer à infliger l’amende ou à imposer l’obligation de remboursement du prêt.

20.      Le 2 décembre 2021, soit un an et dix mois après l’expiration du délai d’intégration civique, T.G. a été dispensé de l’obligation d’intégration civique parce que, selon le ministre, il avait, à ce moment, fait suffisamment d’efforts afin d’accomplir le parcours d’intégration civique. Cette dispense a été accordée sans préjudice de l’obligation de T.G. de payer l’amende et de rembourser le prêt.

21.      T.G. a interjeté appel du jugement du 4 novembre 2021 devant le Raad van State (Conseil d’État, Pays-Bas), qui est la juridiction de renvoi.

22.      La juridiction de renvoi demande si l’article 34 de la directive « qualification » s’oppose à ce que soit imposée aux bénéficiaires d’une protection internationale une obligation d’intégration civique – qui comporte l’obligation de réussir, sous peine d’amende, un examen, en principe dans un délai de trois ans – et s’oppose à ce que les frais des programmes d’intégration soient supportés par les personnes soumises à cette obligation.

23.      En ce qui concerne, premièrement, l’obligation d’intégration civique, la juridiction de renvoi nourrit des doutes quant à la question de savoir si l’arrêt P. et S. (7) a vocation à s’appliquer dans la présente affaire, dès lors que cet arrêt concerne l’article 5, paragraphe 2, de la directive 2003/109/CE  du Conseil, du 25 novembre 2003, relative au statut des ressortissants de pays tiers résidents de longue durée (ci-après la « directive 2003/109 ») (8) qui prévoit que les États membres peuvent imposer une obligation d’intégration, alors qu’une telle possibilité n’est pas prévue par la directive « qualification ».

24.      Deuxièmement, dans l’hypothèse où une obligation d’intégration civique peut être imposée en vertu du droit de l’Union, la juridiction de renvoi souhaite savoir si le droit positif, tiré du droit de l’Union, d’accès aux programmes d’intégration peut, in fine, conduire, par le non‑exercice de ce droit, à un comportement interdit, passible d’une amende.

25.      Troisièmement, en ce qui concerne les frais des programmes d’intégration, la juridiction de renvoi estime qu’imposer aux réfugiés de payer l’intégralité de ces frais est contraire à l’article 34 de la directive « qualification ». À cet égard, l’article 34 de cette directive impose aux États membres de garantir l’accès de tous les réfugiés aux programmes d’intégration. La juridiction de renvoi ajoute que le fait pour les intéressés d’obtenir un aménagement des modalités de paiement semble dépourvu de pertinence, étant donné que l’obligation de rembourser une dette importante subsiste pendant une période pouvant aller jusqu’à dix ans, ce qui peut entraver l’intégration effective dans l’État membre d’accueil.

26.      Quatrièmement, la question se pose de savoir si le niveau de l’amende et l’obligation de remboursement du prêt compromettent la réalisation de l’objectif et l’effet utile de l’article 34 de la directive « qualification ». À cet égard, la juridiction de renvoi relève que les autorités nationales sont tenues de réduire l’amende si cela est nécessaire pour assurer son caractère proportionné. Toutefois, le prêt, combiné à l’amende, pourrait être considéré comme allant au-delà de ce qui est nécessaire pour atteindre l’objectif poursuivi par cette disposition, à savoir faciliter l’intégration. Certaines modalités de remboursement pourraient atténuer les effets de ces sanctions financières. T.G. fait toutefois valoir, dans l’affaire au principal, que la mesure en cause peut constituer une incitation négative à travailler, ce qui a un effet négatif sur l’intégration.

27.      Dans ces conditions, le Raad van State (Conseil d’État) a décidé de surseoir à statuer et de poser à la Cour les questions préjudicielles suivantes :

« 1.      L’article 34 de la directive “qualification” doit-il être interprété en ce sens qu’il fait obstacle à une réglementation nationale telle que celle prévue à l’article 7b de la [loi relative à l’intégration civique], en vertu de laquelle les [réfugiés] ont l’obligation de réussir, sous peine d’amende, un examen d’intégration civique ?

2.      L’article 34 de la directive “qualification” doit-il être interprété en ce sens qu’il fait obstacle à une réglementation nationale ayant pour principe que les [réfugiés] supportent eux-mêmes l’intégralité des frais des programmes d’intégration ?

3.      Le fait que les [réfugiés] puissent obtenir un prêt des pouvoirs publics en vue de payer les frais des programmes d’intégration et qu’il leur soit accordé une remise de dette pour ce prêt en cas de réussite, dans le délai, de leur examen d’intégration civique ou en cas d’exonération ou de dispense, dans le délai, de l’obligation d’intégration civique, a-t-il une incidence sur la réponse à la deuxième question ?

4.      Si l’article 34 de la directive “qualification” permet d’imposer aux [réfugiés] une obligation de réussir, sous peine d’amende, un examen d’intégration civique et permet de leur faire supporter l’intégralité des frais des programmes d’intégration, le montant du prêt à rembourser, conjointement ou non avec l’amende, compromet-il la réalisation de l’objectif et de l’effet utile de l’article 34 de la directive “qualification” ? »

28.      Des observations écrites ont été présentées par T.G., le gouvernement des Pays-Bas et la Commission européenne. Ces parties ont formulé des observations orales lors de l’audience qui s’est tenue le 20 février 2024.

III. Appréciation

29.      Le présent renvoi préjudiciel soulève la question de savoir dans quelle mesure les États membres peuvent, en vertu de la directive « qualification », imposer aux réfugiés, d’une part, une obligation de réussir un examen d’intégration civique, sous peine d’amende, et, d’autre part, une obligation de supporter tout ou partie des frais des cours d’intégration civique et de l’examen y afférent.

30.      À titre liminaire, je relève que le droit néerlandais comporte quatre types d’obligations distinctes, à savoir, premièrement, l’obligation de participer aux cours d’intégration civique, deuxièmement, l’obligation de supporter les frais de ces cours (pour lesquels un prêt peut être accordé), troisièmement, l’obligation de passer et de réussir un examen d’intégration civique (et de payer les frais y afférents) et, quatrièmement, les obligations financières qui découlent de l’absence de réussite à cet examen, à savoir le paiement d’une amende et le remboursement du prêt.

31.      Dès lors que l’obligation de suivre les cours d’intégration civique entraîne l’obligation d’en supporter les frais, ces deux obligations vont de pair et doivent être analysées conjointement. Chronologiquement, ces deux obligations précèdent l’obligation de passer et de réussir l’examen d’intégration ainsi que les obligations financières découlant de l’absence de réussite à cet examen. C’est dès lors non pas dans l’ordre indiqué par la juridiction de renvoi, mais plutôt dans leur ordre chronologique que j’examinerai, dans les présentes conclusions, si ces obligations sont conformes à l’article 34 de la directive « qualification ». Par ailleurs la juridiction de renvoi, par sa quatrième question, demande en substance à la Cour d’examiner si les obligations précitées portent atteinte à l’effet utile de cette directive. J’aborderai cette problématique conjointement avec les autres questions.

32.      Dans ce contexte, je commencerai par examiner l’obligation de suivre les cours d’intégration civique et l’obligation d’en supporter les frais, qui font l’objet des deuxième et troisième questions, ainsi que de la première partie de la quatrième question (titre A). Je me pencherai ensuite sur l’obligation de se présenter et de réussir l’examen d’intégration civique et sur les obligations financières découlant de l’absence de réussite à cet examen, qui font l’objet de la première question et de la seconde partie de la quatrième question (titre B).

A.      L’obligation de suivre les cours d’intégration civique et l’obligation d’en supporter les frais

33.      Par ses deuxième et troisième questions, ainsi que par la première partie de la quatrième question, la juridiction de renvoi demande, en substance, si l’article 34 de la directive « qualification » doit être interprété en ce sens qu’il s’oppose à une réglementation nationale qui impose aux réfugiés l’obligation de supporter l’intégralité des frais des cours d’intégration civique, et s’il importe à cet égard que les réfugiés puissent se voir accorder un prêt public pour financer les frais de ces cours et que ce prêt ne doit pas être remboursé s’ils réussissent l’examen d’intégration civique ou qu’ils ont été dispensés dans le délai imparti de l’obligation d’intégration civique.

34.      Avant de répondre à ces questions, il m’apparaît nécessaire de formuler quelques remarques préliminaires concernant les notions d’intégration, de cours d’intégration civique et d’examen d’intégration. Ensuite, dans la mesure où l’obligation de participer à ces cours entraîne l’obligation de payer pour y participer, j’analyserai la compatibilité de la première obligation avec l’article 34 de la directive « qualification ». Ce n’est qu’après cela que j’examinerai la seconde obligation.

1.      Remarques préliminaires concernant les cours d’intégration civique et les examens pour les réfugiés

35.      D’emblée, je relèverai, premièrement que, comme l’indique la juridiction de renvoi, ni l’octroi ni le maintien du statut de réfugié ne dépendent de la réglementation nationale en cause au principal.

36.      Deuxièmement, je comprends les explications de la juridiction de renvoi en ce sens que, en vertu du droit néerlandais, les personnes soumises à l’obligation d’intégration civique doivent, dans un délai de trois ans, qui peut toutefois être prolongé, réussir un examen consistant en différentes épreuves, portant notamment sur les compétences orales et écrites en langue néerlandaise, qui doivent atteindre au moins le niveau A2, et sur la connaissance de la société néerlandaise (9). Les cours semblent être en relation avec cet examen et comprennent donc des cours de langue et des cours sur la société néerlandaise (10). Dès lors, aux fins de l’analyse effectuée dans les présentes conclusions, le terme « cours d’intégration civique » se référera aux cours portant sur la connaissance de la langue et de la société du pays d’accueil (c’est l’élément « civique » de cette expression), et il en va de même pour le terme « examen d’intégration civique », qui comprend un examen de connaissance de la langue et de la société du pays d’accueil (11).

37.      Troisièmement, aux fins des présentes conclusions, il est important d’établir une distinction entre la notion de ressortissant d’un pays tiers et celle de réfugié, seule cette dernière relevant du champ d’application de la convention de Genève et de la directive « qualification » (12).  « Lorsque les réfugiés sont assimilés à la catégorie plus large des “migrants”, le contrôle de leurs mouvements risque de prendre le pas sur la satisfaction de leur besoin de protection. À mesure que s’estompe la limite entre “migrant” et “réfugié”, la distinction entre contrôle migratoire et protection des réfugiés s’estompe également » (13).

