–

Asociación Española de Productores de Vacuno de Carne – Asoprovac, esindajad: abogados M. J. Marcén Castán ja J. C. Martín Aranda ning procurador J. M. Rico Maesso,

–

Hispaania valitsus, esindaja: L. Aguilera Ruiz,

–

Euroopa Komisjon, esindajad: A. C. Becker, C. Calvo Langdon ja E. Sanfrutos Cano,

1

Eelotsusetaotlus käsitleb seda, kuidas tõlgendada Euroopa Parlamendi ja nõukogu 17. detsembri 2013. aasta määruse (EL) nr 1307/2013, millega kehtestatakse ühise põllumajanduspoliitika raames toetuskavade alusel põllumajandustootjatele makstavate otsetoetuste eeskirjad ning tunnistatakse kehtetuks nõukogu määrused (EÜ) nr 637/2008 ja (EÜ) nr 73/2009 (ELT 2013, L 347, lk 608; parandus ELT 2016, L 130, lk 6), artiklit 4 ja artikli 32 lõiget 2 ning Euroopa Parlamendi ja nõukogu 17. detsembri 2013. aasta määruse (EL) nr 1306/2013 ühise põllumajanduspoliitika rahastamise, haldamise ja seire kohta ning millega tunnistatakse kehtetuks nõukogu määrused (EMÜ) nr 352/78, (EÜ) nr 165/94, (EÜ) nr 2799/98, (EÜ) nr 814/2000, (EÜ) nr 1200/2005 ja nr 485/2008 (ELT 2013, L 347, lk 549; parandused ELT 2016, L 130, lk 5, ja ELT 2017, L 327, lk 83), artiklit 60.

2

Taotlus on esitatud Hispaania lihatootjate ühenduse Asociación Española de Productores de Vacuno de Carne – Asoprovac ja Administración General del Estado (riigi keskvalitsus, Hispaania) vahelises kohtuvaidluses selle üle, kas kuninga dekreet, milles on nõutud, et ühiskasutuses olevatel avalikku omandisse kuuluvatel püsirohumaadel karjatataks otsetoetuste kava raames rahalist toetust taotleva põllumajandustootja enda põllumajandusettevõtte loomi.

3

Määrus nr 1306/2013, mis tunnistati kehtetuks Euroopa Parlamendi ja nõukogu 2. detsembri 2021. aasta määrusega (EL) 2021/2116, mis käsitleb ühise põllumajanduspoliitika rahastamist, haldamist ja seiret ning millega tunnistatakse kehtetuks määrus (EL) nr 1306/2013 (ELT 2021, L 435, lk 187), kuid mis on põhikohtuasjas ajaliselt kohaldatav, sisaldas artiklit 58 „Liidu finantshuvide kaitse“, mille lõikes 1 oli sätestatud:

„Liikmesriigid võtavad [ühise põllumajanduspoliitika (ÜPP)] raames vastu kõik õigus- ja haldusnormid ning kõik muud vajalikud meetmed, et tagada liidu finantshuvide tõhus kaitse, ja eelkõige selleks, et:

4

Selle määruse artiklis 60 „Kõrvalehoidmisklausel“ oli sätestatud:

„Ilma et see piiraks erisätete kohaldamist, ei anta põllumajandusalaste sektoripõhiste õigusaktidega ettenähtud eeliseid füüsilistele ega juriidilistele isikutele, kelle puhul on kindlaks tehtud, et nad tekitasid selliste eeliste saamiseks vajalikud tingimused kunstlikult, vastupidi kõnealuste õigusaktide eesmärkidele.“

5

Määrus nr 1307/2013, mis tunnistati kehtetuks Euroopa Parlamendi ja nõukogu 2. detsembri 2021. aasta määrusega (EL) 2021/2115, millega kehtestatakse liikmesriikide koostatavate Euroopa Põllumajanduse Tagatisfondist (EAGF) ja Euroopa Maaelu Arengu Põllumajandusfondist (EAFRD) rahastatavate ühise põllumajanduspoliitika strateegiakavade (ÜPP strateegiakavad) toetamise reeglid ning tunnistatakse kehtetuks määrused (EL) nr 1305/2013 ja (EL) nr 1307/2013 (ELT 2021, L 435, lk 1), kuid mis on põhikohtuasjas ajaliselt kohaldatav, sisaldas artiklit 4 „Mõisted ja seonduvad sätted“, milles oli sätestatud:

„1.   Käesolevas määruses kasutatakse järgmisi mõisteid:

[…]

[…]

[…]

2.   Liikmesriik:

[…]

3.   Õiguskindluse tagamiseks on komisjonil õigus võtta […] vastu delegeeritud õigusakte, millega kehtestatakse:

[…]“.

6

Määruse artikli 32 „Toetusõiguste aktiveerimine“ lõigetes 1–2 oli sätestatud:

„1.   Põhitoetuskava raames antakse toetust põllumajandustootjatele artikli 33 lõike 1 kohase deklaratsiooni abil toetusõiguse aktiveerimisel toetuskõlbliku hektari kohta liikmesriigis, kus toetusõigused jaotati. […]

2.   Käesoleva jaotise kohaldamisel tähendab mõiste „toetuskõlblik hektar“:

[…]“.

