Väliaikainen versio

JULKISASIAMIEHEN RATKAISUEHDOTUS

ATHANASIOS RANTOS

11 päivänä heinäkuuta 2024 (1)

Asia C‑205/23

Engie România SA

vastaan

Autoritatea Naţională de Reglementare în Domeniul Energiei

(Ennakkoratkaisupyyntö – Tribunalul Bucureşti (Bukarestin alioikeus, Romania)

Ennakkoratkaisupyyntö – Energia – Direktiivi 2009/73/EY – Maakaasun sisämarkkinat – 3 artikla – Julkisen palvelun velvoitteet ja kuluttajansuoja – Maakaasun toimittaja, joka laiminlyö avoimuusvelvoitteensa kotitalousasiakkaisiin nähden – Samasta rikkomuksesta määrättävien hallinnollisten seuraamusten päällekkäisyys – Euroopan unionin perusoikeuskirja – 50 artikla – Ne bis in idem ‑periaate – 52 artiklan 1 kohta – Ne bis in idem ‑periaatteelle asetetut rajoitukset – Oikeasuhteisuus

I       Johdanto

1.        Nyt käsiteltävä ennakkoratkaisupyyntö, jonka on esittänyt Tribunalul Bucureşti (Bukarestin alioikeus, Romania), koskee Euroopan unionin perusoikeuskirjan (jäljempänä perusoikeuskirja) 50 ja 52 artiklan sekä suhteellisuusperiaatteen tulkintaa.

2.        Tämä pyyntö on esitetty riita-asiassa, jossa ovat vastakkain maakaasun toimittaja Engie România SA (jäljempänä Engie tai kantaja) ja Autoritatea Națională de Reglementare în Domeniul Energiei (energia-alan kansallinen sääntelyviranomainen, jäljempänä ANRE) ja joka koskee viimeksi mainitun laatimaa pöytäkirjaa, jossa todetaan hallinnollinen rikkomus, johon Engien väitetään syyllistyneen, ja määrätään siitä seuraamus.

3.        Unionin tuomioistuimen pyynnöstä tässä ratkaisuehdotuksessa keskitytään tarkastelemaan toista ennakkoratkaisukysymystä, joka koskee perusoikeuskirjan 50 artiklassa vahvistetun ne bis in idem ‑periaatteen, luettuna yhdessä sen 52 artiklan 1 kohdan kanssa, soveltamista, sillä jälkimmäisellä otetaan käyttöön tätä periaatetta koskevia rajoituksia. Nyt käsiteltävässä asiassa esitetään tarkemmin sanoen lähinnä kysymys siitä, merkitseekö se, että sekä energia-alan sääntelyviranomainen että kuluttajansuojaviranomainen ovat määränneet hallinnollisen seuraamuksen maakaasun toimittajalle teoista, jotka ovat samat mutta joista nämä kaksi viranomaista ovat määränneet seuraamukset erikseen eri säännösten perusteella, kyseisen periaatteen soveltamisen perusteltua rajoitusta.

4.        Nyt käsiteltävä asia antaa unionin tuomioistuimelle tilaisuuden yhtäältä täsmentää lisää oikeuskäytäntöään, joka liittyy ne bis in idem ‑periaatteen huomioon ottamiseen asiayhteydessä, jossa on samanaikaisesti olemassa kaksi hallinnollista menettelyä, joissa valvotaan oikeushenkilöä ja määrätään sille seuraamuksia ja joita käydään samanaikaisesti kahdessa eri toimivaltaisessa viranomaisessa, jotka ovat tehneet erillisiä yksittäisiä seuraamuksia koskevia päätöksiä, joiden väitetään liittyvän samoihin menettelyn kohteena oleviin tekoihin, ja toisaalta ratkaista, missä määrin tällainen päätösten päällekkäisyys on unionin oikeudessa vahvistetun suhteellisuusperiaatteen mukainen.

II     Asiaa koskeva lainsäädäntö

A       Unionin oikeus

5.        Ne bis in idem ‑periaate sisältyy perusoikeuskirjan 50 artiklaan, jonka otsikkona on ”Kielto syyttää ja rangaista oikeudenkäynnissä kahdesti samasta rikoksesta” ja jonka sanamuoto on seuraava:

”Ketään ei saa panna syytteeseen tai rangaista rikoksesta, josta hänet on jo unionissa lopullisesti vapautettu tai tuomittu syylliseksi lain mukaisesti.”

6.        Perusoikeuskirjan 51 artiklan otsikkona on ”Soveltamisala”, ja sen 1 kohdassa määrätään seuraavaa:

”Tämän perusoikeuskirjan määräykset koskevat unionin toimielimiä, elimiä ja laitoksia toissijaisuusperiaatteen mukaisesti sekä jäsenvaltioita ainoastaan silloin, kun viimeksi mainitut soveltavat unionin oikeutta. Tämän vuoksi ne kunnioittavat tämän perusoikeuskirjan mukaisia oikeuksia, noudattavat sen sisältämiä periaatteita ja edistävät niiden soveltamista kukin toimivaltansa mukaisesti ja unionille perussopimuksissa annetun toimivallan rajoja noudattaen.”

7.        Perusoikeuskirjan 52 artiklan otsikkona on ”Oikeuksien ja periaatteiden ulottuvuus ja tulkinta”, ja sen 1 kohdassa määrätään seuraavaa:

”Tässä perusoikeuskirjassa tunnustettujen oikeuksien ja vapauksien käyttämistä voidaan rajoittaa ainoastaan lailla sekä kyseisten oikeuksien ja vapauksien keskeistä sisältöä kunnioittaen. Suhteellisuusperiaatteen mukaisesti rajoituksia voidaan säätää ainoastaan, jos ne ovat välttämättömiä ja vastaavat tosiasiallisesti unionin tunnustamia yleisen edun mukaisia tavoitteita tai tarvetta suojella muiden henkilöiden oikeuksia ja vapauksia.”

B       Romanian oikeus

8.        Sähköenergiasta ja maakaasusta 10.7.2012 annetun lain nro 123/2012 (Legea nr. 123, energiei electrice și a gazelor naturale)(2) (jäljempänä laki nro 123/2012) 143 §:n 1 momentin k kohdan sanamuoto on seuraava:

”Maakaasun toimittajaa koskevat muun muassa seuraavat velvollisuudet:

– –

k)      velvollisuus toimittaa loppuasiakkaille avoimesti tietoja sovellettavista hinnoista/hinnastoista sekä yleisistä ehdoista, joiden täyttyessä sen tarjoamat palvelut ovat saatavilla ja käytettävissä.”

9.        Tämän lain 194 §:n 24 bis momentissa säädetään seuraavaa:

”Seuraavat teot ovat maakaasualan toimintoja sääntelevien säännösten vastaisia: – – maakaasumarkkinoiden osallistujat eivät ole noudattaneet velvoitteita, joita heillä on 143 §:n 1 momentin, 144 bis §:n ja 145 §:n 4 momentin g kohdan nojalla.”

10.      Kyseisen lain 195 §:n 2 momentin c kohdan nojalla tällaisesta hallinnollisesta rikkomuksesta määrätään seuraamukseksi vähintään 20 000 Romanian lein (RON) ja enintään 400 000 RON:n suuruinen sakko (n. 4 057 euroa–noin 81 147 euroa).

III  Pääasia, ennakkoratkaisukysymykset ja asian käsittely unionin tuomioistuimessa

11.      Autoritatea Națională pentru Protecția Consumatorilor (kansallinen kuluttajansuojaviranomainen, Romania, jäljempänä ANPC) totesi 14.9.2021 tekemällään päätöksellä, että Engie oli turvautunut liiketoiminnassaan harhaanjohtaviin ja aggressiivisiin kaupallisiin menettelytapoihin,(3) ja määräsi sen lopettamaan nämä menettelytavat, keskeyttämään toimintansa, kunnes sopimattomiksi väitetyt kaupalliset menettelytavat on lopetettu, ja olemaan muuttamatta maakaasun toimitushintaa kotitalousasiakkaiden osalta.

12.      ANRE totesi 11.10.2021, että Engie oli maakaasun hyväksyttynä toimittajana laiminlyönyt avoimuusvelvoitteensa, josta säädetään lain nro 123/2012 143 §:n 1 momentin k kohdassa, ja määräsi sille seuraamusmaksun, jonka kokonaismäärä oli 800 000 RON (n. 160 000 euroa) (jäljempänä riidanalainen pöytäkirja), sillä perusteella, että tämä toimittaja oli yhtäältä syyllistynyt sääntöjenvastaisuuksiin, jotka koskivat tiettyjen maakaasutarjousten sisältöä, eikä toisaalta ollut selventänyt riittävällä tavalla mahdollisuutta muuttaa maakaasun toimitushintaa sen 12 kuukauden ajanjakson aikana, jonka perusteella sopimukset oli tehty sen asiakkaiden kanssa. ANRE määräsi lisäksi Engien toteuttamaan kaikki tarvittavat toimenpiteet ensinnäkin ilmoittaakseen 12 loppuasiakkaalleen maakaasun kiinteän hinnan, johon se oli sitoutunut, pysyttämisestä, toiseksi kumotakseen näille asiakkaille toimitetut täydentävät veloitukset, kolmanneksi yksilöidäkseen kaikki loppuasiakkaat, jotka olivat hyväksyneet vakiotarjoukset kiinteään hintaan, joka koski näissä tarjouksissa vahvistettua ajanjaksoa, ja joille oli lähetetty myöhemmin ilmoituksia ja täydentäviä veloituksia ennen tämän ajanjakson loppua toimitettavan maakaasun hinnan korottamiseksi, ja neljänneksi ilmoittaakseen kyseisille asiakkaille kaasun kiinteän hinnan pysyttämisestä kyseisten tarjousten mukaisesti sekä kumotakseen toimitetut täydentävät veloitukset.

13.      Näissä olosuhteissa Engie on nostanut kanteen Judecătoria Sectorului 4 Bucureștissa (Bukarestin alueen 4 ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin, Romania) riidanalaisesta pöytäkirjasta. Tämä tuomioistuin hylkäsi kanteen 14.3.2022 antamallaan tuomiolla perusteettomana. Engie valitti tämän jälkeen tästä tuomiosta Tribunalul Bucureștiin (Bukarestin alioikeus), joka on ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin.

14.      Mainittu tuomioistuin esittää ensinnäkin, että on tarpeen selventää, voiko ANRE määrätä, että maakaasun toimittajan on sovellettava direktiivin 2009/73/EY(4) 3 artiklan 1 kohdassa säännellystä markkinahinnasta poikkeavaa hintaa seurauksena avoimuusvelvoitteen väitetystä loukkauksesta kuluttajiin nähden.

15.      Kyseinen tuomioistuin korostaa toiseksi, että sekä ANRE että ANPC ovat olennaisilta osin todenneet saman teon mutta luonnehtineet sitä eri tavalla ja määränneet Engielle erillisillä päätöksillä seuraamusmaksuja sekä saman korjausvelvoitteen eli velvoitteen palata vakiotarjouksessa vahvistettuun hintaan eli tässä tapauksessa hintaan, joka oli voimassa huhtikuussa 2021. Näin ollen sama tuomioistuin katsoo, että on ratkaistava, sovelletaanko ne bis in idem ‑periaatetta seuraamuksiin, joita ensin mainittu viranomainen on määrännyt direktiivin 2009/73 täytäntöönpanosta Romanian oikeusjärjestyksessä annetun lain nro 123/2012 nojalla ja jälkimmäinen viranomainen kuluttajansuojaan liittyvän Romanian lainsäädännön nojalla.

