CONCLUSIONS DE L'AVOCAT GÉNÉRAL

M. JEAN-PIERRE WARNER,

PRÉSENTÉES LE 15 MARS 1978 ( 1 )

Monsieur le Président,

Messieurs les Juges,

L'année 1975 a été caractérisée par un afflux exceptionnel de vins italiens sur le marché français. Il est constant que cet afflux était dû essentiellement, du moins en premier lieu, au fait qu'en 1973 et en 1974, le temps a été tel que les récoltes ont été abondantes aussi bien en France qu'en Italie et, en second lieu, à des dévaluations successives de la lire italienne. Le gouvernement français a prétendu que cet afflux était dû également au fait que les autorités italiennes n'avaient pas mis en place ni appliqué de façon satisfaisante les instruments administratifs nécessaires à la gestion du marché vinicole comme le prévoyait le règlement (CEE) du Conseil no 816/70 du 28 avril 1970 (JO no L 99 du 5 mai 1970) «portant dispositions complémentaires en matière d'organisation commune du marché vinicole».

En vue de limiter cet afflux, le gouvernement français a institué par décret (décret no 75-846), le 11 septembre 1975, une taxe sur les vins de table et les vins aptes à devenir vins de table, originaires d'Italie, importés en récipients de plus de deux litres. Cette taxe était assise sur le volume et le titre alcoométrique des vins. Son montant était fixé à 1,13 FF par degré/hectolitre. Il n'est pas contesté que cette taxe était une taxe d'effet équivalant à un droit de douane.

Comme il ressort du texte même du décret en question, le gouvernement français s'est basé, pour instituer cette taxe, sur l'article 31 du règlement no 816/70. Pour autant qu'il intéresse le cas d'espèce, le paragraphe 1 de cet article était censé interdire, dans le commerce intérieur de la Communauté, la perception de toute taxe d'effet équivalant à un droit de douane. En réalité, il ne fait pas de doute que cette disposition était superflue. Le règlement ayant été adopté après la fin de la période transitoire, cette interdiction existait déjà du fait de l'application directe des articles 9 et 12 du traité. L'article 31, paragraphe 2, était rédigé en ces termes:

«Par dérogation aux dispositions du paragraphe 1, tant que l'ensemble des instruments administratifs nécessaires à la gestion du marché, vinicole, à l'exception, jusqu'au 31 décembre 1971, du cadastre vinicole, n'est pas en application, les États membres producteurs sont autorisés, pour éviter une perturbation de leur marché, à prendre des mesures de caractère limitatif à l'importation en provenance d'un autre État membre.

Ces mesures sont notifiées à la Commission qui décide sans délai le maintien, la modification ou la suppression de ces mesures.»

Le jour même où il a adopté le décret en question, le gouvernement français en a informé la Commission par télex.

Le 15 septembre 1975, la Commission a adressé au gouvernement français une lettre dans laquelle elle exprimait l'opinion qu'il n'était pas autorisé à se fonder sur l'article 31, paragraphe 2, parce que cette disposition avait alors cessé d'être applicable, étant donné que les mécanismes administratifs nécessaires à la gestion du marché vinicole étaient en place dans tous les États membres. Dans ces conditions, affirmait la Commission, il ne lui appartenait pas de prendre une décision de la nature de celle envisagée par le second alinéa de l'article 31, paragraphe 2, et elle demandait au gouvernement français de bien vouloir rapporter le décret.

Le gouvernement français ayant refusé d'obtempérer au vœu de la Commission, celle-ci a intenté contre la République française une procédure au titre de l'article 169 du traité et a, par la suite, saisi la Cour d'un recours contre elle au titre de ce même article qui a été l'affaire 117/75. Toutefois, avant que cette affaire n'ait donné lieu à une audience publique, le gouvernement français (par décret no 76-287 du 31 mars 1976) a rapporté le décret du 11 septembre 1975 à partir du 1er avril 1976, à la suite de quoi l'affaire a été radiée du registre de la Cour.

Par le règlement (CEE) du Conseil no 1160/76 du 17 mai 1976, un règlement qui a apporté de nombreuses modifications plus ou moins importantes au règlement no 816/70, l'article 31, paragraphe 2, a été expressément abrogé.

Il y a maintenant, c'est ce qu'on nous a dit, quelque 40 actions pendantes devant diverses juridictions françaises, actions par lesquelles des importateurs de vins italiens en France qui, pendant la période d'application du décret du 11 septembre 1975, ont été sommés de payer la taxe instituée par le fait de cet acte, cherchent à obtenir des autorités douanières françaises la restitution des sommes qu'ils ont versées à ce titre. La Cour a été saisie des présentes affaires par des demandes de décisions préjudicielles formées par le tribunal d'instance de Bourg- en-Bresse dans deux de ces actions. Il s'agit donc, par leur nature, d'affaires modèles.

Les questions dont la Cour a été saisie par le tribunal d'instance sont les suivantes:

«1.	L'article 31, paragraphe 2, du règlement du Conseil no 816/70 est-il conforme au traité CEE, eu égard à ce que cette disposition autorise des mesures contraires aux règles du traité sur la libre circulation des marchandises, applicables après la fin de la période de transition?

2.

En cas de réponse positive à la question précédente, les dispositions de l'article 31, alinéa 2, dudit règlement étaient-elles encore d'application à la date du 11 septembre 1975, compte tenu d'une éventuelle mise en place de l'ensemble des instruments administratifs nécessaires à la gestion du marché viti-vinicole?»

En ce qui concerne la première question, il existe quatre argumentations rivales.

Les demanderesses au principal prétendent qu'en vertu du traité, le Conseil n'était pas autorisé, après la fin de la période transitoire, à légiférer de façon à autoriser les États membres à instituer des taxes d'effet équivalant à des droits de douane dans le commerce intérieur de la Communauté.

A l'autre extrême, le gouvernement français soutient que les dispositions du traité concernant l'agriculture et, en particulier, les dispositions spéciales y afférentes contenues au titre III de la deuxième partie du traité, doivent être considérées en ce sens (compte tenu de ces caractéristiques évidentes de l'agriculture qui la distinguent des autres activités économiques, par exemple sa vulnérabilité aux aléas climatiques) que les auteurs du traité ont voulu qu'elle soit traitée comme un secteur exceptionnel et que le Conseil ait, en ce qui la concerne, un pouvoir général de déroger aux règles auxquelles elle serait sinon soumise en vertu du traité. Le gouvernement français attire particulièrement l'attention sur l'article 38, paragraphe 2, du traité en vertu duquel «sauf dispositions contraires des articles 39 à 46 inclus, les règles prévues pour l'établissement du marché commun sont applicables aux produits agricoles» et sur l'article 39, paragraphe 2, qui prévoit que «dans l'élaboration de la politique agricole commune et des méthodes spéciales qu'elle peut impliquer, il sera tenu compte» entre autres «du caractère particulier de l'activité agricole découlant de la structure sociale de l'agriculture et des disparités structurelles et naturelles entre les diverses régions».

Le Conseil et la Commission font valoir des arguments intermédiaires, quoique différents.

Le conseil soutient que, lorsqu'il institue une organisation commune des marchés dans le secteur d'un produit agricole ou d'un groupe de produits agricoles, il possède un pouvoir limité de déroger aux règles générales du traité en ce sens que ce pouvoir ne lui permet pas d'aller au-delà de l'adoption de «mesures temporaires d'accompagnement» (telle est l'expression utilisée).

L'argumentation de la Commission est plus restrictive. Elle soutient que, lorsqu'il a institué une organisation commune des marchés à la fin de la période transitoire ou vers la fin de celle-ci, le Conseil avait le pouvoir de prescrire des dispositions transitoires applicables jusqu'à la fin de la campagne en cours. Ainsi, affirme la Commission, l'article 31, paragraphe 2, aurait-il seulement pu être valable si ses effets avaient été limités au 1er septembre 1970, qui était la date à laquelle débutait la «campagne vinicole» suivante, après l'adoption du règlement no 816/70.

Au cours des débats, un certain nombre d'arrêts de la Cour ont été cités à l'appui de telle ou telle argumentation. Il me semble approprié d'analyser ces arrêts dans leur ordre chronologique sous réserve d'une exception.

L'affaire 17/77 Neumann/Hauptzollamt Hof (1967), (Recueil 1967, p. 571), qui a été citée par le gouvernement français et le Conseil, ne nous semble étayer l'argumentation d'aucune de ces deux parties. Dans cette affaire, il s'agissait de savoir si les prélèvements perçus sur des importations en provenance de pays tiers en vertu du règlement du Conseil établissant une organisation commune des marchés (dans le secteur de la volaille) sont valides. Un importateur a fait valoir qu'ils ne le sont pas, parce qu'incompatibles avec les articles du traité établissant le tarif douanier commun. La Cour a rejeté cet argument. Elle a estimé que ces prélèvements relèvent de l'article 40, paragraphe 3, du traité en tant que «mesures nécessaires pour atteindre les … réglementations de prix et … mécanismes communs de stabilisation à l'importation ou à l'exportation». Ils tombent par conséquent sous le coup de la réserve prévue à l'article 38, paragraphe 2. Aussi, pour que le principe de cet arrêt puisse être considéré comme d'application ici, faudrait-il pouvoir relever dans les articles 39 à 46 une disposition qui, soit formellement soit par implication nécessaire, autorise l'institution dans le cadre d'une organisation commune des marchés de taxes ayant un effet équivalant à des droits de douane dans les échanges intracommunautaires. Nous ne voyons aucune disposition de ce genre; dû reste, ni le gouvernement français ni le Conseil n'ont tenté de relever une telle disposition. Il est certain que l'article 40, paragraphe 3, ne peut pas être considéré comme constituant une disposition de cette nature, étant donné qu'il poursuit en disant qu'une organisation commune «doit exclure toute discrimination entre producteurs ou consommateurs de la Communauté».

On s'est beaucoup référé à l'affaire 82/71, l'affaire SAIL (Recueil 1972, p. 119), notamment la Commission, qui a vu dans cette affaire la jurisprudence étayant son argumentation selon laquelle le Conseil avait un pouvoir de dérogation, limité à des «dépassements techniques», à la fin de la période transitoire pour le reste de la campagne en cours. Une lecture attentive de cet arrêt révèle toutefois que la Cour s'est bornée à déclarer, lorsqu'il s'est agi d'interpréter les règlements du Conseil autorisant l'Italie à maintenir temporairement son système des «centrales laitières», que l'autorisation était expirée à l'époque intéressant le cas d'espèce. La Cour ne s'est pas prononcée sur la question de la validité de cette autorisation. Aussi l'affaire est-elle, à notre avis, sans aucune pertinence pour le cas d'espèce.

Quant aux trois affaires concernant les montants compensatoires monétaires, sur lesquelles la Cour s'est prononcée le 24 octobre 1973, à savoir l'affaire 5/73, la première affaire Balkan (Recueil 1973, p. 1091), l'affaire 9/73, Schlüter/Hauptzollamt Lörrach, (Recueil 1973, p. 1135) et l'affaire 10/73, Rewe-Zentral/Hauptzollamt Kehl, (Recueil 1973, p. 1175), nous avons eu l'occasion de nous y référer récemment dans nos conclusions dans l'affaire 29/77, la troisième affaire Roquette (Recueil 1977, p. 1835). Nous y avons souligné que ces affaires et d'autres font jurisprudence pour affirmer que le système des montants compensatoires monétaires a fondamentalement pour but d'éviter que les modifications intervenant dans les cours de change n'affectent directement les prix agricoles exprimés en monnaies nationales en perturbant le fonctionnement des organisations communes de marchés. Les perturbations de ce genre peuvent être de deux ordres. Tout d'abord, une perturbation directe des mesures d'intervention, telle que celle qui s'est produite à la suite de la dévaluation du franc français en 1969, lorsque des négociants allemands ont acheté des céréales en France en vue de les revendre avec profit à l'office allemand d'intervention, et cela à concurrence d'une quantité telle que la capacité de stockage de cet office risquait d'être épuisée. Le second type de perturbation se situe au niveau du détournement de trafic entre la Communauté et les pays tiers et, en particulier, au niveau du détournement d'importations via les États membres à monnaie dévaluée, afin d'acquitter des prélèvements moins élevés, et du détournement d'exportations via les États membres à monnaie réévaluée, afin de percevoir des restitutions plus importantes.

On peut dire, par conséquent, que, dans ces affaires, la Cour a reconnu au Conseil un pouvoir d'instituer entre les États membres des taxes d'effet équivalant à des droits de douane dans la mesure où cela était essentiel pour garantir le fonctionnement adéquat d'organisations communes des marchés.

A notre avis, l'affaire 153/73, Holtz & Willemsen/Conseil et Commission (Recueil 1974, p. 675) est la plus pertinente parmi les affaires qui ont été citées. Il s'agissait d'une action en indemnisation, formée au titre de l'alinéa 2 de l'article 215 du traité, par laquelle une huilerie allemande, se fondant sur l'article 7 de ce même traité ainsi que sur l'interdiction de discrimination prévue par l'article 40, paragraphe 3, de celui-ci, a contesté la validité d'une aide spécifique temporaire instituée par le Conseil en faveur des huileries italiennes dans le cadre de l'organisation commune des marchés dans le secteur des matières grasses. La Cour a admis la validité de cette aide en se fondant sur le motif précis qu'à ses débuts, une organisation commune de marchés peut présenter des lacunes entraînant des difficultés qu'il appartient au Conseil de pallier au moyen de mesures provisoires. Il y a lieu d'observer en premier lieu que cette affaire se situe à la limite de la légalité en ce que la Cour a relevé qu'à son avis, l'explication donnée par les défenderesses n'était pas «à tous égards satisfaisante» et a estimé, en second lieu, que le «caractère provisoire» de cette mesure avait «été respecté» du fait que le Conseil y avait mis fin après la campagne 1973-1974.

La raison pour laquelle nous estimons que ce cas est particulièrement pertinent en l'espèce est la suivante. A l'époque où a été adopté le règlement no 816/70, les instruments administratifs nécessaires à la gestion du marché vinicole existaient dans un certain nombre d'États membres, notamment en France (qui avait eu jusqu'alors une organisation nationale de ce marché), mais ils n'existaient pas dans d'autres États membres, notamment en Italie. Le Conseil s'est trouvé dès lors placé en face d'un choix. Il pouvait soit attendre pour mettre en vigueur l'organisation commune des marchés que les instruments administratifs en question aient été mis en place dans tous les États membres, soit instituer immédiatement l'organisation commune des marchés, en prévoyant des clauses de sauvegarde destinées à prévenir un mauvais fonctionnement de celle-ci aussi longtemps que les instruments administratifs en question n'étaient pas opérationnels dans tous les États membres. Il a choisi le seconde voie. Telle est la genèse de l'article 31, paragraphe 2, ainsi qu'il ressort en partie du paragraphe 2 de l'avis motivé du 29 octobre 1975 que la Commission a adressé au gouvernement français dans le cadre de la procédure intentée au titre de l'article 169 et, en partie, des observations du Conseil dans la présente affaire. (Peut-être ressort-elle encore plus clairement de la requête de la Commission dans l'affaire 117/75, mais nous éprouvons des scrupules à vous renvoyer, Messieurs, à ce document, étant donné qu'il ne fait pas partie à proprement parler du dossier de la présente affaire.) Cela étant, il nous semble que la validité de l'article 31, paragraphe 2, à ses débuts peut être maintenue sur la base du principe de l'arrêt rendu dans l'affaire Holtz & Willemsen: l'organisation des marchés établie par le règlement no 816/70 présentait au commencement une lacune, dans la mesure où les instruments nécessaires à sa gestion n'existaient pas dans certains des États membres, si bien que le Conseil avait la possibilité de remédier au moyen de mesures provisoires aux difficultés dues, le cas échéant, à une telle lacune. Cela revient presque à accepter l'argumentation du Conseil dans la présente affaire; tel n'est, toutefois, pas entièrement le cas.

L'affaire 48/74, l'affaire Charmasson (Recueil 1974, p. 1383), a fait l'objet d'un large débat. A notre avis, cette affaire est essentiellement pertinente en l'espèce du fait que la Cour s'y est penchée — et ce n'était pas pour la première fois — sur l'interprétation qu'il convenait de donner à l'article 38, paragraphe 2, du traité. La Cour a estimé qu'il ressort de cette disposition «considérée notamment par rapport à l'article 42», que les produits agricoles sont, à défaut de stipulation contraire, «soumis aux règles relatives à l'établissement du marché commun». Vous vous souviendrez, Messieurs, que l'article 42 vise l'application «à la production et au commerce des produits agricoles» des dispositions du traité relatives «aux règles de concurrence». Il prévoit que ces dispositions ne sont applicables à la production et au commerce en question «que dans la mesure déterminée par le Conseil». La conclusion qu'on peut tirer de cet arrêt est donc, de nouveau, qu'avant de pouvoir considérer que le Conseil dispose d'un pouvoir discrétionnaire de déroger à ces dispositions sur un point particulier, il faut qu'il soit démontré que les articles 39 à 46 du traité contiennent une disposition quelconque lui conférant un tel pouvoir discrétionnaire. Ainsi, la jurisprudence qui se dégage de cette affaire infirme-t-elle l'argumentation du gouvernement français.

Mais les requérantes et la Commission se sont référées à cette affaire pour faire valoir qu'après l'expiration de la période transitoire il n'existait aucune possibilité, même pour une institution communautaire, de déroger d'une façon quelconque aux dispositions générales du traité, exception faite des règles applicables à la concurrence et exception faite (pour la Commission) des dérogations équivalant au «dépassement technique» que nous avons mentionné. Selon notre opinion, cela va trop loin. Comme nous nous sommes permis de le souligner dans l'affaire 29/75, Kaufhof/Commission (Recueil 1976, p. 450), il ne faut pas oublier que les événements dont est issue l'affaire Charmasson se sont produits pendant la période de transition et que la question dont la Cour avait alors à connaître (dans la mesure où elle présente de l'importance en l'espèce) était de savoir dans quelle mesure l'existence dans un État membre, pendant cette période, d'une organisation nationale du marché d'un produit particulier faisait obstacle à l'application dans cet État de l'article 33 du traité, lequel prévoyait l'abolition progressive, durant ladite période, des contingents d'importation entre États membres. En traitant de cette question, la Cour a fait allusion à ce que devait être la situation après l'expiration de la période de transition. Mais, à ce sujet, indépendamment des observations d'ordre général faites au sujet de l'interprétation de l'article 38, paragraphe 2, que nous avons mentionnées, la Cour s'est bornée à déclarer qu'un État membre ne serait pas alors en droit de faire fond sur l'absence «de facto» d'une organisation commune de marché dans le secteur d'un produit particulier pour s'autoriser à maintenir des restrictions quantitatives sur les importations en provenance d'autres États membres en vertu de sa propre organisation de marché.

Nous allons maintenant nous écarter quelque peu de l'ordre chronologique des cas cités, de façon à examiner simultanément l'affaire 46/76, Bauhuis/Pays-Bas (Recueil 1977, p. 5) et l'affaire 89/76, Commission/Pays-Bas (Recueil 1977, p. 1355). Avec tout le respect dû à ceux qui les ont citées, il me paraît manifeste que ces affaires ne sont pas pertinentes en l'espèce. Elles avaient, en effet, pour objet des impositions destinées à couvrir les frais d'inspection prévues, dans le premier cas, par la directive 64/432/CEE (JO no L 121, du 29 juillet 1964) du Conseil «concernant certains problèmes de police sanitaire en matière d'échanges intracommunautaires d'animaux des espèces bovines et porcines» et, dans le second cas, par la convention internationale pour la protection des espèces végétales. Comme nous avons eu l'occasion de le mentionner récemment dans l'affaire 70/77, Simmenthal/Amministrazione delle Finanze (affaire dans laquelle la Cour n'a pas encore rendu son arrêt), l'idée sous-jacente à la décision que la Cour a rendue dans chacune de ces deux affaires est que, dans chacune d'elles, le système d'inspection en question avait pour objet et pour effet de faciliter les échanges entre les États auxquels il était applicable. Cela étant, il n'était pas possible de soutenir que les charges imposées en vue de couvrir les frais de ces inspections avaient un effet équivalant à des droits de douane. Ici, par contre, il a toujours été constant que la charge imposée par le gouvernement français, prétendument en vertu de l'article 31, paragraphe 2, du règlement no 816/70, était une taxe d'effet équivalant à un droit de douane. Cette disposition ne visait, en effet, que des taxes de cette nature.

Enfin, référence a été faite au 21e attendu de l'affaire 68/76, Commission/ France (Recueil 1977, p. 515), dans lequel la Cour, après avoir évoqué les termes de l'article 38, paragraphes 1 et 2. du traité, a déclaré ce qui suit:

«(attendu) que, dès lors, après la fin de la période transitoire, les dispositions des articles 39 à 46 ne sauraient être invoquées pour justifier une dérogation unilatérale aux exigences de l'article 34 du traité, même pour un produit agricole pour lequel une organisation commune des marchés n'a pas encore été mise en place».

Le gouvernement français et le Conseil ont soutenu qu'il était possible d'inférer de cet attendu, en se basant sur l'emploi du mot «unilatérale», que la Cour n'aurait pas considéré illégale une dérogation semblable décidée en vertu d'une mesure adoptée par la Communauté. A notre avis, toutefois, la seule conclusion que l'on puisse en tirer avec certitude est que la Cour ne devait se prononcer dans ce cas que sur des dérogations unilatérales. Ce qui est plus important, à notre avis, dans cette affaire est la conclusion que M. l'avocat général Capotorti a tirée, à savoir que «si … il est vrai que les organisations communes de marché donnent lieu à des interventions publiques sur le marché agricole dans une mesure qui ne serait pas admissible dans le domaine industriel, le principe fondamental de la liberté des échanges à l'intérieur de la Communauté demeure néanmoins toujours valable pour ces organisations elles aussi» (Recueil 1977, p. 539).

Avant de résumer ce qui nous semble être la portée de cette jurisprudence, nous croyons devoir mentionner que le gouvernement français a cité quatre cas dans lesquels, a-t-il dit, le Conseil a adopté des dispositions par dérogation à la règle générale de la libre circulation des marchandises à l'intérieur de la Communauté, voulant suggérer par là, si nous l'avons bien compris, que, si le Conseil a adopté de telles dispositions, il devait avoir le pouvoir de le faire. Le premier cas était celui de l'aide dont il était question dans l'affaire Holtz & Willemsen. Les trois autres cas (à propos desquels aucun arrêt de la Cour n'est cité) avaient respectivement pour objet l'organisation commune des marchés dans le secteur des fruits et légumes, l'organisation commune des marchés dans le secteur du sucre, et la législation sur la pêche. La Commission a prétendu qu'en fait, dans aucun de ces trois cas, il n'y avait à proprement parler de dérogations de la règle relative à la libre circulation des marchandises. Nous n'avons pas l'intention d'aborder la question de savoir s'il y a eu ou non dérogation. A notre avis, le fait de savoir ce que le Conseil estimait en fait relever de sa compétence propre dans certains cas particuliers ne peut être d'aucune utilité pour la Cour, lorsqu'il s'agit de déterminer quelle est, en vertu d'une interprétation correcte du traité, la portée des pouvoirs du Conseil.

A notre avis, la portée de la jurisprudence qui se dégage des cas cités peut être résumée de la façon suivante.

Il n'existe pas de jurisprudence à l'appui de l'argumentation développée par le gouvernement français, laquelle se trouve infirmée par un certain nombre de précédents, ce qui n'a rien de surprenant, puiqu'il s'agit là d'une argumentation qui va à l'encontre de l'article 38, paragraphe 2, du traité. Les dispositions dérogatoires qui y sont prévues sont celles «des articles 39 à 46», et non les dispositions qui peuvent être adoptées par le Conseil. Par conséquent, nous sommes d'avis de rejeter cet argument.

Il existe une jurisprudence incompatible avec l'autre argument extrême, celui des demanderesses au principal, notamment dans les cas des montants compensatoires et dans l'affaire Holtz & Willemsen. En conséquence, nous sommes d'avis de rejeter également cet argument.

Il n'existe pas de précédent à l'appui de l'argumentation développée par la Commission. Et les affaires relatives aux montants compensatoires ainsi que l'affaire Holtz & Willemsen la contredisent également. D'ailleurs, cette argumentation, qui ne se fonde ni sur une disposition expresse du traité ni sur aucune règle connue d'interprétation, aboutirait à un résultat arbitraire; en conséquence, je serais d'avis de la rejeter également.

Il existe une jurisprudence à l'appui de l'argumentation développée par le Conseil, mais la portée de cette jurisprudence n'est pas aussi étendue que celle des termes dans lesquels a été formulée l'argumentation en question. En vue de justifier l'inclusion par le Conseil dans une législation quelconque relative à l'organisation commune des marchés agricoles d'une disposition dérogeant aux règles générales du traité dans des conditions qui ne sont expressément prévues nulle part dans les dispositions des articles 39 à 46, il est nécessaire de démontrer non seulement que cette mesure est une mesure d'accompagnement et une mesure temporaire, mais aussi qu'en raison de circonstances de fait particulières cette mesure est nécessaire et ne va pas au-delà de ce qui est nécessaire, en vue d'éviter le mauvais fonctionnement de l'organisation en question. C'est là la portée des affaires des montants compensatoires ainsi que de l'affaire Holtz & Willemsen, et c'est ainsi qu'il doit être, parce que le pouvoir du Conseil de déroger aux règles du traité dans de telles circonstances étant un pouvoir implicite, implicite aux termes de l'article 43 du traité, il ne peut pas aller au-delà de ce qui est nécessaire pour la réalisation des objectifs pour lesquels les pouvoirs explicites prévus à l'article en question ont été conférés [voir chapitre I, alinéa 3, de la prise de position de la Cour dans l'avis qu'elle a rendu le 26 avril 1977 en vertu de l'article 228, paragraphe 1, du traité concernant le «projet d'accord relatif à l'institution d'un Fonds européen d'immobilisation de la navigation intérieure» (Recueil 1977, p. 755)].

Nous ajouterons — quoique cela aille peut-être sans dire — que, même lorsqu'il est démontré qu'une mesure dérogeant aux règles générales du traité est nécessaire en tant que mesure provisoire destinée à éviter le mauvais fonctionnement de l'organisation commune des marchés dans un secteur déterminé, le pouvoir du Conseil d'adopter une telle mesure n'inclut pas, à notre avis, le pouvoir de déléguer un large pouvoir discrétionnaire quelconque aux États membres. L'application de cette mesure doit rester sous le contrôle de la Communauté elle-même.

Pour les raisons que nous avons déjà exposées, nous estimons qu'à l'époque à laquelle le règlement no 816/70 a été adopté, il existait une situation qui justifiait l'inclusion dans ce règlement de l'article 31, paragraphe 2. D'ailleurs, le second alinéa de cette disposition était destiné à garantir que sa mise en œuvre resterait sous le contrôle de la Commission. En conséquence, nous sommes d'avis qu'à ses débuts l'article 31, paragraphe 2, était valide et qu'il vous appartiendra, Messieurs, de rendre une décision en ce sens en réponse à la première question dont vous avez été saisis par le tribunal d'instance de Bourg- en-Bresse.

Passons maintenant à la seonde question.

A ce sujet, le gouvernement français fait valoir tout d'abord que l'article 31, paragraphe 2, était nécessairement encore en vigueur au mois de septembre 1975, puisqu'il n'a pas été abrogé avant le mois de mai 1976. Il soutient que, cette disposition étant contenue dans un règlement du Conseil, il ne pouvait être mis fin à son applicabilité que par un acte du Conseil. A l'appui de cette opinion, le gouvernement français invoque le fait que le procès-verbal de la réunion que le Conseil a tenue les 27 et 28 avril 1970, lors de l'adoption du règlement no 816/70, contenait une déclaration que «la Commission examinera, lors du début de la prochaine campagne viti-vinicole, si, dans chaque État membre, l'ensemble des instruments nécessaire à la gestion du marché viti-vinicole à prévoir dans le cadre de l'organisation commune de ce marché est mis en place de façon telle que l'application ordonnée de ces instruments puisse être assurée» et «adressera au Conseil un rapport de ses constatations». Le gouvernement français invoque également les opinions exprimées par certains membres du Conseil lors de réunions ultérieures de celui-ci.

Ces arguments devraient être rejetés à notre avis. De par ses termes exprès, l'article 31, paragraphe 2, n'était destiné à s'appliquer que tant que «l'ensemble des instruments administratifs nécessaires à la gestion du marché viti-vinicole n'est pas en application». En fait, n'eût-ce été en raison de cette limitation, l'article 31, paragraphe 2, aurait été, pensons-nous, entaché de nullité, compte tenu des raisons qui justifiaient son inclusion dans le règlement no 816/70, en ce qu'il aurait outrepassé les pouvoirs dont disposait le Conseil. La difficulté naît du fait que le règlement ne spécifie pas par qui ni de quelle manière il devait être établi quand la condition mentionnée dans la disposition restrictive était remplie. Quoi qu'il en soit, il n'est pas possible d'en déduire qu'une telle constatation relevait de la compétence du Conseil. Compte tenu des termes respectifs des articles 145 et 155 du traité, ce n'est pas le Conseil mais la Commission qui veille à l'application des mesures prises par les institutions en vertu du traité.

Pour un certain nombre de raisons, la déclaration contenue dans le procès-verbal du Conseil ne peut pas avoir eu la portée que lui donne le gouvernement français. En premier lieu, et cela de façon très évidente, une telle déclaration n'est pas un acte ayant force normative et, même si elle l'était, elle ne pourrait modifier les dispositions du traité concernant les fonctions respectives du Conseil et de la Commission. Le gouvernement français a fait valoir que cette déclaration pourrait être invoquée pour le vocable «travaux préparatoires», comme un moyen d'interprétation du règlement no 816/70. Mais rien ne saurait permettre d'interpréter le règlement dans un sens qui soit contraire au traité. D'ailleurs, quelle que puisse être, d'un point de vue général, la valeur des «travaux préparatoires» pour ce qui est de l'interprétation des règlements du Conseil — et, comme vous le savez, Messieurs, nous doutons qu'ils puissent en avoir une — ils ne peuvent certainement pas être invoqués lorsqu'ils n'ont pas été publiés. (Nous renverrons à ce propos à ce que nous avons dit dans l'affaire 28/76, Milac/Hauptzollamt Freiburg, (Recueil 1976, p. 1664) et dans l'affaire 109/76, Blottner/Nieuwe Algemene Bedrijfsvereniging (Recueil 1977, p. 1154). Le gouvernement français a également fait valoir (à l'audience) que la déclaration pouvait être considérée comme ayant eu un effet juridique en vertu du principe affirmé dans l'affaire 81/72, Commission/Conseil (Recueil 1973, p. 575). Mais le principe en question affirmé seulement qu'une déclaration du Conseil peut, dans certaines circonstances, donner lieu à une confiance légitime légalement protégée. Il est difficile de considérer que la déclaration dont s'agit ici est susceptible d'avoir donné naissance à des expectatives légitimes dans le chef de quiconque. En tout cas, le gouvernement français n'en a pas fait mention. Enfin, les termes de la déclaration étaient de portée réduite. Ils chargeaient la Commission d'examiner ce qu'il était de toute façon de son devoir d'examiner et de «faire rapport au Conseil de ses constatations». Le but de ce rapport a été passé sous silence. Il se pourrait bien qu'il ait été envisagé comme étant seulement d'informer. En outre, la déclaration chargeait la Commission de procéder à un seul examen, c'est-à-dire au début de la campagne viti-vinicole suivante. Rien n'a été dit au sujet de ce qu'il adviendrait si la Commission constatait (comme elle l'a fait en réalité) qu'à cette époque les instruments administratifs en question n'avaient pas encore été établis de façon complète dans tous les États membres.

C'est ainsi que la question subsiste de savoir quand, en fait, tous les instruments administratifs nécessaires à la gestion du marché du vin sont entrés «en application». S'ils étaient en application avant mai 1976, l'abrogation, à cette époque, de l'article 31, paragraphe 2, équivalait purement et simplement à l'élimination d'une disposition légale devenue caduque; un processus assez familier.

Le gouvernement français a soutenu que cette question n'est pas de nature à être tranchée par la Cour dans le cadre d'une procédure au titre de l'article 177 du traité. Il a cité deux jugements, l'un, daté du 29 avril 1977, du tribunal d'instance de Marseille et l'autre, daté du 29 juin 1977, du tribunal d'instance de Sète; deux décisions parmi les quelque 40 affaires que nous avons mentionnées, dans lesquelles ces juridictions (à la différence du tribunal d'instance de Bourg- en-Bresse) ont été de cet avis et ont ordonné des expertises en vue de savon si ces instruments administratifs avaient été mis en place en Italie le 11 septembre 1975.

Nous sommes ici de nouveau parvenus à la conclusion que l'argument du gouvernement français doit être rejeté, avec cette conséquence que le tribunal d'instance de Marseille et le tribunal d'instance de Sète étaient dans l'erreur.

nous avons raison de penser qu'en vertu de l'article 155 du traité il appartenait en premier lieu à la Commission et à la Commission seule d'établir quand ces instruments administratifs avaient été mis en place et fonctionnaient, le fait que la Commission ait ou non adopté une décision formelle à ce sujet ne pourrait modifier les droits de quiconque. Si la Commission adoptait une telle décision, elle pourrait être attaquée par le Conseil ou par n'importe quel État membre en vertu de l'article 173 du traité. Subsidiairement, sa validité pourrait faire l'objet d'un contrôle dans le cadre de l'article 177, sur la base d'une procédure de renvoi à l'initiative de toute juridiction d'un État membre quel qu'il soit. Dans les deux cas, il appartiendrait à la Cour de décider, au vu des preuves, si la décision de la Commission était défendable. Ainsi que nous l'avons souligné dans les affaires 51, 86 et 96/75 EMI/CBS (Recueil 1976, p. 854), la Cour peut, dans le cadre d'une procédure de renvoi au titre de l'article 177 concernant la validité de tout acte des institutions communautaires, admettre la production de preuves sur tout point de fait touchant cette validité.

Le fait que la Commission ait omis de prendre une décision de ce type (en tout état de cause avant le 15 septembre 1975) ne pouvait, en théorie, être attribué qu'à une des trois raisons que nous allons exposer. (Nous disons «en tout état de cause avant le 15 septembre 1975», parce que la lettre que la Commission a adressée à cette date au gouvernement français pourrait être considérée comme constituant une telle décision). La première raison possible serait que la Commission a perdu de vue ses obligations au titre du traité. La seconde serait que la Commission ne se jugeait pas obligée de prendre une décision formelle avant qu'un cas d'espèce ne se pose dans lequel il deviendrait nécessaire de le faire. La troisième serait que la Commission n'a pas eu connaissance avant mai 1976 du fait que les instruments administratifs requis étaient «en application». Nous savons, d'après les dires de la Commission elle-même, que cette dernière hypothèse ne s'est pas vérifiée. Par conséquent, l'omission de la Commission doit être attribué à une des deux premières raisons que nous venons de citer. Or, aucune de celles-ci ne pourrait avoir pour résultat de transférer la compétence de juridiction en dernier ressort sur la question essentielle de la Cour aux tribunaux nationaux des États membres. Comme la Commission l'a affirmé lors de débats oraux, bien qu'il s'agisse ici de la durée de validité d'une disposition du droit communautaire plutôt que de la validité de cette disposition «ab origine», le problème qui se pose est toujours celui de la validité de la disposition en question et ce n'est donc pas un problème d'application du droit communautaire aux circonstances d'un cas d'espèce qui, dans le contexte de l'article 177, serait exclusivement de la compétence des tribunaux nationaux. En disant cela, nous ne perdons pas de vue, bien sûr, que les tribunaux nationaux de rang inférieur ont compétence discrétionnaire pour trancher eux-mêmes, sans faire renvoi à la Cour, tout problème concernant la validité d'une disposition d'un règlement communautaire. Mais le renvoi à la Cour est obligatoire dans le cadre de tout appel interjeté de la décision de ces tribunaux devant une juridiction dont les décisions ne sont pas susceptibles d'un recours juridictionnel de droit interne. C'est donc à la Cour qu'il appartient de trancher en dernier ressort cette question.

Nous en venons ainsi aux preuves.

Dans la procédure engagée au titre de l'article 169 (affaire 117/75), le gouvernement français a fait un certain nombre d'allégations relativement au fait qu'en septembre 1975 les instruments nécessaires à la gestion du marché du vin n'avaient pas encore été entièrement mis en place en Italie ou, en tout état de cause, ne fonctionnaient pas encore convenablement dans ce pays. La Cour a demandé au gouvernement français si celui-ci se proposait de présenter des preuves en vue d'étayer ses allégations. En réponse à cette question, le gouvernement français a présenté un nombre de documents composés, en partie, de missives de l'ambassade de France à Rome, en partie, de coupures de presse provenant de journaux italiens et, en partie, aussi d'extraits de la «Gazzetta Ufficiale della Republica Italiana». Dans ses observations écrites dans la présente affaire, le gouvernement français a répété la plupart de ses allégations, toujours sans en offrir aucune preuve. La Cour l'a invité à dire s'il marquait son accord pour que ces liasses de documents soient transférées du dossier de l'affaire 117/75 à celui de la présente affaire. Le gouvernement français a donné son assentiment à cette opération. Il ne s'est toutefois pas fondé sur ces documents lors des débats oraux. Les ayant parcourus, nous sommes parvenus à la conclusion qu'il n'ont qu'une valeur probatoire négligeable.

Le reste des preuves qui nous ont été fournies se compose de documents présentés par la Commission et par le Conseil.

Parmi ces documents, le premier qui regarde la présente affaire est le rapport présenté par la Commission au Conseil conformément à la déclaration contenue dans le procès-verbal de la réunion du Conseil des 27 et 28 avril 1970. Ce rapport est daté du 27 juillet 1971. Ses conclusions sont exprimées dans les termes suivants:

«—	Les instruments nécessaires à la gestion du marché viti-vinicole semblent, pour la plus grande partie, être mis en place par les États membres.

—

Les dates à partir desquelles les instruments nécessaires ont été mis en place diffèrent d'un État membre à l'autre. Pour des raisons d'ordre administratif, il a été relativement plus facile de procéder à une mise en place rapide de ces instruments dans certains États membres qui, avant l'entrée en vigueur de l'organisation commune du marché viti-vinicole, possédaient déjà, dans le cadre national, les instruments correspondants.»

Autrement dit, la Commission n'a pas pu établir à cette date que les instruments en question avaient été entièrement mis en place dans tous les États membres et, en particulier, elle n'a pas pu constater qu'ils l'avaient été en Italie.

Le rapport de la Commission a ensuite été examiné par le groupe de travail «vins» du Conseil, ainsi que par son Comité spécial «agriculture». Le rapport du groupe de travail «vins» est daté du 14 février 1972, celui du Comité spécial «agriculture» porte la date du 23 février 1972. Tous deux concluent, à la lumière des compléments d'information qui leur étaient parvenus depuis la date du rapport de la Commission, que les instruments nécessaires à la gestion du marché du vin étaient mis en place dans les États membres à la date du 31 décembre 1971.

Le gouvernement français a soutenu que ces rapports devraient être ignorés, étant donné que le groupe de travail «vins» et le Comité spécial «agriculture» étaient des organes non réglementaires crées par le Conseil en vue de l'assister dans ses tâches, si bien qu'ils n'avaient aucun pouvoir pour lier leur ayant cause, c'est-à-dire le Conseil lui-même. Cet argument porte toutefois à faux si nous avons raison de penser que les compétences dévolues au Conseil ne vont pas jusqu'à autoriser ce dernier à apprécier si la condition prévue à l'article 31, paragraphe 2, du règlement no 816/70 se trouvait ou non remplie à une date déterminée. L'importance que présentent ces rapports tient dans le fait qu'ayant été élaborés par des organes spécialisés (nous hésitons à dire «par des experts») au sein desquels tous les États membres ainsi que la Commission étaient représentés, ils constituent des éléments de preuve et, croyons-nous, des éléments solides de ce qu'en fait, cette condition se trouvait remplie dès lors qu'ils affirment qu'elle l'était. Rien ne permet de croire que les rapports en question n'ont pas été approuvés à l'unanimité.

Le gouvernement français se réfère également aux événements qui se sont produits au cours de deux réunions ultérieures du Conseil.

La première de ces réunions s'est tenue les 29 et 30 mai 1972 et les rapports de la Commission et du Comité spécial «agriculture» y ont été examinés. Le compte rendu de cette réunion figure au dossier de l'affaire. Formellement, le Conseil s'est, limité à prendre acte du rapport de la Commission. En cours de discussion, toutefois, le ministre français de l'agriculture a déclaré ne pas pouvoir croire que tous les mécanismes en question étaient mis en place, du fait que l'expérience journalière montrait que des difficultés se rencontraient encore sur le marché du vin. Il était «politiquement» impossible pour lui d'admettre que le Conseil déclare que l'article 31, paragraphe 2, était devenu caduc. En réponse à une question posée par le président du Conseil de ministres, il a confirmé qu'il entendait dire par là que si ces instruments avaient été mis en place, ils ne fonctionnaient pas correctement. Le membre de la Commission assistant à la réunion a affirmé, pour sa part, que les dispositions du règlement no 816/70 avaient été appliquées. Quant à la question de savoir si ces dispositions devaient être modifiées ou améliorées, c'était là un autre sujet.

La seconde réunion du Conseil à laquelle le gouvernement français s'est référé, a été tenue le 9 septembre 1975, c'est-à-dire tout juste avant l'adoption par ce gouvernement du décret dont il s'agit en l'espèce. Le compte rendu de cette réunion figure également au dossier de l'affaire. En début de réunion, le ministre français de l'agriculture a évoqué les perturbations causées sur le marché français du vin par la dépréciation de la lire italienne. Il a suggéré de réintroduire les montants compensatoires monétaires. Cette suggestion a toutefois été rejetée. La délégation française a ensuite suggéré que l'article 31, paragraphe 2, soit invoqué en prenant motif de ce que le Conseil n'était pas parvenu jusqu'à présent à se mettre d'accord sur les mesures nécessaires en vue d'améliorer le fonctionnement de l'organisation commune du marché du vin, en dépit du fait qu'il avait, par une résolution du 21 avril 1975 (JO noC 90 du 23 avril 1975) pris lui-même l'engagement de le faire avant le 1er août 1975. Le gouvernement français se fonde dans une large mesure sur le fait que non seulement un certain nombre d'autres membres du Conseil, mais également le membre responsable de la Commission (M. Lardinois), qui assistait à la réunion, avaient admis la possibilité de retenir une telle solution. Pour être correct, il faut dire toutefois qu'ils n'avaient fait cette concession qu'avec réticence, en considérant qu'elle constituait un des éléments d'une solution politique possible dont la réalisation devait être étudiée par la Commission, étant donné qu'il subsistait des doutes tant au sujet de ses possibilités de mise en œuvre que sur sa légalité. Finalement, cette solution a été rejetée parce que d'autres membres du Conseil y étaient opposés tant pour des raisons d'ordre politique que pour des motifs d'ordre juridique. Remarquons en passant que certains d'entre eux ont, comme nous-même, exprimé l'idée que c'est à la Commission qu'il appartenait de dire quand les conditions de l'article 31, paragraphe 2, se sont trouvées remplies.

Mous croyons qu'on ne saurait déduire des actes de cette réunion du Conseil que la condition de l'article 31, paragraphe 2, ne se trouvait pas encore remplie en septembre 1975. On peut déduire de ces actes, ainsi qu'«ad abundantiam» des documents versés au dossier de l'affaire par la Commission et par le Conseil, que l'organisation commune du marché établie par le règlement no 816/70 avait besoin d'être améliorée. Elle l'a été effectivement, par la suite, par le règlement no 1160/76. Mais l'article 31, paragraphe 2, ne saurait, selon nous, être entendu en ce sens que le droit pour les États membres de prendre des mesures en application de cette disposition devait subsister non pas seulement aussi longtemps que les instruments nécessaires pour donner effet au règlement no 816/70 lui-même n'avaient pas été mis en place, mais aussi longtemps que les dispositions de ce règlement se révélaient imparfaites.

Il y a un autre élément de preuve auquel nous devons nous référer.

Le 15 septembre 1975, M. Lardinois a tenu à Bruxelles une conférence de presse, au cours de laquelle il a fait connaître l'opinion de la Commission. Ce faisant, il a souligné les mesures que la Commission avait prises elle-même en vue de débloquer la situation sur le marché du vin. L'une de celles-ci consistait en l'envoi d'une lettre au gouvernement italien invitant celui-ci à accélérer le paiement des sommes dues aux producteurs et aux négociants dans le cadre de l'organisation commune du marché de ce produit (par exemple: restitution, aides au stockage, primes à la distillation, etc.). Il a dit que ces paiements, s'ils étaient normalement effectués par les États membres dans les deux mois, prenaient plutôt un an en Italie et que cela avait une incidence négative sur le marché, corroborant ainsi dans une certaine mesure les dires du gouvernement français selon lesquels certains mécanismes administratifs compétents en l'espèce ne fonctionnaient pas de manière adéquate en Italie.

Mais il s'agit là, craignons-nous, d'une inefficacité administrative, qui, s'il faut la regretter, est plus ou moins endémique dans tous les pays. Souvent, cette inefficacité administrative est source de problèmes et parfois même de problèmes graves. Les remèdes à cette situation varient d'un pays à l'autre. Certains ont un ombudsman; il y a également les tribunaux, il y a la presse, il y a des questions parlementaires. Au niveau de la Communauté, nous comptons tout particulièrement sur l'article 169 du traité. Mais on ne saurait soutenir, croyons-nous, qu'une disposition temporaire, contenue dans un règlement du Conseil établissant une organisation commune de marché pour un produit agricole et dérogeant aux règles générales du traité en vue de faire face à une situation de fait particulière, telle que l'était, nous voulons le croire, l'article 31, paragraphe 2, du règlement no 816/70, pourrait être considérée comme susceptible d'être invoquée encore cinq ans après l'entrée en vigueur de ce règlement, tout simplement en vue de remédier aux carences de l'administration.

Aussi estimons-nous, Messieurs, qu'en réponse à la seconde question qui vous est déférée par le tribunal d'instance de Bourg- en-Bresse, vous devriez dire que les dispositions de l'article 31, paragraphe 2, du règlement n 816/70 avaient cessé d'être applicables avant le 11 septembre 1975.

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( 1 ) Traduit de l'anglais.