38.      À cet égard, la Cour a jugé, au point 48 de l’arrêt P et S (14), qu’une obligation de réussir un examen d’intégration civique permet d’assurer l’acquisition par les ressortissants de pays tiers concernés de connaissances qui s’avèrent incontestablement utiles pour établir des liens avec l’État membre d’accueil et qu’une telle obligation, assortie d’une amende, est susceptible de participer à la réalisation des objectifs poursuivis par la directive 2003/109. Étant donné toutefois que l’article 5, paragraphe 2, de cette directive prévoit que les États membres peuvent imposer une obligation d’intégration, alors qu’une telle possibilité n’est pas prévue par la directive « qualification », cet arrêt n’est pas applicable mutatis mutandis à la présente affaire.

39.      Dans la présente affaire, puisque T.G. s’est vu octroyer le statut de réfugié, les présentes conclusions ne portent que sur les droits accordés aux réfugiés. Dans ce contexte, la question clé est de savoir si les États membres, qui ont une obligation positive de faciliter l’intégration de ces réfugiés, peuvent leur imposer des obligations en matière de mesures d’intégration et, dans l’affirmative, lesquelles.

2.      Obligation de suivre les cours d’intégration civique

40.      Il ressort de la demande de décision préjudicielle que le régime néerlandais d’intégration civique est considéré comme une mesure de transposition de l’article 34 de la directive « qualification » (15), dans la mesure où cet article prévoit une obligation pour les États membres d’accorder l’accès aux programmes d’intégration et le droit corrélatif pour les réfugiés d’obtenir l’accès à de tels programmes. Il convient donc d’examiner la nature juridique de cette mesure, ainsi que les exigences de l’article 34 de la directive « qualification », afin de déterminer si les États membres peuvent imposer auxdits réfugiés une obligation de suivre des cours d’intégration civique.

a)      Les États membres disposent d’une marge d’appréciation quant au caractère obligatoire ou non de la participation aux programmes d’intégration

41.      Il convient de noter d’emblée que, dans l’espace de liberté, de sécurité et de justice, l’Union et les États membres ont des compétences partagées, conformément à l’article 4, paragraphe 2, sous j), TFUE (16). Selon l’article 2, paragraphe 2, TFUE, lorsque les traités attribuent à l’Union une compétence partagée avec les États membres dans un domaine déterminé, ces derniers peuvent exercer leur compétence dans la mesure où l’Union n’a pas exercé la sienne (17). En ce qui concerne les programmes d’intégration, le législateur de l’Union a adopté l’article 34 de la directive « qualification », qui impose aux États membres l’obligation de garantir l’accès aux programmes d’intégration. Cette obligation découle du libellé même de cette disposition, selon laquelle « les États membres […] garantissent l’accès aux programmes d’intégration ». En tant que corollaire de cette obligation, l’article 34 de la directive « qualification » confère aux réfugiés un droit d’accès à ces programmes (18).

42.      Il s’ensuit que cette disposition établit une obligation pour les États membres – et seulement pour les États membres – de garantir l’accès à ces programmes et que, en accordant cet accès, ils doivent tenir compte des besoins spécifiques des réfugiés (19). Dès lors, rien dans le libellé de cette disposition n’indique que les réfugiés sont tenus de participer aux mesures d’intégration. Selon moi, une telle exigence irait au-delà de ce qu’a voulu le législateur de l’Union (20). En ce qui concerne les réfugiés, la directive « qualification » leur accorde un droit d’accès aux programmes d’intégration, mais ne leur impose pas d’obligation correspondante. Pour autant que l’exercice de ce droit ne soit pas soumis à des limitations contraires au droit de l’Union et, en particulier, à la directive « qualification », les États membres disposent d’une marge d’appréciation quant au caractère obligatoire ou non de la participation aux programmes d’intégration. Sous cette réserve, un État membre peut obliger les réfugiés à suivre des cours d’intégration civique, puisque cette obligation ne relève pas du champ d’application de cette directive et donc du droit de l’Union (21).

43.      La question qui se pose ensuite est celle de savoir dans quelle mesure l’article 34 de la directive « qualification » fait obstacle à ce que les États membres prévoient dans leur législation nationale que les réfugiés sont tenus de participer aux programmes d’intégration, au motif qu’une telle obligation pourrait porter atteinte aux droits attachés au statut de réfugié, y compris au droit d’accès à ces programmes.

b)      Exigences de la directive qualification

44.      Ainsi que la Cour l’a déjà indiqué, les États membres ne sauraient appliquer une réglementation nationale susceptible de mettre en péril la réalisation des objectifs de la directive « qualification » et, partant, de priver celle-ci de son effet utile (22). Il importe que les dispositions nationales applicables ne soient pas susceptibles de porter atteinte aux normes minimales instaurées par cette directive et, notamment, par son article 34.

45.      Selon une jurisprudence constante, il convient, pour l’interprétation d’une disposition du droit de l’Union, de tenir compte non seulement des termes de celle-ci, mais également de son contexte et des objectifs poursuivis par la réglementation dont elle fait partie (23).

1)      Interprétation textuelle

46.      En ce qui concerne le libellé de l’article 34 de la directive « qualification », premièrement, cet article, comme je l’ai indiqué ci‑dessus (24), prévoit une obligation pour les États membres de garantir l’accès aux programmes d’intégration et un droit corrélatif pour les réfugiés d’accéder à ces programmes.

47.      S’agissant des termes « intégration » et « faciliter », il convient d’opérer une distinction entre ces deux notions. On peut normalement parler d’intégration lorsque les individus sont en mesure d’adopter les normes culturelles de la culture dominante ou d’accueil tout en maintenant leur culture d’origine – et l’intégration est alors souvent synonyme de biculturalisme – (25), tandis que l’expression « faciliter l’intégration » doit être comprise comme le fait d’adopter des mesures consistant, entre autres, à apporter aux réfugiés un soutien et des conseils, une sécurité, des programmes d’intégration, des liens culturels, des cours de langue ou des cours leur permettant d’apprendre les valeurs, normes fondamentales, principes et mode de vie nationaux (26). Il s’ensuit que l’objectif de faciliter l’intégration traduit une obligation qui incombe à la société de l’État membre d’accueil. Lorsque l’article 34 de la directive « qualification » utilise le verbe « faciliter », il impose par conséquent une obligation aux États membres, qui doivent prendre des mesures positives pour permettre l’intégration des réfugiés (27). En outre, cette notion couvre non seulement les cours, mais également la création d’autres liens juridiques, économiques, sociaux et culturels ainsi que la mise en place d’un ensemble de moyens d’aide. Il s’ensuit que les programmes d’intégration, qui prennent habituellement la forme de cours d’intégration, ne sont qu’un moyen, parmi de nombreux autres, de faciliter l’intégration. Comme le montre le considérant 47 de la directive « qualification », ces programmes comprennent, le cas échéant, les cours de langue et « la communication d’informations relatives aux droits et obligations individuels afférents à leur statut de protection [de réfugié] dans l’État membre concerné » (28).

48.      Deuxièmement, l’article 34 de la directive « qualification » impose aux États membres qu’ils « garantissent l’accès aux programmes d’intégration » ou qu’ils « créent les conditions préalables garantissant l’accès à ces programmes ». L’expression « [créer] des conditions préalables garantissant l’accès [aux] programmes [d’intégration] » suggère que les États membres ont l’obligation positive d’établir des conditions garantissant aux réfugiés la possibilité de participer auxdits programmes. En dépit de l’emploi de la conjonction « ou » dans cette disposition, il en résulte logiquement que l’obligation de créer ces conditions préalables est une obligation supplémentaire, par rapport à celle qui est de garantir l’accès aux programmes d’intégration, qui s’impose lorsque l’intéressé a besoin d’une aide pour accéder à ces programmes.

49.      Troisièmement, l’article 34 de la directive « qualification » énonce que les programmes d’intégration doivent être « appropriés », « de manière à tenir compte des besoins spécifiques des bénéficiaires du statut de réfugié ». Cette obligation implique, comme l’indique le considérant 47 de la directive, que les programmes d’intégration offerts aux réfugiés tiennent compte, dans la mesure du possible, des besoins spécifiques et des caractéristiques de la situation des réfugiés, y compris, le cas échéant, dans les cours de langue et la communication d’informations relatives aux droits et obligations individuels afférents à leur statut de protection dans l’État membre concerné.

50.      Il s’ensuit que, si l’interprétation textuelle de l’article 34 de la directive qualification permet de conclure qu’il oblige les États membres à tenir compte des besoins spécifiques des réfugiés, elle ne permet pas de déterminer si ces mêmes États membres peuvent imposer aux réfugiés une obligation de suivre des cours d’intégration civique. Il est donc indispensable d’examiner le contexte dans lequel s’inscrit cette disposition et la finalité de la directive.

2)      Interprétation contextuelle

51.      Selon la jurisprudence de la Cour, l’interprétation des dispositions de la directive « qualification » doit être effectuée dans le respect de la convention de Genève et des autres traités pertinents visés à l’article 78, paragraphe 1, TFUE, ainsi que dans le respect des droits reconnus par la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne (ci-après la « Charte ») (29). Il convient en outre de tenir compte de la jurisprudence relative aux droits conférés par le chapitre VII de cette directive.

i)      L’article 34 de la convention de Genève

52.      L’article 34 de la directive « qualification » transpose, bien que partiellement, en droit de l’Union, l’article 34 de la convention de Genève, de sorte que cette disposition de la directive doit être interprétée à la lumière de la disposition de la convention, mais uniquement dans la mesure où elle a été intégrée au droit de l’Union. L’article 34 de la directive « qualification » doit assurer un niveau de protection au moins équivalent à celui offert par l’article 34 de la convention de Genève (30).

53.      À cet égard, il ressort du libellé de l’article 34 de la convention de Genève que les États contractants sont tenus, notamment, de faciliter, dans toute la mesure du possible, l’assimilation des réfugiés. Le commentaire de la convention de Genève (31) conforte la thèse selon laquelle cette convention oblige les États parties à donner accès à l’apprentissage de la langue. Le terme « assimilation » se réfère aux cours de langue et à la connaissance de la société. L’article 34 de la directive « qualification » doit donc être lu en ce sens qu’il établit une norme minimale d’intégration dans la société de l’État membre d’accueil.

