Kohtuasi C‑493/17

Menetlus, mille algatamist taotlesid Heinrich Weiss jt

(eelotsusetaotlus, mille on esitanud Bundesverfassungsgericht)

Eelotsusetaotlus – Majandus- ja rahapoliitika – Euroopa Keskpanga otsus (EL) 2015/774 – Kehtivus – Avaliku sektori varade järelturult ostmise kava – ELTL artiklid 119 ja 127 – EKP ja Euroopa Keskpankade Süsteemi pädevus – Hindade stabiilsuse säilitamine – Proportsionaalsus – ELTL artikkel 123 – Euroala liikmesriikide rahastamise keeld

Kokkuvõte – Euroopa Kohtu (suurkoda) 11. detsembri 2018. aasta otsus

1. Eelotsuse küsimused – Euroopa Kohtu pädevus – Piirid – Pöördumine sellise riigisisese kohtu poolt, kes ei tunnusta Euroopa Kohtu otsuste siduvust – Liidu õiguse tõlgendamist või liidu õigusakti kehtivust puudutav küsimus – Vastuvõetavus

   (ELTL artikkel 267)

2. Eelotsuse küsimused – Kehtivuse hindamine – Küsimus, mis puudutab sellise liidu üldakti kehtivust, mille kohta puuduvad riigisiseses õiguses rakendusmeetmed – Küsimus, mis puudutab reaalset õigusvaidlust, mille käigus kerkib muu hulgas liidu akti kehtivuse küsimus – Vastuvõetavus

   (ELTL artikkel 267)

3. Eelotsuse küsimused – Kehtivuse hindamine – Euroopa Keskpankade Süsteemi akti kehtivust puudutav küsimus – Avaliku sektori varade järelturult ostmise kava rakendamist puudutav akt – Vastuvõetavus

   (ELL artikli 5 lõige 2; ELTL artikkel 267; Euroopa Keskpanga otsus 2015/774)

4. Majandus- ja rahapoliitika – Rahapoliitika – Kohaldamisala – Euroopa Keskpankade Süsteemi (EKPS) poolt järelturult avaliku sektori varade ostmise kava –Kaasaarvamine

   (ELTL artikli 127 lõige 1; ELTL artikli 282 lõige 2; EL lepingule ja EL toimimise lepingule lisatud protokoll nr 4, artikli 18 lõige 1; Euroopa Keskpanga otsus 2015/774, põhjendus 4)

5. Majandus- ja rahapoliitika – Rahapoliitika – Kohaldamisala – Euroopa Keskpankade Süsteemi ellu viidud avaturutehingute programm – Kaasaarvamine – Meede, millel on majanduspoliitikale ettenähtav ja teadlikult aktsepteeritud mõju – Mõju puudumine

   (ELTL artikkel 119, ELTL artikli 127 lõige 1, ELTL artikkel 130 ja ELTL artikli 282 lõige 3)

6. Majandus- ja rahapoliitika – Rahapoliitika – Rakendamine – Euroopa Keskpankade Süsteemi (EKPS) poolt järelturult avaliku sektori varade ostmise kava – Proportsionaalsuse põhimõtte rikkumine – Puudumine

   (ELL artikli 5 lõige 4; ELTL artikkel 119, ELTL artikli 127 lõige 1; Euroopa Keskpanga otsus 2015/774, põhjendused 4 ja 7 ning artikkel 5)

7. Majandus- ja rahapoliitika – Rahapoliitika – Rahastamise keeld – Kohaldamisala – Euroopa Keskpankade Süsteemi (EKPS) poolt järelturult avaliku sektori varade ostmise kava – Väljajätmine – Tingimused

   (ELTL artikli 123 lõige 1; Euroopa Keskpanga otsus 2015/774)

8. Majandus- ja rahapoliitika – Rahapoliitika – Rahastamise keeld – Rikkumine – Tingimused – Euroopa Keskpankade Süsteemi (EKPS) poolt järelturult avaliku sektori varade ostmise kava – Nende tagatiste olemasolu, mis välistavad selle, et eraõiguslikes ettevõtjates tekiks kindlus, et need võlakirjad, mida nad liikmesriikidelt osta saaksid, ostab EKPS hiljem järelturult ära – Rikkumise puudumine

   (ELTL artikli 123 lõige 1; Euroopa Keskpanga otsus 2015/774)

9. Majandus- ja rahapoliitika – Rahapoliitika – Rahastamise keeld – Rikkumine – Tingimused – Euroopa Keskpankade Süsteemi (EKPS) poolt järelturult avaliku sektori varade ostmise kava – Mõju puudumine liikmesriikide motivatsioonile järgida usaldusväärset eelarvepoliitikat – Rikkumise puudumine

   (ELTL artikli 123 lõige 1; Euroopa Keskpanga otsus 2015/774)

10. Majandus- ja rahapoliitika – Rahapoliitika – Rahastamise keeld – Rikkumine – Tingimused – Euroopa Keskpankade Süsteemi (EKPS) poolt järelturult avaliku sektori varade ostmise kava – EKPSi poolt omandatud riigivõlakirjade hoidmine kuni lunastustähtpäevani – Rikkumise puudumine

    (ELTL artikli 123 lõige 1; Euroopa Keskpanga otsus 2015/774)

11. Majandus- ja rahapoliitika – Rahapoliitika – Rahastamise keeld – Rikkumine – Tingimused – Euroopa Keskpankade Süsteemi (EKPS) poolt järelturult avaliku sektori varade ostmise kava – Selliste riigivõlakirjade omandamine, mille tootlus on lunastustähtpäevani negatiivne – Rikkumise puudumine

    (ELTL artikli 123 lõige 1; EL lepingule ja ELT lepingule lisatud protokoll nr 4, artikli 18 lõige 1; Euroopa Keskpanga otsus 2015/774)

1.  Vt otsuse tekst.

   (vt punktid 18 ja 19)

2.  Vt otsuse tekst.

   (vt punktid 20 ja 21)

3.  Vt otsuse tekst.

   (vt punktid 23–25)

4.  Euroopa Kohtu praktikast tuleneb, et vastates küsimusele, kas konkreetne meede kuulub rahapoliitika alla, tuleb peamiselt aluseks võtta selle meetme eesmärgid. Olulised on ka vahendid, mis on meetmes nende eesmärkide saavutamiseks ette nähtud (27. novembri 2012. aasta kohtuotsus Pringle, C‑370/12, EU:C:2012:756, punktid 53 ja 55, ja 16. juuni 2015. aasta kohtuotsus Gauweiler jt, C‑62/14, EU:C:2015:400, punkt 46).

   Mis puudutab esiteks otsuse 2015/774 eesmärke, siis nähtub selle otsuse põhjendusest 4, et otsus aitab tagasi pöörduda 2%st väiksema või selle lähedal oleva inflatsioonimäära juurde keskmises perspektiivis. Sellega seoses tuleb rõhutada, et aluslepingute autorid otsustasid liidu rahapoliitika esmase eesmärgi – hindade stabiilsuse säilitamine – kindlaks määrata üldiselt ja abstraktselt, täpsustamata viisi, kuidas seda eesmärki kvantitatiivsest aspektist konkretiseerida. Samas ei näi, et hindade stabiilsuse säilitamise eesmärgi konkreetne väljendus, mille EKPS on alates 2003. aastast kindlaks määranud, nimelt hoida inflatsioonimäär keskmises perspektiivis 2%st väiksem või selle lähedal, sisaldaks ilmselget hindamisviga ja väljuks EL toimimise lepinguga seatud raamistikust. Nagu EKP märkis, võib sellist valikut põhjendada eelkõige inflatsiooni mõõtmise vahendite ebatäpsusega, märkimisväärsete inflatsioonierinevustega euroala piires ja vajadusega näha ette kindlusvaru, et hoida ära võimaliku deflatsiooniriski tekkimist. Järelikult võib, nagu väidab EKP ja märgib ka eelotsusetaotluse esitanud kohus, otsuse 2015/774 põhjenduses 4 nimetatud spetsiifilise eesmärgi siduda liidu rahapoliitika esmase eesmärgiga, nagu see tuleneb ELTL artikli 127 lõikest 1 ja artikli 282 lõikest 2. Seda järeldust ei saa kahtluse alla seada eelotsusetaotluse esitanud kohtu esile toodud asjaolu, et PSPP avaldab olulist mõju äripankade bilansile ning samuti euroala liikmesriikide rahastamistingimustele.

   Mis puudutab teiseks hindade stabiilsuse säilitamise eesmärgi saavutamiseks otsuse 2015/774 raames rakendatavaid vahendeid, siis on selge, et PSPP põhineb järelturult riigivõlakirjade ostmisel. Samas nähtub EKPSi ja EKP protokolli IV peatükis asuva artikli 18 lõikest 1 selgesti, et esmasest õigusest tulenevate EKPSi eesmärkide saavutamiseks ja ülesannete täitmiseks võivad EKP ja liikmesriikide keskpangad põhimõtteliselt tegutseda rahaturgudel, müües ja ostes otse likviidseid väärtpabereid eurodes. Sellest tuleneb, et otsuses 2015/774 ette nähtud tehingutes kasutatakse ühte esmases õiguses ette nähtud rahapoliitika instrumenti (vt analoogia alusel 16. juuni 2015. aasta kohtuotsus Gauweiler jt, C‑62/14, EU:C:2015:400, punkt 54). Neid asjaolusid silmas pidades tuleb järeldada, et arvestades otsuse 2015/774 eesmärki ja selle saavutamiseks ette nähtud vahendeid, kuulub selline otsus rahapoliitika valdkonda.

   (vt punktid 53–58 ja 68–70)

5.  Sellega seoses tuleb rõhutada, et ELTL artikli 127 lõige 1 näeb muu hulgas ette, et, esiteks, ilma et see piiraks esmast eesmärki säilitada hindade stabiilsus, toetab EKPS liidu üldist majanduspoliitikat, ja teiseks peab EKPS toimima ELTL artiklis 119 esitatud põhimõtteid järgides. Sellest järeldub, et EL toimimise lepingu VIII jaotise sätetega loodud institutsioonilise tasakaalu raames, mille alla kuulub ELTL artikliga 130 ja artikli 282 lõikega 3 tagatud EKPSi sõltumatus, ei soovinud aluslepingute autorid majandus- ja rahapoliitikat täielikult lahutada. Selles kontekstis tuleb märkida, et rahapoliitika meedet ei või võrdsustada majanduspoliitika meetmega üksnes seetõttu, et sellel meetmel võib olla kaudne mõju, mille saavutamist võib taotleda ka majanduspoliitika raames (vt selle kohta 27. novembri 2012. aasta kohtuotsus Pringle, C‑370/12, EU:C:2012:756, punkt 56, ja 16. juuni 2015. aasta kohtuotsus Gauweiler jt, C‑62/14, EU:C:2015:400, punkt 52). Eelotsusetaotluse esitanud kohtu seisukohaga, et avaturutehingute programmi igasugust mõju, mida EKPS teadlikult aktsepteerib ja mis on kindlalt ettenähtav selle programmi kehtestamisel, ei tohiks pidada selle programmi „kaudseks mõjuks“, ei saa nõustuda.

   Täpsemalt mõjutavad – nagu EKP Euroopa Kohtus väitis – EKPSi rahapoliitika meetmed hindade arengut eelkõige majandusele laenude andmise lihtsustamisega ja majandustegevuses osalejate ja üksikisikute investeerimis-, tarbimis- ja säästmiskäitumise muutmisega. Järelikult peab EKPS inflatsioonimäära mõjutamiseks paratamatult vastu võtma meetmeid, mis avaldavad reaalmajandusele kindlat mõju, mille saavutamist võidakse muudel eesmärkidel taotleda ka majanduspoliitika raames. Eelkõige kui EKPS peab hindade stabiilsuse säilitamiseks püüdma suurendada inflatsiooni, siis võivad meetmed, mida EKPS peab selleks võtma, et leevendada euroalal rahanduslikke ja finantstingimusi, mõjutada riigivõlakirjade intressimäärasid, kuna need intressimäärad mängivad eelkõige otsustavat rolli erinevate majandustegevuses osalejate suhtes kohaldatavate intressimäärade kindlaksmääramisel (16. juuni 2015. aasta kohtuotsus Gauweiler jt, C‑62/14, EU:C:2015:400, punktid 78 ja 108). Kui neil tingimustel välistada EKPSi igasugune võimalus selliseid meetmeid võtta juhul, kui nende mõju on ettenähtav ja seda aktsepteeritakse teadlikult, keelataks tal tegelikult kasutada aluslepingutega tema käsutusse antud vahendeid rahapoliitika eesmärkide saavutamiseks, ja see võib eelkõige majanduskriisi olukorras, kus on tekkinud deflatsioonirisk, kujutada endast ületamatut takistust talle esmase õigusega pandud ülesande täitmisel.

   (vt punktid 60–62 ja 65–67)

6.  Vt otsuse tekst.

   (vt punktid 72–76, 78, 80, 85–92, 98 ja 100)

7.  Seoses otsusega 2015/774 tuleb märkida, et EKPS ei või PSPP raames omandada riigivõlakirju otse liikmesriikide avaliku võimu organitelt ja avalik-õiguslikelt isikutelt, vaid saab seda teha ainult kaudselt, see tähendab järelturult. Selle ostukavaga ette nähtud EKPSi sekkumist ei saa seega samastada liikmesriigile antava finantsabiga. Euroopa Kohtu praktikast tulenevalt näeb ELTL artikli 123 lõige 1 aga siis, kui EKPS võtab vastu liidu ja liikmesriikide organite ja asutuste emiteeritud võlakirjade ostmise kava, EKPSile ette kaks täiendavat piirangut.

   Esiteks ei saa EKPS õiguspäraselt omandada järelturult riigivõlakirju niisugustel tingimustel, mille tulemusel oleks tema sekkumisel praktikas samasugune mõju nagu riigivõlakirjade omandamisel otse liikmesriikide avaliku võimu organitelt ja avalik-õiguslikelt isikutelt (vt selle kohta 16. juuni 2015. aasta kohtuotsus Gauweiler jt, C‑62/14, EU:C:2015:400, punkt 97). Teiseks peab EKPS oma sekkumise siduma piisavate garantiidega, mis võimaldaksid selle ühitada ELTL artiklist 123 tuleneva rahastamise keeluga, kusjuures ta peab kindel olema, et see ostukava ei oleks sellist laadi, mis võtab asjasse puutuvatelt liikmesriikidelt motivatsiooni järgida usaldusväärset eelarvepoliitikat, mida selle sättega taotletakse (vt selle kohta 16. juuni 2015. aasta kohtuotsus Gauweiler jt, C‑62/14, EU:C:2015:400, punktid 100–102 ja 109). Garantiid, mida EKPS peab nende kahe piirangu järgimiseks ette nägema, sõltuvad nii plaanitava kava enda erijoontest kui ka majanduslikust kontekstist, milles selle kava vastuvõtmine ja rakendamine toimub. Nende garantiide piisavust peab seejärel vajaduse korral kontrollima Euroopa Kohus, kui selle üle tekib vaidlus.

   (vt punktid 104–108)

8.  Vt otsuse tekst.

   (vt punktid 110, 111, 113, 117 ja 127)

9.  Siinkohal tuleb rõhutada, et asjaolu, et avaturutehingute programmi rakendamine hõlbustab teataval määral asjasse puutuvate liikmesriikide rahastamist, ei saa olla otsustav, kuna rahapoliitika teostamine tähendab pidevat intressimäärade ja pankade refinantseerimistingimuste mõjutamist, mis paratamatult mõjutab liikmesriikide eelarvepuudujäägi rahastamise tingimusi (vt selle kohta 16. juuni 2015. aasta kohtuotsus Gauweiler jt, C‑62/14, EU:C:2015:400, punktid 108 ja 110). Kuigi asjaolu, et sellise programmi tõttu võib ette aimata, et tõenäoliselt ostab EKPS lähikuudel märkimisväärse osa liikmesriigi emiteeritud võlakirjadest, võib seega tõepoolest hõlbustada kõnealuse liikmesriigi rahastamist, ei tähenda see aga iseenesest, et see programm oleks ELTL artikli 123 lõikega 1 vastuolus. Vastupidi, et liikmesriikidelt ei võetaks motivatsiooni järgida usaldusväärset eelarvepoliitikat, ei saa sellise programmi vastuvõtmine ja rakendamine tekitada õiguspäraselt kindlust, et EKPS ostab liikmesriikide emiteeritud võlakirjad tulevikus ära, mille tagajärjel võiksid need liikmesriigid teostada eelarvepoliitikat, milles ei arvestata võimalusega, et puudujäägi korral peavad nad leidma rahastamise turgudelt, või arvestatakse, et nad on kaitstud tagajärgede eest, mille võib sellest aspektist tekitada nende makromajanduslik või eelarveolukorra muutus (vt selle kohta 16. juuni 2015. aasta kohtuotsus Gauweiler jt, C‑62/14, EU:C:2015:400, punktid 113 ja 114).

   Selles kontekstis tuleb esiteks tõdeda, et otsuse 2015/774 põhjendusest 7 nähtub, et PSPP rakendamine on ette nähtud seni, kuni EKP nõukogu veendub inflatsioonikursi püsivas kohandumises kooskõlas tema eesmärgiga saavutada inflatsioonimäär 2%st madalamal, ent selle lähedal oleval tasemel keskpikas perspektiivis. PSPP eeldatavat konkreetset kohaldamise kestust pikendati küll mitu korda, kuid pikendamine otsustati alati ilma seda põhimõtet kahtluse alla seadmata, nagu seda kinnitavad otsuse 2015/2464 põhjendus 3 ja otsuse 2017/100 põhjendus 5. Sellest järeldub, et EKPS on näinud tema üksteisele järgnenud otsustes riigivõlakirjade omandamise ette ainult selles ulatuses, mis on vajalik hindade stabiilsuse säilitamiseks, ta on vaadanud PSPP mahu regulaarselt läbi ja on alati säilitanud selle ostukava ajutise laadi.

   Otsus 2015/774 ei võimalda seega liikmesriikidel teostada eelarvepoliitikat seda asjaolu arvesse võtmata, et keskmises perspektiivis ei ole PSPP rakendamise jätkumine tagatud ja puudujäägi korral peavad nad järelikult leidma rahastamise turgudelt, ilma et neid aitaks PSPP rakendamisega kaasneda võiv rahastamistingimuste lõdvenemine (vt analoogia alusel 16. juuni 2015. aasta kohtuotsus Gauweiler jt, C‑62/14, EU:C:2015:400, punktid 112 ja 114). Teiseks tuleb märkida, et otsus 2015/774 ja suunised sisaldavad üksjagu garantiisid, et piirata PSPP mõju motivatsioonile järgida usaldusväärset eelarvepoliitikat.

   (vt punktid 130–134, 136 ja 137)

10.  Vt otsuse tekst.

    (vt punktid 146–149)

11.  Vt otsuse tekst.

    (vt punktid 153–157)