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Document 61975CC0048
Opinion of Mr Advocate General Mayras delivered on 10 March 1976. # Jean Noël Royer. # Reference for a preliminary ruling: Tribunal de première instance de Liège - Belgium. # The right to stay in a Member State and public policy. # Case 48-75.
Conclusions de l'avocat général Mayras présentées le 10 mars 1976.
Jean Noël Royer.
Demande de décision préjudicielle: Tribunal de première instance de Liège - Belgique.
Droit de séjour et ordre public.
Affaire 48-75.
Conclusions de l'avocat général Mayras présentées le 10 mars 1976.
Jean Noël Royer.
Demande de décision préjudicielle: Tribunal de première instance de Liège - Belgique.
Droit de séjour et ordre public.
Affaire 48-75.
Recueil de jurisprudence 1976 -00497
ECLI identifier: ECLI:EU:C:1976:40
CONCLUSIONS DE L'AVOCAT GÉNÉRAL M. HENRI MAYRAS,
PRÉSENTÉES LE 10 MARS 1976
Monsieur le Président,
Messieurs les Juges,
Aux deux principes fondamentaux de la liberté de circulation des personnes à l'intérieur de la Communauté et de l'interdiction de toute discrimination fondée sur la nationalité, une exception est apportée tant par l'article 48, paragraphe 3, du traité de Rome, en ce qui concerne la circulation et l'emploi des travailleurs salariés, que par l'article 56, paragraphe 1, pour le droit d'établissement des non-salariés. Cette exception fondée sur l'ordre public. au sens large de l'expression, permet aux États membres de prendre, à l'égard des étrangers ressortissants, communautaires, des mesures restrictives du droit d'accès et de séjour sur leur territoire.
Toutefois, la portée de cette dérogation, qui doit être entendue strictement, ne peut être unilatéralement déterminée par l'un quelconque de ces États, sans contrôle des autorités communautaires. Réserve doit être faite, notamment, du contrôle juridictionnel que vous avez la charge d'assurer.
S'il convient donc d'admettre que les autorités.nationales ont conservé, dans l'usage qu'elles sont appelées à faire de la réserve de l'ordre public, une marge de liberté d'appréciation, ce pouvoir des États ne peut être exercé que dans les limites imposées par le droit communautaire et par votre propre jurisprudence.
Si nous avons voulu rappeler les motifs essentiels de l'arrêt que vous avez rendu, voici plus d'un an, dans l'affaire Van Duyn, c'est, Messieurs, que la solution des questions préjudicielles que vous soumet le tribunal de première instance de Liège, dont la décision de renvoi vient d'être confirmée, le 22 décembre dernier, par la cour d'appel, est commandée par les mêmes considérations.
Ces questions vous ont été posées à l'occasion d'une procédure pénale engagée contre un ressortissant français inculpé d'avoir pénétré et séjourné en Belgique sans y avoir été autorisé par le ministre de la justice dans les formes déterminées par l'arrêté royal du 21 décembre 1965, relatif aux conditions d'entrée, de séjour et d'établissement des étrangers dans ce pays.
Selon les indications fournies dans les dossiers de la procédure nationale, le prévenu aurait, dans le passé, été condamné par la justice française pour proxénétisme. Il aurait été également soupçonné d'avoir commis des vols à main armée. Mais l'enquête policière n'a pas abouti, semble-t-il, à une inculpation pénale.
C'est en conformité d'instructions données par le procureur général de Liège, dans le cadre de la (nous citons) «lutte contre le banditisme et des mesures visant les malfaiteurs internationaux» que la présence de Jean Royer, a été décelée, pour la première fois, le 18 janvier 1972, dans la région de Liège, dans la commune de Grâce-Hollogne, où son épouse exploitait un café-dancing. Entré en Belgique en novembre 1971, Royer s'était abstenu d'accomplir les formalités d'inscription sur les registres de la population exigées par la législation belge.
Inculpé de séjour illégal, l'intéressé se vit notifier une décision administrative de «renvoi du'territoire belge», assortie de l'interdiction d'y revenir. Obtempérant à cet ordre d'expulsion, il se rendit alors en Allemagne.
Mais, quelques semaines plus tard, il revint à Grace-Hollogne. Sa présence y ayant été rapidement détectée, le 17 avril 1972, il fut arrêté par la gendarmerie et placé sous mandat de dépôt. Remis en liberté le 10 mai sur arrêt confirmatif de la Chambre des mises en accusation de Liège, il se vit signifier, avant la levée d'écrou, un arrêté ministériel de renvoi du territoire, pris en exécution de l'article 3, 3 e alinéa, de la loi du 28 mars 1952 sur la police des étrangers, au motif que «son comportement personnel faisait juger sa présence dangereuse pour l'ordre public» et qu'il «n'avait pas respecté les conditions mises au séjour des étrangers et n'avait pas de permis d'établissement dans le Royaume».
