CONCLUSIONS DE L'AVOCAT GÉNÉRAL

SIR GORDON SLYNN

PRÉSENTÉES LE9 JUILLET 1982 ( *1 )

Monsieur le Président,

Messieurs les Juges,

Le service de traduction à moyen et à long terme de la Commission fait partie de la direction générale IX, personnel et administration. A l'époque considérée, cette direction générale comprenait cinq directions à Bruxelles et une à Luxembourg. Une des directions de Bruxelles, intitulée «Traduction, documentation, reproduction et bibliothèque» comprenait alors onze divisions, dont sept étaient affectées à la traduction: il y avait une division pour les affaires générales de traduction et une pour chacune des langues officielles. La direction de Luxembourg était divisée en sept divisions parmi lesquelles le service de traduction à moyen et à long terme. Cette division était divisée à son tour en huit sections, une pour chaque langue officielle, une concernant les affaires générales et une, les questions de terminologie.

Dans cette procédure, cinq des chefs de ces sections se sont plaints du rejet implicite, par la Commission, de leur demande de restructurer le service de traduction à moyen et à long terme de la Commission de manière à convenir les sections existantes en divisions du genre de celles qui existent à Bruxelles et en conséquence de nommer le doyen d'âge chef de division au lieu de chef de section. Le litige a une longue histoire.

Dès juin 1973, les chefs des sections de Luxembourg ont adressé au Président de la Commission, qui était alors M. Ortoli, une lettre dans laquelle ils soutenaient qu'ils étaient traités moins favorablement que leurs collègues de Bruxelles et du Parlement qui avaient le titre de chefs de division avec le grade LA 3. Ils demandaient que leurs postes soient convertis en conséquence. M. Ortoli a répondu que, bien que la classification des chefs de section décrivît correctement la nature du travail et reflétât l'organisation courante des nécessités du service à Luxembourg, la Commission envisageait, en raison de l'accroissement probable du travail, une révision de la structure du service de traduction à moyen et à long terme ainsi qu'une demande de fonds dans le projet de budget de 1975 de manière à permettre de résoudre le problème. Les chefs de section et leurs successeurs ont échangé une correspondance du même genre avec le Président de la Commission tout au long des années 1973 et 1974.

En 1974 et en 1975, deux membres du Parlement européen ont posé des questions écrites à la Commission sur le sujet: voir P.Q. 19/74 du 20 mars 1974, JO C 61, 1974, p. 24; P.Q. 189/74 du 21 juin 1974, JO C 113, 1974, p. 14; et P.Q. 614/74 du 10 janvier 1975, JO C 86, 1975, p. 24. Par ses réponses, en particulier la dernière d'entre-elles, la Commission a confirmé qu'elle avait l'intention de procéder à la réorganisation graduelle du service de traduction à moyen et à long terme de manière à créer des divisions à la place des sections et elle a affirmé qu'une prévision était faite dans le budget de 1975 pour deux postes de grade LA 3.

Ces postes ont été attribués à deux des chefs de sections de Luxembourg, qui ont reçu le rang de conseillers. En réponse à une lettre des sept chefs de section, exprimant le regret que les titulaires des nouveaux postes n'aient pas été nommés directeurs, le Président de la Commission, par lettre en date du 19 novembre 1975, a indiqué que la décision d'accorder à ces deux chefs de section le rang de conseiller était motivé uniquement par la nécessité de maintenir intacte une structure administrative homogène à Luxembourg. Le Président a confirmé que la Commission tenait à son plan visant à restructurer graduellement le service de traduction à moyen et à long terme.

Le 18 juillet 1978, peu après l'entrée en vigueur du règlement du Conseil n° 912/78 du 12 mai 1978 modifiant le statut du personnel, JO L 119, 1978, p. 1, les chefs de section de Luxembourg (alors au nombre de huit) ont de nouveau écrit au Président de la Commission en soutenant qu'il serait naturel et logique de les reclasser au grade LA 3 puisque leur grade LA 4 actuel était devenu LA 5/4 ce qui était considéré comme une rétrogradation. Ils ont déclaré que rien ne justifiait le renvoi à plus tard de leur classification comme chefs de division. La Commission a enregistré cette lettre comme une demande au titre de l'article 90 (1) du statut mais elle n'y a pas répliqué à ce stade. Le 12 mars 1979, les chefs de section ont de nouveau écrit au Président de la Commission en reproduisant en substance leur lettre du 12 juillet 1978, et en invoquant, cette fois, le fait que la Commission avait une proportion plus faible de fonctionnaires de grade LA 3 que les autres Institutions de la Communauté. Trois mois plus tard, ils n'avaient pas encore reçu de réponse à l'une et à l'autre de ces lettres.

En conséquence, le 21 juin 1979, chacun des cinq demandeurs a adressé à la Commission une communication intitulée «demande au titre de l'article 90 (1) du statut», priant la Commission de prendre toutes les mesures administratives et budgétaires nécessaires pour transformer son poste en celui de chef de divison de grade LA 3. Le 31 juillet 1979, M. Tugendhat, Membre de la Commission, a répondu à la lettre envoyée le 12 juillet 1978. Il a affirmé que, dans son projet de budget pour l'année 1980, la Commission avait demandé des fonds qui, s'ils étaient accordés, lui permettraient de nommer un Directeur général assistant pour la direction générale IX à Luxembourg. Ceci, à son tour, devait permettre une révision de la structure de la direction Générale dans le contexte du budget de 1981. Cette lettre ne contenait cependant aucune promesse précise.

En conséquence, le 17 juin 1980, les demandeurs ont présenté leurs réclamations en vertu de l'article 90 (2) du Statut. N'ayant reçu aucune réponse à ces réclamations, ils ont donc intenté leurs recours, en vertu de l'article 91 (3) le 16 août 1980.

La Commission soutient que les présents recours sont irrecevables. Elle affirme que le dernier, daté du 12 juillet 1978, équivalait à une demande au sens de l'article 90 (1) du Statut, qu'il a été enregistré comme tel et qu'il a constitué le point de départ des délais prescrits par cet article et par l'article suivant. Selon ce raisonnement, les lettres du demandeur en date du 21 juin 1979 ne pouvaient pas ouvrir de nouveaux délais pour introduire une réclamation et intenter un recours puisqu'elles avaient le même objet que la demande collective antérieure.

Il est maintenant bien établi qu'un demandeur qui omet de protester contre une décision dans les délais spécifiés aux articles 90 et 91 du Statut ne peut pas corriger son omission par le simple expédient consistant à attaquer une communication subséquente de l'autorité compétente qui confirme la décision antérieure. Dans la présente affaire, la question est de savoir si la lettre datée du 12 juillet 1978 doit à proprement parler être considérée comme une demande.

Une communication qui ne porte pas le titre «Demande» (ou «request») et ne se réfère pas expressément à l'article 90 du Statut peut équivaloir à une demande au sens de cet article, si elle révèle avec une clarté suffisante une invitation expresse à l'autorité compétente de prendre une décision spécifique à l'égard de personnes identifiées. (Voir par exemple affaires jointes 22 et 23/60 Elz/Haute Autorité, Recueil 1961, p. 357 et affaire 79/70, Müllers/Comité Économique et Social, Recueil 1971, p. 689). Si la lettre est lue isolément, on peut soutenir qu'elle constitue une «demande», bien qu'elle concernait principalement le grade LA 3 plutôt que le poste de chef de division. Toutefois, il nous semble qu'il est peu réaliste de traiter la lettre isolément. Elle doit être lue dans le contexte de l'échange prolongé de correspondance qui a eu lieu entre les demandeurs, et leurs prédécesseurs, et les Présidents successifs de la Commission, dans laquelle les premiers ont réclamé à maintes reprises la restructuration de leur service. Sur ce fond, la lettre du 12 juillet 1978 ne nous semble pas être une demande visant à ce que l'autorité prenne une décision de ce genre en ce qui concerne les signataires de la lettre au sens de l'article 90 (1). Elle constitue plutôt une partie d'une série de communications destinées à persuader les autorités compétentes d'effectuer certains changements dans la structure de l'organisation. Nous ne considérons donc pas que ces demandes soient irrecevables.

Même si la lettre datée du 12 juillet 1978 est une «demande» au sens de l'article 90, ce fait ne rend pas le recours de M. Stefan Bauer irrecevable puisqu'il n'a pas signé cette lettre. Il s'ensuit qu'il serait nécessaire de considérer la demande de M. Bauer en fonction de ses mérites.

Dans cette procédure, le grief des demandeurs est donc que la Commission a manqué à ses devoirs envers eux en ne créant pas des divisions (plutôt que des sections) dans la direction générale de Luxembourg, avec cette conséquence qu'ils auraient eu, à tout le moins, la possibilité d'être nommés chefs de division.

Pour notre part, nous acceptons dès maintenant l'affirmation du conseil de la Commission selon laquelle les lettres et les réponses parlementaires invoquées par les demandeurs ne créent pas en ellesmêmes une obligation dont ils peuvent demander l'exécution. Elles créent tout au plus une déclaration d'intention ou (comme on l'a affirmé à titre d'argument) un engagement moral, dans les circonstances indiquées, d'étudier, et si possible, de réaliser, une restructuration du service.

Toutefois, ceci ne met pas la fin à l'affaire. Pour étayer leurs recours, l'avocat des demandeurs a invoqué principalement les dispositions du Statut et les principes généraux du droit. Le fait que ce qui a été dit dans les lettres et dans les réponses n'a pas encore été réalisé est invoqué pour établir que le Statut et ces principes juridiques ont été violés. L'article 5 (3) du Statut dispose que «les fonctionnaires appartenant à une même catégorie ou à un même cadre sont soumis respectivement à des conditions identiques de recrutement et de déroulement de carrière». Le groupe déterminant est ainsi une «catégorie» et non un grade ou des postes appartenant au même domaine professionnel spécialisé constitué en services comprenant un nombre de grades dans une ou plusieurs des catégories.

Le sens précis de l'expression «conditions identiques de déroulement de carrière» n'est pas immédiatement clair, pour nous en tout cas. Elle ne signifie évidemment pas des conditions identiques de service, sans quoi, par exemple les traitements devraient être identiques dans une catégorie. Elle semble, en tout cas, inclure l'idée que des fonctionnaires accomplissant le même travail devraient être traités de manière égale, en particulier quant au rang, et que les mêmes perspectives de promotion devraient leur être accessibles. Cette manière de voir nous semble suggérée par le texte français «des conditions identiques de recrutement et de déroulement de carrière». Elle semble aussi être reconnue dans l'arrêt de la Cour rendu dans l'affaire 102/63 Boursin/Haute Autorité de la CECA, Recueil 1964, p. 1347 et 1379, où il est dit que «le principe de la correspondance entre les fonctions exercées et le grade, qui est à la base de l'annexe I au Statut ainsi que de l'article 5 visant la description des fonctions et attributions effectuées par chaque institution, a pour but d'éviter d'une part des inégalités de traitement entre les fonctionnaires auxquels avaient été valablement attribuées des tâches comparables et d'autre part que de tout fonctionnaire ne puisse être exigées des prestations n'entrant pas dans la description des fonctions relatives à son emploi».

Il est vrai que, selon l'article 4, toute nomination ou promotion ne peut avoir pour objet que de pourvoir à la vacance d'un emploi dans les conditions prévues au présent Statut. En conséquence, si un fonctionnaire est nommé à un poste particulier et s'il est chargé d'accomplir et accomplit effectivement des tâches qui relèvent d'un poste plus élevé, il ne peut pas soutenir que ce fait en lui-même justifie le reclassement de son poste à un grade supérieur (voir Boursin ci-dessus et affaire 77/70 Prelle/Commission, Recueil 1971, p. 561 et 566). Toutefois, comme nous le voyons, ceci ne constitue pas une réponse à la réclamation puisque initialement le grief n'est pas que les demandeurs n'ont pas été promus mais que les postes de chefs de division n'ont pas été créés.

Ce prétendu manquement à l'article 5 est étroitement lié à un second moyen, celui de violation des principes généraux d'équité et de non discrimination qui doivent s'appliquer dans les rapports entre la Commission et ses fonctionnaires.

En admettant que l'article 5 doive être compris comme incluant les matières auxquelles il est fait référence ci-dessus et que le principe général soit applicable, il reste encore à savoir si les fonctionnaires entre lesquels on cherche à établir une comparaison doivent être considérés comme se trouvant dans une situation comparable. Cela nous paraît être un point qu'il appartient à la Commission d'établir. D'une part, comme M. l'Avocat Général Reischl l'a affirmé dans l'affaire 14/79 Loebiscb/Conseii, Recueil 1979, p. 3679 et 3701: «on doit en principe éviter que, par le truchement de critères d'évaluation différents, le niveau des emplois afférents à un grade déterminé dans une institution diffère absolument du niveau auquel ces emplois se situent dans une autre institution». D'un autre côté, «les institutions disposent dans le cadre de l'organisation de leurs services d'un large pouvoir d'appréciation. On ne saurait donc parler de discrimination que pour autant que des fonctionnaires appartenant à des institutions différentes font l'objet d'un traitement différent, alors même qu'ils remplissent des fonctions équivalentes». Ces deux affirmations nous semblent s'appliquer à une situation où des fonctionnaires employés dans des branches différentes de la même institution sont intéressés.

Comme la Cour l'a indiqué dans l'affaire Loebisch à la page 3692 : «Chaque institution est maître de son organigramme et dispose d'un large pouvoir d'appréciation dans l'organisation de ses services». C'est essentiellement à la Commission qu'il appartient de déterminer les besoins de son organisation et d'établir l'équivalence relative des postes. Cela, naturellement, ne signifie pas que la décision de la Commission échappe entièrement au contrôle de la Cour. De même que la Cour a estimé dans l'affaire 61/70 Vistosi/Commission, Recueil 1971, p. 542, que le fait de retirer à un fonctionnaire es services qu'il assurait précédemment est susceptible de constituer une violation des articles 5 et 7, de même il nous semble que la Cour peut intervenir s'il est possible de prouver que la Commission a agi d'une manière selon laquelle un employeur responsable ne pourrait raisonnablement pas agir à la lumière du Statut et des principes généraux auxquels il a été fait référence ci-dessus. Une décision fondée sur une conception erronée du Statut ou inspirée par des considérations étrangères à la matière, justifierait que la Cour ne tienne pas compte de l'exercice du pouvoir discrétionnaire de la Commission.

Le même pouvoir discrétionnaire et les mêmes pouvoirs de contrôle existent en ce qui concerne la décision relative au nombre de fonctionnaires qui doivent être nommés à un grade particulier (ici LA 3) dans les différentes institutions.

Dans la présente affaire, le sens de l'attitude de la Commission était initialement que les arrangements de Luxembourg étaient justes en raison des conditions existant dans cette ville, y compris la somme de travail et le nombre des fonctionnaires engagés. La réorganisation proposée a été envisagée en fonction de besoins et de développements futurs. La Commission affirme encore, à la fois dans ses observations écrites et au cours de la procédure orale, qu'il existe, entre la dimension de l'organisation et le volume de travail à Bruxelles et à Luxembourg, des différences qui justifient la distinction opérée dans la structure, même si une grande partie du travail est la même et comporte le même degré de responsabilité.

A notre avis, la dimension de l'unité peut, en tant que question de droit, constituer une considération importante dont la Commission doit tenir compte pour parvenir à sa décision. Le commandant d'une division est à un niveau différent du chef d'une brigade, même s'ils ont tout les deux un pouvoir de commandement. Il appartient donc à la Commission d'apprécier ses propres besoins et les offres qu'elle peut faire, compte tenu des contraintes budgétaires. Nous ne pensons pas que le fait que la Commission a indiqué qu'elle entendait créer les postes de chefs de division dans l'avenir, si les fonds le permettaient, prouve nécessairement qu'elle viole actuellement l'article 5. Il n'appartient pas à la Cour de se demander si des changements dans la dimension et la charge de travail futures du service modifieraient la situation.

On a affirmé en outre que la Commission avait violé sa propre décision du 4 mai 1978 modifiant la description des fonctions des fonctionnaires à l'annexe I au Statut. Tel que nous le comprenons, la substance de cet argument était que les demandeurs qui avaient été nommés conseillers de grade LA 3 continuent en fait de remplir les tâches de chefs de section de grade LA 4, alors que la décision du 4 mai 1978 décrit les conseillers comme des fonctionnaires de haute qualification appelés à donner des conseils sur les questions linguistiques ou à remplir des fonctions déterminées sous le contrôle d'un directeur général ou d'un directeur. Nous ne pensons pas que cet argument soit solide. Les trois demandeurs qui ont été promus au rang de conseillers de grade LA 3, ont peutêtre rempli les tâches de chefs de section de la catégorie décrite sous la rubrique LA 4 de la décision. S'il en est ainsi, il est difficile de dire qu'ils ont subi une perte du fait de leur promotion à la fonction de conseiller. Les autres demandeurs n'affirment pas que la décision décrit leurs fonctions de manière imprécise.

Enfin, on a allégué que la décision attaquée était incompatible avec l'article 24 u Statut qui renferme l'obligation pour la Commission de protéger ses fonctionnaires contre les attaques portées à leur personne ou à leur réputation, auxquelles ils sont exposés dans l'accomplissement de leurs tâches. La protection envisagée dans cet article concerne les actes émanant de tiers: affaire 116/78 Belli-tani/Commission, Recueil 1979, p. 1585 et 1600. L'article a été interprété de manière à l'étendre à la protection contre des attaques dirigées contre un fonctionnaire par un autre fonctionnaire; affaire 18/78, Mme V/Commission, Recueil 1979, p. 2093 et 2102. Toutefois, à notre avis, il n'impose pas à la Commission l'obligation de protéger les fonctionnaires contre la Commission elle-même. Dans l'affaire 115/76, Leonardini/Commission, Recueil 1978, p. 735, 745 et 746, la Cour a estimé que l'article 24 était inapplicable à un cas dans lequel un délai anormal et excessif était imputable à la négligence de la Commission à s'occuper d'une réclamation du demandeur concernant un accident. A notre avis, cet article n'est d'aucune utilité dans la présente affaire.

Le désappointement de ceux (certains d'entre-eux sont maintenant en retraite) qui avaient espéré une réorganisation sur la base des lettres et des réponses parlementaires est bien compréhensible après cette très longue période, mais les demandeurs (auxquels à notre avis incombe la charge de le faire) ne nous ont pas convaincus que la Commission avait manqué ici à l'une de ses obligations de sone que la Cour serait habilitée à intervenir.

Pour les raisons précédentes, nous estimons que les recours sont recevables mais qu'ils doivent être rejetés. Conformément aux articles 69 (2) et 70 du règlement de procédure, chaque partie doit supporter ses propres dépens.

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( *1 ) Traduit de l'anglais.