This document is an excerpt from the EUR-Lex website
Document 62022CC0758
Opinion of Advocate General Campos Sánchez-Bordona delivered on 29 February 2024.###
Julkisasiamies M. Campos Sánchez-Bordona ratkaisuehdotus 29.2.2024.
Julkisasiamies M. Campos Sánchez-Bordona ratkaisuehdotus 29.2.2024.
ECLI identifier: ECLI:EU:C:2024:191
Väliaikainen versio
JULKISASIAMIEHEN RATKAISUEHDOTUS
MANUEL CAMPOS SÁNCHEZ-BORDONA
29 päivänä helmikuuta 2024 (1)
Yhdistetyt asiat C‑758/22 ja C‑759/22
Bayerische Ärzteversorgung,
Bayerische Architektenversorgung,
Bayerische Apothekerversorgung,
Bayerische Rechtsanwalts- und Steuerberaterversorgung ja
Bayerische Ingenieurversorgung-Bau mit Psychotherapeutenversorgung (C‑758/22) sekä
Sächsische Ärzteversorgung (C‑759/22)
vastaan
Deutsche Bundesbank
(Ennakkoratkaisupyyntö – Bundesverwaltungsgericht (ylin hallintotuomioistuin, Saksa))
Ennakkoratkaisupyyntö – Talous- ja rahapolitiikka – Asetus (EU) 2018/231 – Tilastotietojen antaminen Euroopan keskuspankille (EKP) – Ammattikuntien keskinäiset vakuutuslaitokset – Asetus (EU) N:o 549/2013 – Euroopan kansantalouden tilinpito- ja aluetilipitojärjestelmä (EKT) – Eläkerahastoihin sovellettavat tiedonantovaatimukset – Ammatinharjoittajien erityiset eläkejärjestelmät – Pakollinen jäsenyys ja maksujen pakollinen suorittaminen – Eläkerahastojen toteuttama rahoituksen välitys
1. Esillä olevat kaksi ennakkoratkaisupyyntöä antavat unionin tuomioistuimelle tilaisuuden tulkita asetusta (EU) 2018/231,(2) jossa annetaan Euroopan keskuspankille (jäljempänä EKP) muun muassa oikeus saada eläkerahastoilta yksityiskohtaisia tilastotietoja niiden toiminnasta rahoituksen välittäjänä.
2. Saksassa toimii huomattavan paljon ammattikuntien keskinäisiä vakuutuslaitoksia.(3) Kuusi tällaista laitosta(4) käy riitaa, jossa vastaajana on Deutsche Bundesbank (Saksan liittotasavallan keskuspankki), joka katsoo näiden yhtiöiden kuuluvan asetuksen 2018/231 soveltamisalaan ja vaatii niitä siten toimittamaan taloudellisia tietoja. Asianomaiset yhtiöt pitävät itseään sitä vastoin sosiaaliturvarahastoina, eikä niillä olisi tässä asemassa velvollisuutta toimittaa vaadittuja tietoja.
3. Riidan keskiössä on kysymys siitä, miten tulkitaan asetuksella (EU) N:o 549/2013(5) hyväksytyssä Euroopan kansantalouden tilinpito- ja aluetilinpitojärjestelmässä (jäljempänä EKT 2010) annettua luokitusta, johon viitataan asetuksessa 2018/231. Luokituksen tulkinta on erittäin monimutkaista, sillä EKT 2010 sisältää koko taloutta koskevan tilastoluokituksen, jonka pohjana olevien käsitteiden oikeudellista merkitystä on toisinaan hankala määrittää. Unionin tuomioistuin on jo käsitellyt muutamia EKT 2010:een liittyviä ongelmia hiljattain antamissaan tuomioissa.(6)
I Asiaa koskevat oikeussäännöt
A Unionin oikeus
1. Asetus 2018/231
4. Asetuksen 1 artiklassa (”Määritelmät”) säädetään seuraavaa:
”Tässä asetuksessa tarkoitetaan
1. ’eläkerahastoilla’ (alasektori S.129 EKT 2010:ssä) rahoitusalan yritystä tai yritysmäistä yhteisöä, joka toimii pääasiallisesti vakuutettujen henkilöiden sosiaalisten riskien ja tarpeiden hallintaan liittyvän rahoituksen välittäjänä (sosiaalivakuutus). Sosiaalivakuutusjärjestelminä eläkerahastot tarjoavat eläketuloja ja usein etuuksia, joita maksetaan kuoleman tai työkyvyttömyyden johdosta.
Määritelmä ei kata
– –
f) sosiaaliturvarahastoja, sellaisina kuin ne määritellään EKT 2010:n 2.117 kohdassa;
– –”.
5. Sen 2 artiklassa (”Varsinainen tiedonantajien joukko”) säädetään seuraavaa:
”1. Varsinainen tiedonantajien joukko koostuu euroalueen kotimaisista eläkerahastoista.
2. Varsinaiseen tiedonantajien joukkoon kuuluviin eläkerahastoihin sovelletaan tilastointiin liittyviä tiedonantovaatimuksia täysimääräisesti, jollei 7 artiklan mukaisen poikkeuksen soveltamisesta muuta johdu.
– –”
2. Asetus N:o 549/2013
6. Asetuksen 1 artiklassa (”Kohde”) säädetään seuraavaa:
”1. Tällä asetuksella perustetaan Euroopan kansantalouden tilinpitojärjestelmä 2010, jäljempänä ’EKT 2010’ tai ’EKT’.
2. EKT 2010:ssä vahvistetaan
a) menetelmä (liite A), joka koskee yhteisiä standardeja, määritelmiä, luokituksia ja tilinpitosääntöjä ja jota on käytettävä tilien ja taulukoiden laatimiseen vertailukelpoisin perustein unionin tarpeisiin, yhdessä 3 artiklassa edellytettyjen tulosten kanssa;
– –”.
7. Seuraavat kohdat sisältyvät EKT 2010:n liitteessä A olevaan lukuun 1 (”Yleispiirteet ja perusperiaatteet”):
”– –
1.37 Markkinatuotoksen ja markkinattoman tuotoksen erottelu – ja sen mukainen julkisen sektorin yksiköiden jaottelu julkisyhteisöihin ja julkisiin yrityksiin – määräytyy seuraavan säännön mukaisesti:
Toimintaa pidetään markkinatoimintana, kun tavaroilla ja palveluilla käydään kauppaa seuraavissa olosuhteissa:
1) Myyjät pyrkivät mahdollisimman suuriin voittoihin pitkällä aikavälillä myymällä tavaroita ja palveluita vapaasti markkinoilla kaikille, jotka ovat valmiit maksamaan pyydetyn hinnan.
2) Ostajat pyrkivät saamaan mahdollisimman suuren hyödyn rajallisilla resursseillaan ostamalla sellaisia tuotteita, jotka vastaavat parhaiten niiden tarpeita tarjottuun hintaan.
3) On olemassa tosiasialliset markkinat, ja myyjillä ja ostajilla on pääsy markkinoille sekä markkinainformaatiota. Tosiasialliset markkinat voivat olla toimivat, vaikka nämä edellytykset eivät täyty kaikilta osin.
– –
1.57 Institutionaaliset yksiköt ovat taloudellisia yksiköitä, jotka voivat omistaa tavaroita ja varoja, ottaa velkaa ja osallistua taloudelliseen toimintaan ja suorittaa taloustoimia muiden yksiköiden kanssa täysin oikeuksin. EKT 2010:n järjestelmää varten institutionaaliset yksiköt ryhmitellään viiteen toisensa poissulkevaan kotimaiseen institutionaaliseen sektoriin:
a) yritykset;
b) rahoituslaitokset;
c) julkisyhteisöt;
d) kotitaloudet;
e) kotitalouksia palvelevat voittoa tavoittelemattomat yhteisöt.
Nämä viisi sektoria muodostavat yhdessä koko kotimaantalouden. Jokainen sektori jakautuu myös alasektoreihin. EKT 2010:n järjestelmä mahdollistaa kultakin sektorilta ja alasektorilta sekä koko kansantaloudesta laadittavan täydellisen juoksevien tilien ja varallisuustaseiden kokonaisuuden. Ulkomaisilla talousyksiköillä voi olla vuorovaikutusta kyseisten viiden kotimaisen sektorin kanssa, ja tällainen vuorovaikutus esitetään viiden kotimaisen sektorin ja kuudennen institutionaalisen sektorin eli ulkomaiden välillä.
– –”
8. Seuraavat kohdat sisältyvät EKT 2010:n liitteessä A olevaan lukuun 2 (”Yksiköt ja yksiköiden ryhmittelyt”):
”– –
INSTITUTIONAALISET YKSIKÖT
2.12 Määritelmä: Institutionaalinen yksikkö on taloudellinen yksikkö, jolle on ominaista pääasiallista toimintaansa koskeva itsenäinen päätösvalta. Kotimaisen yksikön katsotaan olevan institutionaalinen yksikkö talousalueella, jolla sen taloudellisen mielenkiinnon pääasiallinen keskus sijaitsee, jos se päättää itsenäisesti toiminnastaan ja jos sillä on täydellinen kirjanpito tai valmiudet laatia täydellinen kirjanpito.
– –
INSTITUTIONAALISET SEKTORIT
– –
2.34 Kaaviosta 2.1 käy ilmi, miten yksiköt kohdennetaan pääsektoreihin. Kun määritetään sektori sellaiselle kotimaiselle yksikölle, joka on muu kuin kotitalous, on kaavion mukaan määritettävä, onko kyseinen yksikkö julkisyhteisöjen valvoma vai ei ja onko se markkinatuottaja vai markkinaton tuottaja.
Rahoituslaitokset (S.12)
– –
Rahoituksen välittäjät
– –
2.59 Vakuutuslaitosten ja eläkerahastojen toiminta koostuu riskien hallinnasta. Tällaisten laitosten velat ovat vakuutus-, eläke- ja standarditakausvastuita (AF.6). Näiden velkojen vastineita ovat vakuutuslaitosten ja eläkerahastojen – rahoituksen välittäjinä – tekemät sijoitukset.
– –
Julkisyhteisöt (S.13)
2.111 Määritelmä: Julkisyhteisösektoriin (S.13) luetaan kaikki institutionaaliset yksiköt, jotka ovat markkinattomia tuottajia ja joiden tuotos on tarkoitettu yksilölliseen tai kollektiiviseen kulutukseen ja jotka rahoitetaan muihin sektoreihin kuuluvien yksiköiden suorittamin pakollisin maksuin, ja pääasiallisesti kansantulon ja ‑varallisuuden uudelleenjakoa harjoittavat institutionaaliset yksiköt.
– –
Sosiaaliturvarahastot (S.1314)
2.117 Määritelmä: Sosiaaliturvarahastojen alasektoriin luetaan ne valtionhallinnon, osavaltiohallinnon ja paikallishallinnon institutionaaliset yksiköt, joiden pääasiallista toimintaa on sosiaalietuuksien tuottaminen ja jotka täyttävät molemmat seuraavista kahdesta kriteeristä:
a) lain tai asetuksen mukaan tietyt väestöryhmät ovat velvollisia osallistumaan järjestelmään tai maksamaan sosiaaliturvamaksuja; ja
b) julkisyhteisö vastaa – riippumattomasti tehtävästään valvovana elimenä tai työnantajana – laitoksen hallinnosta maksuja ja etuuksia koskevissa ratkaisuissa ja hyväksymisessä.
Yksittäisen henkilön maksamien maksujen ja sen riskin välillä, jonka alaiseksi kyseinen henkilö joutuu, ei ole tavallisesti suoraa yhteyttä.”
9. Seuraavat kohdat sisältyvät EKT 2010:n liitteessä A olevaan lukuun 3 (”Tuotteita ja valmistamattomia varoja koskevat taloustoimet”):
”– –
Tuotos (P.1)
– –
3.17 Määritelmä: markkinatuotos koostuu tuotoksesta, joka myydään tai on tarkoitettu myytäväksi markkinoilla.
3.18 Markkinatuotokseen sisältyvät:
a) taloudellisesti merkittävään hintaan myydyt tuotteet;
– –
3.19 Määritelmä: taloudellisesti merkittävät hinnat ovat hintoja, joilla on merkittävä vaikutus tuotemääriin, joita tuottajat ovat halukkaita tarjoamaan, ja tuotemääriin, joita ostajat haluavat hankkia. Tällaiset hinnat syntyvät, kun molemmat seuraavista ehdoista täyttyvät:
a) tuottajalla on motivaatio sopeuttaa tarjontaa joko voiton tuottamiseksi pitkällä aikavälillä tai vähintään pääoma- ja muiden kustannusten kattamiseksi; ja
b) kuluttajilla on vapaus joko ostaa tai olla ostamatta ja tehdä ostopäätös veloitettavien hintojen perusteella.
Taloudellisesti merkityksettömiä hintoja veloitetaan todennäköisesti, jotta kerrytetään jonkinlaista tuloa tai saadaan jonkin verran vähennettyä liikakysyntää, jota esiintyy, kun palveluja tarjotaan täysin maksutta.
Tuotteen taloudellisesti merkittävä hinta määritellään suhteessa siihen institutionaaliseen yksikköön ja paikalliseen toimialayksikköön, joka on tuottanut tuotoksen. Esimerkiksi kotitalouksien omistamien yhtiöimättömien yritysten tuotos, joka myydään muille institutionaalisille yksiköille, myydään taloudellisesti merkittävään hintaan, jolloin sitä on pidettävä markkinatuotoksena. Muiden institutionaalisten yksikköjen tuotoksen osalta kyky harjoittaa markkinatoimintaa taloudellisesti merkittäviin hintoihin tarkistetaan etenkin määrällisen kriteerin avulla (50 %:n kriteeri) käyttämällä myynnin suhdetta tuotantokustannuksiin. Ollakseen markkinatuottaja yksikön täytyy pitkäkestoisesti kattaa myynnillään vähintään 50 prosenttia kustannuksistaan.
– –
3.24 Määritelmä: markkinatuottajat ovat paikallisia TAY:itä tai institutionaalisia yksiköitä, joiden tuotoksesta suurin osa on markkinatuotantoa.
Jos paikallinen TAY tai institutionaalinen yksikkö on markkinatuottaja, sen päätuotos on määritelmän mukaan markkinatuotosta, koska markkinatuotoksen käsite määritellään sen jälkeen kun on määritelty, onko tuotoksen tuottanut paikallinen TAY tai institutionaalinen yksikkö markkinatuottaja, omaan loppukäyttöön tuottaja vai markkinaton tuottaja.
– –
3.26 Määritelmä: markkinattomat tuottajat ovat paikallisia TAY:itä tai institutionaalisia yksiköitä, joiden tuotoksesta suurin osa tarjotaan maksutta tai taloudellisesti merkityksettömiin hintoihin.”
10. Seuraavat kohdat sisältyvät EKT 2010:n liitteessä A olevaan lukuun 17 (”Sosiaalivakuutus ja eläkkeet”):
”– –
ELÄKKEET
– –
Sosiaaliturvan eläkejärjestelmät
17.43 Määritelmä: sosiaaliturvan eläkejärjestelmät ovat sopimuksenluonteisia vakuutusjärjestelmiä, joissa julkishallinto velvoittaa sosiaalivakuutusjärjestelmään osallistuvat edunsaajat vakuuttamaan itsensä vanhuuden ja muiden vanhuuteen liittyvien riskien, kuten työkyvyttömyyden ja sairauden, varalta. Edunsaajille sosiaaliturvan eläkkeitä tarjoaa julkisyhteisö.
– –”
11. EKT 2010:n liitteessä A olevassa luvussa 20 (”Julkisyhteisöjen tilinpito”) säädetään seuraavaa:
”– –
Julkisyhteisöjen yksiköt
– –
20.10 Keskusyksikön lisäksi olemassa on hallinnon yksiköitä, joilla on oma oikeudellinen identiteetti ja laaja itsemääräämisoikeus muun muassa menojen määrän ja koostumuksen sekä suorien tulonlähteiden, kuten tarkoitukseen varattujen verojen, osalta. Näiden yksiköiden tarkoituksena on yleensä tiettyjen toimintojen takaaminen, esimerkiksi teiden rakentaminen tai terveys-, koulutus- ja tutkimuspalvelujen markkinaton tuotanto. Niitä pidetään erillisinä julkisyhteisöjen yksikköinä, jos ne pitävät täydellistä kirjanpitoa, omistavat tavaroita tai varoja omissa nimissään, harjoittavat markkinatonta toimintaa, josta ne ovat laillisesti tilivelvollisia, ja voivat ottaa velkaa ja tehdä sopimuksia. Tällaisia yksiköitä (sekä julkisyhteisöjen määräysvallassa olevia, voittoa tavoittelemattomia yhteisöjä) kutsutaan talousarvion ulkopuolisiksi yksiköiksi, sillä niillä on omat erilliset talousarvionsa, ne saavat merkittäviä tulonsiirtoja valtion talousarviosta ja niiden ensisijaisia rahoituslähteitä täydennetään omilla tulonlähteillä, jotka eivät sisälly valtion talousarvioon. Nämä talousarvion ulkopuoliset yksiköt luokitellaan julkisyhteisöjen sektoriin, elleivät ne ole toisen julkisyhteisöjen yksikön hallinnassa olevia pääasiallisia markkinatuottajia.
– –
20.12 Sosiaaliturvarahastot ovat sosiaaliturvajärjestelmiä ylläpitäviä julkisyhteisöjen yksiköitä. Sosiaaliturvajärjestelmät ovat sosiaalivakuutusjärjestelmiä, jotka kattavat koko yhteisön tai suuren osan siitä ja joita julkinen valta säätää ja valvoo. Sosiaaliturvarahasto on institutionaalinen yksikkö, jos se on järjestetty muista julkisyhteisöjen yksiköiden toiminnasta erillään, sen varat ja velat kirjataan erikseen ja se suorittaa rahoitustaloustoimia omissa nimissään.
– –
Eläkerahastot
20.38 Työnantajien eläkejärjestelmät ovat järjestelyjä, joiden tarkoituksena on tarjota niihin osallistuville henkilöille eläke-etuuksia ja jotka perustuvat työnantajan ja työntekijän väliseen sopimussuhteeseen. Ne käsittävät rahastoituja, rahastoimattomia ja osittain rahastoituja järjestelmiä.
20.39 Sosiaaliturvajärjestelmiin ei lueta julkisyhteisöjen yksikköjen perustamia rahastoituja maksuperusteisia järjestelmiä, jotka eivät sisällä maksettavien eläkkeiden tasoa koskevaa valtion takausta ja joista maksettavien eläkkeiden taso ei ole tiedossa vaan riippuu varojen kehittymisestä. Näin ollen järjestelmää hallinnoiva yksikkö sekä rahasto itsessään, jos se on erillinen institutionaalinen yksikkö, katsotaan rahoituslaitokseksi, joka luokitellaan alaluokkaan vakuutuslaitokset ja eläkerahastot.
– –”
B Kansallinen oikeus
12. Baijerin osavaltiossa sovelletaan yleishyödyllisiä palveluja koskevaa lakia.(7) Kyseisen lain mukaisesti ammattikuntien keskinäiset vakuutuslaitokset ovat seuraavanlaisia:
– Ne ovat oikeustoimikelpoisia julkisoikeudellisia laitoksia.
– Ne ovat velvollisia täyttämään edellytykset, joilla niiden jäsenet voidaan vapauttaa lakisääteisen eläkevakuutusjärjestelmän mukaisesta vakuutusvelvollisuudesta (VersoG:n 28 §:n 3 virke).
– Ne voivat toimia ainoastaan voittoa tavoittelematta ja käyttää varojaan ja varallisuuttaan ainoastaan eläketehtävänsä täyttämiseen (VersoG:n 9 §:n 1 ja 3 momentti).
– Ne ovat velvollisia kattamaan hallintokulunsa, mukaan lukien työntekijöiden ja edunsaajien aiheuttamat kustannukset, omista varoistaan (VersoG:n 9 §:n 2 momentin ensimmäinen virke).
– Valtaosalla niiden jäsenistä on lakisääteinen velvollisuus jäsenyyteen, koska he harjoittavat ammattiaan Baijerin osavaltiossa.(8) Vapautus pakollisesta jäsenyydestä sallitaan vain poikkeustapauksissa.(9)
– Pakollisesta jäsenyydestä eronneille jäsenille annetaan mahdollisuus jäädä vapaaehtoisiksi jäseniksi(10) laitoksen sisäisten sääntöjen mukaisesti, jotta he voivat kartuttaa eläkeoikeuksia samoilla eläkemaksuilla kuin pakolliset jäsenet.
– Laitokset määräävät säännöissään tehtäviensä rahoittamiseksi perittävistä maksuista sekä eläkeoikeuksien ehdoista, luonteesta, määrästä ja lakkaamisesta lain säännöksiä noudattaen.(11)
– Säännöissä voidaan sallia, että jäsenet suorittavat vapaaehtoisia lisämaksuja eläkeoikeuksiensa karttuman lisäämiseksi edellyttäen, että lisämaksujen ja pakollisen maksun summa ei ylitä maksujen lakisääteistä enimmäismäärää.(12)
13. Saksin osavaltiossa sovelletaan Saksin osavaltion terveysalan liittoja koskevaa lakia(13) sekä Saksin osavaltion lääkärien eläkelaitoksen sääntöjä.(14) Kuten asiassa C‑759/22 esitetystä ennakkoratkaisupyynnöstä ilmenee, kyseisiin säädöksiin sisältyvien säännösten sisältö ei poikkea olennaisesti ammattikuntien keskinäisten vakuutuslaitosten osalta asiassa C‑758/22 sovellettavista säännöksistä.
14. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin ottaa esille seuraavat Säschische Ärzteversorgungin (Saksin osavaltion lääkärien eläkelaitos) ominaispiirteet:
– Se on Sächsische Landesärztekammeriin (Saksin osavaltion lääkäriliitto) kuuluva osittain oikeuskelpoinen laitos, joka maksaa etuuksia kyseisen liiton jäsenille sekä Landestierärztekammerin (Saksin osavaltion eläinlääkäriliitto) jäsenille.(15)
– Sen jäseninä ovat lain nojalla kaikki, joiden on pakko kuulua Saksin osavaltion lääkäriliittoon tai Saksin osavaltion eläinlääkäriliittoon.(16)
– Pakollisina jäseninä ovat lähtökohtaisesti kaikki lääkärit ja eläinlääkärit, joilla on oikeus ammattinsa harjoittamiseen Saksin osavaltiossa, jotka harjoittavat siellä ammattiaan tai joilla on siellä vakinainen asuinpaikka.
– Se harjoittaa pääasiallisesti asetuksen 2018/231 1 artiklan 1 alakohdan ensimmäisessä ja toisessa virkkeessä tarkoitettua toimintaa rahoituksen välittäjänä myöntämällä jäsenilleen maksuihin perustuvia vanhuus-, perhe- ja työkyvyttömyyseläkkeitä.
– Se pitää täydellistä kirjanpitoa (sääntöjen 8 §). Vaikka sillä ei ole omaa oikeushenkilöllisyyttä, se on organisatorisesti ja taloudellisesti riippumaton lääkäriliitosta ja sillä on laaja autonomia. Se hoitaa tehtävänsä lain ja sääntöjensä mukaisesti omilla elimillään, omalla vastuullaan ja omilla varoillaan, jotka ovat erillään liiton varoista. Se on taloudellisesti aktiivinen ja se voi olla oikeuksien ja velvollisuuksien haltija, osallistua oikeustoimiin ja perustaa vastuita, joista se vastaa varoillaan.
II Tosiseikat, pääasiat ja ennakkoratkaisukysymykset
A Asia C‑758/22
15. Deutsche Bundesbank ilmoitti 7.9.2018 ja 25.3.2019 päivätyillä kirjeillä neljälle baijerilaiselle laitokselle, että niihin sovelletaan asetuksen 2018/231 1 ja 2 artiklan mukaisesti eläkerahastoina tilastointiin liittyviä tiedonantovaatimuksia ja että niiden on toimitettava sille neljännesvuosittain yksityiskohtaisia tietoja taloudellisesta tilanteestaan 30.9.2019 alkaen.
16. Yksi muu kantajana olevista laitoksista velvoitettiin 12.11.2018 ja 17.7.2019 päivätyillä sisällöltään lähes identtisillä kirjeillä toimittamaan vähemmän laajat tiedot vuosittain.
17. Laitokset vaativat nostamillaan kanteilla niitä koskevien ilmoitusten kumoamista ja toissijaisesti sen toteamista, etteivät ne ole tiedonantovelvollisia.
18. Verwaltungsgericht Frankfurt am Main (Frankfurt am Mainin hallintotuomioistuin, Saksa) hylkäsi kanteet 4.11.2021 antamassaan tuomiossa todeten, että kantajat olivat asetuksen 2018/231 1 artiklan 1 alakohdassa tarkoitettuja eläkerahastoja, jotka ovat kyseisen asetuksen 2 artiklan 1 kohdan mukaan tiedonantovelvollisia.
19. Kantajina olevat laitokset ovat tehneet Bundesverwaltungsgerichtille (liittovaltion ylin hallintotuomioistuin, Saksa) oikeusasteen ohittavat Revision-valitukset ensimmäisessä oikeusasteessa annetusta tuomiosta.
20. Ne väittävät valituksissaan, että ne ovat markkinattomia tuottajia, että niiden maksamat pakolliset etuudet muodostavat suurimman osan niiden tuotoksesta eikä näitä etuuksia myydä taloudellisesti merkittävään hintaan. Niiden pakollisilla jäsenillä ei ole ollut asetuksen N:o 549/2013 liitteessä A olevan 3.19 kohdan ensimmäisen alakohdan b alakohdassa tarkoitetulla tavalla vapautta tehdä eläke-etuuksien hankkimista koskevaa päätöstä veloitettavien maksujen perusteella. Kyseisen kohdan viimeisen alakohdan mukainen 50 prosentin sääntö ei ole merkityksellinen, sillä sitä käytetään ainoastaan tuotoksen määrittämisessä. Kyseiset keskinäiset vakuutuslaitokset kuuluvat joka tapauksessa sosiaaliturvarahastoihin.
B Asia C‑759/22
21. Kyseisen asian tosiseikat ja asian käsittely vastaavat olennaisilta osin asian C‑758/22 tosiseikkoja ja käsittelyä kummankin asian erityispiirteitä lukuun ottamatta.
C Ennakkoratkaisukysymykset
22. Tässä tilanteessa Bundesverwaltungsgericht on päättänyt pyytää unionin tuomioistuimelta ratkaisua seuraaviin ennakkoratkaisukysymyksiin, jotka ovat kummassakin menettelyssä täsmälleen samat:
”1) a) Edellytetäänkö EKT:n liitteessä A olevan 3.19 kohdan ensimmäisen alakohdan b alakohdassa, että kaikilla tuottajan tarjoamien tuotteiden kuluttajilla on vapaus joko ostaa tai olla ostamatta ja tehdä ostopäätös veloitettavien hintojen perusteella?
Mikäli tähän vastataan kieltävästi:
b) jos tällaisten kuluttajien suuri enemmistö, jolla ei ole tällaista itsenäistä päätösvaltaa, saa tuottajalta tuotteita, joiden arvo on yli puolet tämän kokonaistuotoksen arvosta, sen vuoksi, että heidän on lain nojalla ollut pakko liittyä tuottajan jäseniksi ja maksaa tuottajan määrittämät pakolliset maksut, täyttääkö säännöksen vaatimukset se, että vähemmistöllä on ollut mahdollisuus vapaaehtoisesti liittyä tuottajan jäseneksi ja saada siltä tuotteita maksamalla samat maksut kuin ne, jotka pakolliset jäsenet maksavat?
2) Onko aina kyse EKT:n liitteessä A olevissa 3.17–3.19 kohdassa tarkoitetusta taloudellisesti merkittävään hintaan tuotettavasta markkinatuotoksesta, jos liitteessä A olevan 3.19 kohdan kolmannen alakohdan kolmannessa ja neljännessä virkkeessä tarkoitettu 50 %:n kriteeri eli kustannusten kattaminen vähintään puoliksi myynnillä täyttyy pitkäkestoisesti, vai eikö tätä kriteeriä ole pidettävä (itsessään) riittävänä vaan välttämättömänä edellytyksenä, joka on lisättävä EKT:n liitteessä A olevan 3.19 kohdan ensimmäisen alakohdan toisen virkkeen a ja b alakohdassa säädettyihin kahteen edellytykseen?
3) Kun tutkitaan, ovatko institutionaaliset yksiköt EKT:n liitteessä A olevassa 3.24 kohdassa tarkoitettuja markkinatuottajia, onko EKT:n liitteessä A olevien 3.17, 3.19 ja 3.26 kohdan lisäksi otettava huomioon myös liitteessä A olevan 1.37 kohdan toisessa alakohdassa säädetyt lisävaatimukset?
4) a) Asetetaanko EKT:n liitteessä A olevassa 2.107 kohdassa sen edellytykseksi, että institutionaalinen yksikkö voidaan luokitella alasektorille S.129, että kaikki sen kaikille osallistujille tarjoamat etuudet tarjotaan sopimukseen perustuvan järjestelyn perusteella?
Jos näin on:
b) Täyttyykö tällainen edellytys etuuden sopimusperusteisuudesta jo silloin, kun institutionaalisen yksikön pakollisesta jäsenyydestä, sille maksettavista pakollisista eläkemaksuista ja sen maksamista pakollisista etuuksista säädetään viranomaistoimen nojalla kyseessä olevan eläkelaitoksen säännöissä mutta kun myös pakolliset jäsenet voivat saada vapaaehtoisilla lisämaksuilla oikeuksia lisäetuuksiin?
5) Onko asetuksen 2018/231 1 artiklan 1 alakohdan kolmannen virkkeen f alakohtaa tulkittava siten, että ensimmäisessä virkkeessä tarkoitetun eläkerahaston käsitteen ulkopuolelle jäävät vain ne institutionaaliset yksiköt, jotka täyttävät molemmat EKT:n liitteessä A olevassa 2.117 kohdassa säädetyt kriteerit, vai kattaako kyseinen poikkeus myös muut institutionaaliset yksiköt, joita on pidettävä EKT:n liitteessä A olevassa 17.43 kohdassa tarkoitettuina sosiaaliturvaan kuuluvina eläkerahastoina ilman, että ne täyttäisivät kaikki EKT:n liitteessä A olevassa 2.117 kohdassa säädetyt edellytykset?
6) a) Viittaako EKT:n liitteessä A olevan 2.117 kohdan b alakohdassa ja 17.43 kohdassa oleva julkisyhteisön käsite ainoastaan asianomaiseen keskusyksikköön, vai sisältääkö se myös oikeudellisesti itsenäiset eläkelaitokset, jotka ovat järjestäytyneet pakollisen jäsenyyden perusteella, joita rahoitetaan eläkemaksuilla ja joilla on oikeus itsenäiseen hallintoon ja omaan kirjanpitoon?
Jos jälkimmäinen pitää paikkansa:
b) Tarkoittaako EKT:n liitteessä A olevan 2.117 kohdan b alakohdan mukainen maksujen ja etuuksien vahvistaminen tietyn määrän vahvistamista vai riittääkö, että laissa säädetään katettavista vähimmäisriskeistä ja vakuutusturvan vähimmäistasosta sekä maksujen kantamisen periaatteista ja rajoista mutta jätetään maksujen ja etuuksien määrittäminen tässä yhteydessä eläkelaitoksen tehtäväksi?
c) Kattaako EKT:n liitteessä A olevassa 20.39 kohdassa tarkoitettu julkisyhteisöjen yksikön käsite vain sellaiset institutionaaliset yksiköt, jotka täyttävät kaikki EKT:n liitteessä A olevissa 20.10 ja 20.12 kohdassa asetetut vaatimukset?”
III Asian käsittely unionin tuomioistuimessa
23. Ennakkoratkaisupyynnöt saapuivat unionin tuomioistuimeen 15.12.2022. Kyseiset kaksi asiaa yhdistettiin niiden samankaltaisuuden vuoksi.
24. Huomautuksia ovat esittäneet EKP, Deutsche Bundesbank, viittä baijerilaista eläkerahastoa edustava Bayerische Ärzteversorgung, Sächsische Ärzteversorgung sekä Euroopan komissio. Kaikki olivat edustettuina 13.12.2023 pidetyssä istunnossa.
IV Asian arviointi
25. Ennen kuin vastaan varsinaisesti esitettyihin ennakkoratkaisukysymyksiin, katson aiheelliseksi ottaa esille sen, miksi eläkerahastoille on asetettu tiettyjä tiedonantovelvoitteita, koska tämä kysymys on jäsenvaltioiden talous- ja rahapolitiikan kannalta merkityksellinen. Tarkastelen niin ikään alustavasti Saksassa käytössä olevan eläkejärjestelmän piirteitä niiltä osin kuin se on tarpeen esillä olevien ennakkoratkaisukysymysten kannalta, samoin kuin EKT 2010:n olennaisia erityispiirteitä.
A Eläkerahastojen taloudellinen merkitys
26. Eläkerahastoilla on merkittävä rooli euroalueen ja koko Euroopan unionin taloudessa, sillä ne tarjoavat kotitalouksille mahdollisuuden säästää eläköitymistä varten ja ne osallistuvat samalla pääoman tehokkaaseen kohdentamiseen pitkällä aikavälillä.
27. Vuoden 2008 finanssikriisin jälkeen eläkerahastojen varat ovat moninkertaistuneet, ja joidenkin arvioiden mukaan niiden arvo on yli kolme biljoonaa euroa. Arvioiden mukaan varojen prosentuaalinen osuus euroalueen bruttokansantuotteesta on lähes kaksinkertaistunut niin, että vuonna 2008 se oli 13 prosenttia ja tällä hetkellä se on yli 25 prosenttia.(17)
28. Eläkerahastot sijoittavat eniten sijoitusrahasto-osuuksiin ja velkapapereihin. Pienemmän mittakaavan sijoituksiin kuuluu osakkeita ja osuuksia, johdannaisia, käteistä ja lainoja.(18)
29. Saatavilla olevissa tiedoissa olevien puutteiden ja eri maiden tietojen vertailukelvottomuuden vuoksi on ollut vaikeaa tietää, miten eläkerahastot vaikuttavat rahapolitiikan välittymiseen, mitä riskejä eläkerahastojen omaan sijoituskäyttämiseen liittyy ja millainen yhteys niillä on muihin rahoitusjärjestelmän osiin ja reaalitalouteen.
30. Tästä syystä EKP piti euroalueen eläkerahastoja koskevien yhdenmukaistettujen ja laadukkaiden tilastotietojen saamista käyttöön olennaisena, mikä selittää yksityiskohtaisten tilastotietojen toimittamiseen liittyvän sääntelyn kehittymistä.
31. Alun perin asetuksen (EY) N:o 2533/98(19) 2 artiklan ensimmäisen kohdan a alakohdassa eläkerahastot suljettiin pois niin kutsutusta ”tietojen antajien perusjoukosta”.(20) EKP suositteli(21) kuitenkin niiden sisällyttämistä, joka toteutui asetuksessa (EY) N:o 951/2009.(22)
32. Tämän muutoksen puolesta esitettiin seuraavat perustelut:
– Tietojen antajien perusjoukon tuli käsittää rahoituslaitosten sektori kokonaisuudessaan ja erityisesti vakuutuslaitokset ja eläkerahastot, jotka edustavat rahoitusvaroilla mitattuna kyseisen sektorin toiseksi suurinta alasektoria.
– Kun tietoisuus pitkän eliniän aiheuttamista rahoitusseuraamuksista kasvaa ja tapahtuu yleinen siirtyminen rahastoiviin eläkejärjestelmiin, kyseisen alasektorin merkitys EKP:n politiikkaa koskevassa päätöksenteossa todennäköisesti lisääntyy.
– Kyseisen alasektorin laitokset hallinnoivat sijoituksiaan aikaisempaa paljon aktiivisemmin, mikä lisää niiden merkitystä rahapolitiikan kannalta.
33. Kun eläkerahastot lisättiin tietojen antajien perusjoukkoon, asetuksessa 2018/231 asetettiin niille velvollisuus toimittaa tilastoilmoituksia euroalueen keskuspankeille.(23) Näin EKP saa varmaa tietoa eläkerahastojen toiminnasta rahapolitiikan välittymismekanismissa.
34. EKP vahvisti istunnossa, että asetuksen 2018/231 ansiosta se saa nyt päätöksentekoaan varten käyttöönsä välttämättömät neljännesvuosittaiset tilastot eläkerahastojen taloudellisesta toiminnasta. Aiemmin se saattoi saada vain epäsuorasti ja vuositasolla tietoja niiden varoista, muttei niiden veloista.
B Eläkkeet Saksassa
35. Eläke-etuudet turvataan Saksassa erilaisin järjestelmin (pilarit). Yleisen järjestelmän muodostaa eläkevakuutus, joka on sosiaaliturvan osa, mutta olemassa on muitakin järjestelmiä,(24) joihin kuuluvat tiettyjen ammattikuntien(25) omat keskinäiset sosiaalivakuutusjärjestelmät.
36. Ammattikuntien keskinäisiin vakuutuslaitoksiin sovelletaan kunkin osavaltion voimassa olevaa lainsäädäntöä. Osavaltiot antavat yleensä tällaisiin luvan ammattiliittojen hakemuksesta ja perustavat ne itsenäisiksi julkisoikeudellisiksi elimiksi tai niitä hallinnoivien ammattiliittojen alaisiksi elimiksi. Ne eivät kata kaikissa osavaltioissa kaikkia samoja ammatteja.
37. Ammattikuntien keskinäisten vakuutuslaitosten toiminta rahoitetaan jäseniltä kerättävillä maksuilla, ja niiden jäsenet vapautetaan yleiseen sosiaaliturvajärjestelmään suoritettavista maksuista. Ne saavat maksuina kerätyistä varoista lisätuottoa sijoittamalla varoja pääomamarkkinoille muiden rahoituksen välittäjien tavoin.
38. Asianomaista ammattia harjoittavien on pakko liittyä keskinäisen vakuutuslaitoksen jäseneksi silloin, kun sellainen perustetaan siihen osavaltioon, jossa he työskentelevät, ja heidän on maksettava pakollinen maksu, minkä lisäksi he voivat maksaa vapaaehtoisen lisämaksun. Ammatillisen toimintansa lopettaneet voivat jatkaa jäsenenä vapaaehtoisesti. Maksuja määrittäessään keskinäiset vakuutuslaitokset eivät voi erottaa pakollista ja vapaaehtoista jäsenyyttä toisistaan.
39. Ammattikuntien keskinäiset vakuutuslaitokset rahoittavat eläkkeet jäseniltä kerättävillä maksuilla. Niiden toiminta perustuu siis keskinäiseen riskiin: niiden johtoelimet päättävät jäsenten suoritettaviksi tulevien maksujen määrän ja eläkkeiden laskemisessa huomioon otettavat muuttujat.
40. Ammattikuntien keskinäiset vakuutuslaitokset rahoittavat hallintokulunsa itse, eivätkä ne saa tätä varten julkista rahoitusta tai tukea. Muun muassa tämä seikka erottaa ne sosiaaliturvaan kuuluvasta yleisestä eläkejärjestelmästä, jonka alijäämä tasoitetaan valtion talousarviosta.
41. Saksalaisten ammattikuntien keskinäisten vakuutuslaitosten perustamien eläkerahastojen merkitys on huomattava. Konkreettisesti joidenkin arvioiden mukaan asiassa C‑758/22 kyseessä olevien viiden baijerilaisen keskinäisen vakuutuslaitoksen sijoitukset vuonna 2022 olivat 106,8 miljardia euroa ja asiassa C‑759/22 kyseessä olevan Saksin osavaltiossa toimivan keskinäisen vakuutuslaitoksen 4,7 miljardia euroa.(26)
42. Deutsche Bundesbank ilmoitti istunnossa, että kantajina olevat kuusi keskinäistä vakuutuslaitosta ovat ainoina vastustaneet asetuksen 2018/231 mukaista yksityiskohtaisten tilastotietojen toimittamista neljännesvuosittain EKP:lle. Muut vastaavat saksalaiset laitokset ovat hyväksyneet luokittelunsa eläkerahastoksi, ja ne ovat toimittaneet kyseiset tiedot.
C EKT 2010:n mukaisen luokituksen tulkinta
43. Sen määrittämiseksi, minkä eläkerahaston on toimitettava yksityiskohtaisia tilastotietoja EKP:lle, asetuksessa 2018/231 viitataan asetuksella N:o 549/2013 EKT 2010:ssä määriteltyihin käsitteisiin.
44. EKT 2010 on asetuksen N:o 549/2013 liitteessä A annettu tilastollinen luokitus. Kyseessä on ”kansainvälisesti yhteensopiva tilinpitokehikko, joka kuvaa systemaattisesti ja yksityiskohtaisesti koko taloutta (toisin sanoen maata, aluetta tai maaryhmää), sen rakenneosia ja sen suhteita muihin kansantalouksiin”.(27)
45. Unionin tuomioistuin on lausunut EKT 2010:stä seuraavaa:
– ”– – EKT 2010:llä vahvistetaan viitekehys, joka on tarkoitettu jäsenvaltioiden tilien laatimiseen unionin tarpeisiin ja erityisesti unionin talous- ja sosiaalipolitiikan muotoilemiseksi ja seuraamiseksi. Kyseisen asetuksen johdanto-osan kolmannessa perustelukappaleessa todetaan tältä osin, että nämä tilit on laadittava yhtenäisten ja yksiselitteisten periaatteiden mukaisesti, jotta voidaan saada vertailukelpoisia tuloksia.”(28)
– ”Kuten – – asetuksen [N:o 549/2013] 1 artiklasta ilmenee, EKT 2010:ssä vahvistetaan menetelmä, joka sisältyy asetuksessa olevaan liitteeseen A ja joka koskee erityisesti yhteisiä määritelmiä ja tilinpitosääntöjä ja jonka tarkoituksena on mahdollistaa kansantalouden tilinpidon ja aluetilinpidon sekä taulukoiden laatiminen vertailukelpoisin perustein unionin tarpeita varten. Asetuksen N:o 549/2013 3 artiklan mukaisesti jäsenvaltioiden on toimitettava tilit komissiolle (Eurostatille).”(29)
46. Koska EKT on tilastotyökalu, sen tulkinnassa on otettava huomioon, etteivät siinä käytetyt käsitteet vastaa aina vastaavia hallinnollisia käsitteitä. Lisäksi asetuksen N:o 549/2013 mukaan ”EKT:n käsitteet eroavat tavallisesti hallinnollisista vastineistaan seuraavista syistä: – – d) Hallinnolliset käsitteet eivät yleensä ole taloudellisen analyysin ja talouspolitiikan arvioinnin kannalta optimaalisia”.(30)
47. EKT 2010:ssä käytetyt käsitteet ja termit ilmentävät kokonaisvaltaista näkemystä taloudesta, eikä niitä voida tulkita kirjaimellisesti eikä erikseen. Vain systeemisin ja teleologisin perustein tapahtuvalla tulkinnalla saadaan selville niiden taustalla oleva logiikka.(31) Lisäksi on pidettävä mielessä, että EKT:n määritelmiä täydennetään indikaattorein, jotka auttavat selvittämään, täyttyvätkö kaikki osatekijät, sekä kaavioin, jotka luovat yhteyksiä yksittäisistä määritelmistä johtuvien tarkasteluvaiheiden välille.
48. Kun eri lukujen kohdat koskevat samaa kysymystä ja niillä tavoitellaan samaa päämäärää, on niitä sanamuotojen vaihtelusta huolimatta ”tulkittava yhdessä ja on katsottava, että ne muodostavat yhden ainoan säännöksen”.(32)
49. EKT 2010:tä sovellettaessa jokainen institutionaalinen yksikkö(33) on liitettävä johonkin viidestä kotimaisesta sektorista, jotka ovat toisensa poissulkevia (yritykset, rahoituslaitokset, julkisyhteisöt, kotitaloudet ja kotitalouksia palvelevat voittoa tavoittelemattomat yhteisöt).(34)
50. Ennakkoratkaisukysymykset koskevat kahta näistä viidestä liitteeseen A sisältyvästä sektorista:(35)
– rahoituslaitossektoria (S.12), jonka alasektoreista yhden muodostavat rahoituksen välittäjät, kuten vakuutuslaitokset (S.128) ja eläkerahastot (S.129).
– julkisyhteisösektoria (S.13), joka käsittää muiden muassa sosiaaliturvarahastojen alasektorin (S.1314).
D Neljäs, viides ja kuudes ennakkoratkaisukysymys
51. Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen kysymyksiin on nähdäkseni tarkoituksenmukaisinta vastata sellaisessa järjestyksessä, että ensin käsitellään yhteisesti neljäs, viides ja kuudes kysymys, jotta saadaan selville, ovatko kantajina olevat laitokset eläkerahastoja vai sosiaaliturvarahastoja. Tarkastelussa keskitytään siihen, että näistä on valittava vain toinen vaihtoehto ja kaikki muut vaihtoehdot on suljettava pois.(36)
52. Institutionaalisten yksikköjen luokittelu on tehtävä EKT 2010:ssä arvioimalla niiden ominaispiirteitä kokonaisuutena niiden harjoittaman taloudellisen toiminnan mukaan.(37) Ei olisi asianmukaista tulkita EKT 2010:n määritelmiä ja kriteerejä suppeasti siten, että huomioon ei otettaisi asiaankuuluvan institutionaalisen yksikön pääasiallista taloudellista toimintaa. Niin kutsuttuja päätöspuita (kuten EKT 2010:n kaaviota 2.1) on käytettävä joustavasti, ilman että on tarpeen noudattaa määrättyä tiukkaa järjestystä, jossa ei oteta huomioon institutionaalisen yksikön taloudellista toimintaa. Taloudellinen toiminta on siis luokittelun avaintekijä.
53. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin ilmoittaa olevansa epävarma siitä, miten asetukseen 2018/231 sisältyvä eläkerahaston käsite olisi sovitettava yhteen EKT 2010:ssä käytettyjen määritelmien ja kriteerien kanssa tämän tyyppisiä institutionaalisia yksikköjä luonnehdittaessa.
54. Asetuksen 2018/231 2 artiklan 1 kohdan mukaisesti varsinainen tiedonantajien joukko, joka on velvollinen antamaan EKP:lle kattavia tilastotietoja, koostuu euroalueen kotimaisista eläkerahastoista.
55. Sen määrittämiseksi, mitä eläkerahastolla tarkoitetaan, asetuksen 2018/231 1 artiklan 1 alakohdassa viitataan EKT 2010:n alasektoriin S.129, minkä lisäksi asetuksessa annetaan oma määritelmänsä,(38) jonka mukaan kyseinen käsite ei kata ”sosiaaliturvarahastoja, sellaisina kuin ne määritellään EKT 2010:n 2.117 kohdassa”. Asetuksessa 2018/231 käytetty eläkerahaston käsite vastaa pohjimmiltaan EKT 2010:n 2.105 kohdan käsitettä.
56. Kantajina olevat laitokset sisältyvät tarkoituksensa puolesta lähtökohtaisesti asetuksessa 2018/231 ja EKT 2010:ssä annettuihin eläkerahaston määritelmiin, sillä ne harjoittavat pääasiallisesti rahoituksen välitystä (asetuksen 2018/231 1 artiklan 1 alakohdassa tarkoitetussa merkityksessä) ja tarjoavat eläketuloja sekä työkyvyttömyyden tai kuoleman johdosta maksettavia etuuksia.
57. Tarkastelen arvioinnissani a) kantajina olevien laitosten luokittelua eläkerahastoiksi; b) syitä, joiden vuoksi niitä ei voida sisällyttää sosiaaliturvarahastojen luokkaan, ja c) niiden suhdetta julkisyhteisöjen käsitteeseen.
1. Täyttävätkö kantajina olevat laitokset eläkerahastoja koskevat EKT 2010:n kriteerit?
58. EKT 2010:n 2.107–2.110 kohtaan sisältyy eläkerahastojen luokittelussa käytettäviä kriteereitä, jotka käyn läpi kantajina olevien laitosten osalta.
59. Ensinnäkin eläkerahaston jäseniä ovat ”yksittäisen yrityksen tai yritysryhmän palkansaajat, teollisuuden haaran tai toimialan työntekijät tai saman ammatin omaavat henkilöt”.(39) Kantajina olevien laitosten jäseninä on nimenomaan henkilöitä, jotka harjoittavat säänneltyjä ammatteja kahdessa Saksan osavaltiossa.
60. Toiseksi kyseisten eläkerahastojen ”vakuutussopimukseen sisällytetyt etuudet voivat olla etuuksia, jotka maksetaan – – vakuutetun kuoleman jälkeen leskelle ja lapsille[,] – – eläkkeelle siirtymisen jälkeen – – tai – – vakuutetun tultua työkyvyttömäksi”.(40) Kantajina olevat laitokset tarjoavat eläke-etuuksia sekä toisinaan myös kuoleman tai työkyvyttömyyden johdosta maksettavia etuuksia.
61. Kolmanneksi ”päinvastoin kuin henkivakuutusyhtiöt eläkerahastot on lain nojalla rajoitettu määrättyihin palkansaajien ja itsenäisten yrittäjien ryhmiin”.(41) Kantajina olevien laitosten jäseninä on ainoastaan tietyntyyppisiä itsenäisiä yrittäjiä eli tiettyjä säänneltyjä ammatteja harjoittavia henkilöitä.
62. Neljänneksi ”eläkerahastot voivat olla työnantajien tai julkisyhteisöjen järjestämiä. Ne voivat myös olla rahastoja, jotka vakuutuslaitos järjestää työntekijöiden puolesta; toisaalta voidaan perustaa erillisiä institutionaalisia yksiköitä, jotka pitävät hallussa ja hallinnoivat eläkeoikeuksien täyttämiseen ja eläkkeiden maksamiseen käytettäviä varoja”.(42) Saksan tapauksessa keskinäisen vakuutuslaitoksen perustamisen alulle panijoita ovat ammattiliitot, joita pidetään julkisyhteisöinä, ja näillä keskinäisillä vakuutuslaitoksilla on itsenäinen hallinto.(43)
2. Syyt, joiden perusteella kantajina olevat laitokset eivät kuulu sosiaaliturvarahastojen luokkaan
63. Laitos ei voi samaan aikaan olla eläkerahasto ja kuulua alasektoriin S.1314 (sosiaaliturvarahastot), joka on osa EKT 2010:n sektoria 13 (julkisyhteisöt). Nämä luokat ovat toisensa poissulkevia.
64. EKT 2010:n 2.117 kohdan mukaisesti sosiaaliturvarahastojen alasektoriin luetaan yksiköt, a) joiden pääasiallista toimintaa on sosiaalietuuksien tuottaminen tietyille väestöryhmille, jotka ovat lain tai asetuksen mukaan velvollisia osallistumaan järjestelmään tai maksamaan sosiaaliturvamaksuja, ja b) joiden hallinnosta maksuja ja etuuksia koskevissa ratkaisuissa ja hyväksymisessä vastaa julkisyhteisö.(44)
65. Vaikka kantajina olevat laitokset täyttävät suurelta osin ensimmäisen kriteerin (pakollinen jäsenyys),(45) joka koskee kuulumista sosiaaliturvarahastojen luokkaan,(46) näin ei vaikuta käyvän toisen kriteerin (hallinnosta vastaa julkisyhteisö) kohdalla.
66. Kantajina olevien laitosten on nimittäin noudatettava laissa säädettyjä vähimmäisvaatimuksia,(47) mutta niiden maksuja ja etuuksia koskevista ratkaisuista ja hyväksymisestä ei päätä julkisyhteisö, toisin kuin sosiaaliturvarahastojen tapauksessa.
67. Ennakkoratkaisupyynnöissä annettujen tietojen mukaan kantajina olevat laitokset
– määräävät omissa edustuselintensä hyväksymissä säännöissään tehtäviensä hoitamisen rahoittamiseksi perittävistä maksuista
– vahvistavat eläkeoikeuksien sekä kuoleman ja työkyvyttömyyden johdosta maksettavien etuuksien ehdot, luonteen, määrän ja lakkaamisen
– harjoittavat rahoituksen välitystä omaan lukuunsa ja omalla riskillään sijoittamalla jäseniltään pakollisina ja vapaaehtoisina maksuina saatuja varoja tuoton saamiseksi voidakseen maksaa jäsenilleen etuuksia eläkkeelle siirtymisen, kuoleman ja työkyvyttömyyden johdosta sekä kattaa hallintokulunsa
– vastaavat hallinnostaan itsenäisesti, niillä on oma kirjanpito ja ne ovat riippumattomia ammattiliitoista, joiden perustamia ne ovat
– vastaavat varainhoidostaan eivätkä saa – toisin kuin sosiaaliturvarahastot – Saksan valtiolta tukea alijäämien kattamiseen; ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin vahvistaa tämän nimenomaisesti.(48) Yleinen sosiaaliturvajärjestelmä on sitä vastoin EKT 2010:n 2.117 kohdassa tarkoitettu sosiaaliturvarahasto, jolle valtio antaa huomattavaa taloudellista tukea alijäämien kattamiseen.
68. EKT 2010:n 20.39 kohdan perusteella voidaan nähdäkseni vahvistaa tyhjentävästi, että kantajien kaltaiset keskinäiset vakuutuslaitokset eivät kuulu sosiaaliturvajärjestelmään. Kyseisen kohdan mukaan sosiaaliturvajärjestelmään ei lueta järjestelmiä, jotka eivät sisällä maksettavien eläkkeiden tasoa koskevaa valtion takausta ja joissa maksettavien eläkkeiden taso riippuu laitosten varojen kehittymisestä.
69. Tässä tapauksessa kantajina olevien laitosten maksettaviksi tulevien eläkkeiden määrä riippuu niiden harjoittaman välitystoiminnan tuloksista eli keskinäisten varojen kehittymisestä. Jos sijoitukset tuottavat hyvin, voidaan maksaa suurempia etuuksia, ja jos ne tuottavat huonosti, tilanne on päinvastainen. Valtio ei takaa maksettavien eläkkeiden määrää.
70. EKT 2010:n 17.43 kohta(49) ei ole ristiriidassa edellä esitetyn kanssa, toisin kuin ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin vaikuttaa väittävän. Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen näkemyksen mukaan 17.43 kohdassa annettu sosiaaliturvan eläkejärjestelmien määritelmä voi olla erillinen ja tyhjentävä niin, että julkisyhteisön käsite käsittää keskusyksikköön nähden itsenäiset julkisoikeudelliset oikeushenkilöt. Tämä koskee kantajina olevia laitoksia: ne on luettava mukaan sosiaaliturvan eläkejärjestelmiin, koska laissa edellytetään, että niiden pakollisten jäsenten on suoritettava maksuja niiden eläkerahastoon, ja koska ne maksavat etuutensa omaksi oikeushenkilökseen katsottavana osavaltion institutionaalisena yksikkönä.
71. Nähdäkseni EKT 2010:n 2.117 ja 17.43 kohta ovat kuitenkin täydentäviä ja niitä on sovellettava ja tulkittava yhdessä yhdenmukaisella ja johdonmukaisella tavalla.(50)
72. Kyseinen 17.43 kohta sijoittuu EKT 2010:n lukuun 17, ja se koskee sosiaalivakuutuksia, eläkkeet mukaan lukien, mutta sitä on siis tulkittava yhdessä (ja johdonmukaisesti) 2.117 kohdan kanssa; viimeksi mainitussa kohdassa määritellään nimenomaisesti sosiaaliturvarahastoiksi luokiteltavat institutionaaliset yksiköt.(51)
73. Mainitun 2.117 kohdan edellytyksiä ei voida jättää soveltamatta 17.43 kohdan kriteerejä sovellettaessa. Institutionaalisten yksikköjen luokittelua ei voida tehdä ottamatta huomioon EKT 2010:n lukuun 2 sisältyviä kohtia.
74. EKT 2010:n 2.117 kohdassa määritellään sosiaaliturvarahastojen alasektori, kun taas 17.43 kohta on erityissäännös, jossa määritetään kyseisen alasektorin sisäinen jako. 17.43 kohta edellyttää kaikkien 2.117 kohdan määritelmään sisältyvien tekijöiden täyttymistä, ja se täydentää sitä useilla ominaispiirteillä sosiaaliturvan eläkejärjestelmien erottamiseksi.
75. Päättelen siis, ettei kantajien kaltaisia keskinäisiä vakuutuslaitoksia voida katsoa sosiaaliturvarahastoiksi.
3. Julkisyhteisöt ja ammattikuntien keskinäiset vakuutuslaitokset
76. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin haluaa selvittää kuudennella ennakkoratkaisukysymyksellään, viittaako EKT 2010:n 2.117 kohdan b alakohdassa ja 17.43 kohdassa mainittu julkisyhteisön käsite ainoastaan asianomaiseen keskusyksikköön, vai sisältääkö se myös ”oikeudellisesti itsenäiset eläkelaitokset, jotka ovat järjestäytyneet pakollisen jäsenyyden perusteella, joita rahoitetaan eläkemaksuilla ja joilla on oikeus itsenäiseen hallintoon ja omaan kirjanpitoon”.(52)
77. Nähdäkseni EKT 2010:n 2.117 kohdan b alakohdan, 17.43 kohdan ja 20.39 kohdan perusteella kantajina olevia laitoksia, jotka toimivat eläkerahastoa hallinnoivina rahoituslaitoksina, ei voida luokitella julkisyhteisöiksi.
78. Olen Deutsche Bundesbankin kanssa samaa mieltä siitä, että julkisyhteisönä voidaan pitää viranomaista, joka vastaa ammattikuntien keskinäisiin vakuutuslaitoksiin sovellettavasta lainsäädännöstä, muttei viimeksi mainittuja, jotka toimivat täysin itsenäisesti, ovat vastuussa jäsenilleen ja harjoittavat rahoituksen välitystä eläkerahastojaan hallinnoidessaan.
79. Lisäksi, kuten olen jo tuonut esille, EKT 2010:n 20.39 kohdan perusteella keskinäinen vakuutuslaitos ei ole sosiaaliturvajärjestelmä, vaikka se olisi viranomaisten perustama, jos julkisyhteisö ei anna takausta maksettavien eläkkeiden tasosta.
80. Myöskään EKT 2010:n 20.10 kohta ei ole esteenä ehdottamalleni ratkaisulle, sillä unionin tuomioistuimelle esitettyjen tietojen perusteella kantajina olevat laitokset eivät saa varoja valtion talousarviosta. Niitä ei siten voida luokitella budjetin ulkopuolisiksi yksiköiksi.
81. Sama pätee EKT 2010:n 20.12 kohtaan siltä osin kuin siinä säädetään, että sosiaaliturvajärjestelmät ”kattavat koko yhteisön tai suuren osan siitä” ja niistä säätää ja niitä valvoo julkinen valta.(53) Kantajina olevat laitokset kattavat päinvastoin vain pienen suljetun osan työntekijöistä (ammatinharjoittajat), eikä mikään julkisyhteisö valvo niiden toimintaa.
82. Yhteenvetona totean, että kyseiset laitokset olisi luokiteltava eläkerahastoiksi eikä sosiaaliturvarahastoiksi asetuksen 2018/231 1 artiklan 1 alakohdassa sekä asetuksen N:o 549/2013 liitteessä A olevissa 2.105–2.110 kohdassa tarkoitetussa merkityksessä.
E Ensimmäinen, toinen ja kolmas ennakkoratkaisukysymys
83. Ensimmäisessä, toisessa ja kolmannessa ennakkoratkaisukysymyksessä käsitellään institutionaalisten yksikköjen luokittelua sen mukaan, harjoittavatko ne kaupallista toimintaa.
84. Jos kantajina olevat laitokset eivät kuulu sosiaaliturvarahastojen alasektoriin (S.1314), joka sisältyy julkisyhteisösektoriin (S.13), ja jos ne tarjoavat rahoituksen välitystä eläkerahastoina, ne harjoittavat väistämättä markkinatoimintaa.
85. Kolmessa ensimmäisessä ennakkoratkaisukysymyksessä esille otettujen epäilyjen selvittämiseksi lienee kuitenkin paikallaan osoittaa, miksi kyseiset laitokset harjoittavat markkinatoimintaa EKT 2010:ssä käytettyjen termien mukaisesti. Tätä edellyttää myös EKT 2010:n soveltamisessa noudatettava lähestymistapa.
86. EKT 2010:ssä käytettyä testiä (markkina/markkinaton) voidaan soveltaa isommitta ongelmitta niin sanotusti ”perinteiseen” tavaroiden ja palvelujen tuotantoon. Sen sijaan rahoituksen välitystä harjoittaviin laitoksiin soveltaminen edellyttää EKT 2010:n indikaattoreiden kokonaisarviointia.
87. EKT 2010:n 2.55 kohdan mukaan ”rahoituslaitossektori (S.12) käsittää itsenäisinä oikeushenkilöinä pidettävät institutionaaliset yksiköt, jotka ovat markkinatuottajia ja joiden pääasiallista toimintaa on rahoituspalvelujen tuotanto”.(54)
88. Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen mukaan on selvää, että kantajina olevat laitokset täyttävät näistä kolmesta edellytyksestä ensimmäisen ja kolmannen: ne ovat julkisoikeudellisia laitoksia ja harjoittavat rahoituksen välitystä vakuutettujen henkilöiden sosiaalisten riskien ja tarpeiden keskinäistämisen pohjalta.(55)
89. Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen epäilykset liittyvät siten toiseen edellytykseen eli siihen, ovatko kantajina olevat laitokset markkinatuottajia. Se perustelee epäilyjään markkinatuotannon määrittämiseksi EKT 2020:ssä käytettyjen tiettyjen määrällisten (ensimmäinen ja toinen ennakkoratkaisukysymys) tai laadullisten (kolmas ennakkoratkaisukysymys) indikaattorien täyttymisellä tai täyttymättä jäämisellä.
90. Kuten EKP kuitenkin huomauttaa,(56) tällainen lähestymistapa on epätäydellinen: mainitut indikaattorit eivät ratkaise institutionaalisten yksikköjen luokittelua markkinatuottajiksi, vaan tällainen luokittelu perustuu pohjimmiltaan kyseisten yksikköjen pääasialliseen toimintaan. Vain niiden toiminnan kokonaisarvioinnin perusteella voidaan päätyä tuloksiin, jotka ovat hyväksyttäviä EKT 2010:n yhteydessä.
1. Markkinatuotos EKT 2010:ssä
91. Yleiset kriteerit, joiden perusteella markkinatuottajat ja markkinatuotos voidaan erottaa markkinattomista tuottajista ja markkinattomasta tuotoksesta, sisältyvät EKT 2010:n 3.16–3.26 kohtaan. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin keskittyy kysymyksissään erityisesti 3.19 kohdan tulkintaan.
92. EKT 2010:n 1.37 kohdan mukaan toimintaa pidetään markkinatoimintana, kun tavaroilla ja palveluilla käydään kauppaa kyseisessä kohdassa luetelluissa olosuhteissa, jotka liittyvät myyjiin, ostajiin ja sellaisten tosiasiallisten markkinoiden olemassaoloon, joilla myyjät ja ostajat toimivat keskenään.(57)
93. Markkinatuotokseen sisältyvät erityisesti EKT 2010:n 3.19 kohdassa mainittuun ”taloudellisesti merkittävään hintaan myydyt tuotteet”.(58) Taloudellisesti merkittävät hinnat ovat hintoja, ”joilla on merkittävä vaikutus tuotemääriin, joita tuottajat ovat halukkaita tarjoamaan, ja tuotemääriin, joita ostajat haluavat hankkia”.
94. Taloudellisesti merkittävät hinnat täyttävät puolestaan kaksi ehtoa: a) tuottajalla on motivaatio sopeuttaa tarjontaa joko voiton tuottamiseksi pitkällä aikavälillä tai vähintään pääoma- ja muiden kustannusten kattamiseksi ja b) kuluttajilla on vapaus joko ostaa tai olla ostamatta ja tehdä ostopäätös veloitettavien hintojen perusteella.
95. Koska näiden kahden ehdon täyttymistä ei ole aina mahdollista varmistaa, EKT 2010:n 3.19 kohdan loppuosassa annetaan määrällinen kriteeri, jonka mukaan asianomaisen institutionaalisen yksikön on katettava vähintään 50 prosenttia kustannuksistaan myynnillä.(59)
96. EKT 2010:n 2.40 kohdan mukaisesti ”markkinatuotoksen ja markkinattoman tuotoksen erottelu – ja sen mukainen julkisen sektorin yksiköiden jaottelu julkisyhteisöihin ja julkisiin yrityksiin – riippuu kohdassa 1.37 esitetyistä kriteereistä”.
97. Viimeksi mainittu kohta (1.37) sisältyy puolestaan liitteessä A olevaan lukuun 1, jossa esitetään EKT 2010:n käsitteiden ja periaatteiden yleispiirteet. Tämän vuoksi 1.37 kohdan mukaisia ehtoja on täydennettävä EKT 2010:n erityissäännöksiä sisältävissä luvuissa annetuilla indikaattoreilla.
2. Kyseisten kriteerien soveltaminen kantajina oleviin laitoksiin
98. On myönnettävä, ettei markkinatuotoksen ja markkinattoman tuotoksen erottelussa käytettyjä EKT 2010:n 3.16–3.26 ja 1.37 kohdassa mainittuja kriteerejä ole helppo soveltaa kantajina olevien laitosten kaltaisiin rahoituslaitoksiin.
99. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedostaa tämän hankaluuden(60) korostaessaan EKT 2010:n 3.19 kohtaa. Vaikka se myöntää ensimmäisen näistä edellytyksistä (tuottajalla on motivaatio sopeuttaa tarjontaa vähintään kustannusten kattamiseksi) täyttyvän tässä tapauksessa, sen mukaan niistä toinen (kuluttajilla on vapaus joko ostaa tai olla ostamatta ja tehdä ostopäätös veloitettavien hintojen perusteella) ei täyty.
100. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tulkitsee EKT 2010:n 3.19 kohtaa siten, että kyseisessä säännöksessä edellytetään lähtökohtaisesti, että kaikilla kuluttajilla on oltava vapaus joko ostaa tai olla ostamatta kaikkia heille tarjottuja tuotteita ja tehdä ostopäätös veloitettavien hintojen perusteella. Sen mukaan näin ei ole kantajina olevien laitosten kohdalla, sillä niiden etuudet ovat vain sellaisten ammatinharjoittajien saatavilla, joiden on pakko liittyä niiden jäseneksi, sekä sellaisten henkilöiden saatavilla, jotka voivat liittyä jäseniksi vapaaehtoisesti tietyin ehdoin. Myöskään viimeksi mainittujen maksamat maksut eivät perustu kysynnän ja tarjonnan vuorovaikutukseen markkinaolosuhteissa.(61)
101. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin vaikuttaa siten kallistuvan sille kannalle, ettei se pidä (toisin kuin ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin)(62) 50 prosentin määrällistä kriteeriä (EKT 2010:n 3.19 kohdan loppuosa) riittävänä markkinatuottajaksi luokittelun kannalta. Kyseinen luokittelu edellyttää sen mukaan joka tapauksessa, että taloudellisesti merkittävien hintojen määritelmän kaksi osatekijää (EKT 2010:n 3.19 kohdan a ja b alakohta) täyttyvät.(63)
102. Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen näkemyksen mukaan EKT 2010:n 1.37 kohdassa noudatetaan lopulta samaa linjaa kuin 3.19 kohdan b alakohdassa, kun siinä täsmennetään myyjien ja ostajien välisen kaupankäynnin olosuhteet sekä sellaisten tosiasiallisten markkinoiden olemassaolon vaatimus, jonne myyjillä ja ostajilla on pääsy ja joista niillä on informaatiota. Kyseisessä 1.37 kohdassa myönnetään kuitenkin, että tosiasialliset markkinat voivat olla toimivat, vaikka kyseiset edellytykset eivät täyttyisi kaikilta osin, minkä perusteella ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin on epävarma siitä, ”millaisia ja miten huomattavia pääsyrajoitusten tai ostovelvoitteiden on oltava, jotta markkinatoiminta ja taloudellisesti merkittävät hinnat voidaan sulkea pois”.(64)
103. Katson puolestani, että kyseessä olevien kahden kohdan (EKT 2010:n 3.19 ja 1.37 kohta) tulkitseminen erillisinä, kuten ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tekee, olisi todennäköisesti hyväksyttävää, jos muita EKT 2010:een sisältyvä säännöksiä ei sovellettaisi. Nämä muut säännökset auttavat ratkaisemaan kyseisten kahden kohdan ja muiden vähintään yhtä tärkeiden kohtien välisen näennäisen ristiriidan.
104. Taloudellisesti merkittäviä hintoja koskevan tekijän tai EKT 2010:n 1.37 kohdassa säädettyjen olosuhteiden soveltaminen erillisinä ja tiukasti rahoituksen välitystä harjoittaviin laitoksiin ei näet vaikuta asianmukaiselta. Painotan, että näiden laitosten luokittelussa markkinatuottajiksi on ratkaisevan tärkeää tehdä kokonaisarviointi(65) niiden pääasiallisesta toiminnasta, joka ilmaisee niiden taloudellisen käyttäytymisen luonteen.
105. Olen jo tuonut esille, että kantajina olevat laitokset ovat institutionaalisia yksikköjä, jotka kuuluvat EKT 2010:n 2.55 kohdan mukaisesti rahoituslaitossektoriin ja joiden pääasiallista toimintaa on rahoituspalvelujen tuotanto. EKT 2010:n 2.69 kohdassa mainitaan konkreettisesti vakuutuslaitokset ja eläkerahastot rahoituksen välittäjinä.
106. Tehtäessä lopullista arviointia siitä, ovatko kantajina olevat laitokset markkinatuottajia, on siis sovitettava mahdollisuuksien mukaan yhteen EKT 2010:n 3.16–3.26 kohdassa ja 1.37 kohdassa vahvistetut yleiset kriteerit sekä EKT 2010:n 2.55–2.62, 20.32–20.34 ja 20.34–20.38 kohta, jotka liittyvät erityisesti rahoituksen välittämiseen sekä eläkerahastoihin rahoituksen välittäjinä.
107. Tämän arvioinnin helpottamiseksi unionin tuomioistuin voi antaa ennakkoratkaisua pyytäneelle tuomioistuimelle tulkintaohjeita, jotka luettelen seuraavaksi.
108. Ensinnäkin institutionaalisen yksikön ja vakuutettujen välinen (vapaaehtoisuuteen tai pakollisuuteen perustuva) oikeudellinen suhde ei ole ratkaiseva tekijä arvioitaessa, onko kantajina olevien laitosten harjoittama rahoituksen välitys markkinatoimintaa. Olennaista ei ole se, että sopimuksen tekeminen näiden laitosten palveluista on pakollista valtaosalle niiden jäsenistä, vaan olennaista on niiden harjoittama pääasiallinen toiminta eli rahoituksen välitys.(66)
109. Toiseksi sen kannalta, luokitellaanko niiden harjoittama rahoituksen välitys markkinatoiminnaksi, on merkityksetöntä, ettei kantajina olevilla laitoksilla ole lupaa voitonjakoon vaan voitto on käytettävä etuuksien maksamiseen niiden jäsenille. Eläkerahastoja luonnehditaan 2.107 kohdassa nimenomaan rahoituslaitoksiksi, jotka maksavat etuuksia vakuutetun eläkkeelle siirtymisen ja kuoleman jälkeen tai vakuutetun tultua työkyvyttömäksi.
110. Kolmanneksi rahoituksen välitys on markkinatoimintaa, kun eläkerahastot pyrkivät saamaan mahdollisimman suuren hyödyn rajallisilla resursseillaan ostamalla sellaisia tuotteita, jotka vastaavat parhaiten niiden tarpeita tarjottuun hintaan (EKT 2010:n 1.37 kohdan 2 alakohta). Kyseinen indikaattori täyttyy, jos kantajina olevien laitosten kaltaiseen rahoituksen välittäjään kohdistuu riskejä, kun se ottaa velkaa omiin nimiinsä (EKT 2010:n 20.33 kohta), ilman että julkisyhteisö takaisi maksettavien eläkkeiden tason, joka riippuu varojen kehittymisestä (20.39 kohta).(67)
111. Neljänneksi EKT 2010:n 1.37 kohdan 3 alakohdan mukaan rahoituksen välitys on markkinatoimintaa, jos olemassa on tosiasialliset markkinat ja myyjillä ja ostajilla on pääsy markkinoille sekä markkinainformaatiota. Tosiasialliset markkinat voivat olla toimivat, vaikka nämä edellytykset eivät täyty kaikilta osin.
112. Arvioinnin tekemisen kannalta on jälleen merkityksetöntä, että rahoituksen välittäjä voi saada palvelujensa kuluttajiksi vain rajalliseen ryhmään kuuluvia asiakkaita (keskinäisten vakuutuslaitosten kohdalla asianomaista ammattia harjoittavia henkilöitä) eikä se voi tarjota palvelujaan kenelle tahansa kuluttajalle, joka on halukas maksamaan maksut. Lisäksi EKT 2010:n 2.107 kohdassa säädetään, että eläkerahastojen jäseniä ovat yksittäisen yrityksen tai yritysryhmän palkansaajat, teollisuuden haaran tai toimialan työntekijät tai saman ammatin omaavat henkilöt.
113. Määrällinen 50 prosentin kriteeri (EKT 2010:n 3.19 kohdan loppuosa) ei ratkaise sitä, harjoittaako eläkerahasto kaupallista toimintaa. Tämä ilmenee EKT 2010:n 20.34 kohdasta: ”markkina/markkinaton-testauksen määrällistä kriteeriä ei yleensä ole tarpeen soveltaa rahoituksen välitystä tai varojen hoitoa harjoittaviin julkisiin yrityksiin, sillä niiden tulot muodostuvat sekä omaisuustulosta että hallussapitovoitoista”. EKT 2010:n 3.19 kohdan loppuosassa asetettu 50 prosentin kriteeri ei vaikuta vakuuttavalta tässä tapauksessa.(68)
114. EKT 2010:n 2.55 kohdan loppuosassa säädetään, että rahoituslaitossektoriin (S.12) ”luetaan myös sellaiset rahoituspalveluja tuottavat institutionaaliset yksiköt, joiden varoja tai velkoja ei valtaosin vaihdeta avoimilla markkinoilla”. Näin on kantajina olevien laitosten eläkerahastojen kohdalla, sillä ne toimivat yleensä lainsäädännöllä rajatuilla markkinoilla.
115. Kantajina olevien laitosten harjoittamaa rahoituksen välitystä ei voida luokitella myöskään markkinattomaksi tuotokseksi, joka toimitetaan maksutta tai taloudellisesti merkityksettömiin hintoihin.
116. Kuten EKT 2010:n 3.23 kohdassa tuodaan esille, markkinatonta tuotosta voidaan tuottaa, jos on teknisesti mahdotonta saada yksilöitä maksamaan kollektiivipalveluista, koska tällaisten palveluiden kulutusta ei voida seurata ja valvoa. Kollektiivipalveluiden tuotanto on julkisyhteisöjen yksiköiden järjestämää ja rahoitettu muilla varoilla kuin myyntituloilla, nimittäin verotuloilla tai muilla julkisyhteisöjen tuloilla. Kantajina olevien laitosten harjoittamalla rahoituksen välityksellä pyritään päinvastoin takaamaan vakuutetuille etuudet (eläkkeet sekä kuoleman tai työkyvyttömyyden johdosta maksettavat etuudet) sijoittamalla vakuutettujen maksamat maksut rahoitusvaroihin, jotta saadaan tuottoa, jolla maksetaan kyseiset etuudet sekä hallintomenot. Etuuksia ei rahoiteta veroilla tai muilla julkisyhteisöjen tuloilla.
117. Yhteenvetona totean, että sen määrittämiseksi, ovatko kantajien kaltaiset keskinäiset vakuutuslaitokset markkinatuottajia vai markkinattomia tuottajia, on tehtävä kokonaisarviointi, jossa otetaan huomioon EKT 2010:n 3.16–3.26 ja 1.37 kohdassa vahvistetut yleiset kriteerit sekä EKT 2010:n 2.55–2.62, 20.32–20.34 ja 20.38 kohta, jotka liittyvät rahoituksen välitykseen.
V Ratkaisuehdotus
118. Edellä esitetyn perusteella ehdotan, että unionin tuomioistuin vastaa Bundesverwaltungsgerichtille seuraavasti:
Tilastointiin liittyvistä eläkerahastojen tiedonantovaatimuksista 26.1.2018 annetun Euroopan keskuspankin asetuksen (EU) 2018/231 1 artiklan 1 alakohtaa sekä kaikkia Euroopan kansantalouden tilinpito- ja aluetilinpitojärjestelmästä Euroopan unionissa 21.5.2013 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EU) N:o 549/2013 liitteessä A olevia kohtia
on tulkittava siten, että
julkisoikeudellisten elinten perustamat ammattikuntien keskinäiset vakuutuslaitokset, joihin tietyillä ammatinharjoittajilla on velvollisuus liittyä, ovat eläkerahastoja, joita tilastointiin liittyvä tiedonantovaatimus koskee, eivätkä sosiaaliturvarahastoja, kun kyseiset laitokset harjoittavat rahoituksen välitystä tarkoituksenaan täyttää jäsentensä eläkeoikeudet sekä maksaa jäsenilleen etuuksia kuoleman ja työkyvyttömyyden johdosta, kun ne rahoittavat toiminnastaan aiheutuvat kustannukset jäseniltään perittävillä ja itse määrittämillään maksuilla ja kun niillä on itsenäinen hallinto, ne ovat vastuussa varainhoidostaan eivätkä ne saa valtiolta tukea etuuksien maksamiseen jäsenilleen.
1 Alkuperäinen kieli: espanja.
2 Tilastointiin liittyvistä eläkerahastojen tiedonantovaatimuksista 26.1.2018 annettu Euroopan keskuspankin asetus (EKP/2018/2) (EUVL 2018, L 45, s. 3; oikaisu EUVL 2019, L 132, s. 47).
3 Kyseessä olevat laitokset maksavat (ammattikuntaan kuuluville) jäsenilleen etuuksia työkyvyttömyyden, eläkkeelle siirtymisen ja kuoleman johdosta.
4 Käytän näistä jäljempänä nimitystä ”kantajina olevat laitokset”.
5 Euroopan kansantalouden tilinpito- ja aluetilinpitojärjestelmästä Euroopan unionissa 21.5.2013 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EUVL 2013, L 174, s. 1).
6 Ks. esim. tuomio 11.9.2019, FIG ja FISE (C‑612/17 ja C‑613/17, EU:C:2019:705; jäljempänä tuomio FIG ja FISE) ja tuomio 13.7.2023, Ferrovienord (C‑363/21 ja C‑364/21, EU:C:2013:563; jäljempänä tuomio Ferrovienord).
7 Gesetz über das öffentliche Versorgungswesenen (jäjempänä VersoG), sellaisena kuin se on julkaistu 16.6.2008 (BayGVBl., s. 371) ja sellaisena kuin se on viimeksi muutettuna 10.5.2022 annetun lain 32a §:n 18 momentilla (BayGVBl., s. 182).
8 VersoG:n 30 §:n 1 momentti, luettuna yhdessä 33 §:n ja sitä seuraavien pykälien kanssa.
9 Poikkeustapaukset vahvistetaan VersoG:n 30 §:n 2 momentissa. Näihin kuuluvat tilapäinen tai vähäinen työskentely tai toiseen eläkejärjestelmään kuuluminen.
10 VersoG:n 30 §:n 3 momentti.
11 VersoG:n 10 §:n 2 ja 3 momentti.
12 VersoG:n 31 §:n 4 momentti. On riidatonta, että jokainen laitos maksaa yli 50 prosenttia etuuksistaan pakollisina niille jäsenille, joille jäsenyys on pakollista.
13 Sächsisches Heilberufekammergesetz, 24.5.1994 (SächsGVBl., s. 935), sellaisena kuin se on viimeksi muutettuna 21.5.2021 annetun lain 18 §:llä (SächsGVBl., s. 578). Jäljempänä SächsHKaG.
14 Satzung über die Sächsische Ärzteversorgung, sellaisena kuin ne olivat 28.6.2008 (ÄBS 10/2008, s. 515) ja sellaisina kuin ne ovat viimeksi muutettuina kuudennella muutetulla säännöstöllä 19.6.2021 (ÄBS 09/2021, s. 18). Jäljempänä säännöt.
15 Ks. SächsHKaG:n 6 §:n 1 momentti, luettuna yhdessä 1 §:n kanssa, ja sääntöjen 1 §.
16 Ks. SächsHKaG:n 6 §:n 1 momentti, luettuna yhdessä saman lain 1 ja 2 §:n sekä sääntöjen 1 ja 9 §:n ja sitä seuraavien pykälien kanssa.
17 EKP, Assets and liabilities of pension funds, saatavana osoitteessa https://data.ecb.europa.eu/publications/financial-corporations/3030657.
18 Eläkerahastot kuuluvat suurimpiin sijoittajiin kansainvälisillä pääomamarkkinoilla. Niiden sijoitukset on hajautettu rahoitusinstrumenttien, alojen ja maantieteellisen sijainnin mukaan. Niillä on niin ikään merkittävä rooli euroalueen julkisyhteisöjen ja yritysten rahoittajina velkapapereihin sekä osakkeisiin ja osuuksiin sijoittamisen kautta.
19 Euroopan keskuspankin valtuuksista kerätä tilastotietoja 23.11.1998 annettu neuvoston asetus (EYVL 1998, L 318, s. 8).
20 Tilastokielessä tällä tarkoitetaan henkilöitä tai yhteisöjä, joilla on velvollisuus toimittaa tiettyjä tietoja.
21 Suositus neuvoston asetukseksi Euroopan keskuspankin valtuuksista kerätä tilastotietoja annetun neuvoston asetuksen (EY) N:o 2533/98 muuttamisesta (EKP/2008/9) (EUVL 2008, C 251, s. 1).
22 Euroopan keskuspankin valtuuksista kerätä tilastotietoja annetun asetuksen (EY) N:o 2533/98 muuttamisesta 9.10.2009 annettu neuvoston asetus (EUVL 2009, L 269, s. 1).
23 Samat velvollisuudet oli asetettu tätä aikaisemmin vakuutuslaitoksille tilastointiin liittyvistä vakuutuslaitosten tiedonantovaatimuksista 28.11.2014 annetulla Euroopan keskuspankin asetuksella (EU) N:o 1374/2014 (EKP/2014/50) (EUVL 2015, L 366, s. 36).
24 Esimerkiksi henkivakuutukset ja yksityiset eläkevakuutukset, valtion perustama virkamiesten eläkejärjestelmä sekä työnantajien hallinnoimat eläkejärjestelmät.
25 Näihin kuuluvat lääkärit, proviisorit, arkkitehdit, notaarit, asianajajat, veroneuvojat, eläinlääkärit, kirjanpitäjät, hammaslääkärit ja insinöörit.
26 Bayerische Versorgungskammerin vuosikertomus vuodelta 2022, s. 12; saatavana osoitteessa BVK_2022_JB_EN_www_240523.pdf sekä Sächsische Ärzteversorgungin verkkosivuilla osoitteessa https://www.saev.de/en/index.html. EKP toi huomautuksissaan esille, että kaikkien euroalueen eläkerahastojen varat ovat 3,123 biljoonaa euroa.
27 Asetuksen N:o 549/2013 liitteessä A oleva 1.01 kohta.
28 Tuomio Ferrovienord, 64 kohta.
29 Tuomio Ferrovienord, 65 kohta.
30 Asetuksen N:o 549/2013 liitteessä A oleva 1.25 kohta.
31 Tuomio FIG ja FISE, 58 ja 97 kohta.
32 Tuomio FIG ja FISE, 37 kohta ja tuomio 28.4.2022, SeGec ym. (C‑277/21, EU:C:2022:318, 28 kohta).
33 Institutionaalinen yksikkö määritellään olennaisin osin asetuksen N:o 549/2013 liitteessä A olevissa 1.57 ja 2.12 kohdassa. Liitteessä A olevan 2.01 kohdan toisen virkkeen mukaan institutionaaliset yksiköt ovat taloudellisia yksiköitä, jotka voivat omistaa varoja, ottaa velkaa ja osallistua taloudelliseen toimintaan ja suorittaa taloustoimia muiden yksiköiden kanssa. Institutionaaliselle yksilölle on ominaista pääasiallista toimintaansa koskeva itsenäinen päätösvalta ja täydellinen kirjanpito tai valmiudet laatia täydellinen kirjanpito (liitteessä A oleva 2.12 kohta).
34 Nämä sektorit muodostavat yhdessä koko kotimaantalouden, ja niiden lisäksi olemassa on kuudes institutionaalinen sektori eli ulkomaat, joka kuvastaa ulkomaisten talousyksiköiden suhdetta viiteen kotimaan sektoriin.
35 Jäljempänä olevat yksittäiset viittaukset EKT 2010:n kohtiin koskevat sen liitettä A (jota ei mainita erikseen toiston välttämiseksi).
36 Istunnossa keskusteltiin siitä, voitaisiinko kantajina olevat laitokset luokitella kotitalouksia palveleviksi voittoa tavoittelemattomiksi yhteisöiksi (KPVTY) (S.15), minkä kantajat itse (sekä EKP) kiistivät. Ne eivät kuulu KPVTY-sektorille, sillä ne välittävät rahoitusta pääomamarkkinoilla saadakseen tuottoa, jota ne käyttävät sitten etuuksien maksamiseen vakuutetuille sekä hallintokulujensa kattamiseen. Kyseiselle sektorille kuuluvat ammattiyhdistykset, ammatilliset ja tieteelliset seurat, kuluttajayhdistykset, poliittiset puolueet, kirkot tai uskonnolliset yhdyskunnat sekä sosiaaliset, kulttuuri- ja viihde- sekä urheilukerhot, samoin kuin hyväntekeväisyys-, hätäapu- ja avunantojärjestöt, joita muut institutionaaliset yksiköt rahoittavat vapaaehtoisin käteis- tai luontoismuotoisin tulonsiirroin.
37 Tuomio FIG ja FISE, 34 kohta.
38 Sillä tarkoitetaan ”rahoitusalan yritystä tai yritysmäistä yhteisöä, joka toimii pääasiallisesti vakuutettujen henkilöiden sosiaalisten riskien ja tarpeiden hallintaan liittyvän rahoituksen välittäjänä (sosiaalivakuutus). Sosiaalivakuutusjärjestelminä eläkerahastot tarjoavat eläketuloja ja usein etuuksia, joita maksetaan kuoleman tai työkyvyttömyyden johdosta.”
39 EKT 2010:n 2.107 kohdan ensimmäinen virke.
40 EKT 2010:n 2.107 kohdan toinen virke.
41 EKT 2010:n 2.108 kohta.
42 EKT 2010:n 2.109 kohta.
43 Se, että ammattikuntien keskinäiset vakuutuslaitokset ovat julkisoikeudellisia oikeushenkilöitä, ei estä katsomasta niitä eläkerahastoiksi, mikä vahvistetaan EKT 2010:n 2.109 kohdassa. Eläkerahaston ei tarvitse olla yksityinen laitos. Se voi olla julkinen, mutta sen on voitava järjestää toimintansa itsenäisesti ja sillä on oltava itsenäinen hallinto rahoituksen välittämisen toteuttamiseksi.
44 EKT 2010:n 2.117 kohdan viimeisessä virkkeessä lisätään, että yksittäisen henkilön maksamien maksujen ja sen riskin välillä, jonka alaiseksi kyseinen henkilö joutuu, ei ole tavallisesti suoraa yhteyttä.
45 Valtaosa kunkin kantajina olevan laitoksen jäseninä olevista ammatinharjoittajista on lain mukaan velvollinen jäsenyyteen, koska he harjoittavat ammattiaan Baijerin tai Saksin osavaltiossa.
46 Institutionaalisen yksikön kuuluminen alasektoriin S.129 eläkerahastona ei edellytä, että kaikki sen jäsenilleen tarjoamat etuudet pohjautuvat sopimukseen perustuvaan järjestelyyn. EKT 2010:n 2.117 kohdan mukaisesti institutionaalinen yksikkö voi olla eläkerahasto, vaikka sen jäsenyys pohjautuu lakiin eikä sopimukseen perustuvaan järjestelyyn. Osa jäsenyydestä voi myös olla pakollista ja osa vapaaehtoista. Ammattikunnan keskinäisen vakuutuslaitoksen pakollisesta jäsenyydestä eronneille jäsenille annetaan mahdollisuus jäädä vapaaehtoisiksi jäseniksi yksikön sisäisten sääntöjen mukaisesti, jotta he voivat kartuttaa tulevia eläkeoikeuksia samoilla eläkemaksuilla kuin pakolliset jäsenet.
47 Niiden on toimittava erityisesti voittoa tavoittelematta ja käytettävä varojaan ja varallisuuttaan ainoastaan eläketehtävänsä täyttämiseen, ja ne ovat velvollisia kattamaan hallintokulunsa, mukaan lukien työntekijöiden ja edunsaajien aiheuttamat kustannukset, omista varoistaan.
48 Ennakkoratkaisupyynnön 30 kohta.
49 Kyseinen kohta toistetaan edellä tämän ratkaisuehdotuksen 10 kohdassa.
50 Ks. analogisesti tuomio FIG ja FISE, 37 ja 38 kohta.
51 Mainittu 2.117 kohta sisältyy EKT 2010:n lukuun 2, jossa esitetään kansantalouden mittaamisessa käytetyt institutionaaliset yksiköt ja selostetaan, miten kyseiset yksiköt luokitellaan sektoreihin ja muihin ryhmiin analyysitarkoituksia varten (EKT 2010:n 1.03 kohta).
52 Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen mukaan kyseinen käsite voi sisältää myös muita julkisyhteisöjen yksiköitä tai jopa hallintoelimiä, jotka ovat lakisääteisen eläkevakuutuksen tarjoajina riippumattomia keskusyksiköstä ja joiden tarkoituksena on mahdollistaa niiden jäsenten vapauttaminen lakisääteisestä eläkevakuutuksesta ja varmistaa tietyille ammattiryhmille maksu- ja etuustasoon perustuva itsenäinen eläkejärjestelmä ilman julkisyhteisöjen valvontaa. Tätä voi sen mukaan tukea EKT 2010:n 20.39 kohta, jonka lähtökohtana on, että etuuksia voi hallinnoida myös ”erillinen institutionaalinen yksikkö”.
53 Kohdassa lisätään, että ”sosiaaliturvarahasto on institutionaalinen yksikkö, jos se on järjestetty muista julkisyhteisöjen yksiköiden toiminnasta erillään, sen varat ja velat kirjataan erikseen ja se suorittaa rahoitustaloustoimia omissa nimissään.”
54 EKT 2010:n 2.55 kohdassa lisätään, että ”tällaiset institutionaaliset yksiköt käsittävät kaikki yritykset ja yritysmäiset yhteisöt, joiden pääasiallista toimintaa on a) rahoituksen välitys (rahoituksen välittäjät) [ja] b) rahoitusta avustava toiminta (rahoituksen ja vakuutuksen välitystä avustavat laitokset). Rahoituslaitoksiin luetaan myös sellaiset rahoituspalveluja tuottavat institutionaaliset yksiköt, joiden varoja tai velkoja ei valtaosin vaihdeta avoimilla markkinoilla.” ETK 2010:n 2.56 kohdan mukaan ”rahoituksen välitys on toimintaa, jossa institutionaalinen yksikkö hankkii rahoitusvaroja ja samaan aikaan velkaantuu omaan lukuunsa harjoittamalla markkinoilla rahoitustaloustoimia”.
55 Ennakkoratkaisupyynnön 11 ja 12 kohta.
56 Sen kirjallisten huomautusten 33 kohta.
57 ”Myyjät pyrkivät mahdollisimman suuriin voittoihin pitkällä aikavälillä myymällä tavaroita ja palveluita vapaasti markkinoilla kaikille, jotka ovat valmiit maksamaan pyydetyn hinnan. – – Ostajat pyrkivät saamaan mahdollisimman suuren hyödyn rajallisilla resursseillaan ostamalla sellaisia tuotteita, jotka vastaavat parhaiten niiden tarpeita tarjottuun hintaan. – – On olemassa tosiasialliset markkinat, ja myyjillä ja ostajilla on pääsy markkinoille sekä markkinainformaatiota. Tosiasialliset markkinat voivat olla toimivat, vaikka nämä edellytykset eivät täyty kaikilta osin.”
58 EKT 2010:n 3.18 kohdan a alakohta.
59 ”– – Ollakseen markkinatuottaja yksikön täytyy pitkäkestoisesti kattaa myynnillään vähintään 50 prosenttia kustannuksistaan.”
60 Asiassa C‑758/22 esitetyn ennakkoratkaisupyynnön 14 kohta.
61 Asiassa C‑758/22 esitetyn ennakkoratkaisupyynnön 16 kohta.
62 Ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin oli pitänyt taloudellisesti merkittävien hintojen olemassaolon (ja siten kantajina olevien laitosten markkinatuottajien aseman) osoittamiseksi riittävänä sitä, että kyseiset laitokset kattavat vähintään puolet kustannuksistaan maksuja keräämällä, vaikka EKT 2010:n 3.19 kohdan a ja b alakohdan mukaiset edellytykset eivät täyttyisi.
63 Asiassa C‑758/22 esitetyn ennakkoratkaisupyynnön 17, 18 ja 19 kohta.
64 Asiassa C‑758/22 esitetyn ennakkoratkaisupyynnön 15 kohta.
65 Tuomio FIG ja FISE, 34, 65 ja 70 kohta ja tuomio 28.4.2022, SeGec ym. (C‑277/21, EU:C:2022:318, 26 kohta).
66 EKT 2010:n 2.33 kohdan mukaan ”institutionaaliset yksiköt ryhmitellään sektoreiksi sen mukaan, mitä tuottajatyyppiä ne ovat[,] sekä pääasiallisen toimintansa ja tehtävänsä perusteella, joiden katsotaan ilmaisevan niiden taloudellisen käyttäytymisen luonteen”.
67 Jos julkinen rahoitusyksikkö hoitaa varoja muttei ota riskejä ottamalla velkaa omiin nimiinsä, se luokitellaan rahoituslaitosten sektorin sijasta julkisyhteisöjen sektoriin (EKT 2010:n 20.33 kohta).
68 Ennakkoratkaisupyynnön 19 kohta.