–

Unkarin hallitus, asiamiehinään Zs. Biró-Tóth ja M. Z. Fehér,

–

Euroopan komissio, asiamiehinään J. Aquilina ja V. Bottka,

1

Ennakkoratkaisupyyntö koskee yhteisen maatalouspolitiikan rahoituksesta 21.6.2005 annetun neuvoston asetuksen (EY) N:o 1290/2005 (EUVL 2005, L 209, s. 1) 35 artiklan ja neuvoston asetuksen (EY) N:o 73/2009 täytäntöönpanoa koskevista yksityiskohtaisista säännöistä mainitussa asetuksessa säädettyjen viljelijöiden suorien tukien järjestelmien mukaisten täydentävien ehtojen, tuen mukauttamisen ja yhdennetyn hallinto- ja valvontajärjestelmän osalta sekä neuvoston asetuksen (EY) N:o 1234/2007 täytäntöönpanoa koskevista yksityiskohtaisista säännöistä viinialalle säädetyn tukijärjestelmän mukaisten täydentävien ehtojen osalta 30.11.2009 annetun komission asetuksen (EY) N:o 1122/2009 (EUVL 2009, L 316, s. 65), sellaisena kuin se on muutettuna 21.12.2011 annetulla komission täytäntöönpanoasetuksella (EU) N:o 1368/2011 (EUVL 2011, L 341, s. 33) (jäljempänä asetus N:o 1122/2009), 58 artiklan kolmannen kohdan tulkintaa.

2

Tämä pyyntö on esitetty asiassa, jossa ovat vastakkain FJ ja Agroárminiszter (maatalousministeri, Unkari) ja jossa on kyse FJ:lle yhtenäisen pinta-alatuen järjestelmän perusteella vuodelle 2020 myönnetystä ennakosta, joka on pidätetty sillä perusteella, että hän ilmoitti tähän järjestelmään perustuvat pinta-alat liian suuriksi vuoden 2013 osalta, häneltä evättäväksi määrätyn tuen perimiseksi takaisin.

3

Asetuksen N:o 1290/2005 1 artiklassa säädettiin seuraavaa:

”Tässä asetuksessa vahvistetaan edellytykset ja erityissäännöt, joita sovelletaan yhteisen maatalouspolitiikan menojen, myös maaseudun kehittämismenojen, rahoittamiseen.”

4

Asetuksen 2 artiklan 1 kohdassa säädettiin seuraavaa:

”Perustamissopimuksessa määriteltyjen yhteisen maatalouspolitiikan tavoitteiden saavuttamiseksi ja yhteiseen maatalouspolitiikkaan liittyvien toimenpiteiden, maaseudun kehittäminen mukaan lukien, rahoituksen varmistamiseksi perustetaan

5

Asetuksen IV osastoon, jonka otsikko oli ”[Euroopan] komission suorittama tilien tarkastaminen ja hyväksyminen sekä seuranta”, sisältyi 2 luku, joka aiheena olivat ”väärinkäytökset” ja johon sisältyivät asetuksen 32–35 artikla.

6

Asetuksen N:o 1290/2005 32 artiklan, jossa säädettiin maataloustukirahastoa koskevista erityisistä säännöksistä, 5 kohdan ensimmäisessä alakohdassa säädettiin seuraavaa:

”Jos takaisinperintää ei toteuteta neljän vuoden kuluessa ensimmäisen asteen hallinnollisen tai oikeudellisen päätöksen tekemisestä tai kahdeksan vuoden kuluessa, jos takaisinperintää käsitellään kansallisessa tuomioistuimessa, takaisinperinnän toteuttamatta jättämisestä aiheutuvista taloudellisista seurauksista vastaavat 50-prosenttisesti kyseinen jäsenvaltio ja 50-prosenttisesti yhteisön talousarvio.”

7

Asetuksen 33 artiklan, jossa säädettiin maaseuturahastoa koskevista erityisistä säännöksistä, 8 kohdan ensimmäisessä alakohdassa säädettiin seuraavaa:

”Jos takaisinperintää ei ole toteutettu ennen maaseudun kehittämisohjelman päättämistä, takaisinperinnän toteuttamatta jättämisestä aiheutuvista taloudellisista seurauksista vastaavat 50-prosenttisesti kyseinen jäsenvaltio ja 50 prosenttisesti yhteisön talousarvio, ja ne otetaan huomioon joko neljän vuoden kuluttua ensimmäisen asteen hallinnollisen tai oikeudellisen päätöksen tekemisestä tai kahdeksan vuoden kuluttua, jos takaisinperintä on oikeudellisen menettelyn kohteena kansallisissa tuomioistuimissa, taikka ohjelmaa päätettäessä, jos edellä mainitut määräajat kuluvat loppuun ennen ohjelman päättämistä.”

8

Asetuksen 35 artikla kuului seuraavasti:

”Tämän jakson [oikeammin: luvun] soveltamiseksi ensimmäisen asteen hallinnollisella tai oikeudellisella päätöksellä tarkoitetaan toimivaltaisen hallinnollisen tai oikeudellisen viranomaisen ensimmäistä kirjallista arviointia, jonka perusteella konkreettisten tietojen avulla todetaan väärinkäytös, sanotun kuitenkaan rajoittamatta mahdollisuutta tarkistaa tai kumota tämä toteama hallinnollisessa tai oikeudellisessa menettelyssä.”

9

Asetus N:o 1290/2005, jota sovelletaan ajallisesti pääasian tosiseikkoihin, on kumottu yhteisen maatalouspolitiikan rahoituksesta, hallinnoinnista ja seurannasta ja neuvoston asetusten (ETY) N:o 352/78, (EY) N:o 165/94, (EY) N:o 2799/98, (EY) N:o 814/2000, (EY) N:o 1290/2005 ja (EY) N:o 485/2008 kumoamisesta 17.12.2013 annetulla Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksella (EU) N:o 1306/2013 (EUVL 2013, L 347, s. 549).

10

Neuvoston asetuksen (EY) N:o 1290/2005 soveltamista koskevista yksityiskohtaisista säännöistä maksajavirastojen ja muiden elinten hyväksymisen sekä maataloustukirahaston ja maaseuturahaston tilien tarkastamisen ja hyväksymisen osalta 21.6.2006 annetun komission asetuksen (EY) N:o 885/2006 (EUVL 2006, L 171, s. 90), sellaisena kuin se on muutettuna komission asetuksella (EY) N:o 1034/2008 (EUVL 2008, L 279, s. 13) (jäljempänä asetus N:o 885/2006) 5 b artiklassa säädettiin seuraavaa:

”Jäsenvaltioiden on vähennettävä tuensaajan vielä maksamatta oleva, kansallisen lainsäädännön mukaisesti todettu velka sen takaisin perinnästä vastuussa olevan maksajaviraston samalle tuensaajalle tulevaisuudessa suorittamista maksuista, sanotun kuitenkaan rajoittamatta muiden kansallisessa lainsäädännössä säädettyjen täytäntöönpanotoimien soveltamista.”

11

Kyseinen asetus, jota sovelletaan ajallisesti pääasian tosiseikkoihin, on kumottu Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EU) N:o 1306/2013 täydentämisestä maksajavirastojen ja muiden elinten, varainhoidon, tilien tarkastamisen, vakuuksien sekä euron käytön osalta 11.3.2014 annetulla komission delegoidulla asetuksella (EU) N:o 907/2014 (EUVL 2014, L 255, s. 18).

12

Kuten asetuksen N:o 1122/2009 otsikosta ilmenee, kyseisessä asetuksessa annettiin erityisesti yhteisen maatalouspolitiikan suoria tukijärjestelmiä koskevista yhteisistä säännöistä ja tietyistä viljelijöiden tukijärjestelmistä sekä asetusten (EY) N:o 1290/2005, (EY) N:o 247/2006, (EY) N:o 378/2007 muuttamisesta ja asetuksen (EY) N:o 1782/2003 kumoamisesta 19.1.2009 annetun neuvoston asetuksen (EY) N:o 73/2009 täytäntöönpanoa koskevat yksityiskohtaiset säännöt asetuksessa N:o 73/2009 säädettyjen viljelijöiden suorien tukien järjestelmien mukaisten täydentävien ehtojen, tuen mukauttamisen ja yhdennetyn hallinto- ja valvontajärjestelmän osalta.

13

Asetuksen N:o 1122/2009 johdanto-osan 73, 90, 92 ja 101 perustelukappaleessa todettiin seuraavaa:

– –

– –

– –

14

Asetuksen N:o 1122/2009 2 artiklan, jonka otsikko on ”Määritelmät”, toisessa kohdassa säädettiin seuraavaa:

”Lisäksi tässä asetuksessa tarkoitetaan

– –

– –

– –

– –

– –”

15

Asetuksen N:o 1122/2009 II osan III osastoon, jonka otsikko oli ”Tarkastukset”, sisältyi II luku, joka aiheena oli ”tukikelpoisuusedellytysten tarkastaminen”. Sen II jaksoon, jonka otsikko oli ”Paikalla tehtävät tarkastukset”, sisältyi asetuksen 32 artikla, jonka otsikko oli ”Tarkastuskertomus" ja jossa todettiin seuraavaa:

”1.   Jokaisesta tämän jakson mukaisesti paikalla tehtävästä tarkastuksesta on laadittava tarkastuskertomus, jonka perusteella on mahdollista tutkia tehtyihin tarkastuksiin liittyviä tietoja. – –

2.   Viljelijälle on annettava mahdollisuus allekirjoittaa kertomus, ilmoittaa olleensa paikalla tarkastuksen aikana ja lisätä huomautuksiaan. Jos todetaan sääntöjenvastaisuuksia, viljelijälle on annettava jäljennös tarkastuskertomuksesta.

Jos paikalla tehtävä tarkastus tehdään kaukokartoituksena 35 artiklan mukaisesti, jäsenvaltiot voivat olla antamatta viljelijälle tai hänen edustajalleen mahdollisuutta allekirjoittaa tarkastuskertomus, jos kaukokartoitustarkastuksessa ei todeta sääntöjenvastaisuuksia. Jos tällaisissa tarkastuksissa havaitaan sääntöjenvastaisuuksia, mahdollisuus allekirjoittaa kertomus on annettava ennen kuin toimivaltainen viranomainen tekee havainnoista päätelmänsä vähennyksiä tai epäämisiä varten.”

16

Asetuksen N:o 1122/2009 II osan III osastoon sisältyi lisäksi III luku, jonka aiheena olivat ”täydentäviä ehtoja koskevat tarkastukset” ja jonka III jaksoon, jonka otsikko oli ”Paikalla tehtävät tarkastukset", sisältyi asetuksen 54 artikla. Kyseisessä artiklassa, jonka otsikko oli ”Tarkastuskertomus”, säädettiin seuraavaa:

”1.   Jokaisesta tämän luvun säännösten nojalla paikalla tehdystä tarkastuksesta – – on laadittava valvontaraportti toimivaltaisen valvontaviranomaisen toimesta tai sen vastuulla.

Kertomus on jaettava seuraaviin osiin:

– –

2.   Viljelijälle on ilmoitettava kaikista havaituista säännösten noudattamatta jättämisistä kolmen kuukauden kuluessa siitä, kun paikalla tehtävä tarkastus on toteutettu.

– –

3.   – –

Tapauksissa, joissa toimivaltainen valvontaviranomainen on muu kuin maksajavirasto, kertomus on lähetettävä maksajavirastolle tai koordinointiviranomaiselle kuukauden kuluessa sen saattamisesta päätökseen.

– –”

17

Asetuksen II osan IV osastoon, jonka otsikko oli ”Tuen, vähennysten ja epäämisten laskentaperusta”, sisältyi II luku, jonka otsikko oli ”Tukikelpoisuusedellytyksiin liittyvät havainnot” ja jonka I jakson aiheena olivat ”tilatukijärjestelmä ja muut pinta-alatukijärjestelmät”. Tähän jaksoon kuuluvassa asetuksen 58 artiklassa, jonka otsikko oli ”Vähennykset ja epäämiset tapauksissa, joissa pinta-alat on ilmoitettu liian suuriksi ”, säädettiin seuraavaa:

”Jos pinta-alatukijärjestelmien soveltamiseksi ilmoitettu pinta-ala on jonkin viljelykasviryhmän osalta suurempi kuin 57 artiklan mukaisesti määritetty pinta-ala, tuki on laskettava määritetyn pinta-alan perusteella siten, että tuesta vähennetään havaittu erotus kaksinkertaisena, jos erotus on yli kolme prosenttia tai yli kaksi hehtaaria, mutta enintään 20 prosenttia määritetystä pinta-alasta.

Jos erotus on yli 20 prosenttia määritetystä pinta-alasta, kyseiselle viljelykasviryhmälle ei myönnetä pinta-alaperusteista tukea.

Jos erotus on yli 50 prosenttia, viljelijältä on evättävä tuki vielä kertaalleen siihen määrään asti, joka vastaa ilmoitetun pinta-alan ja tämän asetuksen 57 artiklan mukaisesti määritetyn pinta-alan erotusta. Tämä määrä on vähennettävä komission asetuksen [N:o 885/2006] 5 b artiklan mukaisesti. Jos määrää ei voida vähentää täysimääräisesti mainitun artiklan mukaisesti havainnon tekovuotta seuraavien kolmen kalenterivuoden aikana, jäännöksen maksaminen on peruutettava.”

18

Asetuksen N:o 1122/2009 II osan IV osastoon sisältyi lisäksi III luku, jonka otsikko oli ”Täydentäviä ehtoja koskevat havainnot”. Tähän lukuun sisältyvän 70 artiklan, jonka otsikko oli ”Yleisperiaatteet ja määritelmät”, 4 kohdassa säädettiin seuraavaa:

”Säännösten noudattamatta jättämistä pidetään määritettynä, jos se vahvistetaan missä tahansa tämän asetuksen mukaisesti tehdyssä tarkastuksessa tai tuodaan toimivaltaisen valvontaviranomaisen tai tapauksen mukaan maksajaviraston tietoon millä tahansa muulla tavalla.”

19

Asetus N:o 1122/2009, jota sovelletaan ajallisesti pääasian tosiseikkoihin siltä osin kuin siinä on kyse vuotta 2013 koskevasta tukihakemuksesta, on kumottu 1.1.2015 alkaen Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EU) N:o 1306/2013 täydentämisestä yhdennetyn hallinto- ja valvontajärjestelmän sekä suoriin tukiin, maaseudun kehittämistukeen ja täydentäviin ehtoihin sovellettavien maksujen epäämis- ja perumisedellytysten sekä hallinnollisten seuraamusten osalta 11.3.2014 annetulla komission delegoidulla asetuksella (EU) N:o 640/2014 (EUVL 2014, L 181, s. 48).

20

Tietyistä tukien myöntämistä koskevaan menettelyyn liittyvistä seikoista ja muista maatalouteen, maaseudun kehittämiseen ja kalastukseen liittyvistä toimenpiteistä vuonna 2007 annetun lain XVII (a mezőgazdasági, agrár-vidékfejlesztési, valamint halászati támogatásokhoz és egyéb intézkedésekhez kapcsolódó eljárás egyes kérdéseiről szóló 2007. évi XVII. törvény; jäljempänä tukilaki) 60 §:n 1 momentissa säädetään seuraavaa:

”Ellei välittömästi sovellettavan yhteisön säädöksen säännöksissä toisin säädetä, maatalouden edistämisestä ja maaseudun kehittämisestä vastaavan viranomaisen on evättävä edunsaajalta tuki siihen summaan saakka, jonka tämä on velkaa tukitoimenpiteiden osalta, ja velka on katsottava kuitatun tällä toimenpiteellä. Kun sen tuen määrä, johon edunsaajalla on oikeus, ei kata kokonaan tämän suoritettavana olevia velkoja, ne on kuitattava erääntymisjärjestyksessä.”

21

FJ on viljelijä, joka teki 14.5.2013 Magyar Államkincstárille (Unkarin valtiokonttori, jäljempänä ensimmäisen asteen viranomainen) yhtenäisen pinta-alatuen järjestelmään perustuvan hakemuksen vuoden 2013 osalta (jäljempänä vuoden 2013 tukihakemus).

22

Useiden vuosina 2013 ja 2014 suoritettujen paikalla tehtävien tarkastusten jälkeen ensimmäisen asteen viranomainen hylkäsi 30.9.2014 tekemällään päätöksellä vuoden 2013 tukihakemuksen ja epäsi FJ:ltä 3834105 Unkarin forintin (HUF) (n. 9900 euroa) suuruisen tuen.

23

Toisen asteen viranomaisena toiminut maatalousministeri kumosi tämän päätöksen 23.6.2016 antamallaan määräyksellä sillä perusteella, että sen perustelut olivat puutteelliset, ja määräsi ensimmäisen asteen viranomaisen aloittamaan uuden menettelyn.

24

Ensimmäisen asteen viranomainen lausui vuoden 2013 tukihakemuksesta uudelleen 9.4.2018 antamassaan päätöksessä. FJ:n oikaisuvaatimuksen johdosta tämä päätös kuitenkin kumottiin maatalousministerin 13.5.2019 antamalla määräyksellä; maatalousministeri määräsi toistamiseen, että ensimmäisen asteen viranomaisen on aloitettava uusi menettely.

25

Ensimmäisen asteen viranomainen hylkäsi jälleen vuoden 2013 tukihakemuksen 27.1.2020 antamallaan päätöksellä ja epäsi FJ:ltä 4253460 HUF:n (n. 11000 euroa) suuruisen tuen asetuksen N:o 1122/2009 58 artiklan kolmannen kohdan perusteella, joka koskee epäämistä tapauksessa, jossa liian suureksi ilmoitettu pinta-ala on yli 50 prosenttia määritetystä pinta-alasta. FJ ei riitauttanut tätä päätöstä.

26

FJ teki 15.5.2020 tälle viranomaiselle yhtenäisen pinta-alatuen järjestelmään perustuvan hakemuksen vuoden 2020 osalta.

27

Kyseinen viranomainen myönsi 20.10.2020 tekemällään päätöksellä FJ:lle kyseisen tukihakemuksen perusteella 235564 HUF:n (n. 600 euroa) suuruisen ennakon.

28

Sama viranomainen määräsi kuitenkin 21.10.2020 antamassaan määräyksessä tukilain 60 §:n 1 momentin nojalla, että tämän ennakon koko määrä oli pidätettävä sen 27.1.2020 antamassa päätöksessä FJ:ltä evättäväksi määrätyn tukisumman perimiseksi.

29

Maatalousministeri pysytti tämän määräyksen 23.2.2021 antamallaan määräyksellä sillä perusteella, että asetuksen N:o 1122/2009 58 artiklan kolmannen kohdan ja tukilain 60 §:n 1 momentin perusteella kyseinen evättävä määrä voitiin periä takaisin 27.1.2020 annettua päätöstä seuraavien kolmen kalenterivuoden aikana.

30

FJ nosti 23.2.2021 annetusta määräyksestä kanteen ennakkoratkaisua pyytäneessä tuomioistuimessa Fővárosi Törvényszékissä (Budapestin alioikeus, Unkari). Se väittää, että samastaessaan asetuksen N:o 1122/2009 58 artiklan kolmannessa kohdassa tarkoitetun havainnon tekovuoden siihen vuoteen, jolloin hänen tukihakemustaan koskeva lopullinen päätös tehtiin, maatalousministeri ei ottanut huomioon asetuksen N:o 1290/2005 35 artiklaa, jossa määritellään päätöksen käsite tapauksessa, jossa on tehty väärinkäytös yhteisen maatalouspolitiikan rahoituksen yhteydessä.

31

FJ väittää, että nyt käsiteltävässä tapauksessa havainnon tekovuosi on tämä päätöksen käsite huomioon ottaen vuosi 2013 tai toissijaisesti vuosi 2014, jolloin paikalla tehtävät tarkastukset suoritettiin, näitä tarkastuksia koskevat kertomukset laadittiin ja ensimmäinen näihin tarkastuksiin perustuva päätös tehtiin. Näin ollen asetuksen N:o 1122/2009 58 artiklan kolmannen kohdan mukaan kyseessä olevan evättäväksi määrätyn tuen määrän, jota ei ole peritty takaisin vuotta 2014 seuranneiden kolmen kalenterivuoden aikana, maksaminen on peruutettava.

32

Maatalousministeri esittää uudelleen ennakkoratkaisua pyytäneessä tuomioistuimessa, että koska tämä tuki määrättiin evättäväksi 27.1.2020 annetussa päätöksessä, tämän päätöksen antamisvuotta on pidettävä havainnon tekovuotena.

33

Tältä osin ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin pohtii ensinnäkin sitä, onko asetuksen N:o 1122/2009 58 artiklan kolmannessa kohdassa olevaa havainnon käsitettä, jota ei ole määritelty kyseisessä asetuksessa, tulkittava ottaen huomioon asetuksen N:o 1290/2005 35 artiklassa tarkoitettu päätöksen käsite. Se huomauttaa, että 35 artiklan alussa on maininta ”tämän [luvun] soveltamiseksi”, joten on mahdollista, että sitä voidaan soveltaa ainoastaan muiden tämän asetuksen IV osaston 2 luvun, joka koskee väärinkäytöksiä, säännösten kanssa. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin ei kuitenkaan sulje pois sitä mahdollisuutta, että 35 artiklassa tarkoitettu päätöksen käsite voi olla pätevä myös asetuksen N:o 1122/2009 58 artiklan kolmannessa kohdassa säädetyn evättäväksi määrätyn tuen takaisinperimisen yhteydessä, koska siinä viitataan asetuksen N:o 885/2006 5 b artiklaan ja tässä asetuksessa vahvistetaan asetuksen N:o 1290/2005 täytäntöönpanoa koskevat yksityiskohtaiset säännöt.

34

Seuraavaksi ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin katsoo, että pääasian tosiseikkojen perusteella asetuksen N:o 1290/2005 35 artiklassa tarkoitettua päätöksen käsitettä voidaan tulkita kolmella tavalla.

35

Maatalousministerin tukeman ensimmäisen tulkinnan mukaan tässä artiklassa tarkoitettu päätös on se päätös, jolla tukihakemusta koskeva menettely päätetään lopullisesti. Kyseinen tulkinta on yhdenmukainen tällaisen päätöksen, jossa viranomainen toteaa tosiseikat ja luonnehtii niitä oikeudellisesti, kohteen kanssa. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin pohtii kuitenkin, onko tämä tulkinta yhteensopiva asetuksen N:o 1122/2009 johdanto-osan 92 ja 101 perustelukappaleessa ilmaistun unionin lainsäätäjän tarkoituksen kanssa, joka on taata suhteellisuusperiaatteen, asteittaisuuden periaatteen ja vilpittömän mielen periaatteen noudattaminen vähennysten ja epäämisten yhteydessä, erityisesti nyt käsillä olevan asian kaltaisessa tilanteessa, jossa viranomainen antaa tukihakemusta koskevan lopullisen päätöksensä seitsemän vuotta hakemuksen jättämisen jälkeen ja sen jälkeen, kun kaksi tätä hakemusta koskevaa aiempaa päätöstä on kumottu lainvastaisuuden perusteella.

36

Toisen tulkinnan mukaan asetuksen N:o 1290/2005 35 artiklassa tarkoitettu päätös on toimivaltaisen viranomaisen suorittama paikan päällä tehtävä tarkastus. Tätä tarkastusta voidaan nimittäin pitää ensimmäisenä kirjallisena arviointina, jossa tämä viranomainen toteaa väärinkäytöksen konkreettisten tosiseikkojen perusteella. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin huomauttaa, että tilanteessa, jossa tämä viranomainen suorittaa useita paikan päällä tehtäviä tarkastuksia, kyseisen tulkinnan perusteella herää kysymys siitä, tarkoittaako päätös ensimmäistä vai viimeistä näistä tarkastuksista.

37

Kolmannen tulkinnan mukaan asetuksen N:o 1290/2005 35 artiklassa tarkoitettu päätös on ensimmäinen päätös, jonka toimivaltainen viranomainen tekee tukihakemusta koskevassa menettelyssä. Nyt esillä olevassa asiassa kyseessä on 30.9.2014 tehty päätös. Tätä tulkintaa tukee asetuksen N:o 1290/2005 35 artiklan sanamuoto, jossa viitataan ”ensimmäisen asteen” päätökseen ja täsmennetään, ettei tällä ole vaikutusta tämän päätöksen myöhempään tarkistamiseen tai kumoamiseen.

38

Lopuksi ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin pohtii, että jos asetuksen N:o 1290/2005 35 artiklassa tarkoitetun päätöksen käsitteen määritelmää ei sovelleta tulkittaessa asetuksen N:o 1122/2009 58 artiklan kolmatta kohtaa, mitä vuotta voidaan nyt käsiteltävässä asiassa pitää päätöksen tekovuotena.

39

Tässä tilanteessa Fővárosi Törvényszék on päättänyt lykätä asian käsittelyä ja esittää unionin tuomioistuimelle seuraavat ennakkoratkaisukysymykset:

40

Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee viidellä kysymyksellään, joita on tarkasteltava yhdessä, pääasiallisesti sitä, onko asetuksen N:o 1122/2009 58 artiklan kolmannessa kohdassa tarkoitettua havainnon käsitettä tulkittava – tarvittaessa asetuksen N:o 1290/2005 35 artiklassa tarkoitetun päätöksen käsitteen valossa – siten, että se viittaa tilanteessa, jossa on suoritettu viljelijää koskeva paikalla tehtävä tarkastus, tämän tarkastuksen perusteella laadittavaan tarkastuskertomukseen, jossa todetaan asianomaisessa tukihakemuksessa olevan sääntöjenvastaisuuksia, vai tämän kertomuksen perusteella annettuun ensimmäiseen aineelliseen päätökseen vaiko tuen epäämistä koskevaan lopulliseen päätökseen.

41

Ensiksi on todettava yhtäältä, että ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen pohdinnat, jotka koskevat mahdollisuutta ottaa huomioon asetuksen N:o 1290/2005 35 artikla tulkittaessa asetuksen N:o 1122/2009 58 artiklan kolmatta kohtaa, selittyvät muun muassa sillä, että näiden asetusten unkarinkielisissä toisinnoissa näissä kahdessa säännöksessä käytetään samaa termiä eli ”tenymegállapítás”. Vaikka tietyissä näiden säännösten kielitoisinnoissa käytetään myös samaa ilmaisua, kuten saksankielisessä toisinnossa (”Feststellung”) ja englanninkielisessä toisinnossa (”finding”), tai vähintäänkin toisiaan lähellä olevia ilmauksia, kuten ranskankielisessä toisinnossa (”acte de constat” ja ”constatation”), muissa näiden säännösten kielitoisinnoissa käytetään eri käsitteitä, kuten espanjankielisessä toisinnossa (”acto de comprobación” ja ”se haya descubierto la irregularidad”), kroatiankielisessä toisinnossa (”nalaz” ja ”kada je utvrđen”), italiankielisessä toisinnossa (”verbale” ja ”accertamento”) sekä portugalinkielisessä toisinnossa (”auto” ja ”a diferença seja constatada”).

42

Toisaalta on todettava, että vaikka nämä kaksi asetusta kuuluvat yhteisen maatalouspolitiikan alaan, asetus N:o 1290/2005 on yleisesti sovellettava siltä osin kuin sen 1 artiklan ja 2 artiklan 1 kohdan mukaan siinä vahvistetaan edellytykset ja erityissäännöt, joita sovelletaan tämän politiikan menojen rahoittamiseen, ja perustetaan näiden menojen rahoitukseen tarkoitetut kaksi rahastoa eli maataloustukirahasto ja maaseuturahasto, kun taas asetuksen N:o 1122/2009 tarkoituksena on täsmällisemmin asetuksen N:o 73/2009 täytäntöönpano viljelijöiden suorien tukien järjestelmien tiettyjen näkökohtien osalta.

43

Tarkemmin ottaen asetuksen N:o 1290/2005 35 artikla on tämän asetuksen IV osaston 2 luvussa, jonka tarkoituksena on erityisesti vahvistaa taloudellisen taakan jakautuminen jäsenvaltioiden ja Euroopan unionin kesken tilanteessa, jossa menoja ei ole peritty takaisin tuensaajien väärinkäytösten jälkeen.

44

Tätä varten 35 artiklassa esitetään hallinnollisen ja oikeudellisen päätöksen määritelmä siten, että sen soveltaminen rajoitetaan nimenomaisesti ”tähän [lukuun]” eli 2 lukuun, johon sisältyvät asetuksen 32–35 artikla, mikä sulkee pois sen merkityksen muiden säännösten tulkinnassa.

45

Asetuksen N:o 1122/2009 58 artikla ei puolestaan koske jäsenvaltioille ja unionille aiheutuvaa taloudellista taakkaa vaan sellaisille viljelijöille aiheutuvia seuraamuksia, jotka ovat ilmoittaneet pinta-alat liian suuriksi.

46

Näin ollen on katsottava, että asetuksen N:o 1290/2005 35 artikla ei ole merkityksellinen tulkittaessa asetuksen N:o 1122/2009 58 artiklan kolmatta kohtaa.

47

Toiseksi unionin tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan unionin oikeuden säännöksen tai määräyksen tulkinnassa on otettava huomioon paitsi sen sanamuoto, myös asiayhteys ja sillä lainsäädännöllä tavoitellut päämäärät, jonka osa säännös tai määräys on (tuomio 27.1.2021, De Ruiter, C‑361/19, EU:C:2021:71, 39 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).

48

Tältä osin on huomattava ensiksi, että asetuksen N:o 1122/2009 58 artiklassa vahvistetaan sen otsikosta ilmenevällä tavalla vähennykset ja epäämiset tapauksissa, joissa pinta-alat on ilmoitettu liian suuriksi. Tapaukset, joissa pinta-alat on ilmoitettu liian suuriksi, tarkoittavat niitä tapauksia, joissa jonkin pinta-alatuen järjestelmän – joihin kuuluu muun muassa asetuksen 2 artiklan toisen kohdan 12 alakohdasta ilmenevällä tavalla pääasiassa kyseessä oleva asetuksen N:o 73/2009 V osastossa säädetty yhtenäisen pinta-alatuen järjestelmä – nojalla viljelykasviryhmän osalta tukea hakenut viljelijä ilmoittaa tukihakemuksessaan pinta-alan, joka on suurempi kuin ”määritetty pinta-ala”. Määritetyllä pinta-alalla tarkoitetaan asetuksen N:o 1122/2009 2 artiklan toisen kohdan 23 alakohdassa olevan määritelmän mukaan pinta-alaa, jonka osalta kaikki tällaisen tuen myöntämiseksi vahvistettujen sääntöjen edellytykset täyttyvät.

49

Tämän asetuksen 58 artiklan kolmannessa kohdassa säädetään, että jos tukihakemuksessa ilmoitetun pinta-alan ja määritetyn pinta-alan välinen erotus on yli 50 prosenttia määritetystä pinta-alasta, viljelijältä on evättävä tuki siihen määrään asti, joka vastaa tätä erotusta. Tämä määrä on perittävä takaisin asetuksen N:o 885/2006 5 b artiklan mukaisesti eli vähentämällä se kyseiselle viljelijälle tulevaisuudessa suoritettavista maksuista. Jos määrää ei kuitenkaan voida vähentää täysimääräisesti viimeksi mainitun artiklan mukaisesti havainnon tekovuotta seuraavien kolmen kalenterivuoden aikana, jäännöksen maksaminen on peruutettava.

50

Yksin asetuksen 58 artiklan sanamuodon perusteella ei siis voida määrittää selkeästi, mikä merkitys siinä olevalle havainnon käsitteelle on annettava.

51

Toiseksi asetuksen N:o 1122/2009 58 artiklan asiayhteydestä on todettava, että ilmaisuja ”havainto” ja ”havaittu” käytetään useita kertoja tässä asetuksessa.

52

Tältä osin asetuksen 32 artikla, joka koskee tukikelpoisuusedellytyksiin – joita ovat asetuksen N:o 73/2009 21 artiklasta ilmenevällä tavalla tässä asetuksessa säädetyt tuen myöntämiseen liittyvät edellytykset – liittyviä paikalla tehtäviä tarkastuksia, on erityisen merkityksellinen asetuksen N:o 1122/2009 58 artiklan asiayhteyden mukaisen tulkinnan kannalta, koska viimeksi mainittu artikla koskee näihin edellytyksiin liittyviä havaintoja, kuten edellä 17 kohdasta käy ilmi.

53

Asetuksen 32 artiklassa säädetään ensiksi, että jokaisesta tukikelpoisuusedellytyksiin liittyvästä paikalla tehtävästä tarkastuksesta on laadittava tarkastuskertomus, jonka perusteella on mahdollista tutkia tehtyihin tarkastuksiin liittyviä tietoja. Toiseksi sen mukaan viljelijälle on annettava mahdollisuus allekirjoittaa kertomus ja, jos todetaan sääntöjenvastaisuuksia, hänelle on annettava sen jäljennös. Lopuksi siinä säädetään, että jos paikalla tehtävä tarkastus tehdään kaukokartoituksena ja jos siinä havaitaan sääntöjenvastaisuuksia, mahdollisuus allekirjoittaa kertomus on annettava ennen kuin toimivaltainen viranomainen tekee havainnoista päätelmänsä vähennyksiä tai epäämisiä varten.

54

Tästä 32 artiklasta ilmenee siten selvästi yhtäältä, että sääntöjenvastaisuudet todetaan tarkastuskertomuksessa, ja toisaalta, että toimivaltainen viranomainen päättää mahdollisista vähennyksistä tai epäämisistä tässä kertomuksessa tehtyjen havaintojen perusteella.

55

Tästä seuraa, että asetuksessa N:o 1122/2009 ja erityisesti sen 58 artiklan kolmannessa kohdassa tarkoitettu havainnon käsite vastaa paikalla tehtävässä tarkastuksessa ilmenneitä sääntöjenvastaisuuksia koskevia havaintoja, sellaisina kuin ne esitetään tässä yhteydessä laaditussa tarkastuskertomuksessa.

56

Tätä tulkintaa tukee asetuksen N:o 1122/2009 54 artikla, joka koskee tarkastuskertomuksia, jotka toimivaltaisen valvontaviranomaisen on laadittava täydentäviin ehtoihin – jotka ovat asetuksen 2 artiklan toisen kohdan 31 alakohdasta ilmenevällä tavalla asetuksen N:o 73/2009 5 artiklassa tarkoitetut lakisääteiset hoitovaatimukset ja 6 artiklassa tarkoitettu hyvän maatalouden ja ympäristön vaatimus – liittyvän paikalla tehtävän tarkastuksen seurauksena, luettuna asetuksen N:o 1122/2009 johdanto-osan 73 ja 90 perustelukappaleen valossa. Tässä 54 artiklassa säädetään nimittäin yhtäältä, että näihin kertomuksiin sisältyvät muun muassa tällaisen tarkastuksen yhteydessä tehdyt havainnot, ja toisaalta, että tapauksissa, joissa toimivaltainen valvontaviranomainen on muu kuin maksajavirasto, kertomukset on lähetettävä maksajavirastolle. Kuten asetuksen johdanto-osan 73 ja 90 perustelukappaleesta ilmenee, maksajavirasto voi tarkastuskertomuksessa olevien havaintojen perusteella tehdä merkityksellisiä vähennyksiä tai epäämisiä.

57

Asetuksen N:o 1122/2009 70 artiklan 4 kohdassa, joka koskee täydentäviin ehtoihin liittyviä vähennyksiä ja epäämisiä, säädetään lisäksi, että säännösten noudattamatta jättämistä pidetään ”määritettynä”, jos se vahvistetaan missä tahansa tämän asetuksen mukaisesti tehdyssä tarkastuksessa tai tuodaan toimivaltaisen valvontaviranomaisen tai tapauksen mukaan maksajaviraston tietoon millä tahansa muulla tavalla. Tässä säännöksessä siis vahvistetaan paitsi se, että havainnot perustuvat pääsääntöisesti suoraan tämän asetuksen mukaisesti tehtyihin tarkastuksiin, mutta että havaittuina voidaan pitää myös sääntöjenvastaisuuksia, jotka vastaavat säännösten noudattamatta jättämisiä, jotka on yksinkertaisesti saatettu viranomaisen tietoon millä tahansa tavalla. On siis ilmeistä, että tässä asetuksessa tarkoitettu havainnon käsite on luonteeltaan epävirallinen eikä sitä näin ollen tarvitse välttämättä konkretisoida tarkastuskertomuksen perusteella tehdyssä aineellisessa hallintopäätöksessä.

58

Kolmanneksi edellä 55 kohdassa olevaa tulkintaa tukevat asetuksen N:o 1122/2009 58 artiklan kolmannella kohdalla tavoitellut päämäärät.

59

Tältä osin on viitattava oikeusvarmuuden periaatteeseen, jonka unionin tuomioistuin ottaa huomioon maanviljelijöille maksettavien tukien alalla (ks. vastaavasti tuomio 27.1.2021, De Ruiter, C‑361/19, EU:C:2021:71, 35 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen) erityisesti silloin, kun kyseessä ovat hallinnollisia seuraamuksia koskevat säännökset, joista on kyse tuen epäämistä koskevien sääntöjen tapauksessa (ks. vastaavasti tuomio 4.5.2006, Haug, C‑286/05, EU:C:2006:296, 22 kohta). Siltä osin kuin asetuksen N:o 1122/2009 58 artiklan kolmannessa kohdassa asetetaan hallinnollisen seuraamuksen soveltamista koskeva määräaika, kyseisen kohdan tarkoituksena on nimittäin juurikin taata viljelijöiden oikeusvarmuus.

60

Oikeusvarmuuden periaate edellyttää, että unionin lainsäädännön perusteella ne, joita asia koskee, voivat saada selville tarkasti, minkä laajuisia näille asetetut velvoitteet ovat, ja että he voivat yksiselitteisesti saada tiedon oikeuksistaan ja velvollisuuksistaan ja ryhtyä niiden johdosta asianmukaisiin toimenpiteisiin (tuomio 25.7.2018, Teglgaard ja Fløjstrupgård, C‑239/17, EU:C:2018:597, 52 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).

61

Se, että asetuksen N:o 1122/2009 58 artiklan kolmannessa kohdassa tarkoitettu havainnon käsite riippuisi kansalliseen hallinnolliseen – ja tarvittaessa oikeudelliseen – menettelyyn liittyvistä epävarmuustekijöistä, voisi pääasian tosiseikoista ilmi käyvällä tavalla aiheuttaa sen, että asianomaisen viljelijän olisi vaikea ennakoida taloudellisia seurauksia, jotka aiheutuvat hänelle tilanteessa, jossa hän päättää tehdä uuden tukihakemuksen ja jossa tämä tuki pidätetään osittain tai kokonaan sellaisten sääntöjenvastaisuuksien perusteella, jotka on havaittu yli kolme kalenterivuotta aiemmin.

62

Tältä osin on palautettava mieleen, että ennakkoratkaisupyynnöstä käy ilmi, että pääasiassa siitä syystä, että ensimmäisen asteen viranomaisen tekemät päätökset kumottiin kahdesti, on kulunut yli seitsemän vuotta ensimmäisen asianomaiseen tukihakemukseen liittyvän kesäkuussa 2013 suoritetun paikalla tehtävän tarkastuksen ajankohdan ja sen ajankohdan välillä, jolloin kansalliset viranomaiset ryhtyivät perimään takaisin liikaa ilmoitetun pinta-alan perusteella evättävää tukea lokakuussa 2020.

63

Näin ollen nyt käsiteltävässä asiassa on katsottava, että asetuksen N:o 1122/2009 58 artiklan kolmannessa kohdassa tarkoitettu havainnon tekovuosi vastaa sitä kalenterivuotta, jolloin paikalla tehtävän tarkastuksen perusteella laadittiin tarkastuskertomus, jossa todettiin asianomaisessa tukihakemuksessa olevan sääntöjenvastaisuuksia.

64

Siltä osin kuin pääasiassa on suoritettu useita paikalla tehtäviä tarkastuksia vuosina 2013 ja 2014, on täsmennettävä, että on kansallisen tuomioistuimen, joka on yksin toimivaltainen arvioimaan tosiseikkoja, tehtävänä määrittää, minkä kyseessä olevan tarkastuksen avulla voitiin lopullisesti perustella havaittujen sääntöjenvastaisuuksien nojalla kansallisten viranomaisen jälkikäteen määräämä seuraamus eli asetuksen N:o 1122/2009 58 artiklan kolmannen kohdan mukaisesti lasketun tuen määrän epääminen.

65

Edellä esitetyn perusteella esitettyihin kysymyksiin on vastattava, että asetuksen N:o 1122/2009 58 artiklan kolmatta kohtaa on tulkittava siten, että tässä säännöksessä tarkoitettu havainnon käsite viittaa tilanteessa, jossa on suoritettu viljelijää koskeva paikalla tehtävä tarkastus, tämän tarkastuksen perusteella laadittavaan tarkastuskertomukseen, jossa todetaan asianomaisessa tukihakemuksessa olevan sääntöjenvastaisuuksia.

66

Pääasian asianosaisten osalta asian käsittely unionin tuomioistuimessa on välivaihe kansallisessa tuomioistuimessa vireillä olevan asian käsittelyssä, minkä vuoksi kansallisen tuomioistuimen asiana on päättää oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta. Oikeudenkäyntikuluja, jotka ovat aiheutuneet muille kuin näille asianosaisille huomautusten esittämisestä unionin tuomioistuimelle, ei voida määrätä korvattaviksi.

Näillä perusteilla unionin tuomioistuin (seitsemäs jaosto) on ratkaissut asian seuraavasti:

Neuvoston asetuksen (EY) N:o 73/2009 täytäntöönpanoa koskevista yksityiskohtaisista säännöistä mainitussa asetuksessa säädettyjen viljelijöiden suorien tukien järjestelmien mukaisten täydentävien ehtojen, tuen mukauttamisen ja yhdennetyn hallinto- ja valvontajärjestelmän osalta sekä neuvoston asetuksen (EY) N:o 1234/2007 täytäntöönpanoa koskevista yksityiskohtaisista säännöistä viinialalle säädetyn tukijärjestelmän mukaisten täydentävien ehtojen osalta 30.11.2009 annetun komission asetuksen (EY) N:o 1122/2009, sellaisena kuin se on muutettuna 21.12.2011 annetulla komission täytäntöönpanoasetuksella (EU) N:o 1368/2011, 58 artiklan kolmatta kohtaa

on tulkittava siten, että

tässä säännöksessä tarkoitettu havainnon käsite viittaa tilanteessa, jossa on suoritettu viljelijää koskeva paikalla tehtävä tarkastus, tämän tarkastuksen perusteella laadittavaan tarkastuskertomukseen, jossa todetaan asianomaisessa tukihakemuksessa olevan sääntöjenvastaisuuksia.