16.      Näissä olosuhteissa Tribunalul București (Bukarestin alioikeus) on päättänyt lykätä asian käsittelyä ja esittää unionin tuomioistuimelle seuraavat ennakkoratkaisukysymykset:

”1)      Voiko maakaasun toimittajille kuuluvan, kotitalousasiakkaisiin kohdistuvan avoimuusvelvoitteen, joka on otettu osaksi kansallista lainsäädäntöä, oletettu laiminlyönti, jota kyseisessä lainsäädännössä pidetään hallinnollisena rikkomuksena (contravenția), johtaa myös siihen, että toimivaltainen kansallinen viranomainen velvoittaa maakaasun toimittajan soveltamaan suhteissaan kuluttajiin hintaa, joka on määrätty hallinnollisesti ja jossa ei oteta huomioon hinnan vapaata muodostumista maakaasun markkinoilla koskevaa periaatetta, joka on vahvistettu [direktiivin 2009/73] 3 artiklan 1 kohdan säännöksissä?

2)      Voidaanko sitä, että sekä kuluttajansuojaviranomainen että energia-alan sääntelyviranomainen määräävät maakaasun toimittajalle seuraamuksia laatimalla kaksi erillistä hallinnollista rikkomusta koskevaa pöytäkirjaa, joissa määrätään toimittaja toteuttamaan samat toimenpiteet (toimenpiteiden määräämisestä tehtyjen hallintopäätösten päällekkäisyys), pitää oikeutettuna rajoituksena Euroopan unionin perusoikeuskirjan 52 artiklan määräyksissä tarkoitetun ne bis in idem ‑periaatteen soveltamiselle, vai onko se kyseisen periaatteen vastaista?

Onko tällainen samojen toimenpiteiden määräämisestä samojen tekojen perusteella tehtyjen eri viranomaisten päätösten päällekkäisyys suhteellisuusperiaatteen mukaista?”

17.      Kirjallisia huomautuksia ovat esittäneet Engie, ANRE, Romanian ja Kreikan hallitukset sekä Euroopan komissio. Nämä samat osapuolet esittivät myös suullisia huomautuksia istunnossa, joka pidettiin 24.4.2024.

IV     Oikeudellinen arviointi

A       Toinen ennakkoratkaisukysymys

18.      Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee toisella ennakkoratkaisukysymyksellään, joka on tämän ratkaisuehdotuksen erityisenä kohteena, lähinnä, onko perusoikeuskirjan 50 ja 52 artiklaa tulkittava siten, että se, että sekä energia-alan sääntelyviranomainen että kuluttajansuojaviranomainen määräävät seuraamuksen maakaasun toimittajalle samoista teoista, mutta nämä kaksi viranomaista määräävät seuraamuksia erikseen eri oikeudellisen perustan perusteella, merkitsee ne bis in idem ‑periaatteen soveltamisen perusteltua rajoitusta.

1.     Alustavia huomautuksia

a)      Perusoikeuskirjan 50 artiklan soveltamisala

19.      Aluksi on tärkeää muistuttaa siitä, että perusoikeuskirjan soveltamisala, siltä osin kuin kyseessä on jäsenvaltioiden toiminta, määritellään sen 51 artiklan 1 kohdassa, jonka mukaan perusoikeuskirjan määräykset koskevat jäsenvaltioita ainoastaan silloin, kun ne soveltavat unionin oikeutta.(5)

20.      Nyt käsiteltävässä tapauksessa ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen antamista tiedoista ilmenee, että riidanalaiset kaksi pöytäkirjaa on laadittu direktiivien 2009/73 ja 2005/29/EY täytäntöönpanosta annetun Romanian lainsäädännön perusteella.(6) Koska näillä kansallisilla säädöksillä pannaan täytäntöön unionin lainsäädäntöä, ne kuuluvat siis perusoikeuskirjan soveltamisalaan sen 51 artiklassa tarkoitetulla tavalla, ja sen 50 artikla on siis sovellettavissa pääasiaan.

21.      Muistutettakoon myös, että ne bis in idem ‑periaate, sellaisena kuin on vahvistettu perusoikeuskirjan 50 artiklassa, on unionin oikeuden perusperiaate,(7) joka kieltää sekä mainitussa artiklassa tarkoitettujen syytteiden että rikosoikeudellisten seuraamusten päällekkäisyyden, kun kyse on samasta teosta ja samasta henkilöstä.(8) Ne bis in idem ‑periaatteen rajoitukset voidaan kuitenkin perustella perusoikeuskirjan 52 artiklan 1 kohdalla, kunhan tässä määräyksessä luetellut edellytykset täyttyvät.(9)

b)     Menettelyn kohteena olevan rikkomuksen ”rikosoikeudellinen” luonne

22.      Huomautettakoon aluksi unionin tuomioistuimen oikeuskäytännöstä ilmenevän, että kyseessä olevien menettelyjen ja seuraamusten rikosoikeudellisen luonteen arvioinnissa kolmella kriteerillä on merkitystä. Ensimmäinen kriteereistä koskee rikkomisen oikeudellista luonnehdintaa kansallisessa oikeudessa, toinen rikkomisen luonnetta ja kolmas sen seuraamuksen ankaruutta, joka tekijälle voidaan määrätä.(10)

23.      On ensinnäkin todettava rikkomisen oikeudellista luonnehdintaa kansallisessa oikeudessa koskevasta kriteeristä, että seuraamukset on kansallisen tuomioistuimen mukaan määrätty kansallisessa oikeudessa hallinnollisiksi rikkomuksiksi katsottavista teoista ja että menettelyt, joiden päätteeksi nämä seuraamukset on määrätty, ovat hallinnollisia menettelyjä.

24.      Unionin tuomioistuimen vakiintuneesta oikeuskäytännöstä ilmenee kuitenkin, että perusoikeuskirjan 50 artiklan soveltaminen ei rajoitu ainoastaan kansallisessa oikeudessa rikosoikeudellisina pidettäviin menettelyihin ja seuraamuksiin vaan ulottuu kansallisessa oikeudessa tehdystä luonnehdinnasta riippumatta menettelyihin ja seuraamuksiin, joita on pidettävä luonteeltaan rikosoikeudellisina tämän ratkaisuehdotuksen 22 kohdassa tarkoitettujen kahden muun kriteerin perusteella.(11)

25.      Toiseksi rikkomisen luonnetta koskevan kriteerin osalta on selvitettävä, onko riidanalaisen seuraamuksen tarkoituksena erityisesti rankaiseminen, riippumatta siitä, että sillä on myös ennaltaehkäisevä tarkoitus. Rikosoikeudellisille seuraamuksille on näet luonteenomaista, että niillä pyritään sekä rankaisemaan lainvastaisesta menettelystä että ehkäisemään sitä ennalta.(12) Sitä vastoin toimenpide, joka rajoittuu vain kyseisestä rikkomisesta aiheutuneen vahingon korvaamiseen, ei ole luonteeltaan rikosoikeudellinen.(13)

26.      Nyt käsiteltävässä tapauksessa unionin tuomioistuimen käytettävissä olevista tiedoista ilmenee, että siitä, että maakaasun toimittaja laiminlyö avoimuutta ja kuluttajille tiedottamista koskevat velvoitteet, saattaa lain nro 123/2012 säännösten nojalla seurata rahamääräinen seuraamus.(14) Sama pätee seuraamuksiin, joita ANPC määrää lain nro 363/2007 nojalla, sillä sen mukaan myös sopimattomista tai harhaanjohtavista kaupallisista menettelytavoista voidaan määrätä seuraamusmaksuja.(15) Näistä samoista tiedoista ilmenee lisäksi, että rahamääräisten seuraamusten määräämisen ohella nämä kaksi viranomaista ovat toteuttaneet korjaavia toimenpiteitä (joita ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin on kuvannut ”korvausvelvoitteeksi/korvausvelvoitteiksi), joilla Engie on määrätty palaamaan hintaan, joka vahvistettiin vakiotarjouksessa huhtikuussa 2021.

27.      Tässä yhteydessä on erotettava toisistaan yhtäältä ANPC:n ja ANRE:n määräämät hallinnolliset seuraamukset ja toisaalta niiden toteuttamat täydentävät korjaavat toimenpiteet. Vaikka ei näet vaikuta siltä, että voitaisiin kiistää se, että Engielle määrätyillä rahamääräiseillä seuraamuksilla on sekä rankaisemiseen liittyvä että ennaltaehkäisevä tarkoitus, mikä ei rajoita arviointeja, jotka ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen on tehtävä, sama ei päde täydentäviin toimenpiteisiin, kun otetaan huomioon tämän ratkaisuehdotuksen 25 kohdassa mainittu unionin tuomioistuimen oikeuskäytäntö, jonka mukaan toimenpide, jolla ainoastaan korvataan (tai korjataan) kyseisen rikkomisen aiheuttama vahinko, ei ole rikosoikeudellinen.

28.      Kolmanneksi seuraamuksen ankaruutta koskevasta kriteeristä, jota on arvioitava säädetyn enimmäisseuraamuksen perusteella,(16) on todettava unionin tuomioistuimen käytettävissä olevan asiakirja-aineiston asiakirjoista ilmenevän, että Engielle määrättiin kaksi seuraamusta, joista ANRE:n määräämä seuraamus oli 800 000 RON (n. 160 000 euroa)(17) ja ANPC:n määräämä seuraamus 150 000 RON (n. 30 000 euroa).(18)

29.      On näin ollen ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen tehtävänä selvittää kaikkien käytettävissään olevien tietojen perusteella, ovatko nämä seuraamukset suuruudeltaan riittävän ankaria, jotta niitä voidaan pitää ”luonteeltaan rikosoikeudellisina”.(19)

2.     Ne bis in idem ‑periaatteen soveltamisedellytykset

30.      Ne bis in idem ‑periaatteen soveltaminen edellyttää kahden edellytyksen täyttymistä: yhtäältä on oltava olemassa aikaisempi lopullinen päätös (bis-edellytys), ja toisaalta aikaisemman päätöksen ja myöhempien menettelyjen tai päätösten on koskettava samoja tekoja (ja samoja henkilöitä) (idem-edellytys).(20)

a)     Bis-edellytys

31.      Bis-edellytyksestä on todettava, että jotta voitaisiin katsoa, että tuomioistuinratkaisulla on lopullisesti lausuttu toisen menettelyn kohteena olevista tosiseikoista, on tarpeen paitsi, että kyseisestä ratkaisusta on tullut lainvoimainen, myös se, että se on annettu asiakysymyksestä tehdyn arvioinnin perusteella.(21)

32.      Unionin tuomioistuin on niin ikään täsmentänyt tältä osin, että vaikka ne bis in idem ‑periaatteen soveltamisen edellytyksenä onkin, että on oltava olemassa aikaisempi lainvoimainen ratkaisu, tästä ei välttämättä kuitenkaan seuraa, että tämän periaatteen vastaisina myöhemmin tehtyinä ratkaisuina voitaisiin pitää vain kyseisen aikaisemman lainvoimaisen ratkaisun jälkeen annettuja ratkaisuja. Tämä periaate nimittäin sulkee pois sen, että kun on olemassa lainvoimainen ratkaisu, samaa tekoa koskeva rikosoikeudellinen menettely voitaisiin aloittaa tai sitä voitaisiin jatkaa.(22)

33.      Nyt käsiteltävässä tapauksessa unionin tuomioistuimelle toimitetusta asiakirja-aineistosta ilmenee, että toimivaltainen tuomioistuin on lopullisesti kumonnut ANPC:n päätöksen toimivallan puuttumisen vuoksi tutkimatta asiakysymystä.(23) Kuten tämän ratkaisuehdotuksen 31 kohdassa on muistutettu, bis-edellytys edellyttää kuitenkin sitä, että on olemassa pääasiaan liittyvästä aineellisesta kysymyksestä annettu lainvoimainen ratkaisu, mikä näyttäisi jäävän täyttymättä tässä tapauksessa.

34.      On joka tapauksessa ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen asiana ratkaista edellä esitettyjen seikkojen perusteella, onko bis-edellytys täyttynyt, ennen idem-edellytyksen tutkimista.

b)     Idem-edellytys

35.      Perusoikeuskirjan 50 artiklan sanamuodostakin ilmenee idem-edellytyksen osalta, että siinä kielletään saman henkilön syytteeseen paneminen tai rankaiseminen useamman kerran samasta rikkomisesta.

36.      Unionin tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan arvioitaessa, onko kyseessä sama rikkominen, merkityksellinen kriteeri on tapahtuneiden tekojen samuus. Perusoikeuskirjan 50 artiklassa kielletään siis määräämästä useita luonteeltaan rikosoikeudellisia seuraamuksia samoista teoista tässä tarkoituksessa vireille pantujen eri menettelyjen päätteeksi.(24) Unionin tuomioistuimen oikeuskäytännöstä ilmenee lisäksi, että kyseisten tekojen tai suojatun oikeushyvän oikeudellisella luonnehdinnalla kansallisessa oikeudessa ei ole merkitystä todettaessa, että kyseessä on sama rikkominen, koska perusoikeuskirjan 50 artiklassa annetun suojan ulottuvuus ei voi vaihdella jäsenvaltiosta toiseen.(25)

37.      Jos idem-edellytys edellyttää sitä, että teot ovat samat, ne bis in idem ‑periaatetta ei voida soveltaa, jos kyseiset teot eivät ole samoja vaan ainoastaan samankaltaisia. Tekojen samuudella on nimittäin ymmärrettävä tarkoitettavan sellaisten konkreettisten olosuhteiden kokonaisuutta, jotka johtuvat pääosin samoista tapahtumista siltä osin kuin niissä on kyse samasta tekijästä ja ne liittyvät erottamattomasti toisiinsa ajallisesti ja alueellisesti.(26)

38.      Tässä tapauksessa ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin on todennut yhtäältä, että pääasian kohteena olevat kaksi menettelyä koskevat samaa oikeushenkilöä eli Engietä, ja katsonut toisaalta, että ANRE:n ja ANPC:n toteamat teot ovat olennaisilta osin samat eli kantajan käytäntö muuttaa maakaasun hintaa, vaikka nämä kaksi viranomaista ovatkin luonnehtineet niitä eri tavalla.

39.      Vaikka Romanian hallitus ja ANRE näyttävät kiistävän ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen esittämän tosiseikkojen kuvauksen ja väittävät, että todetut teot, joista nämä viranomaiset ovat määränneet seuraamuksia, eivät ole samoja,(27) on muistutettava, että olettamana on, että kansallisen tuomioistuimen sen säännöstön ja niiden tosiseikkojen perusteella, joiden määrittämisestä se vastaa ja joiden paikkansapitävyyden selvittäminen ei ole unionin tuomioistuimen tehtävä, esittämillä unionin oikeuden tulkintaan liittyvillä kysymyksillä on merkitystä asian ratkaisun kannalta.(28) Jos siis kansallinen tuomioistuin katsoo, että teot, joiden perusteella kyseiset kaksi viranomaista ovat määränneet seuraamuksia Engielle, ovat samoja tämän ratkaisuehdotuksen 37 kohdassa esitetyn unionin tuomioistuimen oikeuskäytännössä tarkoitetulla tavalla, tämä päällekkäisyys merkitsee perusoikeuskirjan 50 artiklassa taatun perusoikeuden rajoitusta.

40.      On joka tapauksessa viime kädessä ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen tehtävänä ratkaista, ovatko pääasian riidanalaisten kahden menettelyn, jotka on pantu vireille yhtäältä energia-alaa koskevan säännöstön ja toisaalta kuluttajansuojalainsäädännön perusteella, kohteena olevat teot samat. Tätä tarkoitusta varten sen tehtävänä on tutkia kunkin menettelyn yhteydessä huomioon otetut tosiseikat sekä väitetty rikkomisajanjakso.(29)

3.     Perusoikeuskirjan 50 artiklassa taatun perusoikeuden mahdollisen rajoituksen oikeuttaminen

41.      Muistutettakoon, että perusoikeuskirjan 50 artiklassa taatun perusoikeuden rajoittaminen voidaan oikeuttaa vain sen 52 artiklan 1 kohdalla. Tämän kohdan ensimmäisen virkkeen mukaan perusoikeuskirjassa tunnustettujen oikeuksien ja vapauksien käyttämistä voidaan rajoittaa ainoastaan lailla sekä kyseisten oikeuksien ja vapauksien keskeistä sisältöä kunnioittaen. Kyseisen kohdan toisen virkkeen mukaan suhteellisuusperiaatteen mukaisesti rajoituksia voidaan säätää ainoastaan, jos ne ovat välttämättömiä ja vastaavat tosiasiallisesti unionin tunnustamia yleisen edun mukaisia tavoitteita tai tarvetta suojella muiden henkilöiden oikeuksia ja vapauksia.

a)     Yhden tai useamman yleisen edun mukaisen tavoitteen suojeleminen

42.      Kuten äskettäin annetusta bpost-tuomiosta ilmenee, unionin tuomioistuin on katsonut, että seuraamusten päällekkäisyys voi olla perusteltavissa, jos kahden eri viranomaisen vireille panemilla menettelyillä pyritään toisiaan täydentäviin päämääriin, jotka liittyvät kyseessä olevan saman rangaistavan teon eri ulottuvuuksiin.(30) Unionin tuomioistuin korosti lisäksi kyseisessä tuomiossa, että viranomaiset voivat oikeutetusti käyttää täydentäviä oikeudellisia keinoja tiettyyn yhteiskunnallisesti vahingolliseen käyttäytymiseen sellaisten eri menettelyjen avulla, jotka muodostavat johdonmukaisen kokonaisuuden, jotta kyseessä olevaa yhteiskunnallista ongelmaa käsitellään eri näkökulmista, kunhan näistä oikeudellisista keinoista yhdessä ei aiheudu asianomaiselle henkilölle kohtuutonta rasitetta.(31)

43.      Nyt käsiteltävässä tapauksessa vaikuttaisi siltä, että tämä edellytys täyttyy, koska vaikka ANPC:n määräämät toimenpiteet koskivat yksinomaan sitä, että sopimattomat ja harhaanjohtavat kaupalliset menettelytavat kuluttajia kohtaan lopetetaan, ANRE:n määräämien toimenpiteiden tavoitteena oli puolestaan varmistaa Romanian energiamarkkinahintojen avoimuus maakaasualan vapauttamisen erityisessä asiayhteydessä ja siten markkinnoiden asianmukainen toiminta.(32) Vaikuttaa siis hyväksyttävältä, että jäsenvaltio säätää seuraamuksia yhtäältä alakohtaisen säännöstön, jonka tarkoituksena on maakaasumarkkinoiden vapauttaminen, ja toisaalta sopimattomiin kaupallisiin menettelytapoihin liittyvien sääntöjen rikkomisesta, jotta varmistetaan kuluttajansuojan korkea taso.(33)

44.      Tästä seuraa, että lähtökohtaisesti ne bis in idem ‑periaatetta ei loukata silloin, kun sama menettelytapa on sellaisten erillisten tutkintamenettelyjen kohteena, jotka perustuvat eri säännöksiin, joilla on erilaiset ja täydentävät tavoitteet, kuten kuluttajansuoja ja energiamarkkinoiden hintojen avoimuuden kunnioittaminen.

45.      Sekään, että kuluttajansuojaa yleisen edun mukaisena tavoitteena voitaisiin tavoitella paitsi kuluttajansuojaa koskevalla kansallisella lainsäädännöllä myös epäsuorasti ja eri näkökulmasta energia-alan säännöstöllä,(34) ei voisi kyseenalaistaa sitä, että näillä kahdella sääntökokonaisuudella tavoitellut päämäärät täydentävät toisiaan.

46.      Edellä mainittua tulkintaa, joka perustuu näillä kahdella säännöstöllä tavoiteltujen päämäärien täydentävyyteen, näyttää tukevan myös direktiivin 2009/73 (joka on pantu täytäntöön kansallisessa oikeudessa lailla nro 123/2012) sanamuoto, sillä sen liitteessä I olevassa 1 kohdassa määrätään, että kyseisen direktiivin 3 artiklassa tarkoitetut kuluttajansuojaan liittyvät toimenpiteet eivät rajoita kuluttajansuojaa koskevien unionin sääntöjen soveltamista.

b)     Rajoituksen oikeasuhteisuus ja tarpeellisuus

47.      Suhteellisuusperiaatteesta on todettava, että se edellyttää, että kansallisessa säännöstössä säädetyllä menettelyjen ja seuraamusten päällekkäisyydellä ei ylitetä niitä rajoja, jotka johtuvat siitä, mikä on tarpeellista asianomaisella säännöstöllä lainmukaisesti tavoiteltujen päämäärien toteuttamiseksi ja tähän soveltuvaa. Unionin tuomioistuimen vakiintuneessa oikeuskäytännössä on katsottu, että silloin, kun on mahdollista valita usean tarkoituksenmukaisen toimenpiteen välillä, on valittava vähiten rajoittava, eivätkä toimenpiteistä aiheutuvat haitat saa olla liian suuria tavoiteltuihin päämääriin nähden.(35)

48.      Tällaisen menettelyjen ja seuraamusten päällekkäisyyden ehdottoman välttämättömyyden osalta on unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaisesti arvioitava, onko olemassa selkeitä ja täsmällisiä sääntöjä, joiden perusteella voidaan ennakoida, mitkä toimet ja laiminlyönnit voivat olla menettelyjen ja seuraamusten päällekkäisyyden kohteena. Lisäksi on selvitettävä, onko molemmat menettelyt toteutettu riittävän yhteensovitetusti ja ajallisesti lähellä toisiaan ja onko seuraamus, joka mahdollisesti määrätään ajallisesti ensimmäisen menettelyn yhteydessä, otettu huomioon toista seuraamusta arvioitaessa, jotta tällaisesta päällekkäisyydestä kyseessä oleville henkilöille aiheutuva rasitus on rajoitettu ehdottoman välttämättömään ja jotta määrättyjen seuraamusten kokonaismäärä vastaa rikkomisten vakavuutta.(36)

49.      Aluksi on huomautettava, että kun on olemassa kaksi samanaikaisesti sovellettavaa eri säännöstöä, asianomaisten yhtiöiden on mahdollista ennakoida hyvin tarkasti mahdolliset seuraamukset, joille ne asettuvat alttiiksi. Ei ole myöskään yllättävää, että yhtiön, joka toimii energiantuotannon tai ‑jakelun markkinoilla, on mukauduttava eri alakohtaisiin säännöstöihin, joilla on erilaiset tai täydentävät tavoitteet, ja siihen voisi tarvittaessa kohdistua erilaisia rinnakkaisia seuraamuksia saman menettelytavan vuoksi eri päämääriä tavoittelevien lainsäädäntötoimien perusteella.

50.      Unionin tuomioistuimen käytettävissä oleva asiakirja-aineisto sisältää lisäksi viitteitä siitä, että energia-alan säännösten ja kuluttajansuojaa koskevan lainsäädännön perusteella käytyjen menettelyiden ja tehtyjen päätösten välillä on läheinen ajallinen yhteys ja että asianomaiset viranomaiset ovat olleet tältä osin yhteistyössä ja vaihtaneet tietoja (mistä Romanian lainsäädännössä erityisesti säädetään), minkä selvittäminen on niin ikään ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen tehtävänä.

51.      Edellä esitetyn perusteella katson, että perusoikeuskirjan 50 artiklaa, luettuna yhdessä sen 52 artiklan 1 kohdan kanssa, on tulkittava siten, että se ei ole esteenä sille, että kahdessa eri tarkastuspöytäkirjassa määrätään seuraamuksia maakaasun toimittajalle, kun toisen on laatinut kuluttajansuojaviranomainen ja toisen energia-alan sääntelyviranomainen, sillä edellytyksellä, että

–        menettelyt ja seuraamukset perustuvat eri oikeussääntöihin, joilla tavoitellaan erilaisia ja täydentäviä yleisen edun mukaisia päämääriä, joiden vuoksi menettelyjen ja seuraamusten päällekkäisyys on siis perusteltua

–        on olemassa selkeitä ja täsmällisiä sääntöjä, joiden perusteella voidaan ennakoida, mitkä toimet ja laiminlyönnit voivat olla menettelyjen ja seuraamusten päällekkäisyyden kohteena, ja varmistaa kahden toimivaltaisen viranomaisen välinen yhteensovittaminen

–        molemmat menettelyt on toteutettu riittävän yhteensovitetusti ja ajallisesti lähellä toisiaan, ja

–        määrättyjen seuraamusten kokonaisuus vastaa rikkomisten vakavuutta.

V       Ratkaisuehdotus

52.      Edellä esitetyn perusteella ehdotan, että unionin tuomioistuin vastaa Tribunalul Bucureştin toiseen ennakkoratkaisukysymykseen seuraavasti:

Euroopan unionin perusoikeuskirjan 50 artiklaa, luettuna yhdessä perusoikeuskirjan 52 artiklan 1 kohdan kanssa, on tulkittava siten, että se ei ole esteenä sille, että kahdessa eri tarkastuspöytäkirjassa määrätään seuraamuksia maakaasun toimittajalle, kun toisen on laatinut kuluttajansuojaviranomainen ja toisen energia-alan sääntelyviranomainen, sillä edellytyksellä, että

–        menettelyt ja seuraamukset perustuvat eri oikeussääntöihin, joilla tavoitellaan erilaisia ja täydentäviä yleisen edun mukaisia päämääriä, joiden vuoksi menettelyjen ja seuraamusten päällekkäisyys on siis perusteltua

–        on olemassa selkeitä ja täsmällisiä sääntöjä, joiden perusteella voidaan ennakoida, mitkä toimet ja laiminlyönnit voivat olla menettelyjen ja seuraamusten päällekkäisyyden kohteena, ja varmistaa kahden toimivaltaisen viranomaisen välinen yhteensovittaminen

–        molemmat menettelyt on toteutettu riittävän yhteensovitetusti ja ajallisesti lähellä toisiaan, ja

–        määrättyjen seuraamusten kokonaisuus vastaa rikkomisten vakavuutta.

1      Alkuperäinen kieli: ranska.

2      Monitorul Oficial al României, I osa, nro 485, 16.7.2012.

3      ANPC arvosteli kantajaa siitä, että se oli lähettänyt kuluttajille peräjälkeen tarjouksia, jotka sisältävät eri hintoja, ja johtanut heitä näin ollen harhaan. Kantaja näet ilmoitti kuluttajille alkuperäisessä tarjouksessa vahvistetun hinnan muutoksesta vain kolme kuukautta myöhemmin, vaikka oli arvioitu, että alkuperäinen hinta olisi voimassa 12 kuukauden ajan.

4      Maakaasun sisämarkkinoita koskevista yhteisistä säännöistä ja direktiivin 2003/55/EY kumoamisesta 13.7.2009 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi (EUVL 2009, L 211, s. 94).

5      Tuomio 13.6.2017, Florescu ym. (C‑258/14, EU:C:2017:448, 44 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).

6      Tarkemmin sanoen lailla nro 123/2021 pannaan direktiivi 2009/73 täytäntöön kansallisessa oikeusjärjestyksessä, kun taas lailla nro 363/2007 pannaan täytäntöön sopimattomista elinkeinonharjoittajien ja kuluttajien välisistä kaupallisista menettelyistä sisämarkkinoilla ja neuvoston direktiivin 84/450/ETY, Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivien 97/7/EY, 98/27/EY ja 2002/65/EY sekä Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EY) N:o 2006/2004 muuttamisesta 11.5.2005 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2005/29/EY (sopimattomia kaupallisia menettelyjä koskeva direktiivi) (EUVL 2005, L 149, s. 22).

7      Tuomio 15.10.2002, Limburgse Vinyl Maatschappij ym. v. komissio (C‑238/99 P, C‑244/99 P, C‑245/99 P, C‑247/99 P, C‑250/99 P–C‑252/99 P ja C‑254/99 P, EU:C:2002:582, 59 kohta).

8      Tuomio 20.3.2018, Menci (C‑524/15, EU:C:2018:197, 25 kohta) ja tuomio 22.3.2022, bpost (C‑117/20, jäljempänä bpost-tuomio, EU:C:2022:202, 22 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).

9      Tuomio 20.3.2018, Menci (C‑524/15, EU:C:2018:197, 41, 44, 46, 49, 53 ja 55 kohta).

10      Em. bpost-tuomion 25 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen. Ks. myös ihmisoikeustuomioistuimen tuomio 8.6.1976, Engel ym. v. Alankomaat (CE:ECHR:1976:0608JUD000510071, § 82)

11      Em. bpost-tuomion 26 kohta.

12      Tuomio 20.3.2018, Menci (C‑524/15, EU:C:2018:197, 31 kohta) ja tuomio 14.9.2023, Volkswagen Group Italia ja Volkswagen Aktiengesellschaft (C‑27/22, EU:C:2023:663, 49 kohta).

13      Tuomio 20.3.2018, Garlsson Real Estate ym. (C‑537/16, EU:C:2018:193, 33 kohta).

14      Tarkemmin sanoen lain nro 123/2012 143 §:n 1 momentin k kohdassa säädetyn velvoitteen loukkaaminen merkitsee hallinnollista rikkomusta, josta voidaan määrätä vähintään 20 000 RON ja enintään 400 000 RON suuruinen sakko (n. 4 057–81 147 euroa).

15      Ennakkoratkaisupyynnön esittämisestä tehtyyn välipäätökseen ei sisälly mitään viittausta sovellettavan lainsäädännön mukaisten sakkojen määrään. Osapuolten huomautuksissakaan ei esitetä mitään lisätietoja mahdollisten sakkojen haarukasta.

16      Tuomio 4.5.2023, MV – 98 (C‑97/21, EU:C:2023:371, 46 kohta).

17      Korostettakoon, että tämän seuraamuksen määrässä otetaan huomioon useita hallinnollisia rikkomuksia, joita ANRE on todennut.

18      Vaikka ennakkoratkaisupyynnön esittämisestä tehdyssä päätöksessä ei mainita sakon määräämistä Engielle em. kansallisen lainsäädännön perusteella, sekä kantajan että Romanian hallituksen kirjallisista huomautuksista ilmenee, että sen lisäksi, että Engielle asetettiin velvoite palata hintaan, josta alun perin oli sovittu asianomaisten asiakkaiden kanssa, ANPC määräsi sille sakon, jonka määrä oli 150 000 RON (noin 30 000 euroa).

19      Muistutettakoon lisäksi, että Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan se, että sakko ei ole suuri, ei sellaisenaan estä pitämästä sitä ”rikosoikeudellisena seuraamuksena” (tuomio 6.10.2020, Pfenning Distributie S.R.L v. Romania, CE:ECHR:2020:1006JUD007588213, 27 kohta). Ks. lisäksi myös tuomio 8.7.2019, Mihalache v. Romania (CE:ECHR:2019:0708JUD005401210, 62 kohta).

20      Em. bpost-tuomion 28 kohta.

21      Em. bpost-tuomion 29 kohta.

22      Tuomio 14.9.2023, Volkswagen Group Italia ja Volkswagen Aktiengesellschaft (C‑27/22, EU:C:2023:663, 59 kohta).

23      Huomautettakoon, että vaikka tätä tietoa ei mainita ennakkoratkaisupyynnön esittämisestä tehdyssä päätöksessä, Romanian hallitus on esittänyt sen kirjallisissa huomautuksissaan, minkä jälkeen se vahvistettiin suullisessa käsittelyssä ilman että muut istuntoon osallistuneista osapuolista olisivat kiistäneet sitä.

24      Em. bpost-tuomion 33 kohta.

25      Em. bpost-tuomion 34 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen.

26      Em. bpost-tuomion 31, 33, 36 ja 37 kohta.

27      Osapuolten mukaan ANRE olisi määrännyt Engielle seuraamuksen avoimuusvelvoitteen noudattamatta jättämisestä vakiotarjouksen laatimisen yhteydessä, kun puolestaan ANPC olisi määrännyt seuraamuksen harhaanjohtavista tai aggressiivisista kaupallisista menettelytavoista, jotka sisälsivät ilmoitusten lähettämisen peräjälkeen tariffien muuttamisesta.

28      Tuomio 11.1.2024, Societatea Civilă Profesională de Avocaţi AB & CD (C‑252/22, EU:C:2024:13, 38 kohta).

29      Ks. vastaavasti em. bpost-tuomion 38 kohta.

30      Ks. vastaavasti em. bpost-tuomion 50 kohta.

31      Em. bpost-tuomion 49 kohta.

32      Korostettakoon yleisesti, että hinta-avoimuuden kunnioittaminen on vain yksi kuluttajansuojan välillinen tavoite.

33      Ks. vastaavasti em. bpost-tuomion 47 kohta.

34      Vaikka näet kuluttajansuoja mainitaan ”suoraan” kuluttajansuojalainsäädännön pääasialliseksi tavoitteeksi, tämä tapahtuu vain ”epäsuorasti” energia-alan säännöstössä, jolla pyritään lähinnä takaamaan kyseisten markkinoiden asianmukainen toiminta.

35      Tuomio 20.3.2018, Menci (C‑524/15, EU:C:2018:197, 46 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).

36      Em. bpost-tuomion 51 kohta.