II n'est pas inutile de relever que, selon le jugement de renvoi, l'enquête effectuée quelques mois plus tôt sur le comportement de Royer en Belgique n'avait révélé aucun élément défavorable. Il semble donc que seules les informations que la police belge détenait sur le passé de délinquant de Royer l'aient conduite à estimer que sa présence constituait un danger potentiel pour l'ordre public.
Quoi qu'il en soit, il est de fait que la procédure pénale qui a donné lieu au jugement de renvoi n'est fondée que sur la seule inculpation de séjour illégal, délit prévu et réprimé par l'article 12, 1o), de la loi sur la police des étrangers. Aux termes de cette disposition:
«est puni d'un emprisonnement d'un mois à un an et d'une amende de 100 à 1000 francs:
1. |
l'étranger qui, sans l'autorisation requise, pénètre ou séjourne dans le pays ou qui, sans le permis requis, s'établit, fût-ce temporairement, dans le Royaume». |
A la suite de cet arrêté d'expulsion, il semble que le sieur Royer ait effectivement quitté le territoire belge. Les poursuites du chef d'entrée et de séjour illégaux ont néanmoins suivi leur cours devant le tribunal de première instance. Appel ayant été interjeté par le ministère public contre le jugement qui vous avait saisis, la Cour de Liège a, le 22 décembre 1975, purement et simplement confirmé, dans les mêmes termes, les questions préjudicielles qui vous avaient été posées par le premier juge.
Tels sont, Messieurs, pour l'essentiel, les faits à raison desquels le juge national a estimé nécessaire de vous interroger sur l'interprétation de diverses dispositions du droit communautaire, relatives tant à la libre circulation des travailleurs qu'au droit d'établissement.
Quels que soient les faits qui sont reprochés au sieur Royer — et, à cet égard, sa personnalité ainsi que les condamnations dont il a fait l'objet en France ne militent guère en sa faveur — nous estimons que, pour votre part, vous devez simplement chercher à dégager objectivement du droit communautaire les éléments qui sont nécessaires à la Cour de Liège pour lui permettre de trancher le litige pendant devant elle.
Il est en vérité difficile de savoir en quelle qualité le sieur Royer entend se prévaloir du droit de séjour en Belgique. Le jugement de renvoi ne fournit pas, à cet égard, d'indications précises: le défenseur de Royer a versé au dossier du juge de Ire instance un contrat de travail conclu entre l'épouse du prévenu et l'entreprise propriétaire de l'établissement dont elle assurait la gérance salariée; ce contrat prévoit que la gérante serait «assistée par les membres de sa famille». Il appartient à la seule juridiction belge d'en déduire que Royer pourrait se prévaloir, de ce fait, soit de la qualité de salarie, soit de celle de conjoint d'un salarié. Les questions posées par la Cour de Liège n'excluent pas non plus que l'intéressé puisse aussi bien se prévaloir des dispositions des articles 52 et suivants, relatives au droit d'établissement. Mais, nous pensons, comme la Commission, que les problèmes d'interprétation qui vous sont soumis appellent, sur le terrain de la libre circulation des travailleurs salariés ou sur celui du droit d'établissement, une même réponse.
Suivant encore la Commission, il nous paraît nécessaire de regrouper les questions, nombreuses et détaillées, qui vous sont soumises en vue de les examiner dans un ordre logique.
I — |
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II — |
Par sa quatrième question, le juge belge voudrait savoir s'il résulte de l'article 4, paragraphes 1 et 2, de la directive no 68/360 que les États membres sont obligés de reconnaître l'existence d'un droit conféré par le traité dès lors que l'intéressé est en mesure d'apporter les preuves appropriées, et s'il en résulte l'obligation, pour un État membre, avant de recourir à une mesure de contrainte physique, de se servir d'autres moyens pour amener un ressortissant d'un autre État, se trouvant en situation irrégulière sur son territoire, à régulariser volontairement sa situation. Nous avons déjà rappelé qu'aux termes de l'article 4, paragraphes 1 et 2, de la directive les États membres “reconnaissent” le droit de séjour sur leur territoire aux personnes qui sont en mesure de présenter les documents indiqués par la directive, ce droit étant “constaté” par la délivrance d'une carte de séjour spéciale pour les ressortissants des États membres. Cette disposition a donc pour objet non de créer un droit en faveur des ressortissants communautaires, mais d'aménager l'exercice d'un droit conféré par le traité. Le droit de séjour doit être reconnu à toute personne relevant des catégories définies à l'article 1 et qui est en mesure de prouver, par la production des documents spéficiés au paragraphe 3, son appartenance à l'une de ces catégories. Pour autant, il nous paraît que ce texte ne fait aucune obligation juridique aux autorités nationales de faire preuve de ménagements particuliers à l'égard d'une personne trouvée en situation irrégulière dans le cas où ces autorités ont des raisons de penser que sa présence est susceptible de porter atteinte à l'ordre et à la sécurité publics. Au cas où le comportement de l'étranger laisserait à désirer à cet égard et où, sans tomber ipso facto sous le coup de la loi pénale, il justifierait en définitive, aux yeux des autorités nationales, une mesure d'expulsion, il conviendrait, nous paraît-il, que l'étranger soit clairement et formellement averti du risque d'expulsion qu'il encourt s'il ne modifie pas son attitude. |
III — |
Par sa cinquième question, le juge belge vous demande si une décision d'éloignement ou le refus de délivrer un titre de séjour ou d'établissement peut, au regard des exigences du droit communautaire, donner lieu à des mesures d'exécution immédiate ou si ces mesures ne peuvent prendre effet qu'après épuisement des voies de recours devant les juridictions nationales. Comme vous l'avez rappelé dans votre arrêt Rutili du 28 octobre 1975, aux termes de l'article 8 de la directive no 64/221, toute personne frappée d'une mesure d'éloignement du territoire doit pouvoir introduire contre cette décision les recours ouverts aux nationaux contre les actes administratifs; à défaut, suivant l'article 9, l'intéressé doit avoir au moins la possibilité de faire valoir ses moyens en défense devant une autorité compétente, différente de celle qui a pris la mesure restrictive de liberté; enfin, la procédure de recours devant une autorité compétente doit, sauf cas d'urgence, être préalable à la décision d'éloignement. Ainsi, sauf urgence dûment jutifiée, au cas où un recours juridictionnel au sens de l'article 8 est recevable, la décision d'éloignement ne saurait être exécutoire avant que l'intéressé ait été en mesure d'introduire un tel recours. Il en va de même au cas où un tel recours, tout en étant possible, n'a pas d'effet suspensif: l'intéressé doit avoir la possibilité de se pourvoir devant une autorité différente de celle qui a pris la mesure restrictive de liberté et, toujours sauf urgence dûment justifiée, cette mesure ne peut être exécutée avant que cette autorité ne se soit prononcée. Enfin, d'après l'article 7 de la directive, le délai imparti à l'intéressé pour quitter le territoire ne peut, sauf urgence, être inférieur à un mois ou à quinze jours à compter de la notification de la décision définitive, selon que l'intéressé avait ou n'avait pas encore de titre de séjour. |
IV — |
Par ses sixième, septième et huitième questions, le juge belge vous demande si, au regard des articles 53 et 62 du traité, un État membre peut adopter des dispositions ou des pratiques moins libérales que celles qu'il appliquait avant ou après l'entrée en vigueur du traité. Les articles 53 et 62 prohibent l'introduction, par les États membres, de toute nouvelle restriction à la liberté d'établissement et à la libre prestation de services telles qu'elles existaient à la date de l'entrée en vigueur du traité; quant aux mesures nouvelles de libéralisation, ces dispositions ne visent évidemment que celles qui doivent être prises en exécution d'une obligation découlant du traité. La directive no 64/221 est venue apporter un certain nombre de limitations à la liberté d'appréciation des États membres en matière de sauvegarde de l'ordre public, de la sécurité et de la santé publiques, et préciser leurs obligations au regard du traité en ce domaine. Mais elle laisse entière la compétence des États membres quant à la forme et aux moyens appropriés en vue d'assurer le résultat à atteindre. Par conséquent, dans l'hypothèse où un État membre aurait pris des dispositions ou adopté des pratiques plus libérales que le droit communautaire ne le lui imposait, cette circonstance ne saurait conférer aux ressortissants communautaires des droits plus étendus que ceux qui découlaient des articles 53 et 62 et des dispositions communautaires prises pour leur application, notamment de la directive no 64/221. Ainsi, la Belgique pourrait revenir à un régime moins libéral, à condition que ce régime reste conforme au droit communautaire. et, ajouterons-nous, à ses engagements internationaux. |
Nous concluons à ce que vous disiez pour droit que:
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2. |
l'article 4 de la directive no 68/360 implique pour les États membres l'obligation de délivrer un permis de séjour à toute personne ayant fait la preuve qu'elle fait partie des catégories visées à l'article 1 de ce texte, en présentant les documents prescrits; |
3. |
sauf urgence dûment motivée, une décision d'éloignement ne saurait être exécutée avant que l'intéressé n'ait été en mesure d'épuiser les recours dont l'ouverture lui est assurée en vertu des articles 8 et 9 de la directive no 64/221; |
4. |
les articles 53 et 62 du traité prohibent l'introduction, par un État membre, de nouvelles restrictions à la liberté effectivement atteinte en matière d'établissement et de prestations de services à l'entrée en vigueur du traité; les États membres ne sauraient revenir à des dispositions ou pratiques moins libérales pour autant que les mesures de libéralisation prises constituent l'exécution d'obligations découlant du traité. |