54.      En outre, il découle du terme « faciliteront » figurant à l’article 34 de la convention de Genève que les États doivent tenir compte de la vulnérabilité des personnes ayant le statut de réfugié, qui sont au cœur de cette convention. Les rédacteurs de la convention de Genève excluaient la contrainte ou l’imposition d’une obligation aux réfugiés (32). Le Bureau du Haut Commissariat des Nations unies pour les réfugiés (ci-après le « HCR ») souligne également qu’en raison de la vulnérabilité particulière des réfugiés, aucune sanction ne devrait être infligée aux réfugiés qui ne réussissent pas un test de langue (33). L’objectif de « faciliter l’intégration », conformément à l’article 34 de la convention de Genève, consiste à permettre aux réfugiés de bénéficier d’une série de droits attachés au statut de réfugié. Il s’ensuit que l’article 34 de la directive « qualification », lu à la lumière de la convention de Genève, doit être interprété en ce sens qu’il vise à favoriser l’intégration et non à imposer des restrictions susceptibles d’entraver la réalisation de cet objectif. De façon semblable, cette disposition doit être interprétée en ce sens que, en facilitant l’intégration, les États membres doivent tenir compte de la vulnérabilité des personnes ayant le statut de réfugié et leur assurer la jouissance des droits attachés à ce statut.

ii)    Le droit d’asile consacré à l’article 18 de la Charte

55.      L’article 18 de la Charte consacre le « droit d’asile ». Selon les explications relatives à cette disposition, dont il convient de tenir compte lors de son interprétation (34), « [l]e texte de l’article a été fondé sur [l’ancien article 63 CE], désormais remplacé par l’article 78 [TFUE], qui impose à l’Union de respecter la convention de Genève sur les réfugiés ». Les explications pourraient donc laisser penser, comme l’a fait valoir une partie de la doctrine, que l’article 18 de la Charte n’a pas de contenu autonome, mais se borne à mettre en œuvre les garanties énoncées dans la convention de Genève et son protocole (35).  

56.      La référence à la convention de Genève ne signifie toutefois pas que l’article 18 de la Charte n’aurait aucune valeur ajoutée. Tout d’abord, le droit d’asile ne trouve pas son fondement dans le droit dérivé de l’Union, mais a été consacré dans le droit primaire de l’Union, et ce non seulement en tant que base juridique permettant au législateur de l’Union d’incorporer la convention de Genève dans l’ordre juridique de l’Union, mais également en tant que droit fondamental. Contrairement à la convention de Genève, qui peut être lue comme se limitant à imposer des obligations internationales aux parties contractantes, la Charte confère une dimension de droit fondamental au droit d’asile.

57.      À mon avis, cette dimension conforte la thèse selon laquelle l’article 34 de la directive « qualification » et les autres dispositions du chapitre VII de celle-ci doivent être interprétés en ce sens qu’ils consacrent des droits, puisqu’ils donnent un contenu concret à l’article 18 de la Charte (36). Le fait que c’est aux États membres qu’il appartient de décider s’il y a lieu d’imposer aux réfugiés une obligation de suivre des cours d’intégration civique ne saurait dès lors ni remettre en cause le droit d’asile en tant que tel ni compromettre l’effectivité des droits attachés au statut de réfugié.

58.      Dès lors, il me semble que l’article 18 de la Charte permet de renforcer l’idée selon laquelle le droit d’asile implique, surtout et avant tout, de conférer des droits aux réfugiés plutôt que de leur imposer des obligations de nature à compromettre l’effectivité de ces droits.

iii) Les droits conférés par le chapitre VII de la directive « qualification »

59.      Il convient de tenir compte de la nature particulière du chapitre VII de la directive « qualification ». S’agissant en particulier des droits conférés par le chapitre VII de la directive 2004/83, qui a précédé le chapitre VII de la directive « qualification », la Cour a jugé que, « [c]es droits conférés aux réfugiés étant la conséquence de l’octroi du statut de réfugié […], le réfugié, aussi longtemps qu’il possède ce statut, doit bénéficier des droits qui lui sont ainsi garantis par la directive 2004/83 et ceux-ci ne peuvent être limités que dans le respect des conditions fixées par le chapitre VII de cette directive, les États membres n’ayant pas le droit d’ajouter des restrictions qui n’y figureraient pas » (37). Étant donné que le chapitre VII de la directive « qualification » contient des dispositions presque identiques à celles contenues au chapitre VII de celle qui l’a précédée, cette jurisprudence reste pertinente. À cet égard, la Cour a jugé qu’un État membre ne dispose d’aucun pouvoir discrétionnaire pour continuer à accorder à un réfugié les avantages substantiels garantis par le chapitre VII de la directive 2004/83 ou pour les lui refuser (38).

60.      Il convient par conséquent de vérifier si l’obligation de suivre les cours d’intégration civique en cause au principal implique des restrictions aux droits attachés au statut de réfugié qui ne sont pas prévues au chapitre VII de la directive « qualification » et, plus particulièrement, si elle affecte l’accès des réfugiés aux programmes d’intégration qui leur sont garantis par cette directive (39).

3)      Interprétation téléologique

61.      Comme je l’ai déjà souligné, les États membres ne sauraient empêcher les réfugiés d’avoir un accès effectif aux programmes d’intégration et de bénéficier d’autres droits liés au statut de réfugié (40). Par conséquent, lorsque les États membres imposent des conditions que les réfugiés doivent remplir pour participer aux programmes d’intégration, ils doivent respecter les deux objectifs poursuivis par l’article 34 de la directive « qualification », à savoir, premièrement, garantir l’accès aux programmes d’intégration ou créer les conditions préalables garantissant l’accès à ces programmes et, deuxièmement, tenir compte des besoins spécifiques des réfugiés.

62.      En ce qui concerne le premier de ces objectifs, dans les travaux préparatoires, l’exposé des motifs accompagnant la proposition de la Commission indique que l’objectif des programmes d’intégration est d’apporter « un soutien spécifique aux groupes défavorisés » « plutôt que de simplement leur reconnaître l’égalité d’accès aux systèmes traditionnels de l’emploi et de l’éducation » (41). Par conséquent, dans la mesure où l’article 34 de la directive « qualification » constitue une mesure de promotion sociale d’un « groupe défavorisé », destinée à mettre ce groupe à un niveau analogue à celui des ressortissants des États membres d’accueil en termes d’opportunités d’emploi et d’éducation, cette mesure devrait être mise en œuvre de manière à permettre effectivement l’accès aux programmes d’intégration (42). À défaut, cette mesure n’atteindra pas son objectif de promotion sociale.

63.      En ce qui concerne le deuxième objectif, les États membres doivent, conformément à l’article 34 de la directive « qualification », « tenir compte des besoins spécifiques des bénéficiaires du statut de réfugié » (43). À cet égard, le considérant 47 ajoute qu’il convient, dans la mesure du possible, de tenir compte des besoins spécifiques et des caractéristiques de la situation des bénéficiaires du statut de réfugié ou du statut conféré par la protection subsidiaire dans les programmes d’intégration qui leur sont proposés, y compris, le cas échéant, les cours de langue et la communication d’informations relatives aux droits et obligations individuels afférents à leur statut de protection dans l’État membre concerné.

64.      En outre, dans les travaux préparatoires, la Commission indique notamment, en ce qui concerne l’accès aux dispositifs d’intégration et le contenu de la protection au titre de la directive « qualification », que, « [a]fin de garantir l’exercice effectif des droits formellement accordés aux bénéficiaires d’une protection, il convient de s’attaquer aux problèmes d’intégration spécifiques auxquels ces derniers sont confrontés » (44). En ce qui concerne l’accès aux dispositifs d’intégration, selon la Commission, « les possibilités d’intégration effective des bénéficiaires d’une protection seraient considérablement élargies si leur formation et leur expérience professionnelle ou d’autres caractéristiques de leur situation étaient suffisamment prises en considération dans les dispositifs d’intégration » (45).

65.      L’analyse d’impact de cette proposition cite comme exemples de tels programmes d’intégration « des programmes d’introduction et des cours de langue, adaptés autant que possible à ces besoins spécifiques » (46). La référence au « caractère approprié » signifie que les États membres « disposent de la faculté d’appliquer les mesures qu’ils jugent les plus adéquates et efficaces, compte tenu de facteurs pertinents tels que le niveau d’éducation et les antécédents professionnels des personnes concernées, ou la taille et la composition des communautés de bénéficiaires d’une protection internationale » (47).

66.      Il s’ensuit, selon moi, qu’imposer aux réfugiés l’obligation de fréquenter des cours d’intégration civique ne constitue pas en soi une restriction au droit d’accès aux programmes d’intégration et que cette possibilité n’est donc pas exclue par l’article 34 de la directive « qualification ». Toutefois, à la lumière de l’objectif qui est de faciliter l’intégration, ces cours devraient être adaptés autant que possible aux besoins des réfugiés et, le cas échéant, contribuer à la promotion sociale d’un « groupe défavorisé ».

c)      Application à la présente affaire

67.      Dans la présente affaire, il ne fait aucun doute qu’acquérir une connaissance de la langue et de la société de l’État membre d’accueil contribue à faciliter l’exercice quotidien de la plupart des droits garantis par la directive « qualification », notamment en ce qui concerne l’accès à l’emploi, à l’éducation, à la protection sociale, aux soins de santé et au logement. Par conséquent, la participation à des cours d’intégration civique est de nature à faciliter la réalisation des objectifs de la directive « qualification » et à rendre effective la jouissance des droits attachés au statut de réfugié. Il s’ensuit qu’une obligation de participer à de telles formations ne doit pas, en tant que telle, être considérée comme limitant l’accès aux droits conférés par le chapitre VII de cette directive et, en particulier, par l’article 34 de celle-ci.

68.      Toute autre serait cependant mon appréciation si une obligation de participer à de telles formations devait, en pratique, restreindre ou entraver la capacité des réfugiés à exercer leurs droits et à bénéficier des avantages garantis par la directive « qualification ». Comme l’a souligné la Commission, tel peut être le cas, par exemple, si la fréquence et la durée des cours, ou la charge de travail qu’implique les préparations pour ces cours, devaient, pour les réfugiés, constituer un obstacle au travail ou à la recherche d’un emploi ou entraver leur droit à l’éducation et à la formation professionnelle (48). Il en va de même lorsque les cours d’intégration ne sont pas adaptés aux besoins spécifiques des réfugiés, par exemple lorsqu’un réfugié est confronté à des possibilités d’apprentissage limitées ou dispose d’un faible niveau d’alphabétisation. Par souci d’exhaustivité, je voudrais souligner que cette considération ne vise pas l’aspect financier de ces cours et des examens, puisque je traiterai cet aspect dans la section B des présentes conclusions.

69.      C’est dès lors à la juridiction de renvoi qu’il appartient de vérifier si l’obligation de fréquenter les cours d’intégration civique en cause et, plus particulièrement, la mise en œuvre pratique de cette obligation limitent l’accès aux droits conférés par la directive « qualification » et, en particulier, à ceux conférés par le chapitre VII de cette directive. C’est également à la juridiction de renvoi qu’il appartient en outre de vérifier si le contenu et les conditions de ces cours, rendus obligatoires pour les réfugiés en vertu du droit national, tiennent compte de leurs besoins spécifiques. À cette fin, il convient d’analyser si la difficulté et le volume des cours sont adaptés aux besoins spécifiques du réfugié, afin d’atteindre l’objectif de promotion sociale auquel j’ai fait référence ci‑dessus.

3.      Obligation de supporter les coûts des cours d’intégration civique

70.      La juridiction de renvoi précise que le régime prévu par la réglementation nationale en cause repose sur le principe selon lequel les réfugiés doivent supporter eux-mêmes les frais des programmes d’intégration. À cet effet, ils peuvent introduire une demande de prêt pour un montant allant jusqu’à 10 000 euros. Les réfugiés ne sont pas tenus de rembourser le prêt en question s’ils réussissent tous les volets de l’examen d’intégration civique dans le délai d’intégration civique ou s’ils sont dispensés ou libérés de l’obligation d’intégration civique dans ce délai. À l’inverse, s’ils ne remplissent pas ou trop tardivement leur obligation d’intégration civique, ils doivent, en principe, rembourser l’intégralité du prêt.

71.      À titre liminaire, je relèverai que, dans la présente affaire, T.G. a utilisé la totalité des 10 000 euros pour participer à des cours d’intégration civique et pour passer l’examen. À ce stade, j’analyserai donc sa situation spécifique, en laissant de côté les autres cas, dans lesquels une personne pourrait avoir besoin de moins de cours pour réussir l’examen et, partant, payer moins de frais d’enseignement.

72.      En vertu de la directive qualification, les États membres peuvent fixer, conformément à leur législation nationale, les conditions à remplir pour satisfaire à l’obligation de suivre les cours d’intégration, pour autant qu’ils garantissent aux réfugiés un accès effectif aux programmes d’intégration et la jouissance effective des autres droits prévus au chapitre VII de cette directive. Sous cette réserve, les États membres peuvent décider soit que ce sont les réfugiés qui doivent supporter eux-mêmes tout ou partie des coûts occasionnés par cette obligation soit que ce sont les contribuables qui les supporteront. Quoi qu’il en soit, comme je l’ai déjà indiqué (49), si un État membre choisit la première option, les conditions imposées par son droit national ne sauraient compromettre les objectifs poursuivis par l’article 34 de la directive « qualification », selon lequel, premièrement, les États membres garantissent l’accès aux programmes d’intégration ou créent des conditions préalables qui garantissent l’accès à ces programmes et, deuxièmement, ils tiennent compte des besoins spécifiques des réfugiés (50).

73.      En ce qui concerne le premier objectif, dans la mesure où l’article 34 de la directive « qualification » constitue une mesure de promotion sociale d’un « groupe défavorisé », destinée à mettre ce groupe sur un pied d’égalité avec les ressortissants de l’État membre d’accueil aux fins de l’emploi et des possibilités d’éducation (51), le prix que les réfugiés doivent payer pour les examens devrait être fixé à un niveau permettant un accès effectif aux programmes d’intégration (52). À défaut, une telle mesure n’atteindrait pas son objectif de promotion sociale (53).

74.      En outre, en fixant ce niveau, il me paraît que l’État membre concerné devrait examiner si les programmes d’intégration en cause sont potentiellement éligibles à un financement au titre du Fonds européen pour les réfugiés (54), devenu le Fonds « Asile, migration et intégration » (AMIF) en 2014 (55), et, dans l’affirmative, si ce Fonds est effectivement utilisé pour financer une partie de ces programmes. Dans la présente affaire, il appartient à la juridiction de renvoi de vérifier si les programmes en cause bénéficient d’un financement de ce fonds et, dans l’affirmative, quelle est l’incidence de ce financement sur les coûts des cours de langue.

75.      Si un État membre impose aux réfugiés de supporter les frais des programmes d’intégration, fixés à un niveau permettant un accès effectif à ces programmes (56), les juridictions nationales doivent également examiner les conditions de paiement liées à ces frais. Ces conditions ne peuvent limiter le droit d’accès auxdits programmes. Comme je l’ai indiqué ci-dessus, les États membres ne peuvent appliquer une législation nationale susceptible de mettre en péril la réalisation des objectifs de la directive « qualification » et, partant, priver celle-ci de son effet utile (57). Il s’ensuit que le montant résiduaire qu’il incombe aux réfugiés de payer ne peut rendre excessivement difficile ou impossible l’exercice du droit à l’intégration, puisque les États membres ont l’obligation de faciliter cette intégration. En outre, le montant à payer ne devrait pas avoir pour conséquence d’entraver l’exercice d’autres droits conférés au chapitre VII de la directive « qualification », tels que le logement, les soins médicaux ou l’éducation. Les réfugiés ne devraient pas être contraints de compromettre l’exercice de ces droits pour être en mesure de s’acquitter du payement nécessaire pour satisfaire à l’obligation d’intégration.

76.      À cet égard, s’agissant de déterminer si une personne doit supporter les coûts des programmes d’intégration, les autorités nationales doivent évaluer la situation financière de chaque réfugié pris individuellement. Cette évaluation individuelle sert à déterminer dans quelle mesure le réfugié sera tenu de participer financièrement à la couverture des programmes d’intégration et des examens (58). En d’autres termes, c’est en fonction de la situation financière et sociale du réfugié que l’obligation financière en cause devrait être imposée et non en fonction de la réussite ou non de l’examen d’intégration civique. Si les autorités nationales répercutent les coûts des programmes d’intégration civique sur le réfugié sans tenir compte de sa situation financière et sociale, elles ne « créent » pas « les conditions préalables garantissant l’accès à ces programmes » au sens de l’article 34 de la directive « qualification ». Selon moi, la notion de « conditions préalables » implique qu’une telle appréciation individuelle doit être effectuée d’emblée, c’est-à-dire avant que la personne n’entame les cours d’intégration civique (59).

77.      En outre, si le niveau des frais de formation est trop élevé, la question se pose de savoir si, en faisant payer au réfugié les frais des cours d’intégration civique, l’État membre assure effectivement l’accès aux programmes d’intégration. Dès lors que la reconnaissance du statut de réfugié fait naître un droit d’accès effectif aux avantages de l’intégration prévus par la directive « qualification » à l’article 34 de celle-ci, l’accès aux programmes d’intégration dans des conditions financières onéreuses, en raison du coût élevé qu’ils impliquent pour le réfugié, ne constitue pas un accès effectif.

78.      Le fait que les personnes soumises à l’obligation d’intégration civique puissent demander un prêt en vue de financer les frais des programmes d’intégration ne change rien à cette appréciation, puisque le prêt n’est rien d’autre qu’une modalité de report de l’obligation de paiement. En outre, si des intérêts sont perçus sur le prêt, ce qui semble être le cas en vertu de la législation nationale, mais qu’il appartient à la juridiction de renvoi de vérifier, l’obligation de paiement couvre non seulement le paiement des frais, mais également le versement des intérêts sur le prêt.

79.      En vertu de la législation nationale en cause, même avec l’octroi d’un prêt au réfugié, c’est en fin de compte sur ce dernier que pèse l’obligation de supporter les coûts de l’intégration. Le réfugié qui ne réussit pas l’examen d’intégration civique ou ne le réussit pas dans les délais devra rembourser l’intégralité du prêt et sera grevé d’une dette d’un montant élevé. Les réfugiés qui commencent leur vie dans l’État membre d’accueil auront probablement des difficultés à s’intégrer dans la société de cet État membre. Il existe par conséquent un risque de double désavantage : d’une part, le désavantage de faire partie d’un groupe vulnérable en tant que réfugié et, d’autre part, le désavantage de devoir rembourser un prêt (d’un montant élevé) pour n’avoir pas réussi l’examen d’intégration civique. Qui plus est, si une personne échoue à l’examen d’intégration, il sera probablement plus difficile pour elle de trouver un emploi, ce qui signifie que les réfugiés qui échouent à l’examen sont probablement le groupe le plus défavorisé et le plus vulnérable de tous les réfugiés. Ce double désavantage peut, à mon sens, placer un réfugié dans une situation d’exclusion sociale qui exercera une pression sur les ressources publiques et entraînera une dépendance financière et une perte de dignité pour les réfugiés (60). C’est exactement le contraire de ce que le législateur de l’Union avait à l’esprit lorsqu’il a décidé que les États membres devaient faciliter l’intégration (61). Enfin, au regard des objectifs de l’article 34 de la directive qualifications, le système consistant à faire payer les frais des cours ou examens d’intégration ne devrait pas être converti en un mécanisme répressif pour les réfugiés qui ont de mauvais résultats à l’examen ou en une opportunité de réaliser des affaires pour les entreprises qui tirent un profit de ces cours et examens.

80.      À cet égard, je relève que T.G. a souligné que la Commission européenne contre le racisme et l’intolérance (ci-après l’« ECRI ») (62) a exprimé des préoccupations concernant le groupe des réfugiés qui ont demandé l’asile avec succès avant 2022, puisqu’ils continuent à être soumis à la réglementation nationale en cause et, notamment, à l’obligation de payer des frais élevés d’intégration civique et, le cas échéant, à l’obligation de payer des amendes relativement importantes en cas d’absence de réussite dans le délai imparti (63). L’ECRI conclut en outre qu’une approche punitive de l’intégration, assortie d’amendes importantes et du remboursement de prêts d’un montant élevé, ne saurait être considérée comme le reflet d’un processus d’intégration à double sens facilitant, soutenant et favorisant l’intégration.

81.      En ce qui concerne la deuxième condition, selon laquelle les États membres doivent tenir compte des besoins spécifiques des réfugiés (64), comme je l’ai indiqué ci-dessus, cette condition semble viser le contenu des cours, qui devraient, dans la mesure du possible, être taillés sur mesure pour les réfugiés. À cet égard, le coût des cours dépend inévitablement des besoins des réfugiés. Toutefois, le montant concrètement réclamé aux réfugiés ne devrait pas être à ce point élevé qu’il restreindrait l’accès effectif aux cours. En outre, le montant ne devrait pas être plus élevé pour les réfugiés qui connaissent des difficultés d’apprentissage, puisque ces derniers sont amenés à suivre davantage de cours et qu’ils finiraient sinon par être amenés à payer davantage, en dépit du fait qu’ils se trouvent dans une situation de particulière vulnérabilité. L’approche qu’il convient d’exclure est celle qui voudrait que plus la personne est vulnérable, plus elle a besoin de cours et plus elle est amenée à payer.

82.      Au vu de ce qui précède, j’estime que l’article 34 de la directive « qualification » doit être interprété en ce sens qu’il s’oppose à une réglementation nationale qui impose aux réfugiés l’obligation de supporter les frais des programmes d’intégration civique, sans que les autorités nationales aient préalablement procédé à une évaluation individuelle de leur situation financière et sociale, et ce parce qu’une telle obligation est incompatible avec l’obligation d’assurer l’accès aux programmes d’intégration et ne permet pas de créer des conditions préalables garantissant l’accès à ces programmes. En tout état de cause, les frais – s’ils sont imposés – ne peuvent être à ce point élevés qu’ils priveraient d’effet utile le droit d’accéder aux programmes d’intégration.

B.      L’obligation de présenter un examen d’intégration civique et de réussir cet examen et les sanctions infligées à ceux qui restent en défaut de le faire

83.      Par sa deuxième question et la seconde partie de la quatrième question, la juridiction de renvoi demande, en substance, si l’article 34 de la directive « qualification » doit être interprété en ce sens qu’il s’oppose à une réglementation nationale en vertu de laquelle les réfugiés sont soumis, sous peine d’amende, à l’obligation de réussir un examen d’intégration civique.

1.      Compatibilité de l’examen d’intégration avec la directive « qualification »

84.      Comme je l’ai indiqué ci-dessus, l’article 34 de la directive « qualification » ne fait pas expressément obstacle à ce que les États membres impose aux réfugiés l’obligation de participer à des programmes d’intégration civique et à suivre des cours d’intégration. Ces cours peuvent aussi, le cas échéant, conduire à un examen et cette disposition ne fait pas obstacle à ce qu’un État membre impose aux réfugiés l’obligation de présenter des examens d’intégration civique (65). Dans cette perspective, il convient d’examiner si l’obligation en cause au principal de présenter et de réussir un examen affecte l’accès des réfugiés aux programmes d’intégration ou à d’autres droits qui leur sont garantis par la directive « qualification » (66). Toutefois, avant d’analyser la distinction entre présenter un examen d’intégration et réussir cet examen, j’examinerai la pertinence de la jurisprudence relative à la compatibilité des examens d’intégration avec d’autres directives applicables aux ressortissants de pays tiers.

a)      Jurisprudence concernant les examens d’intégration en relation avec d’autres directives

85.      Premièrement, dans l’arrêt P et S (67), la Cour a jugé que la directive 2003/109 ne s’oppose pas à une réglementation nationale qui impose aux ressortissants de pays tiers qui sont déjà titulaires du statut de résident de longue durée l’obligation de réussir un examen d’intégration civique, sous peine d’amende, pour autant que les modalités de mise en œuvre de cet examen ne soient pas susceptibles de mettre en péril la réalisation des objectifs poursuivis par cette directive, ce qu’il appartenait à la juridiction de renvoi de vérifier.

86.      À l’appui de cette conclusion, la Cour relève notamment que, s’agissant de l’obligation de réussir l’examen d’intégration civique, « il ne saurait être contesté que l’acquisition d’une connaissance tant de la langue que de la société de l’État membre d’accueil facilite largement la communication entre les ressortissants de pays tiers et les ressortissants nationaux et, de surcroît, favorise l’interaction et le développement de rapports sociaux entre ceux‑ci. Il ne saurait non plus être contesté que l’acquisition de la connaissance de la langue de l’État membre d’accueil rend moins difficile l’accès des ressortissants de pays tiers au marché du travail et à la formation professionnelle » (68).

87.      La Cour souligne également que, dans la mesure où l’obligation de réussir un examen « permet d’assurer l’acquisition par les ressortissants de pays tiers concernés de connaissances qui s’avèrent incontestablement utiles pour établir des liens avec l’État membre d’accueil, il y a lieu de considérer qu’une telle obligation ne met pas, en elle-même, en péril la réalisation des objectifs poursuivis par la directive 2003/109, mais peut participer au contraire à leur réalisation » (69).

88.      D’autre part, dans l’arrêt K et A (70), la Cour a jugé, dans le même sens, que la directive 2003/86 ne s’oppose pas à ce que les États membres exigent des ressortissants de pays tiers qu’ils réussissent un examen d’intégration civique. Selon la Cour, l’obligation de réussir un examen d’intégration civique de niveau élémentaire permet d’assurer l’acquisition par les ressortissants de pays tiers concernés des connaissances qui s’avèrent incontestablement utiles pour établir des liens avec l’État membre d’accueil.

89.      Certes, les considérations énoncées dans l’arrêt P et S (71) ainsi que dans l’arrêt K et A (72) ne sauraient être transposées mutatis mutandis à la présente affaire. Le premier arrêt ne concerne que les ressortissants de pays tiers qui ont demandé le statut de résident de longue durée au titre de la directive 2003/109 (73), qui reconnaît le droit à un tel statut aux ressortissants de pays tiers qui ont résidé pendant une période de cinq ans sur le territoire d’un État membre et qui, à son article 5, paragraphe 2, permet explicitement aux États membres d’adopter des conditions d’intégration aux fins de l’acquisition d’un tel statut. Le second arrêt concerne l’article 7, paragraphe 2, de la directive 2003/86, qui permet aux États membres d’exiger des ressortissants de pays tiers qu’ils se conforment à des mesures d’intégration, dans le respect du droit national, aux fins du regroupement familial au titre de cette directive. La directive « qualification » ne contient au contraire aucune disposition équivalente à ces deux dispositions. À cet égard, ainsi qu’il ressort de l’article 13 de la directive « qualification », les États membres sont tenus d’accorder le statut de réfugié lorsque les conditions prévues aux chapitres II et III de cette directive sont remplies. L’intégration n’est pas une condition pour obtenir le statut de réfugié. En outre, il ressort du considérant 12 de la directive « qualification » que l’objectif principal des dispositions de cette directive n’est pas en soi d’assurer l’intégration des réfugiés, mais d’assurer l’application de critères communs pour l’identification des personnes qui ont besoin de la protection internationale ainsi que d’assurer un niveau minimal d’avantages à ces dernières dans tous les États membres (statut uniforme) (74).

90.      Cela étant, les considérations de la Cour dans ces deux affaires, relatives à l’utilité et à la nécessité d’acquérir une connaissance de la langue et de la société de l’État membre d’accueil aux fins de l’accès au marché du travail et au système éducatif, sont, en principe, universelles et peuvent être appliquées à tous les ressortissants de pays tiers, quel que soit leur statut. Ces considérations sont donc valables en ce qui concerne les réfugiés. Dès lors que, à la différence des dispositions des directives 2003/109 et 2003/86, l’article 34 de la directive « qualification » prévoit un droit d’accès aux programmes d’intégration, il convient de distinguer l’obligation de présenter un examen d’intégration et l’obligation de réussir un tel examen.

b)      Obligation de présenter un examen d’intégration

91.      Si un réfugié a un droit d’accès aux programmes d’intégration, l’obligation de suivre des cours d’intégration civique et de présenter un examen peut, dans une certaine mesure, favoriser l’assimilation des connaissances acquises lors de ces cours et faciliter ainsi l’intégration. Pour le réfugié, la préparation de l’examen lui permet cette assimilation des connaissances et est une source de motivation qui l’incite à fournir des efforts supplémentaires. Pour l’État membre, l’organisation des examens est un moyen d’apprécier si une personne a assimilé les connaissances dispensées durant le cours. L’organisation d’examens peut donc être un outil utile pour mesurer et contrôler l’efficacité des cours – a fortiori si ces cours sont financés par des ressources publiques. Il peut en outre s’agir d’un outil utile pour permettre aux États membres de recueillir des informations sur les aptitudes et les connaissances des réfugiés en matière d’intégration, non seulement en tant que groupe, mais aussi pris individuellement, afin de leur fournir des solutions plus adaptées.

92.      Je considère donc que la participation aux examens dans le cadre de cours d’intégration peut contribuer au processus d’apprentissage et ainsi faciliter l’intégration des réfugiés. Je suis également d’avis que, dans un tel cas, le fait que les États membres imposent aux réfugiés de présenter un examen à l’issue du programme n’est pas en soi de nature à compromettre la réalisation des objectifs de la directive qualification, à condition que la date limite pour les examens et la charge de travail requise n’affectent pas la jouissance effective des autres droits et avantages garantis par la directive qualification. À cet égard, il importe de relever que la juridiction de renvoi devrait également apprécier si l’obligation de présenter l’examen dans un délai de trois ans, comme c’est le cas actuellement en vertu de la réglementation nationale en cause, est appropriée, et cela en tenant compte d’éléments tels que, premièrement, le contenu, l’ampleur et la pertinence des connaissances dispensées aux cours, deuxièmement, la capacité de l’intéressé à assimiler ces connaissances, troisièmement, le temps nécessaire pour acquérir lesdites connaissances et, quatrièmement, si l’examen lui‑même est structuré et organisé de manière à permettre à la personne qui le présente de démontrer les connaissances acquises.

93.      Toutefois, à la différence des dispositions des directives 2003/109 et 2003/86, l’article 34 de la directive « qualification » contient une obligation pour les États membres d’adapter autant que possible les programmes d’intégration aux besoins des réfugiés (75), ce qui implique que, si les États membres décident d’organiser de tels examens, leur contenu et leurs délais devraient être adaptés à ces besoins, ce qui pourrait nécessiter une adaptation des méthodes d’examen.

94.      Il s’ensuit que l’obligation de présenter un examen peut être un moyen de s’assurer que l’intéressé a acquis des connaissances qui, pour les réfugiés, sont indéniablement utiles pour établir des liens avec l’État membre d’accueil. On peut dès lors considérer que l’obligation de présenter un examen, en soi, ne met pas en péril la réalisation des objectifs poursuivis par la directive « qualification », mais peut au contraire contribuer à leur réalisation (76). Compte tenu de l’objectif de l’examen tel que mentionné ci-dessus, les réfugiés devraient, selon moi, être dispensés de payer les frais réclamés pour présenter cet examen. Dans la présente affaire, le montant à payer s’élève à 290 euros si l’examen est présenté une seule fois, mais ce montant augmentera si l’examen doit être présenté à nouveau (77), ce qui aura vraisemblablement pour conséquence que les réfugiés se trouvant dans cette situation disposeront de moins de ressources pour exercer d’autres droits au titre du chapitre VII de la directive « qualification ».

95.      À cet égard, il convient de relever que la Cour a jugé, dans les arrêts rendus dans les deux affaires précitées –  P et S (78) ainsi que K et A (79) – que le montant des frais afférents à l’examen d’intégration civique était susceptible de compromettre, respectivement, la réalisation de l’objectif d’intégration des ressortissants de pays tiers, poursuivi par la directive 2003/109, et l’exercice du droit au regroupement familial, prévu par la directive 2003/86, privant ainsi ces directives de leur effet utile (80). L’objet de ces deux affaires était le paiement d’une amende, infligée en cas de non‑respect de l’obligation de réussir l’examen d’intégration civique, s’ajoutant au paiement des frais exposés pour la présentation des examens. Ces décisions sont donc pertinentes en ce qui concerne les réfugiés, qui peuvent avoir de grosses difficultés à payer, une ou plusieurs fois, ces frais d’examen. Dès lors que le droit d’accès aux programmes d’intégration est un droit conféré aux réfugiés par la directive « qualification », les frais à payer pour présenter un examen prive l’article 34 de son effet utile.

c)      Obligation de réussir l’examen d’intégration

96.      En ce qui concerne l’obligation de réussir l’examen d’intégration, le droit néerlandais prévoit, en substance, que les réfugiés sont tenus de réussir, dans un certain délai, un examen permettant de vérifier leur connaissance de la langue et de la société néerlandaises.

97.      Il convient de noter que, dans sa jurisprudence, la Cour s’est penchée sur les conditions d’intégration préalables à l’acquisition du statut de résident de longue durée et au droit d’exercer le droit au regroupement familial (81). Toutefois, dans la présente affaire, les examens d’intégration ne peuvent être considérés autrement que comme un moyen d’améliorer les compétences et les connaissances de l’intéressé dans le cadre de l’exercice des droits que lui confère l’article 34 de la directive « qualification ». Comme je l’ai indiqué ci‑dessus, l’obligation de présenter et réussir les examens d’intégration civique n’a aucune incidence sur l’acquisition du statut de réfugié. Par conséquent, sur ce point, ainsi que l’a relevé la Commission, les considérations découlant de la jurisprudence relative aux directives 2003/109 et 2003/86 ne sauraient être appliquées mutatis mutandis à la directive « qualification ».

98.      L’obligation de réussir un examen implique qu’il existe un seuil minimum à atteindre pour réussir l’examen. Dans le cadre de la directive « qualification », l’imposition d’un tel seuil ne saurait faire naître une situation dans laquelle l’exercice du droit d’accéder aux programmes d’intégration – et d’arriver à leur terme avec succès – serait rendu excessivement difficile ou impossible. Les conséquences qui résultent de ce que le réfugié n’a pu atteindre le seuil qu’il était tenu d’atteindre dans le cadre d’un test peuvent être démotivantes ou aliénantes pour lui, ce qui en pratique de nature à entraver son intégration.

99.      Dans sa note sur l’intégration des réfugiés dans l’Union européenne, le HCR souligne que l’instauration de tests de langue d’un niveau sévère et d’examens portant sur l’histoire et la culture du pays d’accueil est susceptible de pénaliser certaines catégories de réfugiés, en particulier les personnes âgées ou analphabètes (82).

100. Au vu de ces considérations, les États membres ne sont pas, selon moi, en droit d’exiger des réfugiés, en vertu de l’article 34 de la directive « qualification », qu’ils obtiennent une note minimale aux examens d’intégration, à titre de preuve d’intégration. L’imposition par un État membre d’une obligation de réussite à un examen portant sur la connaissance de la langue ou de la société de l’État membre d’accueil ne peut donc être considérée comme une mesure contribuant à la réalisation des objectifs de cette directive.

101. De plus, l’obligation de réussir un examen d’intégration implique nécessairement l’imposition d’une sanction (financière ou autre), et ce afin de garantir le caractère obligatoire de la réussite de cet examen. C’est cet aspect que j’aborderai ci-après.

2.      Les sanctions : l’obligation de payer l’amende et l’obligation de rembourser le prêt

102. Le régime des sanctions comporte deux aspects. Premièrement, l’absence de réussite à l’examen d’intégration est passible d’une amende pouvant aller jusqu’à 1 250 euros, et cette amende peut être infligée à plusieurs reprises par le ministre. Dans la présente affaire, le ministre n’a infligé à T.G. qu’une amende de 500 euros et il n’est nulle part mentionné dans le dossier que cette amende aurait été infligée une nouvelle fois. La présente affaire ne concerne dès lors ni le montant maximal de l’amende ni la possibilité qu’elle soit infligée à plusieurs reprises. Deuxièmement, il existe une obligation de rembourser le prêt à concurrence d’un montant maximal de 10 000 euros. Si cette obligation n’est pas qualifiée de « sanction » par le juge national, elle peut en devenir une si le réfugié ne réussit pas l’examen d’intégration dans les délais et, dès lors, elle revêt un caractère punitif. Ces deux « sanctions » coexistent et sont infligées de façon cumulative. Dans la présente affaire, T.G. est en fait dispensé de son obligation d’intégration depuis décembre 2021, compte tenu des efforts qu’il a déployés, mais les deux sanctions pécuniaires subsistent.

103. Je rappellerai d’emblée que, en raison de la vulnérabilité particulière des réfugiés, comme le souligne également le HCR, aucune sanction ne devrait être infligée aux personnes qui ne réussissent pas un examen d’intégration. Il n’était expressément pas dans l’intention des rédacteurs de la convention de Genève qu’une quelconque forme de contrainte ou d’obligation soit imposée aux réfugiés (83). Cette absence de contrainte devrait servir de guide s’agissant d’interpréter l’article 34 de la directive « qualification » (84). Cette même absence de contrainte implique en particulier que des mesures visant à faciliter l’intégration ne sauraient avoir un caractère punitif.

104. En ce qui concerne l’obligation de rembourser le prêt, l’article 34 de la directive « qualification » impose aux États membres de « crée[r] les conditions préalables » garantissant aux réfugiés l’accès aux programmes d’intégration. Dès lors, l’obligation de prendre en charge les frais des cours et des examens d’intégration civique en cas d’absence de réussite de cet examen dans le délai prescrit présente un caractère punitif et, en tant que tel, porte atteinte à l’objectif poursuivi par cette disposition. Les réfugiés les plus vulnérables qui ne parviennent pas à réussir les examens dans les délais comptent parmi les personnes les plus touchées par cette mesure punitive (85).

105. Le fait que les réfugiés puissent s’inscrire dans un régime de paiement qui tient compte de leur capacité contributive est d’une moindre importance à cet égard. Dans ces conditions, l’obligation de rembourser une dette importante peut continuer à peser sur eux jusque pendant 10 ans, ce qui est réellement de nature à faire obstacle à leur intégration effective dans l’État membre. Comme l’indique l’ECRI, une approche punitive de l’intégration, au moyen de sanctions et du remboursement de prêts d’un montant élevé, ne saurait être considérée comme un processus facilitant, soutenant et favorisant l’intégration (86).

106. En outre, l’imposition d’une telle amende aux réfugiés entraîne nécessairement une réduction de leurs ressources financières, ce qui peut avoir une incidence négative sur l’exercice des droits énoncés au chapitre VII de la directive « qualification », en particulier si leurs ressources financières sont déjà limitées.

107. Ainsi que l’a relevé la Commission, l’imposition par un État membre d’une obligation de réussir, sous peine d’amende, un examen d’intégration est susceptible de dissuader les ressortissants de pays tiers de demander une protection internationale dans l’État membre concerné ou d’entraîner des mouvements secondaires vers les États membres qui n’imposent pas une telle obligation. Or, l’un des objectifs de la directive « qualification » est de contribuer à limiter les mouvements secondaires entre les États membres, ainsi qu’il ressort du considérant 13 de cette directive.

108. En tout état de cause, si la Cour devait considérer qu’une amende sanctionnant le non‑respect de l’obligation de réussir l’examen d’intégration civique peut être infligée, le montant de 500 euros apparaît disproportionné et donc contraire au droit de l’Union (87).

109. Pour ces raisons, j’estime que l’imposition aux réfugiés, par un État membre, d’une obligation de réussir un examen d’intégration, sous peine de devoir rembourser un prêt et de se voir infliger une amende, compromet la réalisation des objectifs de la directive « qualification » et porte atteinte à l’effet utile de l’article 34 de celle-ci.

IV.    Conclusion

110. Eu égard à l’ensemble des considérations qui précèdent, je propose à la Cour de répondre à la question préjudicielle posée par le Raad van State (Conseil d’État, Pays-Bas) de la manière suivante :

Les dispositions de la directive 2011/95/UE du Parlement européen et du Conseil du 13 décembre 2011 concernant les normes relatives aux conditions que doivent remplir les ressortissants des pays tiers ou les apatrides pour pouvoir bénéficier d’une protection internationale, à un statut uniforme pour les réfugiés ou les personnes pouvant bénéficier de la protection subsidiaire, et au contenu de cette protection, et en particulier l’article 34 de cette directive,

doivent être interprétés en ce sens que

–        elles ne s’opposent pas à une législation nationale qui impose aux réfugiés de suivre des cours d’intégration civique, pour autant que cette obligation ne limite pas l’accès aux droits qui leur sont conférés par cette directive et, en particulier, par son chapitre VII, et tienne compte de leurs besoins spécifiques ;

–        elles s’opposent à une législation nationale qui impose aux réfugiés l’obligation de supporter des coûts élevés pour les programmes d’intégration, sans que les autorités nationales aient préalablement procédé à une évaluation individuelle de leur situation financière et sociale, et ce parce que cette obligation est incompatible avec l’obligation d’assurer l’accès aux programmes d’intégration et que les conditions préalables garantissant l’accès à ces programmes ne sont pas ainsi créées ;

–        elles ne s’opposent pas à une législation nationale qui impose aux réfugiés de présenter un examen d’intégration civique portant sur les compétences orales et écrites dans la langue officielle de l’État membre d’accueil ainsi que sur la connaissance de la société de cet État membre ; et

–        elles s’opposent à une législation nationale qui impose aux réfugiés de réussir un tel examen sous peine de devoir rembourser un prêt et de se voir infliger une amende, dès lors qu’une telle réglementation compromet la réalisation des objectifs de la directive 2011/95/UE et porte atteinte à l’effet utile de l’article 34 de celle-ci.

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1      Langue originale : l’anglais.

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i      Le nom de la présente affaire est un nom fictif. Il ne correspond au nom réel d’aucune partie à la procédure.

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2      La convention relative au statut des réfugiés, signée à Genève le 28 juillet 1951 [Recueil des traités des Nations unies, vol. 189, p. 150, n^o 2545 (1954)], est entrée en vigueur le 22 avril 1954 (ci-après la « convention de Genève »). Elle a été complétée et amendée par le protocole relatif au statut des réfugiés, conclu à New York le 31 janvier 1967, qui est entré en vigueur le 4 octobre 1967 (ci-après la « convention de Genève »).

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3      L’article 34 de cette convention, intitulé « Naturalisation », énonce que « [l]es États contractants faciliteront, dans toute la mesure possible, l’assimilation et la naturalisation des réfugiés. Ils s’efforceront notamment d’accélérer la procédure de naturalisation et de réduire, dans toute la mesure possible, les taxes et les frais de cette procédure ».

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4      Directive 2011/95/UE du Parlement européen et du Conseil, du 13 décembre 2011, concernant les normes relatives aux conditions que doivent remplir les ressortissants des pays tiers ou les apatrides pour pouvoir bénéficier d’une protection internationale, à un statut uniforme pour les réfugiés ou les personnes pouvant bénéficier de la protection subsidiaire, et au contenu de cette protection (JO 2011, L 337, p. 9).

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5      Même si l’ordonnance de renvoi et les questions qu’elle contient fait référence aux « bénéficiaires de protection internationale », ladite ordonnance montre que T.G. est titulaire du statut de réfugié et il ne semble pas nécessaire, dans les présentes conclusions, d’analyser la situation des bénéficiaire d’une protection subsidiaire. L’article 1^er, section A, point 2, second alinéa, de la convention de Genève dispose que le terme « réfugié » s’applique à toute personne qui, « craignant avec raison d’être persécutée du fait de sa race, de sa religion, de sa nationalité, de son appartenance à un certain groupe social ou de ses opinions politiques, se trouve hors du pays dont elle a la nationalité et qui ne peut ou, du fait de cette crainte, ne veut se réclamer de la protection de ce pays ». Cette définition a été intégrée à l’article 2, sous d), de la directive « qualification ».

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6      Arrêt du 4 juin 2015 (C‑579/13, EU:C:2015:369).

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7      Arrêt du 4 juin 2015 (C‑579/13, EU:C:2015:369, point 48).

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8      JO 2004, L 16, p. 44.

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9      Article 7, paragraphe 2, de la loi relative à l’intégration civique.

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10      Voir article 16 de la loi relative à l’intégration civique.

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11      Le professeur Grahl-Madsen relève, notamment, que « [l]’objectif poursuivi par l’article 34, c’est la pose de fondations, de pierres angulaires qui permettent au réfugié de se familiariser avec la langue, les usages et le mode de vie de la nation dans laquelle il vit, de sorte que, sans le moindre sentiment de contrainte, il puisse plus aisément s’intégrer dans la vie économique, sociale et culturelle de son pays d’accueil » [voir commentaire du HCR sur la convention de 1951 sur les réfugiés (articles 2‑11, 13‑37), octobre 1997, p. 146].

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12      Voir considérants 3, 4 et 15 de la directive « qualification ».

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13      E. Feller, ancien haut-commissaire assistant du HCR chargé de la protection.

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14      Arrêt du 4 juin 2015 (C‑579/13, EU:C:2015:369).

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15      Voir le point 4 de l’ordonnance de renvoi.

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16      L’article 67, paragraphe 2, TFUE prévoit que l’Union développe une politique commune notamment en matière d’asile. En outre, l’article 78, paragraphe 1, TFUE dispose que la politique développée en matière d’asile doit être conforme à la Convention de Genève. L’article 78, paragraphe 2, TFUE ajoute que le législateur de l’Union adopte des mesures à cette fin.

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17      Voir, en ce sens, arrêt du 19 septembre 2013, Panellinios Syndesmos Viomichanion Metapoiisis Kapnou (C‑373/11, EU:C:2013:567, point 26).

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18      Voir, en ce sens, les considérants 12 et 40 et l’article 23, paragraphe 2, de la directive « qualification », ainsi que les arrêts du 24 juin 2015, T. (C‑373/13, EU:C:2015:413, points 95 à 97) et du 14 mai 2019, M e.a. (Révocation du statut de réfugié) (C‑391/16, C‑77/17 et C‑78/17, EU:C:2019:403, points 91 et 99).

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19      Voir, en particulier, l’exposé des motifs de la proposition de directive du Conseil concernant les normes minimales relatives aux conditions que doivent remplir les ressortissants des pays tiers et les apatrides pour pouvoir prétendre au statut de réfugié ou de personne qui, pour d’autres raisons, a besoin d’une protection internationale, et relatives au contenu de ces statuts [COM(2001) 0510 final]. À propos de l’article 31 [devenu l’article 34 de la directive 2004/83/CE du Conseil du 29 avril 2004 concernant les normes minimales relatives aux conditions que doivent remplir les ressortissants des pays tiers ou les apatrides pour pouvoir prétendre au statut de réfugié ou les personnes qui, pour d’autres raisons, ont besoin d’une protection internationale, et relatives au contenu de ces statuts (JO 2004, L 304, p. 12)], la Commission indique qu’il est « nécessaire d’apporter un soutien spécifique aux groupes défavorisés, dont de nombreux réfugiés, plutôt que de simplement leur reconnaître l’égalité d’accès aux systèmes traditionnels de l’emploi et de l’éducation ».

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20      Au contraire, dans sa proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil concernant les normes relatives aux conditions que doivent remplir les ressortissants des pays tiers ou les apatrides pour pouvoir bénéficier d’une protection internationale, à un statut uniforme pour les réfugiés ou les personnes pouvant bénéficier de la protection subsidiaire, et au contenu cette protection, et modifiant la directive 2011/109/CE du Conseil du 25 novembre 2003 relative au statut des ressortissants de pays tiers résidents de longue durée (COM/2016/0466 final), le législateur a introduit une disposition permettant aux États membres de rendre obligatoire la participation des bénéficiaires de protection internationale aux mesures d’intégration (article 38, paragraphe 2, de cette proposition).

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21      Voir, par analogie, arrêts du 24 octobre 2013, Drozdovs (C‑277/12, EU:C:2013:685, point 31 et jurisprudence citée) et du 14 septembre 2017, Delgado Mendes (C‑503/16, EU:C:2017:681, point 47).

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22      Voir, en ce sens, arrêt du 4 juin 2015, P et S (C‑579/13, EU:C:2015:369, point 45). Voir, également, article 4, paragraphe3, TUE, dont il découle qu’il incombe aux États membres de prendre toute mesure propre à assurer l’exécution des obligations découlant de la directive « qualification » et de s’abstenir de toute mesure susceptible de mettre en péril la réalisation des objectifs de cette directive. Voir, par analogie, arrêts du 4 mars 2010, Chakroun (C‑578/08, EU:C:2010:117, point 43), concernant le regroupement familial, et du 28 avril 2011, El Dridi (C‑61/11 PPU, EU:C:2011:268, points 53 à 55), concernant l’immigration et les séjours illégaux.

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23      Arrêt du 10 septembre 2014, Ben Alaya (C‑491/13, EU:C:2014:2187, point 22 et jurisprudence citée).

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24      Voir points 41 et 42 ci-dessus.

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25      Berry, J.W., « Acculturation and adaptation in a new society », International Migration, Vol. 30, 1992, p. 69 à 85.

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26      Le monde universitaire a proposé un cadre notionnel pour appréhender l’intégration, articulé autour de quatre pôles : i) les fondements : le statut de réfugié ainsi que l’accès aux droits et la citoyenneté ; ii) l’aspect fonctionnel : l’accès au logement, à la santé, à la sécurité sociale, à un travail décent, aux services financiers et à l’éducation ; iii) les relations sociales : les connexions sociales et les obligations au sein de la communauté d’accueil, les ponts sociaux, les réseaux, les liens sociaux ; iv) l’aide à l’intégration : la langue, la formation, les conseils, la connaissance de la culture, la sécurité et la stabilité. Voir Ager, A., et Strang, A., « Understanding integration : A conceptual framework », Journal of Refugee Studies, Vol. 21, 2008, p. 166 à 191 ; https://academic.oup.com/jrs/article/21/2/166/1621262. Le chapitre VII de la directive « qualification » donne un contenu concret à certains de ces aspects, sous la forme de droits conférés aux refugiés.

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27      En matière de droits de l’homme, une distinction peut être faite entre les obligations tendant à respecter ces droits, les obligations tendant à les protéger et les obligations tendant à les mettre en œuvre, même si cette distinction n’est pas clairement établie. Les dispositions de l’article 34 de la directive « qualification » relève de la troisième catégorie. Une autre distinction qui peut être faite est la distinction entre les obligations positives et les obligations négatives.

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28      Voir, également, exposé des motifs de la proposition initiale de directive 2004/83, citée en note 19, dans laquelle la Commission se réfère au point 7 des lignes directrices de 2001 (décision 2001/63/CE du Conseil du 19 janvier 2001 sur les lignes directrices pour les politiques de l’emploi des États membres en 2001 ; JO 2001, L 22, p. 18) et cite, « [a]u nombre des programmes susceptibles de faciliter l’intégration des réfugiés dans la société de l’État membre, […] à titre d’exemple », « les “plans d’action sur mesure” pour l’emploi et l’éducation », « les cours de langues », « les cours de formation de base et de formation avancée », « les mesures destinées à favoriser l’autosuffisance », « les actions destinées à faire découvrir l’histoire et la culture de l’État membre », « les actions organisées conjointement avec des citoyens de l’État membre afin de promouvoir la compréhension mutuelle ».

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29      Voir, notamment, arrêt du 9 novembre 2021, Bundesrepublik Deutschland (Maintien de l’unité familiale) (C‑91/20, EU:C:2021:898, point 27 et jurisprudence citée).

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30      Voir, en ce sens, arrêt du 14 mai 2019, M e.a. (Révocation du statut de réfugié) (C‑391/16, C‑77/17 et C‑78/17, EU:C:2019:403).

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31      « Commentary on the Refugee Convention 1951, Articles 2‑11, 13‑37 », publié par la division de la protection internationale de l’UNHCR, 1997, p. 146.

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32      Voir commentaire du professeur Grahl-Madsen cité en note 11.

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33      Voir UNHCR, « Note on the Integration of Refugees in the European Union », mai 2007, disponible à l’adresse https://www.refworld.org/policy/legalguidance/unhcr/2007/en/41624.

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34      Voir article 52, paragraphe 7, de la Charte.

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35      Lock, T., « Article 18 CFR », dans Manuel Kellerbauer, Marcus Klamert, et Jonathan Tomkin (ed.), « The EU Treaties and the Charter of Fundamental Rights : A Commentary », p. 2154.

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36      Il convient de noter que le considérant 16 de la directive « qualification » indique que cette dernière « vise à garantir le plein respect de la dignité humaine et du droit d’asile des demandeurs d’asile et des membres de leur famille qui les accompagnent et à promouvoir l’application des articles 1^er, 7, 11, 14, 15, 16, 18, 21, 24, 34 et 35 de [la] [C]harte, et devrait être mise en œuvre en conséquence ».

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37      Arrêt du 24 juin 2015, T. (C‑373/13, EU:C:2015:413, point 97).

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38      Idem, point 95.

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39      Idem, point 98.

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40      Voir point 44 ci-dessus.

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41      Voir article 31 de l’exposé des motifs cité à la note 19.

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42      Voir point 44 ci-dessus.

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43      Voir, également, considérant 41 de la directive « qualification ».

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44      Exposé des motifs de la proposition de directive du Parlement européen et du Conseil concernant les normes minimales relatives aux conditions que doivent remplir les ressortissants des pays tiers ou les apatrides pour pouvoir bénéficier d’une protection internationale, et relatives au contenu de cette protection (SEC(2009) 1373) (SEC(2009) 1374) (COM/2009/551 final), « Éléments juridiques de la proposition », point 7.

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45      Idem.

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46      Commission staff working document accompanying the proposal for a directive of the European Parliament and of the Council on minimum standards for the qualification and status of third country nationals or stateless persons as beneficiaries of international protection and the content of the protection granted – Impact Assessment (COM(2009) 551) (SEC(2009) 1374), p. 33.

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47      Idem.

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48      Voir, en ce sens, conclusions de l’avocat général Szpunar dans l’affaire P et S (C‑579/13, EU:C:2015:39, point 81).

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49      Voir point 44 ci-dessus.

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50      Voir points 62 et 63 ci-dessus.

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51      Voir l’exposé des motifs cité à la note 19.

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52      Voir, par analogie, article 9, paragraphe 4, de la Convention sur l’accès à l’information, la participation du public au processus décisionnel et l’accès à la justice en matière d’environnement, conclue, au nom de la Communauté européenne, en vertu de la décision 2005/370/CE du Conseil du 17 février 2005 (JO 2005, L 124, p. 1), qui précise que les procédures de recours nationales ne doivent pas être d’un coût prohibitif (arrêt du 15 mars 2018, North East Pylon Pressure Campaign et Sheehy, C‑470/16, EU:C:2018:185, point 48).

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53      De plus, puisqu’il s’agit d’une mesure de promotion sociale, il convient de tenir compte des cours de formation professionnelle analogues proposés aux ressortissants de l’État membre d’accueil ou d’autres ressortissants de pays tiers (tels que des travailleurs ou des étudiants), qui sont également destinés à favoriser la promotion sociale de ces groupes, de manière à éviter une potentielle discrimination des réfugiés par rapport à ces derniers.

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54      Le 28 septembre 2000, le Conseil a adopté la décision 2000/596/CE portant création d’un Fonds européen pour les réfugiés à titre de mesure de solidarité destinée à établir un équilibre dans les efforts faits par les États membres pour accueillir les réfugiés et les personnes déplacées et supporter les conséquences de cet accueil.

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55      Voir article 8, sous d), du Règlement (UE) n° 516/2014 du Parlement européen et du Conseil du 16 avril 2014 portant création du Fonds « Asile, migration et intégration », modifiant la décision 2008/381/CE du Conseil et abrogeant les décisions n^o 573/2007/CE et n^o 575/2007/CE du Parlement européen et du Conseil et la décision 2007/435/CE du Conseil (JO 2014 L°150, p. 168), qui dispose que le Fond soutient « l’organisation de cours généraux d’éducation civique et de formations linguistiques ».

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56      Voir point 44 ci-dessus.

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57      Voir, en particulier, sur la question de l’effet utile, arrêt P et S, où, eu égard à des examens d’intégration civique imposés au titre de la directive 2003/109, la Cour a été amenée à se prononcer sur le montant maximal de l’amende infligée pour l’absence de réussite à de tels examens. Dans le cadre de son appréciation, la Cour a examiné les frais d’inscription aux épreuves de l’examen et les éventuels frais de préparation et a pris en considération le fait que ces frais n’étaient pas remboursés en cas d’échec à l’examen. Dans cette affaire, la Cour a jugé que le paiement d’une amende, en plus des frais liés aux examens présentés, était de nature à mettre en péril les objectifs poursuivis par la directive 2003/109 et à la priver ainsi de son effet utile. Voir arrêt du 4 juin 2015, P et S (C‑579/13, EU:C:2015:369, point 54). Dans son arrêt du 9 juillet 2015, K et A (C‑153/14, EU:C:2015:453), la Cour a examiné la directive 2003/86/CE du Conseil du 22 septembre 2003 relative au droit au regroupement familial (JO 2003, L 251, p. 12) et l’obligation imposée, en vertu de la législation néerlandaise, de réussir un examen d’intégration civique de base à l’étranger avant d’entrer sur le territoire de l’État membre. Eu égard plus particulièrement aux coûts, la Cour a considéré que les États membres étaient en principe libres d’exiger des ressortissants de pays tiers qu’ils en supportent les coûts et de fixer le montant de ces coûts, mais que ce montant ne pouvait avoir pour finalité ou pour effet de rendre excessivement difficile ou impossible l’exercice du droit au regroupement familial.

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58      Voir, par analogie, la jurisprudence relative à la capacité individuelle de payer en relation avec le principe de protection juridictionnelle effective au sens de l’article 47 de la Charte. Comme l’indique l’avocate générale Kokott dans ses conclusions dans l’affaire Edwards et Pallikaropoulos (C‑260/11, EU:C:2012:645, point 38), l’aide juridictionnelle peut même s’imposer de manière impérative si les risques en matière de dépens en principe admis constituent, en raison de la capacité financière limitée du justiciable concerné, un obstacle insurmontable à l’accès à la justice. Voir, également, la jurisprudence citée dans l’arrêt du 22 décembre 2010, DEB (C‑279/09, EU:C:2010:811, points 60 et 61), et l’ordonnance du 13 juin 2012, GREP (C‑156/12, non publiée, EU:C:2012:342, points 40 et s.).

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59      L’évaluation a posteriori de la capacité financière est également susceptible d’interférer avec le droit du réfugié d’exercer d’autres droits, tels que le droit de travailler, parce que la prise en compte de sa capacité financière après l’achèvement du programme d’intégration est susceptible d’interférer avec son bien-être économique et social.

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60      Voir considérant 16 de la directive « qualification ».

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61      Exposé des motifs cité à la note 19.

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62      Conclusions de l’ECRI sur la mise en œuvre des recommandations faisant l’objet d’un suivi intermédiaire adressées aux Pays-Bas [CRI(2022)03], p. 5, disponible sur le site ECRI – Suivi par pays aux Pays-Bas – Commission européenne contre le racisme et l’intolérance (ECRI) (coe.int)

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63      Idem.

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64      Voir points 49, 62, 63 et 65 ci-dessus.

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65      Voir, par analogie, arrêt du 24 juin 2015, T. (C‑373/13, EU:C:2015:413, points 47 et 48), dans lequel la Cour considère que le fait que le libellé de l’article 24, paragraphe 1, de la directive 2004/83 n’exclut pas expressément la possibilité de révoquer un titre de séjour précédemment délivré à un réfugié est l’un des arguments qui militent en faveur d’une interprétation qui autorise les États membres à avoir recours à une telle mesure.

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66      Voir, par analogie, arrêt du 24 juin 2015, T. (C‑373/13, EU:C:2015:413, point 98).

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67      Arrêt du 4 juin 2015 (C‑579/13, EU:C:2015:369).

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68      Idem, point 47.

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69      Idem, points 47, 48 et 50.

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70      Arrêt du 9 juillet 2015 (C‑153/14, EU:C:2015:453).

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71      Arrêt du 4 juin 2015 (C‑579/13, EU:C:2015:369).

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72      Arrêt du 9 juillet 2015 (C‑153/14, EU:C:2015:453).

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73      Ils ont demandé à bénéficier de ce statut entre le 1^er janvier 2007 et le 1^er janvier 2010.

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74      Arrêt du 14 mai 2019, M e.a. (Révocation du statut de réfugié) (C‑391/16, C‑77/17 et C‑78/17, EU:C:2019:403, point 79).

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75      Voir points 49, 62, 63 et 65 ci-dessus.

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76      Voir, par analogie, arrêt du 4 juin 2015, P et S (C‑579/13, EU:C:2015:369, point 48).

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77      Le dossier fait en effet apparaître que le montant réclamé pour l’examen doit être payé chaque fois que cet examen est présenté.

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78      Arrêt du 4 juin 2015 (C‑579/13, EU:C:2015:369, point 54).

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79      Arrêt du 9 juillet 2015 (C‑153/14, EU:C:2015:453, point 69).

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80      Voir arrêts du 4 juin 2015, P et S (C‑579/13, EU:C:2015:369, point 54) et du 9 juillet 2015, K et A (C‑153/14, EU:C:2015:453, point 69).

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81      Idem.

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82      « Note on the Integration of Refugees in the European Union », mai 2007, disponible à l’adresse : https://www.refworld.org/policy/legalguidance/unhcr/2007/en/41624.

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83      Voir commentaire cité à la note 11 ci-dessus.

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84      Voir point 54 ci-dessus.

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85      Selon ce que rapportent les médias, la moitié des réfugiés et des migrants ne satisfait pas aux exigences en matière d’intégration dans les délais, c’est-à-dire dans les trois ans dont ils disposent pour réussir l’examen d’intégration : voir https://nos.nl/artikel/2100445-helft-nieuwkomers-haalt-inburgeringsexamen-niet.

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86      Voir point 80 ci-dessus.

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87      Arrêt du 4 juin 2015, P et S (C‑579/13, EU:C:2015:369, points 51 à 54).