7

Komisjoni 11. märtsi 2014. aasta delegeeritud määrus (EL) nr 639/2014, millega täiendatakse Euroopa Parlamendi ja nõukogu määrust (EL) nr 1307/2013, millega kehtestatakse ühise põllumajanduspoliitika raames toetuskavade alusel põllumajandustootjatele makstavate otsetoetuste eeskirjad, ning muudetakse kõnealuse määruse X lisa (ELT 2014, L 181, lk 1), mis tunnistati kehtetuks komisjoni 17. oktoobri 2022. aasta delegeeritud määrusega (EL) 2022/2529 (ELT 2022, L 328, lk 74), kuid mis on põhikohtuasjas ajaliselt kohaldatav, sisaldas põhjendust 4, mis oli sõnastatud järgmiselt:

„Euroopa Liidu Kohtu praktikast tulenevalt on asjakohane täpsustada, et liikmesriigid võivad oma pädevust kasutades võtta liidu õiguse rakendamiseks meetmeid üksnes kooskõlas teatavate põhimõtetega, sealhulgas eelkõige mittediskrimineerimise põhimõttega“.

8

Delegeeritud määruse artiklis 4 „Põllumajandusmaa karjatamiseks või harimiseks sobilikus seisukorras hoidmise kriteeriumide raamistik“ oli sätestatud:

„1.   Määruse (EL) nr 1307/2013 artikli 4 lõike 1 punkti c alapunkti ii kohaldamiseks kehtestavad liikmesriigid ühel või mõlemal järgmisel viisil kriteeriumid, millele põllumajandustootjad peavad vastama, et täita kohustust hoida põllumajandusmaa karjatamiseks või harimiseks sobilikus seisukorras ilma tavapärasest erinevaid põllumajandusmeetodeid või -masinaid vajava ettevalmistava tegevuseta.

2.   Lõikes 1 osutatud kriteeriumide kehtestamisel võivad liikmesriigid teha vahet eri liiki põllumajandusmaade vahel.“

9

Kuninga 19. detsembri 2014. aasta dekreet nr 1075/2014, milles käsitletakse põllumajanduses ja loomakasvatuses otsetoetuste ja muude toetuskavade rakendamist alates 2015. aastast ning otsetoetuste ja maaelu arengu toetuste kontrollimist (Real Decreto 1075/2014, sobre la aplicación a partir de 2015 de los pagos directos a la agricultura y a la ganadería y otros regímenes de ayuda, así como sobre la gestión y control de los pagos directos y de los pagos al desarrollo rural) (BOE nr 307, 20.12.2014, lk 103644), mida on muudetud kuninga 26. jaanuari 2021. aasta dekreediga nr 41/2021, millega kehtestatakse erisätted seoses kuninga 19. detsembri 2014. aasta dekreetide nr 1075/2014, nr 1076/2014, nr 1077/2014 ja nr 1078/2014 rakendamisega 2021. ja 2022. aastal, mis on võetud vastu, et rakendada Hispaanias ühist põllumajanduspoliitikat (Real Decreto 41/2021, por el que se establecen las disposiciones específicas para la aplicación en los años 2021 y 2022 de los Reales Decretos 1075/2014, 1076/2014, 1077/2014 y 1078/2014, todos ellos de 19 de diciembre, dictados para la aplicación en España de la Política Agrícola Común) (BOE nr 23, 27.1.2021, lk 7955), sätestas artikli 11 lõigetes 2 ja 3:

„2.   Taotleja deklareerib oma toetusetaotluses iga maatüki või maa-ala kohta, kas sellel hakatakse tegelema põllukultuuride kasvatamisega või seda hakatakse kasutama muul moel, ning vastavalt olukorrale, kas sellel hakatakse tegelema maa hoidmisega sobilikus seisukorras. Taotluses tuleb sõnaselgelt täpsustada, kas rohumaa on ette nähtud tootmiseks, mis põhineb karjatamisel, või on see ette nähtud tootmiseks, mis põhineb niitmisel, või üksnes IV lisas loetletud tegevusaladel põhinevaks sobilikus seisukorras hoidmiseks.

Ühiskasutuses olevatel avalikku omandisse kuuluvatel püsirohumaadel on karjatamises seisnevat tootmistegevust lubatud läbi viia ainult toetuse taotleja põllumajandusettevõtte loomadega, välja arvatud rohumaa omanikuks oleva haldusüksuse loomad, turustamise eest vastutavate vahendajate loomad ja loomad, kelle kasvatajad ei deklareeri, et nad kasutavad rohumaad, vastavalt olukorrale tingimuste kohaselt, mille alusel on kõnealuse rohumaa kasutajatele antud õigus seda kasutada ühiselt, või vastavalt tingimustele, mis on nõuetekohaselt tõendatud asjaomases loas kasutada seda karjamaad, mis on vastavalt era- või avalik omand. Teatavatel tingimustel võivad autonoomsete piirkondade pädevad asutused samuti lubada tootmist ühiskasutuses olevate avalikku omandisse kuuluvate karjamaade niitmise teel, kui on kindlaks tehtud, et selline niitmine, mida toetust taotlev põllumajandusettevõtte omanik kasutab, on osa tema tegelikust põllumajanduslikust tegevusest. IV lisas loetletud sobilikus seisukorras hoidmise tegevus ei ole mingil juhul lubatud.

3.   Taotleja märgib taotluses sõnaselgelt ja täpselt, et deklareeritud põllukultuurid ja -kasutus ning ala hoidmisega seotud tegevused kajastavad täpselt ja tõeselt tema põllumajanduslikku tegevust. Kui pädeva asutuse poolt läbiviidud haldus-, kohapealse või järelkontrolli tulemusena leitakse, et kultuuride kasvatamist või maa-ala kasutamises või hooldamises seisnevaid tegevusi ei ole aset leidnud ning deklaratsioonid on ebaõiged, ebatäpsed või täidetud hooletult, ja lisaks sellele, see mittevastavus on mõjutanud asjaomase maa-ala põllumajandusliku tegevusega seotud nõuete täitmist, võib pädev asutus asuda seisukohale, et tegemist on toetuse saamiseks kunstlike tingimuste tekitamisega, ning toetuse suhtes kohaldatakse artiklis 102 sätestatud karistuste süsteemi.“

10

Asoprovac esitas Tribunal Supremole (Hispaania kõrgeim kohus) kaebuse, milles palus tühistada kuninga dekreedi 41/2021 esimese lõppsätte viienda lõigu, millega muudetakse kuninga dekreedi 1075/2014 artikli 11 lõikeid 2 ja 3.

11

Ühendus põhjendas oma kaebust eelkõige sellega, et nõue, mille kohaselt peavad ühiskasutuses olevatel avalikku omandisse kuuluvatel püsirohumaadel karjatatavad loomad olema toetuse taotleja põllumajandusettevõtte loomad, on uus ning see on vastuolus määrusega nr 1307/2013 ja määrusega nr 1306/2013.

12

Esiteks rikuvad kuninga dekreedi 1075/2014 artikli 11 lõiked 2 ja 3, mida on muudetud kuninga dekreediga 41/2021, määruse nr 1307/2013 artikleid 4 ja 32 ning delegeeritud määruse nr 639/2014 artiklit 4, kuna Hispaania riik on kehtestanud pindala otsetoetuse saamise tingimused, mis lisanduvad liidu õigusnormides ette nähtud tingimustele.

13

Teiseks rikuvad need riigisisesed õigusnormid määruse nr 1306/2013 artiklit 60 ja Euroopa Kohtu praktikat, mis käsitleb abi saamise tingimuste kunstlikku tekitamist, kuna nendega on kehtestatud ümberlükkamatu eeldus, et tegemist on pettusega, ning jäetakse selle toetuse saajate hulgast välja intensiivse veisekasvatusega tegelevad loomakasvatajad.

14

Kolmandaks diskrimineeritakse nende riigisiseste õigusnormidega intensiivse lihaveisekasvatusega tegelevaid põllumajandustootjaid kahest aspektist. Ühelt poolt diskrimineeritakse Hispaania põllumajandustootjaid võrrelduna liidu mõne muu liikmesriigi kodanikega. Teiselt poolt diskrimineeritakse Hispaania lihaveisekasvatajaid vastavalt sellele, kas nad karjatavad oma loomi avalikku omandisse kuuluvatel püsikarjamaadel, mis on üldkasutatavad, või eraomandis olevatel karjamaadel.

15

Neil asjaoludel otsustas Tribunal Supremo (kõrgeim kohus) menetluse peatada ja esitada Euroopa Kohtule järgmised eelotsuse küsimused:

16

Esimese küsimusega palub eelotsusetaotluse esitanud kohus sisuliselt selgitada, kas määruse nr 1307/2013 artiklit 4 ja artikli 32 lõiget 2 tuleb tõlgendada nii, et nendega on vastuolus riigisisesed õigusnormid, milles on nõutud, et selleks, et vältida toetuse saamiseks nõutavate tingimuste kunstlikku tekitamist ühiskasutuses oleva püsirohumaa kontsessioonis põllumajandustootjate puhul, kes niisugust rohumaad ei kasuta, peab toetust taotlev põllumajandustootja sellisel rohumaal karjatama enda põllumajandusettevõtte loomi.

17

Määruse nr 1307/2013 artikli 32 lõike 1 kohaselt antakse põhitoetuskava raames toetust põllumajandustootjatele artikli 33 lõike 1 kohase deklaratsiooni abil toetusõiguse aktiveerimisel „toetuskõlbliku hektari“ kohta liikmesriigis, kus toetusõigused jaotati.

18

Nimetatud määruse artikli 32 lõikes 2 määratletud mõiste „toetuskõlblik hektar“ hõlmab sisuliselt põllumajandusliku majapidamise mis tahes põllumajandusmaad, mida kasutatakse põllumajanduslikuks tegevuseks. Sellest tuleneb, et liidu õiguses ette nähtud otsetoetuskava alusel makstava rahalise toetuse taotluse põhjendamiseks peab hektar vastama kolmele tingimusele, nimelt peab see olema põllumajandusmaa, millel tegeletakse põllumajandustegevusega, mis on seotud põllumajandusliku majapidamisega.

19

Sellega seoses tuleb kõigepealt märkida, et mõiste „põllumajandusmaa“ on sama määruse artikli 4 lõike 1 punktis e määratletud kui põllumaa, püsirohumaa ja püsikarjamaa või püsikultuuride all olev maa-ala.

20

Seejärel on määruse nr 1307/2013 artikli 4 lõike 1 punktis c määratletud mõiste „põllumajanduslik tegevus“ nii, et see hõlmab sisuliselt kolme liiki tegevust: esiteks põllumajandustoodete kasvatamine või tootmine, sealhulgas saagikoristus, lüpsikarja pidamine, põllumajandusloomade aretamine ja pidamine, teiseks põllumajandusmaa hoidmine karjatamiseks või harimiseks sobilikus seisukorras ilma tavapärasest erinevaid põllumajandusmeetodeid või -masinaid vajava ettevalmistava tegevuseta, lähtudes kriteeriumidest, mille määravad kindlaks liikmesriigid, ning kolmandaks minimaalne tegevus põllumajandusmaal, mis on looduslikult karjatamiseks või harimiseks sobilikus seisukorras.

21

Seega, kui põllumajandustootja ei tegele deklareeritud põllumajandusmaal ühegagi määruse nr 1307/2013 artikli 4 lõike 1 punktis c nimetatud kolmest tegevusest või tegeleb seal asjaomase tegevusega, mis moodustab ebaolulise osa tema majandustegevusest, ei saa asuda seisukohale, et ta tegeleb seal põllumajandusliku tegevusega.

22

Selles sättes ei ole siiski midagi märgitud selle kohta, kas põllumajandusliku tegevusega peab tegelema toetust taotlev põllumajandustootja ise või võib seda teha kolmas isik, kellele on antud üle mitteainuõiguslik karjatamisõigus ühiskasutuseks ettenähtud avalikku omandisse kuuluval püsikarjamaal.

23

Lõpuks on mõiste „põllumajanduslik majapidamine“ määratletud määruse nr 1307/2013 artikli 4 lõike 1 punktis b nii, et see hõlmab kõiki põllumajandustootja poolt juhitavaid ja põllumajanduslikuks tegevuseks kasutatavaid üksusi, mis asuvad sama liikmesriigi territooriumil.

24

Nii on Euroopa Kohus otsustanud, et põllumajandustootja juhitavad tootmisüksused ei hõlma mitte ainult põllumajandusmaad, vaid ka karjatamiseks kasutatavaid loomi tingimusel, et põllumajandustootjal on nende loomade üle oma põllumajanduslikuks tegevuseks piisav käsutusõigus, seda peab aga hindama pädev liikmesriigi kohus, võttes arvesse kõiki juhtumi asjaolusid (vt selle kohta 7. aprilli 2022. aasta kohtuotsus Avio Lucos, C‑176/20, EU:C:2022:274, punkt 36).

25

Mõiste „juhtimine“ ei tähenda, et põllumajandustootjal on asjasse puutuva maa-ala kasutamisel põllumajanduslikel eesmärkidel piiramatu käsutusõigus, vaid seab eelduseks, et põllumajandustootja peab olema sellel maa-alal põllumajandusliku tegevuse korraldamisel piisavalt sõltumatu (vt selle kohta 14. oktoobri 2010. aasta kohtuotsus Landkreis Bad Dürkheim, C‑61/09, EU:C:2010:606, punktid 61 ja 62, ning 7. aprilli 2022. aasta kohtuotsus Avio Lucos, C‑116/20, EU:C:2022:273, punkt 49).

26

Seega peab põllumajandustootjal olema teatav otsustusõigus seoses asjaomase maa kasutamisega, et ta saaks sellel maal oma põllumajanduslikku tegevust teostada (7. aprilli 2022. aasta kohtuotsus Avio Lucos, C‑116/20, EU:C:2022:273, punkt 50 ja seal viidatud kohtupraktika).

27

Seega peab põllumajandustootja määruse nr 1307/2013 artiklis 32 sätestatud otsetoetuskava kohaldamiseks omama oma taotluse toetuseks deklareeritud põllumajandusmaa üle teatavat otsustusõigust seoses asjaomase maa-ala kasutamisega enda põllumajandusliku tegevuse eesmärgil. Selles kontekstis ei saa pelgalt seda, et kolmandast isikust loomakasvatajale antakse üle õigus karjatada mitteainuõiguslikul ühiskasutuses oleval avalikku omandisse kuuluval püsirohumaal, ilma et toetust taotleval põllumajandustootjal oleks mingit otsustusõigust kolmandast isikust loomakasvataja loomade tegevuse üle, pidada „põllumajanduslikuks tegevuseks“ selle määruse artikli 4 lõike 1 punkti c tähenduses.

28

Käesoleval juhul nähtub kuninga dekreedi 1075/2014 artikli 11 lõike 2 esimesest lõigust – kuninga dekreediga 41/2021 muudetud redaktsioonis –, et taotleja deklareerib oma toetusetaotluses iga maatüki või maa-ala kohta, täpsemini rohumaa kohta, et kasutamine põhineb karjatamisel. Selle sätte teine lõik näeb sisuliselt ette, et ühiskasutuses oleval avalikku omandisse kuuluva püsirohumaa puhul on põhimõtteliselt lubatud üksnes karjatamisel põhinev tootmistegevus taotleja enda põllumajandusettevõtte loomadega.

29

Nõude puhul, et karjatataks taotleja enda põllumajandusettevõttesse kuuluvate loomadega, ei ilmne, et Hispaania ametiasutused oleksid kehtestanud täiendavaid toetuskõlblikkuse tingimusi, võrreldes nendega, mis on ette nähtud määruse nr 1307/2013 artikli 32 lõikes 2, nagu on märgitud käesoleva kohtuotsuse punktis 18. See nõue näib hoopis olevat osa põllumajandusliku majapidamise määratlusest, kuna nendes riigisisestes õigusnormides on piirdutud selle meelde tuletamisega, et taotlejal peab olema niisuguste loomade üle põllumajandusliku tegevuse teostamiseks piisav käsutusõigus, ilma et oleks siiski nõutud, et tal oleks nende suhtes omandiõigus.

30

Samas tuleb märkida, et arvestades kaalutlusruumi, mis liikmesriikidel on ühise põllumajanduspoliitika alla kuuluvate toetuskavade raames, peavad nad – nagu nähtub Euroopa Kohtu praktikast – teostama seda kaalutlusruumi, järgides liidu õigusnormidega taotletavaid eesmärke ja liidu õiguse üldpõhimõtteid, eelkõige proportsionaalsuse põhimõtet, mis nõuab, et sättega rakendatavad meetmed oleksid taotletava eesmärgi saavutamiseks sobivad ega läheks kaugemale sellest, mis on eesmärgi saavutamiseks vajalik (vt selle kohta 7. aprilli 2022. aasta kohtuotsus Avio Lucos, C‑176/20, EU:C:2022:274, punktid 40 ja 42).

31

Kuigi riigisisese kohtu ülesanne on kontrollida, kas seda põhimõtet on põhikohtuasjas kõne all olevate riigisiseste õigusnormide raames järgitud, on sellega seoses oluline märkida, et nagu nähtub nii eelotsusetaotluse esitanud kohtu selgitustest kui ka Hispaania valitsuse ja komisjoni märkustest, kehtestati see nõue esiteks selleks, et võidelda kuritarvituse ja pettuste vastu ning teiseks selleks, et tagada põllumajandustootjatele rahuldav elatustase. Arvestades kõnealuste rohumaade olemust, nimelt asjaolu, et sageli on tegemist mägiste aladega, kus on võimalik karjatada eri põllumajandusettevõtete loomi ja kus nad saavad vabalt liikuda, oleks eriti raske kindlaks teha nii karjatamise toimumine kui ka eelkõige kontrollida, millised põllumajandustootjad tegelevad tegelikult põllumajandusliku karjatamisega ühiskasutuses oleval püsirohumaadel.

32

Käesoleval juhul vastavad need kaks eesmärki liidu õigusnormidega taotletavatele eesmärkidele. Esiteks on nimelt ELTL artikli 39 lõike 1 punktis b sätestatud, et ühise põllumajanduspoliitika kohaste toetuskavadega nähakse ette otsene sissetulekutoetus, mille eesmärk on kindlustada põllumajandusega tegeleva rahvastikuosa rahuldav elatustase, eelkõige põllumajandusega tegelevate inimeste isikutulu suurendamise teel.

33

Teiseks, nagu märkisid Hispaania valitsus ja komisjon oma kirjalikes märkustes, võeti need riigisisesed õigusnormid vastu selleks, et rakendada määruse nr 1306/2013 artikli 58 lõiget 1, mis lubab liikmesriikidel võtta õigus- ja haldusnormid, et tagada liidu finantshuvide tõhus kaitse ja eelkõige kontrollida liidu fondide rahastatava tegevuse seaduslikkust ja korrektsust ning tagada tõhus kaitse pettuste vastu, eelkõige kõrgema riskiga aladel.

34

Mis puudutab põhikohtuasjas kõne all olevate riigisiseste õigusnormide sobivust selliste eesmärkide saavutamiseks, siis piisab, kui tõdeda – kui eelotsusetaotluse esitanud kohtu tehtava kontrolli tulemusel ei ilmne vastupidist –, et need õigusnormid näivad olevat nende eesmärkide saavutamiseks sobivad, kuna nende eesmärk – nagu nähtub käesoleva kohtuotsuse punktist 31 – on tagada, et karjatataks tegelikult ühiskasutuses olevatel avalikku omandisse kuuluvatel püsirohumaadel.

35

Käesoleva kohtuotsuse punktis 29 nimetatud nõue ei näi ka minevat kaugemale sellest, mis on nende eesmärkide saavutamiseks vajalik – mida peab kontrollima eelotsusetaotluse esitanud kohus –, kuna see nõue piirdub sellega, et põllumajanduslik karjatamine ühiskasutuses oleval avalikku omandisse kuuluval püsirohumaal peab toimuma taotleja enda põllumajandusettevõtte loomadega, nägemata samas ette, et taotlejal peab olema nende loomade suhtes omandiõigus.

36

Eeltoodud kaalutlusi arvestades tuleb esimesele küsimusele vastata, et määruse nr 1307/2013 artiklit 4 ja artikli 32 lõiget 2 tuleb tõlgendada nii, et nendega ei ole vastuolus riigisisesed õigusnormid, milles on nõutud, et selleks, et vältida toetuse saamiseks nõutavate tingimuste kunstlikku tekitamist ühiskasutuses oleva püsirohumaa kontsessioonis põllumajandustootjate puhul, kes niisugust rohumaad ei kasuta, peab toetust taotlev põllumajandustootja sellisel rohumaal karjatama enda põllumajandusettevõtte loomi.

37

Teise küsimusega palub eelotsusetaotluse esitanud kohus sisuliselt selgitada, kas määruse nr 1306/2013 artiklit 60 tuleb tõlgendada nii, et sellega on vastuolus riigisisesed õigusnormid, milles on nõutud, et selleks, et vältida toetuse saamiseks nõutavate tingimuste kunstlikku tekitamist ühiskasutuses oleva püsirohumaa kontsessioonis põllumajandustootjate puhul, kes niisugust rohumaad ei kasuta, peab toetust taotlev põllumajandustootja sellisel rohumaal karjatama enda põllumajandusettevõtte loomi.

38

Nimetatud määruse artiklis 60 on ette nähtud, et ilma et see piiraks erisätete kohaldamist, ei anta põllumajandusalaste sektoripõhiste õigusaktidega ettenähtud eeliseid füüsilistele ega juriidilistele isikutele, kelle puhul on kindlaks tehtud, et nad tekitasid selliste eeliste saamiseks vajalikud tingimused – vastupidi kõnealuste õigusaktide eesmärkidele – kunstlikult.

39

Seda sõnastust arvestades kujutab nimetatud määruse artikkel 60 sisuliselt varasemate sätete kordamist, kodifitseerides olemasoleva kohtupraktika, mille kohaselt ei tohi õigussubjektid liidu õigusnorme ära kasutada pettuse või kuritarvituse eesmärgil (vt selle kohta 7. aprilli 2022. aasta kohtuotsus Avio Lucos, C‑176/20, EU:C:2022:274, punkt 68, ja 9. veebruari 2023. aasta kohtuotsus Druvnieks, C‑668/21, EU:C:2023:82, punkt 31).

40

Väljakujunenud kohtupraktika kohaselt ei saa liidu õigusnormide kohaldamisala laiendada nii kaugele, et see kataks ettevõtjate kuritarvitusi (7. aprilli 2022. aasta kohtuotsus Avio Lucos, C‑176/20, EU:C:2022:274, punkt 69 ja seal viidatud kohtupraktika).

41

Samas on Euroopa Kohus asunud seisukohale, et võimaliku toetusesaaja kuritarvituse tõendamiseks on nõutavad esiteks objektiivsed asjaolud, millest tuleneb, et vaatamata asjaomastes õigusnormides ette nähtud tingimuste formaalsele täitmisele, ei ole õigusnormidega taotletud eesmärki saavutatud, ning teiseks subjektiivne element, mis väljendub tahtes saada eelis, mis tuleneb liidu õigusnormidest, luues kunstlikult selle saamiseks vajalikud tingimused (7. aprilli 2022. aasta kohtuotsus Avio Lucos, C‑176/20, EU:C:2022:274, punkt 70 ja seal viidatud kohtupraktika).

42

Lisaks täpsustas Euroopa Kohus, et liikmesriigi kohtu ülesanne on kontrollida, kas on täitunud need kaks elementi, mida tuleb tõendada vastavalt riigisisesele õigusele, kui see ei kahjusta liidu õiguse tõhusust (7. aprilli 2022. aasta kohtuotsus Avio Lucos, C‑176/20, EU:C:2022:274, punkt 71 ja seal viidatud kohtupraktika).

43

Sellest tuleneb, et määruse nr 1306/2013 artikliga 60 oleks vastuolus riigisisene õigusnorm, mis kehtestab üldiselt ja konkreetseid asjaolusid hindamata eelduse, et põllumajandusliku tegevuse eest toetuse saamise tingimused luuakse kunstlikult juhul, kui ühiskasutuses olevatel avalikku omandisse kuuluvatel püsirohumaadel karjatatakse loomi, kes ei kuulu toetuse taotleja enda põllumajanduslikku majapidamisse.

44

Käesoleval juhul aga – kui eelotsusetaotluse esitanud kohtu kontrolli tulemusel ei ilmne vastupidist – ei ole põhikohtuasjas kõne all olevates riigisisestes õigusnormides kehtestatud eeldust, et artiklis 60 nimetatud abi saamise tingimused on loodud kunstlikult.

45

Nimelt, nagu nähtub eelotsusetaotlusest, on kuninga dekreedi 1075/2014 artikli 11 lõike 2 esimeses lõigus – kuninga dekreediga 41/2021 muudetud redaktsioonis – ette nähtud, et taotlejast põllumajandustootja deklareerib oma toetusetaotluses iga maatüki või maa-ala kohta, täpsemini rohumaa kohta, et kasutamine põhineb karjatamisel. Kuninga dekreedi artikli 11 lõike 2 teises lõigus on sisuliselt nähtud ette, et ühiskasutuses oleval avalikku omandisse kuuluva püsirohumaa puhul on põhimõtteliselt lubatud üksnes karjatamisel põhinev tootmistegevus taotleja enda põllumajandusettevõtte loomadega. Sama artikli 11 lõige 3 jätab pädevale haldusasutusele võimaluse hinnata konkreetsetel asjaoludel, kas deklaratsioon on ebaõige, ebatäpne või täidetud hooletult ning kas asjaomane mittevastavus on mõjutanud põllumajandusliku tegevusega seotud nõuete täitmist asjaomasel maal, mistõttu pädev asutus võib asuda seisukohale, et tegemist on toetuse saamiseks kunstlike tingimuste tekitamisega.

46

Nagu on meelde tuletatud käesoleva kohtuotsuse punktis 33, võeti kõnealused õigusnormid vastu asjaomase määruse artikli 58 lõike 1 rakendamise raames, mis lubab liikmesriikidel võtta ÜPP raames vastu kõik õigus- ja haldusnormid, et tagada liidu finantshuvide tõhus kaitse ja eelkõige selleks, et kontrollida fondide rahastatavate tegevuste seaduslikkust ja korrektsust ning tagada tõhus kaitse pettuste vastu, eelkõige kõrgema riskiga aladel.

47

Eeltoodud kaalutlusi arvestades tuleb teisele küsimusele vastata, et määruse nr 1306/2013 artiklit 60 tuleb tõlgendada nii, et sellega ei ole vastuolus riigisisesed õigusnormid, milles on nõutud, et selleks, et vältida toetuse saamiseks nõutavate tingimuste kunstlikku tekitamist ühiskasutuses oleva püsirohumaa kontsessioonis põllumajandustootjate puhul, kes niisugust rohumaad ei kasuta, peab toetust taotlev põllumajandustootja sellisel rohumaal karjatama enda põllumajandusettevõtte loomi.

48

Kolmanda küsimusega palub eelotsusetaotluse esitanud kohus sisuliselt selgitada, kas määruse nr 1307/2013 artikli 4 lõike 1 punkti c tuleb tõlgendada nii, et sellega on vastuolus riigisisesed õigusnormid, mis välistavad selle, et karjatamise ühiskasutuses oleval avalikku omandisse kuuluval püsirohumaal saaks kvalifitseerida tegevuseks, mis seisneb selle maa karjatamiseks sobilikus seisukorras hoidmises.

49

Sellega seoses tuleb märkida, et eelotsusetaotluse esitanud kohtul on tekkinud küsimus seoses selle sätte punktiga ii, mis näeb sisuliselt ette, et mõiste „põllumajanduslik tegevus“ hõlmab põllumajandusmaa hoidmist karjatamiseks sobilikus seisukorras ilma tavapärasest erinevaid põllumajandustavasid ületava ettevalmistava tegevuseta kriteeriumide alusel, mille liikmesriigid määravad kindlaks komisjoni kehtestatud raamistiku alusel.

50

Määruse nr 1307/2013 artikli 4 lõike 1 punkti c alapunkti ii tuleb tõlgendada koostoimes selle määruse artikli 4 lõike 2 punktiga a, milles on sätestatud, et liikmesriigid määravad kindlaks kriteeriumid, millele põllumajandustootjad peavad vastama, et täita kohustust hoida põllumajandusmaa karjatamiseks või harimiseks sobilikus seisukorras.

51

Kuna sellist tegevust ei ole nendes sätetes ega üheski teises selle määruse sättes määratletud, on liikmesriikidel kaalutlusruum kehtestada põllumajandusmaa karjatamiseks sobilikus seisukorras hoidmise kriteeriumid.

52

Mis puudutab küsimust, kas kaalutlusruum hõlmab liikmesriigi võimalust jätta oma riigisisestes õigusnormides põllumajandusmaa karjatamine välja tegevuste seast, millega hoitakse maa-ala karjatamiseks sobilikus seisukorras, siis tuleb veel märkida, et määruse nr 1307/2013 artikli 4 lõike 3 punktis a on sätestatud, et õiguskindluse tagamiseks on komisjonil õigus võtta vastu delegeeritud õigusakte, millega kehtestatakse raamistik, millest lähtuvalt liikmesriigid kehtestavad kriteeriumid, millele põllumajandustootjad peavad vastama, et täita kohustust hoida põllumajandusmaa karjatamiseks.

53

Kuigi sel eesmärgil vastu võetud delegeeritud määruse nr 639/2014 põhjenduses 4 on märgitud, et liikmesriigid võivad oma pädevust kasutades võtta liidu õiguse rakendamiseks meetmeid kooskõlas eelkõige mittediskrimineerimise põhimõttega, on selle määruse artikli 4 lõikes 1 üksnes sätestatud, et liikmesriigid kehtestavad ühel või mõlemal järgmisel viisil kriteeriumid, millele põllumajandustootjad peavad vastama, et täita kohustust hoida põllumajandusmaa karjatamiseks või harimiseks sobilikus seisukorras ilma tavapärasest erinevaid põllumajandusmeetodeid või -masinaid vajava ettevalmistava tegevuseta, nõudes, et põllumajandustootja tegeleks vähemalt ühe iga-aastase tegevusega ja/või määrates kindlaks omadused, millele põllumajandusmaa peab vastama, et seda saaks pidada karjatamiseks või harimiseks sobilikus seisukorras olevaks. Nimetatud artikli lõige 2 näeb ette, et nende kriteeriumide määratlemisel võivad liikmesriigid teha vahet põllumajandusmaa eri liikide vahel.

54

Sellest järeldub, et kuigi põllumajandustootja peab tegema tegevusi, millega hoitakse põllumajandusmaad sobilikus seisukorras, põhimõtteliselt vähemalt kord aastas, ei keela delegeeritud määruse nr 639/2014 artikkel 4 liikmesriigil välistada, et karjatamist ühiskasutuses oleval avalikku omandisse kuuluval püsirohumaal saab kvalifitseerida selle maa karjatamiseks sobilikus seisukorras hoidmiseks.

55

See tõlgendus on kooskõlas käesoleva kohtuotsuse punktis 33 meelde tuletatud eesmärgiga kaitsta liidu finantshuve, võideldes eeskirjade eiramise ja pettuste vastu. Võttes arvesse kõnealuste rohumaade olemust, mida on mainitud käesoleva kohtuotsuse punktis 31, nimelt asjaolu, et sageli on tegemist mägiste aladega, kus on võimalik karjatada eri põllumajandusettevõtete loomi ja kus loomad saavad vabalt liikuda, oleks eriti raske, kui mitte võimatu teha sama ühiskasutuses oleva avalikku omandisse kuuluva püsirohumaa osas kindlaks, millised põllumajandustootjad tegelevad tegelikult karjatamisega tootmise eesmärgil ja millised nende maa-alade hoidmisega karjatamiseks sobilikus seisukorras, kuna need kaks tegevust on sisuliselt identsed.

56

Eeltoodud kaalutlusi arvestades tuleb määruse nr 1307/2013 artikli 4 lõike 1 punkti c alapunkti ii tõlgendada nii, et sellega ei ole vastuolus riigisisesed õigusnormid, mis välistavad selle, et karjatamise ühiskasutuses oleval avalikku omandisse kuuluval püsirohumaal saaks kvalifitseerida tegevuseks, mis seisneb selle maa karjatamiseks sobilikus seisukorras hoidmises.

57

Neljanda ja viienda küsimusega, mida tuleb käsitleda koos, palub eelotsusetaotluse esitanud kohus sisuliselt selgitada, kas määruse nr 1307/2013 artikli 4 lõike 1 punkte b ja c tuleb tõlgendada nii, et nendega on vastuolus riigisisesed õigusnormid, mille kohaselt isik, kellel on üksnes mitteainuõiguslik ühiskasutuses oleval püsirohumaal karjatamise õigus ja kes annab selle õiguse üle kolmandast isikust loomakasvatajale, et viimane saaks seal karjatada omaenda loomi, ei tegele põllumajandusega asjaomase määruse artikli 4 lõike 1 punkti c alapunkti i tähenduses ning seega ei saa asuda seisukohale, et ta juhib neid rohumaid selleks, et hoida seda maa-ala määruse artikli 4 lõike 1 punkti c alapunkti ii tähenduses karjatamiseks sobilikus seisukorras.

58

Esiteks hõlmab määruse nr 1307/2013 artikli 4 lõike 1 punkti c alapunkti i kohaselt mõiste „põllumajanduslik tegevus“ põllumajandustoodete kasvatamist või tootmist, sealhulgas saagikoristust, lüpsikarja pidamist, põllumajandusloomade aretamist ja pidamist.

59

Sellest järeldub, et nimetatud säte ei välista mõiste „põllumajanduslik tegevus“ alt sõnaselgelt mitteainuõiguslikku ühiskasutuses oleval püsirohumaal karjatamise õiguse üleandmist kolmandast isikust loomakasvatajale, et viimane saaks seal karjatada omaenda loomi.

60

Nagu on meelde tuletatud käesoleva kohtuotsuse punktis 27, on määruse nr 1307/2013 artiklis 32 ette nähtud otsetoetuste kava alusel abikõlblikuks tunnistamiseks siiski oluline, et põllumajandustootjal oleks põllumajandusmaal, mille ta oma taotluse põhjendamiseks deklareerib, teatav otsustusõigus asjaomase maa kasutamise üle põllumajandusliku tegevuse teostamiseks, mis tähendab, et tal on piisav käsutusõigus ja piisav sõltumatus põllumajanduslikuks tegevuseks.

61

Seetõttu ei saa seda, et kolmandast isikust loomakasvatajale antakse üle õigus karjatada mitteainuõiguslikul avalikku omandisse kuuluval ja ühiskasutuses oleval püsirohumaal, ilma et toetust taotleval põllumajandustootjal oleks mingit otsustusõigust kolmandast isikust loomakasvataja loomade tegevuse üle, pidada „põllumajanduslikuks tegevuseks“ selle määruse artikli 4 lõike 1 punkti c tähenduses.

62

Teiseks tuleneb määruse nr 1307/2013 artikli 4 lõike 1 punkti c alapunktist ii, et mõiste „põllumajanduslik tegevus“ hõlmab tegevust, mis seisneb põllumajandusmaa hoidmises karjatamiseks sobilikus seisukorras kriteeriumide alusel, mille liikmesriigid määravad kindlaks komisjoni poolt kehtestatud raamistikust lähtudes.

63

See säte ei välista aga mõiste „põllumajanduslik tegevus“ alt sõnaselgelt mitteainuõiguslikku ühiskasutuses oleval püsirohumaal karjatamise õiguse üleandmist kolmandast isikust loomakasvatajale, et viimane saaks karjatada seal omaenda loomi.

64

Nagu on meelde tuletatud käesoleva kohtuotsuse punktis 18, peab seda siiski tegema põllumajandusliku majapidamise raames, mis tähendab, et üleandjast põllumajandustootjal on oma põllumajanduslikuks tegevuseks piisav käsutamisõigus loomade üle.

65

Samas ei nähtu eelotsusetaotluse esitanud kohtu esitatud teabest, et nendel rohumaadel karjatamise mitteainuõigusliku õiguse üleandmisele kohalduksid sätted, mis säilitavad õiguste üleandjast põllumajandustootja piisava otsustusõiguse kolmandast isikust loomakasvataja karjatamistegevuse ja loomade üle, mis võimaldaks hinnata, kas nimetatud põllumajandustootja tegeleb põllumajandusmaa hoidmisega karjatamiseks sobilikus seisukorras.

66

Eeltoodud kaalutlusi arvestades tuleb neljandale ja viiendale küsimusele vastata, et määruse nr 1307/2013 artikli 4 lõike 1 punkte b ja c tuleb tõlgendada nii, et nendega ei ole vastuolus riigisisesed õigusnormid, mille kohaselt isik, kellel on üksnes mitteainuõiguslik ühiskasutuses oleval püsirohumaal karjatamise õigus ja kes annab selle õiguse üle kolmandast isikust loomakasvatajale, et viimane saaks seal karjatada omaenda loomi, ei tegele põllumajandusega asjaomase määruse artikli 4 lõike 1 punkti c alapunkti i tähenduses ning seega ei saa asuda seisukohale, et ta juhib neid rohumaid selleks, et hoida seda maa-ala määruse artikli 4 lõike 1 punkti c alapunkti ii tähenduses karjatamiseks sobilikus seisukorras.

67

Kuna põhikohtuasja poolte jaoks on käesolev menetlus eelotsusetaotluse esitanud kohtus pooleli oleva asja üks staadium, otsustab kohtukulude jaotuse liikmesriigi kohus. Euroopa Kohtule seisukohtade esitamisega seotud kulusid, välja arvatud poolte kohtukulud, ei hüvitata.

Esitatud põhjendustest lähtudes Euroopa Kohus (kaheksas koda) otsustab: