–

Roheline Kogukond MTÜ, Eesti Metsa Abiks MTÜ, Päästame Eesti Metsad MTÜ ja Sihtasutus Keskkonnateabe Ühendus, edustajinaan I. Kukk ja K. Marosov, vandeadvokaadid,

–

Keskkonnaagentuur, edustajanaan M. Triipan, vandeadvokaat,

–

Viron hallitus, asiamiehenään M. Kriisa,

–

Euroopan komissio, asiamiehinään G. Gattinara ja E. Randvere,

1

Ennakkoratkaisupyyntö koskee ympäristötiedon julkisesta saatavuudesta ja neuvoston direktiivin 90/313/ETY kumoamisesta 28.1.2003 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2003/4/EY (EUVL 2003, L 41, s. 26) 2 artiklan 1 alakohdan a ja b alakohdan, 4 artiklan 1 kohdan ensimmäisen alakohdan d alakohdan ja 2 kohdan ensimmäisen alakohdan a, b ja h alakohdan sekä 8 artiklan tulkintaa.

2

Tämä pyyntö on esitetty asiassa, jossa vastakkain ovat yhtäältä Roheline Kogukond MTÜ, Eesti Metsa Abiks MTÜ, Päästame Eesti Metsad MTÜ ja Sihtasutus Keskkonnateabe Ühendus ja toisaalta Keskkonnaagentuur (Viron ympäristökeskus) ja joka koskee sitä, että viimeksi mainittu epäsi ensin mainittujen pyynnön saada tutustua tiettyihin kansallisen tilastollisen metsäinventoinnin tekemiseen käytettäviin tietoihin.

3

Tiedon saannista, yleisön osallistumisoikeudesta päätöksentekoon sekä muutoksenhaku- ja vireillepano-oikeudesta ympäristöasioissa tehdyn yleissopimuksen, joka allekirjoitettiin 25.6.1998 Århusissa ja hyväksyttiin Euroopan yhteisön puolesta 17.2.2005 tehdyllä neuvoston päätöksellä 2005/370/EY (EUVL 2005, L 124, s. 1; jäljempänä Århusin yleissopimus), 4 artiklassa määrätään seuraavaa:

”1.   Kukin sopimuspuoli varmistaa, että viranomaiset antavat ympäristöä koskevat tiedot pyydettäessä yleisön käyttöön tämän artiklan seuraavien kappaleiden nojalla ja kansallisen lainsäädännön mukaisesti, mukaan lukien, jos sitä pyydetään ja jollei tämän kappaleen b kohdan määräyksistä muuta johdu, jäljennökset asiakirja-aineistosta, jossa on kyseisiä tietoja tai joka koostuu kyseisistä tiedoista:

– –

3.   Ympäristötietoa koskeva pyyntö voidaan evätä, jos:

– –

4.   Ympäristötietoa koskeva pyyntö voidaan evätä, jos tiedon ilmaiseminen vaikuttaisi haitallisesti:

– –

Edellä mainittuja epäämisperusteita tulkitaan suppeasti, ottaen huomioon tietojen ilmaisemiseen liittyvä yleinen etu sekä se, liittyykö pyydetty tieto ympäristöpäästöihin.

– –”

4

Direktiivin 2003/4 johdanto-osan 16, 20 ja 21 perustelukappaleessa todetaan seuraavaa:

– –

5

Kyseisen direktiivin 1 artiklan sanamuoto on seuraava:

”Tämän direktiivin tavoitteena on

6

Kyseisen direktiivin 2 artiklassa, jonka otsikko on ”Määritelmät”, säädetään seuraavaa:

”Tässä direktiivissä tarkoitetaan:

– –”

7

Direktiivin 4 artiklassa, jonka otsikko on ”Poikkeukset”, säädetään seuraavaa:

”1.   Jäsenvaltiot voivat säätää, että pyyntö saada ympäristötietoa voidaan evätä, jos:

– –

– –

2.   Jäsenvaltiot voivat säätää, että pyyntö saada ympäristötietoa voidaan evätä, jos tiedon ilmaiseminen vaikuttaisi haitallisesti:

– –

Edellä 1 ja 2 kohdassa mainittuja epäämisperusteita on tulkittava suppeasti, ottaen kussakin yksittäistapauksessa huomioon ilmaisemiseen liittyvä yleinen etu. Kussakin yksittäistapauksessa tiedon ilmaisemiseen liittyvää yleistä etua olisi verrattava epäämisellä saavutettaviin etuihin. Jäsenvaltiot eivät voi 2 kohdan a, d, f, g ja h alakohdan osalta säätää, että pyyntö voidaan evätä, jos pyyntö liittyy ympäristöön joutuneita päästöjä koskeviin tietoihin.

– –”

8

Direktiivin 2003/4 8 artiklan, jonka otsikko on ”Ympäristötiedon laatu”, sanamuoto on seuraava:

”1.   Jäsenvaltioiden on mahdollisuuksien mukaan varmistettava, että kaikki sen keräämät tai sen puolesta kerätyt tiedot ovat ajankohtaisia, täsmällisiä ja vertailukelpoisia.

2.   Viranomaisten on pyynnöstä ilmaistava 2 artiklan 1 kohdan b alakohdassa mainitun tiedon pyyntöä koskevassa vastauksessaan, mistä tietojen keräämiseksi käytettyjä mittausmenetelmiä koskevat tiedot, mikäli ne ovat saatavilla, löytyvät, analysoinnin, näytteenoton ja näytteen esikäsittelyn menetelmät mukaan lukien, taikka viitattava käytettyyn standardoituun menetelmään.”

