1.

La présente demande de décision préjudicielle formée par le Verwaltungsgericht Berlin (tribunal administratif de Berlin, Allemagne) porte sur l’interprétation de l’article 3, sous h), et de l’article 10 bis de la directive 2003/87/CE ( 2 ), laquelle établit un système d’échange de quotas d’émissions de gaz à effet de serre dans l’Union européenne, ainsi que de l’article 18, paragraphe 1, sous c), et paragraphe 2, deuxième alinéa, de la décision 2011/278/UE ( 3 ), définissant des règles transitoires concernant l’allocation harmonisée de quotas à titre gratuit.

2.

Cette demande a été présentée dans le cadre d’un litige opposant Ingredion Germany GmbH (ci-après « Ingredion » ou « la requérante au principal ») à la République fédérale d’Allemagne, représentée par l’Umweltbundesamt (Office fédéral de l’environnement, Allemagne), au sujet d’une demande d’allocation de quotas d’émission à titre gratuit pour une installation devant être qualifiée de « nouvel entrant » au sens de l’article 3, sous h), de la directive 2003/87 ( 4 ).

3.

Dans ce contexte, la juridiction de renvoi se demande si, aux fins de déterminer le nombre annuel provisoire de quotas gratuits pour l’une des sous-installations qui composent cette installation et à laquelle il convient d’appliquer un référentiel de combustibles, le coefficient d’utilisation de la capacité applicable, inscrit à l’article 18, paragraphe 1, sous c), et paragraphe 2, deuxième alinéa, de la décision 2011/278, est limité à une valeur inférieure à 100 %.

4.

L’examen de cette question s’inscrit dans une longue lignée de jurisprudence, relative au système d’échange de quotas d’émission de gaz à effet de serre et aux règles transitoires pour l’allocation de quotas à titre gratuit ( 5 ), tout en donnant l’opportunité à la Cour de se pencher pour la première fois sur le régime consacré aux « nouveaux entrants ».

5.

À l’issue de mon analyse, je proposerai à la Cour de juger que, dans le cadre de ce régime, le coefficient d’utilisation de la capacité applicable doit, pour une sous-installation avec référentiel de combustibles telle que celle exploitée, dans les circonstances de l’affaire au principal, par Ingredion, être limité à une valeur inférieure à 100 %.

6.

L’article 3 de la directive 2003/87, intitulé « Définitions », dispose :

« Aux fins de la présente directive, on entend par :

[...]

7.

Aux termes de l’article 10 bis de cette directive, intitulé « Règles communautaires transitoires concernant la délivrance de quotas à titre gratuit » :

« 1.   Le 31 décembre 2010 au plus tard, la Commission arrête des mesures d’exécution pleinement harmonisées à l’échelle communautaire [...]

Les mesures visées au premier alinéa déterminent, dans la mesure du possible, des référentiels ex ante pour la Communauté, de façon à garantir que les modalités d’allocation des quotas encouragent l’utilisation de techniques efficaces pour réduire les émissions de gaz à effet de serre et améliorer le rendement énergétique, en recourant aux techniques les plus efficaces [...], et n’encouragent pas l’accroissement des émissions.

[...]

7.   5 % de la quantité de quotas délivrée pour la Communauté conformément aux articles 9 et 9 bis pour la période 2013-2020 sont réservés aux nouveaux entrants ; il s’agit du pourcentage maximal qui peut être alloué aux nouveaux entrants conformément aux règles adoptées en application du paragraphe 1 du présent article. [...]

[...]

Le 31 décembre 2010 au plus tard, la Commission adopte des règles harmonisées relatives à l’application de la définition de “nouvel entrant”, en particulier en relation avec la définition des “extensions importantes”.

[...] »

8.

L’article 17 de la décision 2011/278, intitulé « Demande d’allocation à titre gratuit », comporte un paragraphe 4, qui est libellé comme suit :

« Pour les installations visées à l’article 3, point h), de la directive [2003/87], à l’exception des installations qui ont fait l’objet d’une extension significative après le 30 juin 2011, les États membres exigent de l’exploitant qu’il détermine la capacité installée initiale de chaque sous‑installation suivant la méthode indiquée à l’article 7, paragraphe 3, en utilisant comme référence la période continue de [90] jours servant de base pour déterminer le début de l’exploitation normale. Les États membres approuvent la capacité installée initiale de chaque sous‑installation avant de calculer l’allocation à octroyer à l’installation. »

9.

L’article 18 de cette décision, intitulé « Niveaux d’activité », énonce :

« 1.   Dans le cas des installations visées à l’article 3, point h), de la directive [2003/87], à l’exception des installations ayant fait l’objet d’une extension significative après le 30 juin 2011, les États membres déterminent les niveaux d’activité de chaque installation de la manière suivante :

[...]

[...]

2.   [...]

Le coefficient d’utilisation de la capacité applicable visé au paragraphe 1, points b) à d), est déterminé par les États membres sur la base d’informations dûment étayées et vérifiées de manière indépendante concernant l’exploitation normale prévue de l’installation, sa maintenance, son cycle de production habituel, les techniques à haut rendement énergétique et l’utilisation de la capacité typique du secteur concerné, par rapport aux données sectorielles spécifiques.

[...]

3.   Pour les installations qui ont fait l’objet d’une extension significative de capacité après le 30 juin 2011, les États membres ne déterminent les niveaux d’activité conformément au paragraphe 1 que pour la capacité ajoutée des sous‑installations concernées par l’extension significative de capacité.

Pour les installations qui ont fait l’objet d’une réduction significative de capacité après le 30 juin 2011, les États membres ne déterminent les niveaux d’activité conformément au paragraphe 1 que pour la capacité retirée des sous‑installations concernées par la réduction significative de capacité. »

10.

L’article 19 de ladite décision, intitulé « Allocation aux nouveaux entrants », dispose :

« 1.   Aux fins de l’allocation de quotas d’émission aux nouveaux entrants, à l’exception de l’allocation aux installations visées à l’article 3, point h), troisième alinéa, de la directive [2003/87], les États membres calculent séparément pour chaque sous‑installation le nombre annuel provisoire de quotas d’émission alloués à titre gratuit à compter du début de l’exploitation normale de l’installation, de la manière suivante :

[...]

[...]

4.   Les États membres notifient sans délai à la Commission la quantité annuelle totale provisoire de quotas d’émission alloués à titre gratuit. Les quotas d’émission de la réserve pour les nouveaux entrants créée en application de l’article 10 bis, paragraphe 7, de la directive [2003/87] sont alloués sur la base du principe “premier arrivé, premier servi”, en tenant compte de la date de réception de cette notification.

La Commission peut rejeter la quantité annuelle totale provisoire de quotas d’émission alloués à titre gratuit à l’installation concernée. Si la Commission ne rejette pas cette quantité annuelle totale provisoire de quotas d’émission alloués à titre gratuit, l’État membre concerné détermine la quantité annuelle finale de quotas d’émission alloués à titre gratuit. »

11.

L’article 9, paragraphe 1, du Treibhausgas-Emissionshandelsgesetz (loi sur les échanges de droits d’émission de gaz à effet de serre), du 21 juillet 2011 (BGBl. 2011 I, p. 1475), est libellé comme suit :

« (1)   Les exploitants d’installations reçoivent une allocation à titre gratuit de droits d’émission conformément aux principes énoncés à l’article 10 bis [...] de la directive [2003/87] [...] et à ceux énoncés dans la décision [2011/278] [...] »

12.

L’article 2 de la Verordnung über die Zuteilung von Treibhausgas-Emissionsberechtigungen in der Handelsperiode 2013 bis 2020 (règlement relatif à l’allocation des quotas d’émission de gaz à effet de serre pour la période d’échange 2013 à 2020), du 26 septembre 2011 (BGBl. 2011 I, p. 1921, ci-après la « ZuV 2020 »), intitulé « Définition », dispose :

« [...]

10.   Installations nouvelles

Tous les nouveaux entrants conformément à l’article 3, sous h), premier tiret, de la directive [2003/87] ;

[...] »

13.

L’article 16 de la ZuV 2020, intitulé « Demande d’allocation à titre gratuit de droits d’émission », énonce :

« (1)   Les demandes d’allocation à titre gratuit pour les nouveaux entrants doivent être introduites dans un délai d’un an à compter du démarrage de l’exploitation normale de l’installation et, en cas d’augmentation significative de la capacité, dans un délai d’un an à compter du démarrage de l’exploitation modifiée.

[...]

(4)   Par dérogation à l’article 4, la capacité installée initiale pour les installations nouvelles correspond, pour chaque élément d’allocation, à la moyenne, extrapolée à une année civile, des deux plus grandes quantités mensuelles produites au cours de la période continue de 90 jours sur la base de laquelle le début de l’exploitation normale est déterminé.

[...] »

14.

L’article 17 de la ZuV 2020, intitulé « Niveaux d’activité des nouveaux entrants », prévoit :

« (1)   Pour les éléments d’allocation des installations nouvelles à déterminer conformément à l’article 3, les niveaux d’activité pertinents pour l’allocation des quotas sont déterminés comme suit :

[...]

[...]

(2)   Le coefficient d’utilisation de la capacité applicable visé au paragraphe 1, points 2 à 4, est déterminé sur la base des informations fournies par le demandeur sur :

[...] » ( 6 )

15.

Aux termes de l’article 18 de la ZuV 2020, intitulé « Allocation aux nouveaux entrants » :

« (1)   Pour l’allocation de quotas aux installations nouvelles, l’autorité compétente calcule le nombre annuel provisoire de quotas à allouer gratuitement au début de l’exploitation normale de l’installation pour les années restantes de la période d’échanges 2013 à 2020 comme suit et séparément pour chaque élément d’allocation :

[...]

[...] »

16.

La requérante au principal, Ingredion, exploite à Hambourg (Allemagne) une installation destinée à la production de produits amylacés ( 7 ). Cette installation comporte, en tant que sous-installations, un appareil de réchauffement de l’air et un générateur de vapeur, lesquels utilisent de la vapeur et du gaz naturel pour générer de la chaleur aux fins de produire de l’amidon.

17.

Le 8 août 2014, Ingredion a demandé auprès de la Deutsche Emissionshandelsstelle (Service allemand d’échange de quotas d’émission, ci‑après la « DEHSt ») l’allocation de quotas d’émission à titre gratuit pour ces deux sous-installations. Elle a fondé sa demande, pour l’une desdites sous-installations, sur un référentiel de chaleur et, pour l’autre, sur un référentiel de combustibles ( 8 ).

18.

Aux fins de déterminer le nombre provisoire de quotas d’émission dont pouvait bénéficier à titre gratuit la sous‑installation avec référentiel de combustibles, la DEHSt a, dans un premier temps, tenu compte d’un coefficient d’utilisation de la capacité applicable de 109 %. En effet, conformément aux données fournies par Ingredion, l’utilisation effective de la capacité de cette sous-installation, au cours de la période écoulée entre la date d’entrée en service régulier de l’installation, le 15 août 2013, et la date d’introduction de la demande d’allocation, le 20 juin 2014, était supérieure à 100 % de sa capacité installée initiale ( 9 ).

19.

Dans un second temps, la DEHSt a estimé que, dès lors que, dans sa décision du 24 mars 2015 ( 10 ), la Commission avait rejeté un coefficient d’utilisation de la capacité applicable de 100 % ou plus pour trois autres installations allemandes, il convenait désormais de se fonder sur un coefficient d’utilisation de la capacité applicable de 99,9 %, et non de 109 %. Sur ce fondement, elle a, par décision du 1er septembre 2015, déterminé le nombre de quotas d’émission à titre gratuit alloués à Ingredion pour la période d’allocation allant de l’année 2013 à l’année 2020.

20.

La requérante au principal a formé opposition contre cette décision. Son opposition a été rejetée par décision du 7 juillet 2017, notifiée le 10 juillet 2017. La DEHSt a motivé ce rejet en invoquant, outre la décision de la Commission du 24 mars 2015, des documents d’orientation publiés par cette dernière ( 11 ).

21.

Par recours judiciaire formé le 9 août 2017 devant le Verwaltungsgericht Berlin (tribunal administratif de Berlin), la requérante au principal a maintenu sa demande.

22.

Par décision du 28 janvier 2019, la DEHSt a retiré sa décision du 1er septembre 2015 dans la mesure où la demande d’allocation comportait une erreur de calcul en ce qui concernait la sous-installation avec référentiel de combustibles. Le 20 janvier 2019, Ingredion avait, en conséquence de cette erreur de calcul, adapté sa requête en justice.

23.

La juridiction de renvoi indique que la solution du litige porté devant elle dépend de la question de savoir si, en vertu de l’article 18, paragraphe 2, deuxième alinéa, de la décision 2011/278, le coefficient d’utilisation de la capacité applicable peut atteindre une valeur supérieure ou égale à 100 %, pour les sous-installations avec référentiel de combustibles qui, comme celle d’Ingredion, appartiennent au régime des « nouveaux entrants ».

24.

En particulier, cette juridiction relève que le libellé de cette disposition ne fait pas mention d’une éventuelle limitation du coefficient d’utilisation de la capacité applicable à une valeur inférieure à 100 %. Elle constate que, dans les circonstances de l’affaire dont elle est saisie, l’application d’un coefficient plus élevé découlerait d’informations étayées et vérifiées de manière indépendante, portant non seulement sur l’exploitation normale prévue de la sous-installation d’Ingredion, mais également sur son exploitation effective jusqu’à l’introduction de la demande. Elle ajoute que, à la différence des installations en place ( 12 ), la période de référence pour les nouveaux entrants correspond, conformément à l’article 17, paragraphe 4, de la décision 2011/278, aux 90 jours suivant le début de l’exploitation normale, et non à une période de quatre ans ( 13 ).

25.

Toutefois, ladite juridiction observe également qu’une comparaison avec les nouveaux entrants disposant de sous‑installations avec référentiel de produit révélerait que, pour ces dernières, le coefficient d’utilisation de la capacité standard qui leur est applicable, en vertu de l’article 18, paragraphe 1, sous a), de cette décision, n’atteindrait, en aucun cas, une valeur de 100 % ( 14 ). Par ailleurs, l’allocation de quotas à titre gratuit conformément à l’article 10 bis de la directive 2003/87 s’écarterait temporairement du principe de la mise aux enchères des quotas ( 15 ) consacré par cette directive, ce qui plaiderait en faveur d’une interprétation restrictive des dispositions pertinentes.

26.

Dans ces conditions, le Verwaltungsgericht Berlin (tribunal administratif de Berlin) a décidé de surseoir à statuer et de poser à la Cour la question préjudicielle suivante :

« L’article 18, paragraphe 1, sous c), et paragraphe 2, deuxième alinéa, de la décision [2011/278], lu en combinaison avec l’article 3, sous h), et l’article 10 bis de la directive [2003/87], doit-il être interprété en ce sens que le coefficient d’utilisation de la capacité applicable au niveau d’activité relatif aux combustibles est limité à une valeur inférieure à 100 % pour les nouveaux entrants ? »

27.

Ingredion, la République fédérale d’Allemagne et la Commission européenne ont déposé des observations écrites devant la Cour.

28.

Ingredion, la République fédérale d’Allemagne, le gouvernement allemand et la Commission ont été représentés lors de l’audience de plaidoiries, laquelle s’est tenue le 12 mars 2020.

29.

La présente demande de décision préjudicielle invite essentiellement la Cour à déterminer si, dans le cadre du régime d’allocation de quotas d’émission à titre gratuit aux « nouveaux entrants », le coefficient d’utilisation de la capacité applicable peut, en ce qui concerne une sous-installation avec référentiel de combustibles, être supérieur ou égal à une valeur de 100 %. Le cas échéant, ce coefficient permettrait, lorsque l’utilisation effective de la capacité de cette sous-installation dépasse sa capacité installée initiale, de bénéficier d’un nombre plus important de quotas gratuits.

30.

Je rappelle que ledit coefficient permet, lorsqu’il est multiplié par la capacité installée initiale d’une sous-installation avec référentiel de combustibles, de calculer le niveau d’activité relatif aux combustibles. Aux termes de l’article 19, paragraphe 1, sous c), de la décision 2011/278, le nombre annuel provisoire de quotas d’émission alloués à titre gratuit est ensuite déterminé en multipliant ce niveau d’activité par la valeur du référentiel correspondant.

31.

À cet égard, je constate que, si le coefficient d’utilisation de la capacité applicable est, conformément à l’article 18, paragraphe 2, deuxième alinéa, de la décision 2011/278, « déterminé par les États membres sur la base d’informations dûment étayées et vérifiées de manière indépendante [...] par rapport aux données sectorielles spécifiques », cette disposition ne prévoit en revanche pas de limitation explicite de la valeur de ce coefficient.

32.

Dans leurs observations écrites et lors de l’audience devant la Cour, les parties ont également fait part de ce constat. Elles ont, en substance, soutenu trois thèses différentes, lesquelles peuvent être résumées dans les termes suivants.

33.

Premièrement, Ingredion a considéré que le coefficient d’utilisation de la capacité applicable peut être ajusté à une valeur supérieure à 100 % lorsque, sur une période allant au-delà de celle de 90 jours à compter du début de l’exploitation normale de l’installation, l’utilisation effective de la capacité de sa sous-installation avec référentiel de combustibles dépasse sa capacité installée initiale ( 16 ).

34.

Deuxièmement, la République fédérale d’Allemagne et le gouvernement allemand ont estimé, en substance, que la question de savoir si ce coefficient est limité ou non à une valeur inférieure à 100 % dépend essentiellement de la marge d’appréciation dont disposent les États membres, au titre de l’article 18, paragraphe 2, deuxième alinéa, de la décision 2011/278, pour déterminer ledit coefficient ( 17 ).

35.

Troisièmement, la Commission a fait valoir que, conformément à l’article 3, sous i), et à l’article 20 de cette décision, seules les extensions significatives de capacité, c’est-à-dire les extensions d’au moins 10 % par rapport à la capacité installée initiale, pouvaient aboutir à une modification du nombre de quotas gratuits provisoirement alloués à un nouvel entrant. Le fait que le coefficient d’utilisation de la capacité applicable puisse être utilisé aux fins de tenir compte d’extensions, qui, comme dans le cas d’Ingredion, ne dépassent pas ce seuil de 10 % et ne relèvent donc pas du mécanisme prévu par ces dispositions, serait contraire à l’économie et aux objectifs de ladite décision. En outre, pour les sous-installations avec référentiel de produit relevant du régime applicable aux « nouveaux entrants », la valeur du coefficient d’utilisation de la capacité standard serait toujours inférieure à 100 %. Compte tenu du principe de l’égalité de traitement entre les « nouveaux entrants », il devrait en aller de même s’agissant du coefficient d’utilisation de la capacité applicable, pour les sous-installations avec référentiel de combustibles.

36.

D’emblée, je signale que les préoccupations exprimées par Ingredion me paraissent être essentiellement tirées de la durée, selon elle trop courte, de la période de référence utilisée pour calculer la capacité installée initiale. Je rappelle que, en vertu de l’article 17, paragraphe 4, de la décision 2011/278, cette période correspond aux 90 jours suivant le début de l’exploitation normale de l’installation ( 18 ).

37.

En ce qui concerne la détermination du coefficient d’utilisation de la capacité applicable, le droit allemand permet que soit prise en compte l’exploitation effective de l’installation jusqu’à l’introduction de la demande d’allocation ( 19 ). Ingredion estime, en substance, que la valeur de ce coefficient doit dès lors refléter l’utilisation effective de la capacité de la sous-installation, telle qu’elle apparaîtrait au terme de cette période (dans le cas d’Ingredion, entre le 15 août 2013 et le 20 juin 2014), le cas échéant, au moyen d’une valeur supérieure à 100 %, lorsque cette utilisation dépasse la capacité installée initiale.

38.

J’exposerai, dans les sections qui suivent, les raisons pour lesquelles j’estime, contrairement à Ingredion, que la limitation du coefficient d’utilisation de la capacité applicable à une valeur inférieure à 100 % est nécessaire au regard, premièrement, du libellé et du contexte de l’article 18, paragraphe 2, premier alinéa, de la décision 2011/278, qui concerne le coefficient de la capacité standard applicable aux sous-installations avec référentiel de produit (section B), deuxièmement, de l’économie générale de cette décision (section C) et, troisièmement, de la finalité globale et des objectifs du régime d’allocation provisoire de quotas gratuits (section D).

39.

À titre subsidiaire, je formulerai quelques remarques concernant la marge d’appréciation dont disposent les États membres en vertu de l’article 18, paragraphe 2, deuxième alinéa, de ladite décision, afin de répondre aux arguments de la République fédérale d’Allemagne et du gouvernement allemand (section E).

40.

Je constate que, aux termes de l’article 18, paragraphe 1, sous a), et paragraphe 2, premier alinéa, de la décision 2011/278, la formule de calcul applicable aux fins de déterminer le niveau d’activité des sous-installations avec référentiel de produit diffère de celle applicable pour les sous-installations avec référentiel de chaleur, de combustibles ou émissions de procédé ( 20 ). En effet, dans le cas des sous-installations avec référentiel de produit, le coefficient d’utilisation de la capacité applicable n’est pas pertinent et il y a lieu de se fonder sur le coefficient d’utilisation de la capacité standard, dont la valeur est déterminée par la Commission, de manière concrète et précise ( 21 ).

41.

À cet égard, j’observe, ainsi que l’a d’ailleurs relevé la juridiction de renvoi, que, aux termes de la décision 2013/447, dans laquelle ce coefficient a été fixé pour les années 2013 à 2020, les valeurs sont, pour chacun des cas envisagés, inférieures à 1 (et donc à 100 %) ( 22 ).

42.

J’avoue éprouver des difficultés à concevoir que le coefficient utilisé pour déterminer le niveau d’activité applicable aux nouveaux entrants et, à terme, le nombre de quotas provisoires à allouer à ces derniers, puisse, dans le cas des sous-installations avec référentiel de combustibles, être supérieur à une valeur de 100 %, alors qu’une telle possibilité est exclue pour les sous-installations avec référentiel de produit.

43.

En effet, d’une part, je considère que le principe de l’égalité de traitement entre les nouveaux entrants, consacré en substance au considérant 36 de la décision 2011/278 ( 23 ), requiert, comme le soutient la République fédérale d’Allemagne, que les limites imposées à la valeur du coefficient utilisé pour déterminer le niveau d’activité soient les mêmes pour tous les « nouveaux entrants ».

44.

D’autre part, il ressort de la lecture combinée des définitions données à l’article 3, sous b) à d) et h), de la décision 2011/278 que la méthode de calcul définie à l’article 18, paragraphe 2, premier alinéa, de cette décision, pour les installations avec référentiel de produit, doit être considérée comme étant la plus précise. Comme l’a expliqué la Commission, le coefficient d’utilisation de la capacité applicable n’est utilisé que lorsqu’il n’a pas été possible de calculer un référentiel de produit ( 24 ).

45.

Cette interprétation est corroborée par la hiérarchie entre les différents référentiels susceptibles de s’appliquer à une sous-installation donnée, laquelle est expressément envisagée au considérant 12 de la décision 2011/278. Ce considérant dispose que les méthodes d’allocation de quotas gratuits applicables aux sous-installations avec référentiel de chaleur ou de combustibles ou émissions de procédé constituent « trois options de repli » pour les cas où il n’a pas été possible de calculer un référentiel de produit.

46.

Ainsi, il me paraît que, si le coefficient d’utilisation de la capacité standard est, aux termes de la décision 2013/447, inférieur à 1 (ou 100 %), tel doit également être le cas s’agissant du coefficient d’utilisation de la capacité applicable, pour les sous-installations avec référentiel de combustibles. Cette limitation est, selon moi, nécessaire afin de garantir l’égalité de traitement s’agissant de l’ensemble des nouveaux entrants et de respecter la hiérarchie entre ces référentiels ( 25 ).

47.

La limitation du coefficient d’utilisation de la capacité applicable à une valeur inférieure à 100 % me semble par ailleurs nécessaire au regard de l’économie générale de la décision 2011/278 et des différentes méthodes de calcul prévues par cette décision, en matière d’allocation provisoire de quotas gratuits, pour les « installations en place » ( 26 ) et pour les « installations ayant fait l’objet d’une extension significative de capacité » ( 27 ).

48.

En ce qui concerne les « installations en place », je relève que celles-ci font l’objet d’un régime distinct de celui applicable aux « nouveaux entrants ». Dans les cas où il convient de leur appliquer un référentiel de combustibles, le nombre annuel provisoire de quotas gratuits correspond, ainsi qu’il ressort de l’article 10, paragraphe 2, sous b), ii), de la décision 2011/278, à la valeur du référentiel de combustibles multipliée par le niveau d’activité historique relatif aux combustibles pour les combustibles consommés. Ce niveau d’activité correspond, en substance, à la valeur médiane de la consommation annuelle historique de combustibles utilisés pour un certain nombre de productions ( 28 ), au cours d’une période de référence allant du 1er janvier 2005 au 31 décembre 2008 ou du 1er janvier 2009 au 31 décembre 2010 ( 29 ).

49.

J’observe que cette période de référence (de deux à quatre ans) est bien plus longue que celle de 90 jours, fixée par cette décision, aux fins de déterminer la capacité installée initiale des nouveaux entrants. En outre, comme le relève à juste titre la Commission, le calcul du niveau d’activité des installations en place est effectué sans qu’intervienne un coefficient comparable à ceux applicables aux nouveaux entrants.

50.

Dans ce contexte, on peut s’interroger sur le rôle joué par le coefficient d’utilisation de la capacité applicable, en ce qui concerne les sous-installations avec référentiel de combustibles qui relèvent du régime des « nouveaux entrants ». Vise-t-il, comme le soutient Ingredion, à compenser la durée relativement plus courte de la période de référence utilisée pour calculer la capacité installée initiale de ces sous-installations ? ( 30 )

51.

J’estime qu’il convient de répondre à cette question par la négative.

52.

Certes, la durée variable des périodes de référence prises en compte pour les installations en place et les nouveaux entrants entraîne une probabilité plus importante pour ces derniers que pour les installations en place que la capacité installée initiale de ses sous-installation ne soit pas représentative de l’utilisation effective de leur capacité. Selon l’approche préconisée par Ingredion, ce risque pourrait être partiellement compensé par la prise en compte, au stade de la détermination du coefficient d’utilisation de la capacité applicable, de données issues d’une période plus longue, allant jusqu’à la date d’introduction de la demande d’allocation, lesquelles permettraient, le cas échéant, d’augmenter le niveau d’activité des sous-installations et, par conséquent, le nombre de quotas alloués à titre gratuit.

53.

Toutefois, il me semble que, même en reflétant, dans la valeur du coefficient d’utilisation de la capacité applicable, l’utilisation effective de chaque sous-installation entre la fin de la période de référence de 90 jours et l’introduction de la demande d’allocation de quotas, les données recueillies en ce qui concerne les nouveaux entrants ne pourraient s’étendre sur une période égale à celle relative aux données historiques ( 31 ) des installations en place. En effet, dès lors que l’article 3, sous h), de la directive 2003/87 prévoit que la notion de « nouvel entrant » englobe notamment toutes les installations ayant obtenu l’autorisation d’émettre des gaz à effet de serre pour la première fois après le 30 juin 2011, il est tout simplement impossible, au moment de l’introduction de la demande d’allocation, de leur appliquer une période de référence aussi longue que pour les installations en place.

54.

Par ailleurs et surtout, l’article 17, paragraphe 4, de la décision 2011/278, aux termes duquel est prévue la courte période de référence de 90 jours, ne laisse aucune place à l’ambiguïté. La Commission a précisé qu’elle était consciente, au moment de l’adoption de cette décision, que l’exploitation normale prévue des installations ou sous-installations nouvellement mises en service ne serait pas encore atteinte à la date à laquelle cette période débuterait. Elle a ajouté, à juste titre, que la possibilité que l’utilisation effective de la capacité de l’installation ou sous-installation excède la capacité installée initiale utilisée pour déterminer le nombre provisoire de quotas gratuits alloués aux « nouveaux entrants » avait été « sciemment acceptée » ( 32 ) lors de l’adoption de la décision 2011/278, puisque celle-ci prévoyait, à son article 3, sous n), que cette période de référence commençait à courir dès le moment où l’installation atteignait 40 % de la capacité pour laquelle elle était conçue.

55.

Compte tenu de ces éléments, j’estime, à l’instar de la République fédérale d’Allemagne, qu’une majoration du coefficient d’utilisation de la capacité applicable à une valeur supérieure ou égale à 100 %, dans les cas où l’utilisation effective de la capacité d’une sous-installation telle que celle exploitée par Ingredion atteindrait ou dépasserait sa capacité installée initiale, irait à l’encontre du choix délibéré du législateur de limiter la période de référence, utilisée aux fins de déterminer cette capacité installée initiale, aux 90 jours suivant le début de l’exploitation normale de l’installation. Une telle majoration reviendrait, in fine, à contredire le libellé de l’article 17, paragraphe 4, de cette décision, lu en combinaison avec son article 3, sous n), puisqu’elle conduirait au même résultat qu’une augmentation de ladite capacité.

56.

J’ajoute que, ainsi que l’ont fait valoir la République fédérale d’Allemagne et la Commission, toute différence de traitement entre les installations en place et les nouveaux entrants me paraît, en tout état de cause, objectivement justifiée ( 33 ), dès lors que le nombre annuel provisoire de quotas d’émission alloués à titre gratuit est fonction non pas des émissions réelles du bénéficiaire, mais bien des « référentiels » théoriques calculés par la Commission à partir des émissions des 10 % d’installations les plus efficaces, conformément à l’article 10 bis, paragraphe 2, de la directive 2003/87.

57.

Ainsi, quel que soit le régime dont relève une sous-installation (à savoir, le régime applicable aux installations en place ou le régime applicable aux nouveaux entrants), le nombre provisoire de quotas gratuits est tributaire de ces référentiels théoriques, qui sont les mêmes pour les installations en place que pour les nouveaux entrants. Les différences liées aux autres éléments intervenant dans ce calcul proviennent du manque de données historiques fiables et pérennes pour les installations nouvellement mises en service, et de la nécessité de se fonder, par conséquent, sur une estimation de leur niveau d’activité, aux fins de déterminer le nombre provisoire de quotas dont elles peuvent bénéficier à titre gratuit.

58.

À cet égard, il me faut également souligner que les articles 20 et 21 de la décision 2011/278 prévoient déjà d’appliquer la même formule de calcul aux installations en place et aux installations mises en service après le 30 juin 2011 ( 34 ), pour autant que celles-ci aient fait l’objet d’une modification significative de leur capacité, c’est-à-dire qu’elles aient connu « une extension significative de capacité ou une réduction significative de capacité » ( 35 ).

59.

Ainsi, même s’il existe un risque plus important, assumé par le législateur, que le niveau d’activité ne soit pas représentatif de l’utilisation effective de la capacité pour les nouveaux entrants que pour les installations en place, tout écart de plus de 10 % peut, à terme, être pris en compte, eu égard à l’article 20 de la décision 2011/278 ( 36 ). Dans ce cas, une période de six mois, et non uniquement de 90 jours, a d’ailleurs été expressément retenue par le législateur pour déterminer la capacité ajoutée ( 37 ).

60.

En conséquence, j’estime qu’il ne saurait être déduit d’un examen comparatif des régimes applicables aux installations en place et aux nouveaux entrants que le coefficient d’utilisation de la capacité applicable devrait être, lorsque l’utilisation effective de la capacité d’une sous-installation avec référentiel de combustibles atteint ou dépasse sa capacité installée initiale, d’une valeur égale ou supérieure à 100 %. Au contraire, la volonté expresse du législateur de restreindre la période de référence, pour les nouveaux entrants, aux 90 jours suivant le début de l’exploitation normale de l’installation plaide, à mes yeux, et ainsi que je l’ai indiqué au point 55 des présentes conclusions, en faveur d’une limitation de la valeur de ce coefficient en-deçà de ce pourcentage.

61.

Je considère en outre que serait contraire au mécanisme prévu à l’article 20 de la décision 2011/278 le fait que le coefficient d’utilisation de la capacité applicable puisse, s’agissant de sous-installations avec référentiel de combustibles qui relèvent du régime applicable aux « nouveaux entrants », atteindre ou dépasser une valeur de 100 %, lorsque l’extension de la capacité demeure inférieure au seuil de 10 % fixé à cette disposition.

62.

Je rappelle à cet égard que, selon l’article 20 de la décision 2011/278, le nombre de quotas d’émission à allouer à titre gratuit pour tenir compte de l’extension significative de capacité d’une installation dépend, ainsi que l’a souligné la République fédérale d’Allemagne, des deux conditions prévues à l’article 3, sous i), de cette décision.

63.

Ainsi, d’une part, il doit se produire une ou plusieurs modifications physiques identifiables, ayant trait à la configuration technique et à l’exploitation de la sous-installation, autres que le simple remplacement d’une chaîne de production existante. D’autre part, la sous-installation doit pouvoir être exploitée à une capacité supérieure d’au moins 10 % à sa capacité installée initiale avant la modification ou avoir un niveau d’activité nettement supérieur entraînant une allocation supplémentaire de quotas d’émission de plus de 50000 quotas par an.

64.

De surcroît, au titre de l’article 20, paragraphe 2, de la décision 2011/278, « les États membres exigent de l’exploitant qu’il transmette, avec sa demande, des données démontrant que les critères retenus pour définir une extension significative de capacité sont remplis ».

65.

Dans ces conditions, je considère que, si, comme le prétend Ingredion, le coefficient d’utilisation de la capacité applicable pouvait atteindre une valeur supérieure à 100 %, afin de refléter, comme dans le cas de sa sous-installation, une utilisation effective accrue de 9 % par rapport à la capacité installée initiale ( 38 ), une telle possibilité irait à contre-courant de la volonté expresse du législateur de ne permettre un ajustement du nombre de quotas alloués que dans les cas où l’extension est significative, c’est-à-dire d’au moins 10 % par rapport à la capacité installée initiale.

66.

Cette intention du législateur me semble être clairement inscrite au considérant 35 de la décision 2011/278, lequel prévoit que « [l]es investissements concernant des extensions significatives de capacité permettant d’accéder à la réserve pour les nouveaux entrants [...] doivent être non équivoques et d’une certaine envergure afin d’éviter l’épuisement rapide de la réserve de quotas d’émission créée pour les nouveaux entrants, les distorsions de concurrence, ainsi que toute charge administrative indue, et afin de garantir des conditions équitables pour les installations dans les différents États membres » ( 39 ).

67.

J’ajoute que, lors de l’audience devant la Cour, la Commission a confirmé que le coefficient d’utilisation de la capacité applicable ne devait pas servir à tenir compte d’éventuelles extensions de la capacité de l’installation, celles-ci étant déjà couvertes par le mécanisme spécifique, et les limites, prévues à l’article 20 de la décision 2011/278.

68.

Compte tenu des éléments qui précèdent, je me rallie à cette position.

69.

J’estime, eu égard aux régimes applicables aux « installations en place » et aux « installations ayant fait l’objet d’une extension significative de leur capacité », que le coefficient d’utilisation de la capacité applicable doit, conformément à l’économie générale de la décision 2011/278, être limité à une valeur inférieure à 100 % ( 40 ).

70.

Dans la section qui suit, j’analyserai pourquoi les objectifs du régime d’allocation provisoire de quotas d’émission à titre gratuit, prévu par la décision 2011/278 et par la directive 2003/87, me semblent également intervenir au soutien de la limitation du coefficient d’utilisation de la capacité applicable à une valeur inférieure à 100 %.

71.

Je rappelle que, selon une jurisprudence constante de la Cour, pour l’interprétation d’une disposition du droit de l’Union, il y a lieu de tenir compte non seulement des termes de celle-ci, mais également de son contexte et des objectifs poursuivis par la réglementation dont elle fait partie ( 41 ).

72.

En ce qui concerne la finalité globale et les objectifs du régime d’allocation de quotas d’émission à titre gratuit mis en place à l’article 10 bis de la directive 2003/87 et par la décision 2011/278, j’observe que ce régime déroge au principe de la mise aux enchères des quotas, que le législateur a considéré comme étant généralement « le système le plus simple et le plus efficace du point de vue économique » ( 42 ), au regard de l’objectif de « réduction des émissions de gaz à effet de serre dans des conditions économiquement efficaces et performantes », énoncé à l’article 1er de la directive 2003/87 ( 43 ).

73.

Dans ce contexte, la quantité de quotas d’émission alloués à titre gratuit est, conformément à l’article 10 bis, paragraphe 11, de cette directive, réduite graduellement au cours de la période allant de l’année 2013 à l’année 2020, en vue de parvenir à la suppression totale de ces quotas gratuits d’ici à l’année 2027 ( 44 ). L’allocation de quotas d’émission à titre gratuit, aux fins de tendre vers une réduction des émissions de gaz à effet de serre, est donc progressivement appelée à reposer exclusivement sur le principe de la mise aux enchères.

74.

Aux fins de la mise en œuvre de cet objectif, le considérant 36 de la décision 2011/278 souligne le nombre limité de quotas disponibles dans la réserve pour les nouveaux entrants ( 45 ). Par ailleurs, l’article 10 bis, paragraphe 7, premier alinéa, seconde phrase, de la directive 2003/87, prévoit que les quotas d’émission réservés aux nouveaux entrants qui ne sont pas délivrés sont mis aux enchères par les États membres.

75.

À cet égard, la Commission a également précisé que si, en adoptant la décision 2011/278, elle n’avait pas fait le choix de compenser l’utilisation accrue de la capacité d’une sous-installation par rapport à sa capacité installée initiale en adaptant la valeur du coefficient d’utilisation de la capacité applicable à une valeur supérieure à 100 %, c’était précisément afin d’inciter, dans une telle situation, l’utilisation de techniques efficaces pour réduire les émissions de gaz à effet de serre ou, le cas échéant, l’acquisition d’un nombre équivalent de quotas d’émission, conformément au système d’échange.

76.

Compte tenu de ces éléments, il ne fait guère de doutes, à mes yeux, que la finalité globale et les objectifs du régime d’allocation de quotas d’émission à titre gratuit requièrent, de même que les indications fournies à l’article 18, paragraphe 2, premier alinéa, et l’économie générale de la décision 2011/278, que le coefficient d’utilisation de la capacité applicable soit strictement limité à une valeur inférieure à 100 % ( 46 ).

77.

Pour les raisons que j’ai précédemment exposées, je considère que la question de savoir si, pour les sous-installations avec référentiel de combustibles qui relèvent du régime applicable aux « nouveaux entrants », le coefficient d’utilisation de la capacité applicable est limité à une valeur inférieure à 100 % doit être résolue au moyen d’une interprétation contextuelle et téléologique, reposant sur l’économie générale de la décision 2011/278 et la finalité globale et des objectifs du régime d’allocation provisoire de quotas gratuit. Cette question ne relève donc pas, comme le soutiennent la République fédérale d’Allemagne et le gouvernement allemand, de la marge d’appréciation dont les États membres disposent, en vertu de l’article 18, paragraphe 2, deuxième alinéa, de la décision 2011/278.

78.

À cet égard, je rappelle, dans un souci d’exhaustivité, que, en ce qui concerne l’allocation de quotas d’émission à titre gratuit, le législateur a insisté, à l’article 10 bis, paragraphe 1, de la directive 2003/87, sur l’impératif d’harmonisation complète, en prévoyant que « la Commission arrête des mesures d’exécution pleinement harmonisées à l’échelle communautaire relatives à l’allocation harmonisée des quotas ».

79.

Ainsi que je l’ai précédemment indiqué dans mes conclusions dans l’affaire INEOS Köln ( 47 ), c’est sur cette base que la Commission a adopté la décision 2011/278 et il ne fait guère de doute, à mes yeux, que cette décision, lue conjointement avec l’article 10 bis de la directive 2003/87, procède à une harmonisation exhaustive des aspects matériels de l’allocation de quotas gratuit ( 48 ).

80.

En particulier, aux termes de l’article 19, paragraphe 4, second alinéa, de cette décision, il est prévu que la Commission peut rejeter la quantité annuelle totale provisoire de quotas d’émission alloués à titre gratuit à un nouvel entrant.

81.

Dès lors, il me semble que, quand bien même la Cour déciderait de considérer, à l’instar de la République fédérale d’Allemagne et du gouvernement allemand, et contrairement à l’approche que je préconise, que les États membres demeurent libres, dans les limites posées à l’article 18, paragraphe 2, deuxième alinéa, de ladite décision, d’établir le coefficient d’utilisation de la capacité applicable à une valeur supérieure à 100 %, il ne saurait être reproché à ces derniers de se rallier à la position de la Commission, y compris lorsqu’elle résulte de l’application de la même décision dans le contexte d’installations spécifiques (comme c’est le cas dans les circonstances de l’affaire au principal ( 49 )), pour autant qu’ils puissent anticiper que cette position vaudra également à l’égard d’autres installations.

82.

Compte tenu de l’ensemble des considérations qui précèdent, je propose de répondre comme suit à la question préjudicielle posée par le Verwaltungsgericht Berlin (tribunal administratif de Berlin, Allemagne) :

L’article 18, paragraphe 1, sous c), et paragraphe 2, deuxième alinéa, de la décision 2011/278/UE de la Commission, du 27 avril 2011, définissant des règles transitoires pour l’ensemble de l’Union concernant l’allocation harmonisée de quotas d’émission à titre gratuit conformément à l’article 10 bis de la directive 2003/87/CE du Parlement européen et du Conseil, lu en combinaison avec l’article 3, sous h), et l’article 10 bis de la directive 2003/87/CE du Parlement européen et du Conseil, du 13 octobre 2003, établissant un système d’échange de quotas d’émission de gaz à effet de serre dans la Communauté et modifiant la directive 96/61/CE du Conseil, telle que modifiée par la directive 2009/29/CE du Parlement européen et du Conseil, du 23 avril 2009, doit être interprété en ce sens que le coefficient d’utilisation de la capacité applicable au niveau d’activité relatif aux combustibles est limité à une valeur inférieure à 100 % pour les nouveaux entrants.