9

Kansallisista tilastoista 10.6.2010 annetun lain (riikliku statistika seadus) 34 §:n 1 momentissa säädetään, että tiedot, joiden perusteella tilastollinen yksikkö on mahdollista yksilöidä suoraan tai välillisesti ja joiden avulla voidaan näin ollen ilmaista tapauskohtaisia tietoja, ovat salassapidettäviä tietoja.

10

Julkisista tiedoista 15.11.2000 annetun lain (avaliku teabe seadus) 35 §:n 1 momentin 3 ja 19 kohdassa ja 2 momentin 2 kohdassa säädetään seuraavaa:

”(1)   Tiedon haltijan on katsottava yksinomaan sisäiseen käyttöön tarkoitetuiksi tiedoiksi:

– –

– –

(2)   Viranomaisen tai alueellisen julkisyhteisön tai julkisoikeudellisen oikeushenkilön johtotehtävissä oleva henkilö voi luokitella sisäiseen käyttöön tarkoitetuiksi tiedoiksi:

– –

11

Direktiivi 2003/4 on saatettu osaksi Viron oikeutta ympäristölain yleisestä osasta 16.2.2011 annetulla lailla (keskkonnaseadustiku üldosa seadus).

12

Pääasian kantajat, jotka ovat neljä ympäristönsuojelun alalla Virossa toimivaa voittoa tavoittelematonta yhdistystä, pyysivät ympäristökeskusta toimittamaan niille tiedot, jotka koskivat kansallisen tilastollisen metsäinventoinnin tekemiseen käytettäviä pysyviä koealoja, mukaan lukien niiden sijaintitiedot, ja väittivät lähinnä, että ilman sijaintitietoja kyseisisiltä koealoilta tehtyjä mittauksia ei voida tulkita asianmukaisesti eikä metsän tilasta voida tehdä minkäänlaisia päätelmiä.

13

Ympäristökeskus hyväksyi pyynnön osittain, mutta se ei toimittanut pääasian kantajina oleville yhdistyksille pysyvien koealojen sijaintitietoja, koska sen mukaan kyseisiin tietoihin sovelletaan niiden saantia koskevia rajoituksia kansallisista tilastoista annetun lain 34 §:n 1 momentin ja julkisista tiedoista annetun lain 35 §:n 1 momentin 3 kohdan ja 2 momentin 2 kohdan nojalla. Se kieltäytyi edelleen luovuttamasta kyseisiä sijaintitietoja sen jälkeen, kun Andmekaitseinspektsioon (tietosuojaviranomainen, Viro) oli velvoittanut sen 7.12.2020 tarkastelemaan uudelleen kyseistä pyyntöä ja antamaan pääasian kantajien tutustua pyydettyihin tietoihin.

14

Pääasian kantajat nostivat 19.4.2021 ympäristökeskuksen päätöksestä olla luovuttamatta riidanalaisia sijaintitietoja kanteen Tallinna Halduskohusissa (Tallinnan hallintotuomioistuin, Viro), joka on ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin, jotta ympäristökeskus velvoitettaisiin toimittamaan niille kyseiset tiedot.

15

Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin toteaa, että yhtäältä ympäristökeskus väittää, että kyseisten tietojen ilmaiseminen vaikuttaisi kansallisen tilastollisen metsäinventoinnin luotettavuuteen ja heikentäisi näin ollen Viron tasavallan kykyä tuottaa luotettavia ja kansainvälisellä tasolla tunnustettuja tilastoja. Toisaalta pääasian kantajat vetoavat siihen, että kyseisten tilastojen luotettavuutta on mahdotonta varmistaa, jos mainittuja tietoja ei julkaista. Kyseinen tuomioistuin toteaa, että ympäristötiedon saantia säädellään direktiivillä 2003/4 ja Århusin yleissopimuksella, joka on sitova, joten unionin oikeuden tulkinta on tarpeen sen käsiteltäväksi saatetun kanteen ratkaisemiseksi.

16

Tässä tilanteessa Tallinna Halduskohus on päättänyt lykätä asian käsittelyä ja esittää unionin tuomioistuimelle seuraavat ennakkoratkaisukysymykset:

17

Ensimmäisellä kysymyksellään ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee unionin tuomioistuimelta lähinnä, onko direktiivin 2003/4 2 artiklan 1 alakohdan a tai b alakohtaa tulkittava siten, että kansallisen tilastollisen metsäinventoinnin tekemiseen käytettävien pysyvien koealojen sijaintitiedot ovat jommassakummassa kyseisessä alakohdassa tarkoitettuja ympäristötietoja.

18

Direktiivin 2003/4 2 artiklan 1 alakohdan a alakohdan mukaan ympäristötiedolla tarkoitetaan kaikkea tietoa ”ympäristön osa-alueiden, kuten ilman ja ilmakehän, veden, maaperän, maa-alueiden, maiseman ja luontokohteiden, – – tilasta, biologisesta monimuotoisuudesta ja sen osatekijöistä – – ja näiden osa-alueiden välisestä vuorovaikutuksesta”.

19

Ennakkoratkaisupyynnöstä tehdystä päätöksestä ilmenee, että pysyvät koealat, joiden sijaintitietoja pääasian kantajat pyytävät, ovat tietojen säännölliseen keräämiseen käytettäviä otantayksiköitä tilastollisten raporttien laatimiseksi ekstrapoloimalla Viron metsävaroista sekä maankäytöstä ja sen muutoksista. Pysyvät koealat sijaitsevat pinta-alaltaan 64 hehtaarin suuruisten neliönmuotoisten lohkojen reunoilla, ja ne on valittu siksi, että ne ovat metsien ja maaperän tilan kannalta edustavia.

20

Kuten huomautuksia tässä menettelyssä esittäneet osapuolet ovat todenneet, on todettava, että pysyviltä koealoilta kerätyt tiedot ovat direktiivin 2003/4 2 artiklan 1 alakohdan a alakohdassa tarkoitettuja ympäristötietoja, koska ne koskevat ympäristön tilaa ja täsmällisemmin sanottuna kyseisessä säännöksessä tarkoitettuja maaperän ja luontokohteiden tilaa ja biologista monimuotoisuutta.

21

Toisin kuin Viron hallitus ja ympäristökeskus väittävät, tämä pätee myös pysyvien koealojen sijaintitietoihin, jotka ovat välttämättömiä koealoilta kerättyjen tietojen tulkitsemiseksi, minkä vuoksi ne eivät ole erotettavissa kyseisistä tiedoista.

22

Koska sijaintitiedot ovat direktiivin 2003/4 2 artiklan 1 alakohdan a alakohdassa tarkoitettuja ympäristötietoja, ei sen sijaan voida katsoa, että ne kuuluvat myös kyseisen direktiivin 2 artiklan 1 alakohdan b alakohdan soveltamisalaan, sillä viimeksi mainittu koskee tekijöitä, jotka vaikuttavat tai saattavat vaikuttaa 2 artiklan 1 alakohdan a alakohdassa tarkoitettuihin ympäristön osa-alueisiin, ja mainitut kaksi alakohtaa ovat toisensa poissulkevia.

23

Edellä esitetystä seuraa, että ensimmäiseen kysymykseen on vastattava, että direktiivin 2003/4 2 artiklan 1 alakohdan a alakohtaa on tulkittava siten, että tietojen säännölliseen keräämiseen kansallisen tilastollisen metsäinventoinnin tekemiseksi käytettävien pysyvien koealojen sijaintitiedot ovat yhdessä näiltä koealoilta kerättyjen tietojen kanssa, joista ne eivät ole erotettavissa, kyseisessä säännöksessä tarkoitettuja ympäristötietoja.

24

Toisella kysymyksellään ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee unionin tuomioistuimelta lähinnä, onko direktiivin 2003/4 4 artiklan 1 kohdan ensimmäisen alakohdan d alakohtaa ja 2 kohdan ensimmäisen alakohdan a, b ja h alakohtaa tulkittava siten, että hallintoviranomainen voi – jonkin kyseisessä säännöksessä säädetyn poikkeuksen perusteella – kieltäytyä ilmaisemasta yleisölle kansallisen tilastollisen metsäinventoinnin tekemiseen käytettävien pysyvien koealojen sijaintitietoja.

25

Euroopan komissio väittää, että toisen kysymyksen yhteydessä esitetyt kysymykset on jätettävä tutkimatta sikäli kuin ne koskevat direktiivin 2003/4 4 artiklan 2 kohdan ensimmäisen alakohdan a ja b alakohdassa säädettyjen poikkeusten, jotka koskevat ympäristötietoja, joiden ilmaiseminen vaikuttaisi haitallisesti viranomaisten toiminnan luottamuksellisuuteen ja jäsenvaltioiden kansainvälisiin suhteisiin, tulkintaa.

26

Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan unioniin tuomioistuimelle esitetyillä ennakkoratkaisupyynnöillä oletetaan olevan merkitystä asian ratkaisemisen kannalta. Unionin tuomioistuin voi kieltäytyä vastaamasta kansallisen tuomioistuimen esittämään ennakkoratkaisukysymykseen vain, jos on ilmeistä, että unionin oikeuden tulkitsemisella, jota kansallinen tuomioistuin on pyytänyt, ei ole mitään yhteyttä kansallisessa tuomioistuimessa käsiteltävän asian tosiseikkoihin tai kohteeseen tai jos kyseinen ongelma on luonteeltaan hypoteettinen taikka unionin tuomioistuimella ei ole tiedossaan niitä tosiseikkoja ja oikeudellisia seikkoja, jotka ovat tarpeen, jotta se voisi antaa hyödyllisen vastauksen sille esitettyihin kysymyksiin (ks. vastaavasti tuomio 24.7.2023, Lin, C‑107/23 PPU, EU:C:2023:606 62 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).

27

On myös muistutettava, että kun ei ole ilmeistä, ettei unionin oikeussäännön tulkitsemisella ole mitään yhteyttä kansallisessa tuomioistuimessa käsiteltävänä olevan asian tosiseikkoihin tai kohteeseen, väite, jonka mukaan kyseistä oikeussääntöä ei sovelleta pääasiassa, ei liity ennakkoratkaisupyynnön tutkittavaksi ottamiseen vaan se koskee esitettyjen kysymysten aineellista arviointia (ks. vastaavasti tuomio 21.12.2023, BMW Bank ym.,C‑38/21, C‑47/21 ja C‑232/21, EU:C:2023:1014, 114 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).

28

Ennakkoratkaisupyynnöstä ilmenee, että pääasian oikeusriita koskee sitä, että useilta ympäristönsuojelun alalla toimivilta yhdistyksiltä on evätty oikeus saada tutustua tietojen keräämiseen kansallisen tilastollisen metsäinvestoinnin tekemiseksi Virossa käytettävien pysyvien koealojen sijaintitietoihin, ja että tämän oikeusriidan yhteydessä pohditaan muun muassa useiden direktiivissä 2003/4 säädettyä ympäristötiedon saantia koskevaa oikeutta koskevien poikkeusten ulottuvuutta.

29

Tässä yhteydessä se, että komission mukaan on ilmeistä, että sijaintitiedot, joiden toimittamisesta pääasiassa on kyse, eivät kuulu direktiivin 2003/4 4 artiklan 2 kohdan ensimmäisen alakohdan a ja b alakohdassa säädettyjen poikkeusten soveltamisalaan, ei ole omiaan kumoamaan olettamaa siitä, että esitetyllä kysymyksellä on merkitystä, vaan se liittyy sen arvioimiseen, ovatko esitetyt argumentit perusteltuja.

30

Tästä seuraa, että toinen kysymys voidaan ottaa kokonaisuudessaan tutkittavaksi.

31

Kysymykseen annettavan vastauksen osalta on aluksi muistutettava, että antaessaan direktiivin 2003/4 lainsäätäjän tarkoituksena oli varmistaa unionin oikeuden yhteensopivuus Århusin yleissopimuksen kanssa säätämällä yleisestä järjestelmästä, jonka tarkoituksena on varmistaa, että kaikilla kyseisen direktiivin 2 artiklan 5 alakohdassa tarkoitetuilla pyynnön esittäjillä on oikeus saada viranomaisten omassa tai viranomaisia varten toisen hallussa olevaa ympäristötietoa tarvitsematta ilmoittaa, että asia koskee näiden etua (ks. vastaavasti tuomio 14.2.2012, Flachglas Torgau, C‑204/09, EU:C:2012:71, 31 kohta ja tuomio 20.1.2021, Land Baden-Württemberg (Sisäiset asiakirjat),C‑619/19, EU:C:2021:35, 28 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).

32

Direktiivin 2003/4 1 artiklassa tarkennetaan erityisesti, että sen tavoitteena on taata oikeus saada viranomaisten hallussa olevaa ympäristötietoa ja se, että tätä tietoa saatetaan viran puolesta asteittain saataville ja levitetään yleisölle (tuomio 14.2.2012, Flachglas Torgau, C‑204/09, EU:C:2012:71, 39 kohta).

33

Unionin lainsäätäjä on kuitenkin säätänyt, että jäsenvaltiot voivat ottaa käyttöön poikkeuksia ympäristötiedon saantia koskevaan oikeuteen tapauksissa, jotka on lueteltu tyhjentävästi kyseisen direktiivin 4 artiklassa, kuten sen johdanto-osan 16 perustelukappale osoittaa. Jos tällaiset poikkeukset on tosiasiallisesti saatettu osaksi kansallista oikeutta, viranomaiset voivat vapaasti vedota niihin evätäkseen oikeuden saada tutustua tiettyihin kyseisistä tiedoista (ks. vastaavasti tuomio 20.1.2021, Land Baden-Württemberg (Sisäiset asiakirjat), C‑619/19, EU:C:2021:35, 31 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).

34

Kuten direktiivin 2003/4 systematiikasta ja erityisesti sen 4 artiklan 2 kohdan toisesta alakohdasta ilmenee, oikeus saada tietoa merkitsee, että tiedon ilmaisemisen olisi oltava pääsääntö ja että viranomaisten olisi voitava evätä ympäristötiedon saamista koskeva pyyntö vain tietyissä selvästi määritellyissä tapauksissa. Tiedonsaantioikeutta koskevia poikkeuksia on siis tulkittava suppeasti ja tiedon ilmaisemiseen liittyvää yleistä etua on kussakin yksittäistapauksessa verrattava ilmaisemisen epäämisellä saavutettaviin etuihin lukuun ottamatta direktiivin 2003/4 4 artiklan 2 kohdan toisen alakohdan kolmannessa virkkeessä säädettyjä tilanteita, jotka koskevat ympäristöpäästöjä koskevia tietoja (ks. vastaavasti tuomio 20.1.2021, Land Baden-Württemberg (Sisäiset asiakirjat), C‑619/19, EU:C:2021:35, 33 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen.

35

Direktiivin 2003/4 4 artiklan 1 ja 2 kohdassa säädettyjen poikkeusten täytäntöönpano edellyttää lisäksi, että pyydettyjen tietojen ilmaiseminen yleisölle on omiaan loukkaamaan konkreettisesti ja tosiasiallisesti kyseisellä direktiivillä suojattuja etuja, ja tällaisen loukkaamisen vaaran on oltava kohtuullisesti ennakoitavassa eikä se saa olla täysin hypoteettinen (ks. vastaavasti tuomio 20.1.2021, Land Baden-Württemberg (Sisäiset asiakirjat), C‑619/19, EU:C:2021:35, 69 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).

36

Esitettyyn kysymykseen, joka on jaettu neljään alakysymykseen, on vastattava nämä seikat huomioiden.

37

Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee ensiksi, voidaanko tietojen säännölliseen keräämiseen kansallisen tilastollisen metsäinventoinnin tekemiseksi käytettävien pysyvien koealojen sijaintitietojen ilmaisemisesta kieltäytyä direktiivin 2003/4 4 artiklan 1 kohdan ensimmäisen alakohdan d alakohdan perusteella, kun kyseisen alakohdan mukaan jäsenvaltiot voivat evätä ympäristötiedon saantia koskevan pyynnön, jos se koskee valmisteilla olevaa aineistoa tai keskeneräisiä asiakirjoja ja tietoja.

38

Vaikka käsitteitä ”valmisteilla oleva aineisto” ja ”keskeneräiset asiakirjat ja tiedot” ei määritellä mainitussa direktiivissä, 29.6.2000 tehdyn komission ehdotuksen, joka koskee Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiiviä ympäristöä koskevan tiedon julkisesta saatavuudesta (COM(2000) 402 final) (EYVL 2000, C 337 E, s. 156), 4 artiklaa koskevista selityksistä käy ilmi, että kyseisellä poikkeuksella pyritään vastaamaan viranomaisten tarpeeseen, joka koskee mahdollisuutta suojattuun tilaan häiriötöntä harkintaa ja sisäisiä keskusteluja varten (ks. vastaavasti tuomio 20.1.2021, Land Baden-Württemberg (Sisäiset asiakirjat), C‑619/19, EU:C:2021:35, 44 kohta). Unionin tuomioistuin on lisäksi katsonut, että toisin kuin epäämisperuste, josta säädetään direktiivin 2003/4 4 artiklan 1 kohdan ensimmäisen alakohdan e alakohdassa ja joka koskee sisäisiä asiakirjoja, direktiivin 4 artiklan 1 kohdan ensimmäisen alakohdan d alakohdassa säädetty peruste liittyy aineiston valmisteluun tai laatimiseen, minkä vuoksi se on ajallisesti rajoitettu (ks. vastaavasti tuomio 20.1.2021, Land Baden-Württemberg (Sisäiset asiakirjat), C‑619/19, EU:C:2021:35, 56 kohta).

39

Tämä tulkinta saa vahvistuksen Århusin yleissopimuksen 4 artiklan 3 kappaleen c kohdasta, jossa määrätään ympäristötietojen saantia koskevasta poikkeuksesta, kun on kyse valmisteilla olevasta aineistosta, sekä selityksistä, jotka esitetään asiakirjassa ”Århusin yleissopimuksen soveltamisohje” (toinen painos, 2014), jonka Yhdistyneiden Kansakuntien Euroopan talouskomissio on julkaissut ja jolla ei tosin ole normatiivista arvoa mutta joka kuitenkin kuuluu seikkoihin, jotka voivat ohjata kyseisen yleissopimuksen tulkintaa (ks. vastaavasti tuomio 16.2.2012, Solvay ym., C‑182/10, EU:C:2012:82, 27 kohta).

40

Tietojen keräämiseen kansallisen tilastollisen metsäinventoinnin tekemiseksi käytettyjen pysyvien koealojen sijaintitietoja ei kuitenkaan voida pitää valmisteilla olevana aineistona tai keskeneräisinä asiakirjoina ja tietoina, koska ne liittyvät metsän tilaan tiettynä ajankohtana.

41

Sillä, että kyseisiä koealoja käytetään perättäisten tilastollisten metsäinventointien tekemiseen tai muihin raportteihin metsävarojen ja maaperän tilan kehittymisen mittaamiseksi, ei aseteta tätä päätelmää kyseenalaiseksi. Päinvastainen tulkinta merkitsisi sitä, että direktiivin 2003/4 4 artiklan 1 kohdan ensimmäisen alakohdan d alakohdassa säädettyä poikkeusta voitaisiin soveltaa ilman ajallisia rajoituksia, vaikka se on ajallisesti rajoitettu, kuten edellä muistutettiin.

42

Toiseksi epäämisperusteesta, joka koskee viranomaisten toiminnan luottamuksellisuuden säilyttämistä ja josta säädetään direktiivin 2003/4 4 artiklan 2 kohdan ensimmäisen alakohdan a alakohdassa, ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee, täyttyykö edellytys, jonka mukaan salassapidosta on säädettävä laissa, kun salassapito ei perustu nimenomaisiin säännöksiin vaan yleisluonteiseen toimeen, jollainen on esimerkiksi julkisista tiedoista annettu laki tai kansallisista tilastoista annettu laki.

43

Ennakkoratkaisupyynnöstä ilmenee, että näin tehdessään ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin lähtee olettamasta, jonka mukaan epäämisperustetta voitaisiin soveltaa kansallisen tilastollisen metsäinventoinnin tekemiseksi käytettävien pysyvien koealojen sijaintitietojen kaltaisiin tietoihin.

44

Tämän osalta on muistutettava, että direktiivin 2003/4 4 artiklan 2 kohdan ensimmäisen alakohdan a alakohdassa käytetyllä sanalla ”toiminta” viitataan viranomaisten päätösmenettelyjen viimeisiin vaiheisiin, jotka on selvästi määritelty kansallisen lainsäädännön mukaan toiminnaksi ja joiden salassapidosta on säädettävä laissa (ks. vastaavasti tuomio 14.2.2012, Flachglas Torgau, C‑204/09, EU:C:2012:71, 63 ja 64 kohta ja tuomio 23.11.2023, Right to Know,C‑84/22, EU:C:2023:910, 43 kohta).

45

Käsiteltävässä asiassa on niin, että vaikka pääasian kantajien pyytämät sijaintitiedot koskevat tietojen keräämiseen kansallisen tilastollisen metsäinventoinnin tekemiseksi käytettyjä pysyviä koealoja ja niillä siis on epäsuora yhteys ympäristöalan julkiseen päätöksentekoon, ne eivät kuitenkaan sellaisinaan liity tämän alan päätösmenettelyn viimeisiin vaiheisiin ja siis direktiivin 2003/4 4 artiklan 2 kohdan ensimmäisen alakohdan a alakohdassa tarkoitettuun toimintaan.

46

Tästä seuraa, että pyyntö saada tutustua tällaisiin sijaintitietoihin ei voi missään tapauksessa kuulua kyseisessä säännöksessä säädetyn poikkeuksen soveltamisalaan ilman, että on tutkittava, voidaanko katsoa, että laissa on säännöksessä tarkoitetulla tavalla säädetty tällaisten tietojen salassapidosta, kun se perustuu yleisluonteiseen säädökseen, kuten esimerkiksi julkisista tiedoista annettuun lakiin tai kansallisista tilastoista annettuun lakiin.

47

Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin pohtii kolmanneksi direktiivin 2003/4 4 artiklan 2 kohdan ensimmäisen alakohdan b alakohdan ulottuvuutta, kun kyseisessä alakohdassa säädetään, että jäsenvaltiot voivat evätä sellaisen ympäristötiedon saamista koskevan pyynnön, jonka ilmaiseminen vaikuttaisi haitallisesti kansainvälisiin suhteisiin, yleiseen turvallisuuteen tai kansalliseen puolustukseen. Se tiedustelee tämän osalta lähinnä, onko tällaisen metsäinventoinnin tekemisen perustana olevien tietojen luotettavuuden heikentyminen, joka perustuu sijaintitietojen ilmaisemiseen, omiaan vaikuttamaan haitallisesti jäsenvaltion kansainvälisiin suhteisiin kyseisessä säännöksessä tarkoitetulla tavalla.

48

Direktiivin 2003/4 4 artiklan 2 kohdan ensimmäisen alakohdan b alakohdalla pyritään varmistamaan, että unionin oikeus on yhteensopiva Århusin yleissopimuksen 4 artiklan 4 kappaleen b kohdan kanssa, jonka mukaan ympäristötiedon saantia koskevan oikeuden ulkopuolelle voidaan jättää kyseisistä tiedoista ne, joiden ilmaiseminen ”vaikuttaisi haitallisesti” asianomaisen sopimusvaltion kansainvälisiin suhteisiin, maanpuolustukseen tai yleiseen turvallisuuteen.

49

Direktiivin 2003/4 4 artiklan 2 kohdan ensimmäisen alakohdan b alakohdasta tai myöskään Århusin yleissopimuksen 4 artiklan 4 kappaleen b kohdasta ei ilmene, että kyseisen poikkeuksen soveltaminen edellyttäisi aina sitä, että ympäristötiedon ilmaiseminen olisi itsessään vastoin kansainvälistä sitoumusta.

50

Kuten tämän tuomion 34 ja 35 kohdassa muistutettiin, kyseisen poikkeuksen täytäntöönpano edellyttää puolestaan vertailua sen yleisen edun, joka oikeuttaa asianomaisen ympäristötiedon ilmaisemisen, ja sen yleisen edun välillä, jota ilmaisemisesta kieltäytyminen palvelee, sekä sen toteamista, että tällainen ilmaiseminen on omiaan loukkaamaan konkreettisesti ja tosiasiallisesti direktiivillä 2003/4 suojattuja etuja, ja tällaisen loukkaamisen vaaran on oltava kohtuullisesti ennakoitavissa eikä se saa olla täysin hypoteettinen.

51

Näiden arviointien tekeminen kuuluu käsiteltävässä asiassa ennakkoratkaisua pyytäneelle tuomioistuimelle. Sen on tässä yhteydessä erityisesti selvitettävä, olisiko Viron tasavallan kansainvälisten sitoumusten mahdollisella rikkomisella, joka perustuisi pääasiassa kyseessä olevien sijaintitietojen ilmaisemiseen, riittävän konkreettisia ja ennakoitavissa olevia haitallisia vaikutuksia, jotta niillä tosiasiallisesti vahingoitettaisiin sen etuja tai metsäalan kansainvälistä yhteistyötä, vai olisivatko tällaiset vaikutukset käsiteltävässä asiassa täysin hypoteettisia, kuten unionin tuomioistuimelle toimitetut seikat antavat ymmärtää.

52

Neljänneksi ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee lähinnä, voiko pysyvien koealojen sijaintitietojen ilmaiseminen kuulua direktiivin 2003/4 4 artiklan 2 kohdan ensimmäisen alakohdan h alakohdassa säädetyn poikkeuksen soveltamisalaan; kyseinen alakohta koskee tapausta, jossa pyydettyjen tietojen ilmaiseminen vaikuttaisi haitallisesti sellaisen ympäristön suojeluun, johon tiedot liittyvät. Se tiedustelee täsmällisemmin todettuna, onko tällaisen metsäinventoinnin tekemisen perustana olevien tietojen luotettavuuden heikentyminen, joka perustuu sijaintitietojen ilmaisemiseen, omiaan vaikuttamaan haitallisesti ympäristönsuojeluun kyseisessä säännöksessä tarkoitetulla tavalla.

53

Direktiivin 2003/4 4 artiklan 2 kohdan ensimmäisen alakohdan h alakohdan sanamuodostakin ilmenee, että kyseisen poikkeuksen säätäessään unionin lainsäätäjä antoi jäsenvaltioille luvan olla ilmaisematta ympäristötietoja, joiden levittäminen aiheuttaisi vaaraa ympäristölle ja joita ovat esimerkiksi harvinaisten lajien olinpaikkojen paikallistamisen mahdollistavat tiedot.

54

Sama mahdollisuus ilmenee Århusin yleissopimuksen 4 artiklan 4 kappaleen h kohdasta, jossa määrätään siitä, että yleissopimuksen sopimusvaltiot voivat evätä pyynnöt, jotka koskevat ympäristötietoja, joiden ilmaiseminen vaikuttaisi haitallisesti ympäristöön, johon tiedot liittyvät, esimerkiksi harvinaisten lajien pesimäpaikkoihin.

55

Käsiteltävässä asiassa Viron hallitus ja ympäristökeskus väittävät, että pysyvien koealojen sijaintitietojen ilmaiseminen voisi heikentää kansallisen tilastollisen metsäinventoinnin edustavuutta ja luotettavuutta ja siis ympäristön alan julkisen päätöksenteon laatua. Ilmaiseminen avaisi niiden mukaan erityisesti mahdollisuuden siihen, että metsätalouden eri toimijat manipuloisivat tilastotietoja, koska ne voisivat esimerkiksi toteuttaa toimenpiteitä yksinomaan aloilla, joilta tietoja ei kerätä, ja vaikuttaa näin väärän kuvan antamiseen metsän tilasta.

56

Siltä osin kuin tällainen vaara voi vaikuttaa haitallisesti kansallisen tilastollisen metsäinventoinnin tekemisen laatuun ja siis sellaisen ympäristön suojeluun, johon pyydetyt tiedot liittyvät, se oikeuttaa direktiivin 2003/4 4 artiklan 2 kohdan ensimmäisen alakohdan h alakohdassa säädetyn poikkeuksen soveltamisen.

57

Sillä, että kyseessä ei ole harvinaisten lajien olinpaikka, ei aseteta tätä päätelmää kyseenlaiseksi, koska direktiivin 2003/4 4 artiklan 2 kohdan ensimmäisen alakohdan h alakohta koskee yleisesti kaikkia tapauksia, joissa ympäristötietojen ilmaiseminen voi vaikuttaa haitallisesti ympäristönsuojeluun, ja siinä mainitaan harvinaisten lajien olinpaikkojen suojelu vain esimerkinomaisesti.

58

On kuitenkin muistutettava, että kuten kaikkien direktiivin 2003/4 4 artiklan 1 kohdan ensimmäisessä alakohdassa ja 2 kohdan ensimmäisessä alakohdassa säädettyjen epäämisperusteiden täytäntöönpano – sen 4 artiklan 2 kohdan toisen alakohdan kolmannessa virkkeessä säädettyä ympäristöpäästöjä koskevia tietoja koskevaa poikkeusta lukuun ottamatta – kyseisen poikkeuksen täytäntöönpano edellyttää sitä, että viranomaiset vertailevat tuomioistuinten valvonnassa tiedon ilmaisemiseen liittyvää yleistä etua epäämisellä saavutettavaan etuun, ja sitä, että todetaan, että ilmaiseminen voi loukata konkreettisesti ja tosiasiallisesti kyseisellä direktiivillä suojattuja etuja, ja tällaisen loukkaamisen vaaran on oltava kohtuullisesti ennakoitavissa eikä se saa olla täysin hypoteettinen.

59

Edellä esitetyn perusteella toiseen kysymykseen on vastattava, että direktiivin 2003/4 4 artiklaa on tulkittava siten, että

60

Kuudennella kysymyksellään ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee unionin tuomioistuimelta lähinnä, onko direktiivin 2003/4 8 artiklan 1 kohtaa tulkittava siten, että hallintoviranomainen voi kyseisen säännöksen perusteella kieltäytyä ilmaisemasta yleisölle kansallisen tilastollisen metsäinventoinnin tekemiseen käytettävien pysyvien koealojen sijaintitietoja.

61

Direktiivin 2003/4 8 artiklan 1 kohdan mukaan ”jäsenvaltioiden on mahdollisuuksien mukaan varmistettava, että kaikki [niiden] keräämät tai [niiden] puolesta kerätyt tiedot ovat ajankohtaisia, täsmällisiä ja vertailukelpoisia”.

62

Säännöksen sanamuodostakin ilmenee, että siinä vahvistetaan yksinomaan ympäristötietojen laatua koskeva vaatimus. Pelkästään sen perusteella ei voida evätä pyyntöä saada ympäristötietoa, koska kuten tämän tuomion 33 kohdassa todettiin, poikkeukset ympäristötiedon saantia koskevaan oikeuteen luetellaan tyhjentävästi kyseisen direktiivin 4 artiklassa.

63

Direktiivin 2003/4 8 artiklan 1 kohdassa ei siis vahvisteta direktiivin 4 artiklassa vahvistettuihin perusteisiin nähden uutta perustetta poiketa ympäristötiedon saantia kokevasta oikeudesta.

64

Viranomaisten on kuitenkin otettava huomioon direktiivin 2003/4 8 artiklan 1 kohdassa vahvistettu ympäristötietojen laatua koskeva vaatimus sen määrittämiseksi, voidaanko ympäristötietojen ilmaisemisella vaikuttaa haitallisesti johonkin direktiivin 2003/4 4 artiklan 2 kohdassa tarkoitettuun etuun ja erityisesti sellaisen ympäristön suojeluun, johon ne liittyvät, kyseisen direktiivin 4 artiklan 2 kohdan ensimmäisen kohdan h alakohdassa tarkoitetulla tavalla.

65

Edellä esitetystä seuraa, että kuudenteen kysymykseen on vastattava, että direktiivin 2003/4 8 artiklan 1 kohtaa on tulkittava siten, että hallintoviranomainen ei voi kieltäytyä ilmaisemasta yleisölle kansallisen tilastollisen metsäinventoinnin tekemiseen käytettävien pysyvien koealojen sijaintitietoja yksinomaan mainitun säännöksen perusteella.

66

Kolmannella, neljännellä ja viidennellä kysymyksellään, joita on tarkasteltava yhdessä, ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee lähinnä, kuuluvatko siinä tapauksessa, että ensimmäiseen kysymykseen vastataan kieltävästi, kansallisen tilastollisen metsäinventoinnin tekemiseen käytettävien pysyvien koealojen sijaintitiedot direktiivin 2003/4 2 artiklan 1 alakohdan b alakohdassa mainittuihin tietoihin, joita koskevat pyynnöt on käsiteltävä kyseisen direktiivin 8 artiklan 2 kohdan mukaisesti. Jos tähän kysymykseen vastataan myöntävästi, kyseinen tuomioistuin tiedustelee unionin tuomioistuimelta myös, ovatko tällaiset tiedot 8 artiklan 2 kohdassa tarkoitettuja mittausmenetelmiä koskevia tietoja, ja jos näin on, voidaanko yleisöltä evätä oikeus tutustua niihin kansallisessa oikeudessa säädettyjen painavien syiden vuoksi ja voidaanko muilla toimenpiteillä, kuten niiden antamisella tutkimus- ja tarkastuslaitosten käyttöön, lieventää niiden antamatta jättämistä.

67

Ensimmäiseen kysymykseen annetusta vastauksesta ilmenee, että tietojen keräämiseen kansallisen tilastollisen metsäinventoinnin tekemiseksi käytettävien pysyvien koealojen sijaintitiedot ovat direktiivin 2003/4 2 artiklan 1 alakohdan a alakohdassa tarkoitettuja ympäristötietoja ja että ne eivät kuulu kyseisen direktiivin 2 artiklan 1 alakohdan b alakohdan, johon sen 8 artiklan 2 kohdassa viitataan, soveltamisalaan. Tämä vastaus huomioon ottaen kolmanteen, neljänteen ja viidenteen kysymykseen ei ole tarpeen vastata.

68

Seitsemännellä ja viimeisellä kysymyksellään ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee unionin tuomioistuimelta lähinnä, voiko direktiivin 2003/4 johdanto-osan 21 perustelukappale olla itsenäinen oikeusperusta tietojen keräämiseen kansallisen tilastollisen metsäinventoinnin tekemiseksi käytettävien pysyvien koealojen sijaintitietojen yleisölle ilmaisemiselle.

69

Direktiivin 2003/4 johdanto-osan 21 perustelukappaleessa todetaan, että ympäristönsuojelua koskevan tietoisuuden lisäämiseksi ”viranomaisten olisi tarvittaessa asetettava saataville ja levitettävä toimintansa kannalta olennaista ympäristötietoa”.

70

Koska direktiivin johdanto-osan perustelukappaleita voidaan hyödyntää yksinomaan sen varsinaisten säännösten tulkinnassa (ks. vastaavasti tuomio 19.12.2019, Puppinck ym. v. komissio, C‑418/18 P, EU:C:2019:1113, 76 kohta), direktiivin 2003/4 johdanto-osan 21 perustelukappale ei voi olla direktiivin 3 ja 7 artiklassa säädettyihin nähden itsenäinen oikeusperusta velvollisuudelle antaa tai levittää yleisölle ympäristötietoja.

71

Edellä esitetystä seuraa, että seitsemänteen kysymykseen on vastattava, että direktiivin 2003/4 johdanto-osan 21 perustelukappale ei voi olla itsenäinen oikeusperusta toimittaa yleisölle tietojen keräämiseen kansallisen tilastollisen metsäinventoinnin tekemiseksi käytettävien pysyvien koealojen sijaintitietoja.

72

Pääasian asianosaisten osalta asian käsittely unionin tuomioistuimessa on välivaihe kansallisessa tuomioistuimessa vireillä olevan asian käsittelyssä, minkä vuoksi kansallisen tuomioistuimen asiana on päättää oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta. Oikeudenkäyntikuluja, jotka ovat aiheutuneet muille kuin näille asianosaisille huomautusten esittämisestä unionin tuomioistuimelle, ei voida määrätä korvattaviksi.

Näillä perusteilla unionin tuomioistuin (neljäs jaosto) on ratkaissut asian seuraavasti: