Edición provisional

SENTENCIA DEL TRIBUNAL GENERAL (Sala Novena)

de 4 de septiembre de 2024 (*)

« Política exterior y de seguridad común — Medidas restrictivas adoptadas contra Siria — Inmovilización de fondos y recursos económicos — Lista de las personas, entidades y organismos a los que se aplica la inmovilización de fondos y de recursos económicos — Inclusión del nombre del demandante en la lista — Criterio de pertenencia a una familia — Excepción de ilegalidad — Exigencia de que toda limitación sea establecida por la ley — Error de apreciación — Derecho de propiedad »

En el asunto T‑370/23,

Samer Kamal Al-Assad, con domicilio en Latakia (Siria), representado por el Sr. W. Woll, abogado,

parte demandante,

contra

Consejo de la Unión Europea, representado por la Sra. T. Haas, en calidad de agente, asistida por la Sra. E. Raoult, abogada,

parte demandada,

EL TRIBUNAL GENERAL (Sala Novena),

integrado por el Sr. L. Truchot, Presidente, y el Sr. H. Kanninen y la Sra. R. Frendo (Ponente), Jueces;

Secretario: Sr. V. Di Bucci;

habiendo considerado los escritos obrantes en autos;

no habiendo solicitado las partes el señalamiento de vista dentro del plazo de tres semanas a partir de la notificación de la declaración de terminación de la fase escrita del procedimiento y habiéndose decidido resolver el recurso sin fase oral, con arreglo al artículo 106, apartado 3, del Reglamento de Procedimiento del Tribunal General;

dicta la siguiente

Sentencia (1)

1        Mediante su recurso, basado en el artículo 263 TFUE, el demandante, el Sr. Samer Kamal Al-Assad, solicita la anulación, por una parte, de la Decisión de Ejecución (PESC) 2023/847 del Consejo, de 24 de abril de 2023, por la que se aplica la Decisión 2013/255/PESC relativa a la adopción de medidas restrictivas habida cuenta de la situación en Siria (DO 2023, L 109 I, p. 26), y, por otra parte, del Reglamento de Ejecución (UE) 2023/844 del Consejo, de 24 de abril de 2023, por el que se aplica el Reglamento (UE) n.º 36/2012 relativo a las medidas restrictivas habida cuenta de la situación en Siria (DO 2023, L 109 I, p. 1), en la medida en que dichos actos (en lo sucesivo, conjuntamente, «actos impugnados») se refieren a él.

 Antecedentes del litigio y hechos posteriores a la interposición del recurso

[omissis]

7        Habida cuenta de la gravedad de la situación en Siria, como se desprende de su considerando 5, el Consejo adoptó, el 12 de octubre de 2015, la Decisión (PESC) 2015/1836, por la que se modifica la Decisión 2013/255 (DO 2015, L 266, p. 75), y el Reglamento (UE) 2015/1828, por el que se modifica el Reglamento n.º 36/2012 (DO 2015, L 266, p. 1) (en lo sucesivo, conjuntamente, «actos de 2015»).

8        A este respecto, al estimar que las medidas restrictivas adoptadas inicialmente por la Decisión 2011/273 no habían permitido poner fin a la represión violenta ejercida por el régimen sirio contra la población civil, el Consejo indicó que, como se desprende del considerando 5 de la Decisión 2015/1836, «considera[ba] necesario mantener las medidas restrictivas impuestas y garantizar su eficacia, desarrollándolas más, aunque manteniendo su planteamiento específico y diferenciado y teniendo en cuenta las condiciones humanitarias de la población siria [y] que determinadas categorías de personas y entidades [tenían] particular importancia para la eficacia de estas medidas restrictivas, dado el contexto específico imperante en Siria».

9        Por consiguiente, el tenor de los artículos 27 y 28 de la Decisión 2013/255 fue modificado por la Decisión 2015/1836. Estos artículos pasaron a establecer restricciones a la entrada en el territorio de los Estados miembros o al tránsito por él de las personas comprendidas en las categorías de personas mencionadas en el apartado 2, letras a) a g), de dichos artículos, cuya lista figura en el anexo I, así como la inmovilización de los fondos y recursos económicos de estas personas, salvo, con arreglo a su apartado 3, si existe «información suficiente que indique que [dichas personas] no están vinculadas al régimen o han dejado de estarlo, ni ejercen influencia alguna sobre este ni plantean un riesgo real de elusión».

10      En particular, dado que, como resulta del considerando 7 de la Decisión 2015/1836, «en el contexto de poder en Siria, que tradicionalmente es ejercido por familias, el poder en el régimen sirio actual se concentra en miembros influyentes de las familias Assad y Makhlouf», era preciso establecer medidas restrictivas contra algunos miembros de estas familias, tanto para influir directamente en el régimen sirio a través de ellos a fin de que este modifique su política de represión como para evitar el riesgo de que se eludan las medidas restrictivas a través de familiares.

11      Así, por una parte, a raíz de la adopción de los actos de 2015, el artículo 27, apartado 2, letra b), y el artículo 28, apartado 2, letra b), de la Decisión 2013/255 también someten a los «miembros de las familias Assad o Makhlouf» (en lo sucesivo, «criterio de pertenencia a una familia») a las medidas restrictivas. Al mismo tiempo, el artículo 15 del Reglamento n.º 36/2012 se completó con un apartado 1 bis, letra b), que prevé la inmovilización de los bienes de los miembros de esas familias.

12      Por otro lado, el criterio general de inclusión relacionado con el beneficio obtenido del régimen sirio o su apoyo figura en el artículo 27, apartado 1, y en el artículo 28, apartado 1, de la Decisión 2013/255, en su versión modificada por la Decisión 2015/1836, y en el artículo 15, apartado 1, letra a), del Reglamento n.º 36/2012, en su versión modificada por el Reglamento 2015/1828 (en lo sucesivo, «criterio general de vinculación con el régimen sirio»).

13      El 24 de abril de 2023, el Consejo adoptó los actos impugnados. A tenor de los considerandos 2, 3 y 5 de estos:

«(2)      La situación en Siria sigue inquietando sumamente al Consejo. Después de más de una década, el conflicto sirio dista mucho de haber terminado y sigue siendo una fuente de sufrimiento e inestabilidad.

(3)      El Consejo observa que el régimen sirio sigue llevando a cabo su política de represión. En vista de que la grave situación persiste, el Consejo considera necesario mantener las medidas restrictivas impuestas y garantizar su eficacia desarrollándolas en mayor medida aunque manteniendo su planteamiento específico y diferenciado y teniendo en cuenta las condiciones humanitarias de la población siria. El Consejo considera que determinadas categorías de personas y entidades tienen particular importancia para la eficacia de esas medidas restrictivas, dado el contexto específico imperante en Siria.

[…]

(5)      Preocupa sumamente al Consejo el aumento del comercio de estupefacientes con origen en Siria. El Consejo ha valorado, en particular, que el comercio de anfetaminas se ha convertido en un modelo de negocio organizado por el régimen que enriquece al núcleo interior de este y le proporciona ingresos que alimentan su capacidad para mantener sus políticas de represión. El Consejo considera que debe establecer medidas restrictivas para inmovilizar todos los fondos y recursos económicos cuya propiedad, control o tenencia corresponda a determinadas personas y entidades implicadas en la producción o el tráfico de estupefacientes originarios de Siria, identificadas por el Consejo e incluidas en la lista [que, en lo que atañe a la Decisión de Ejecución 2023/847, figura en el anexo I de la Decisión 2013/255/PESC y, en lo que atañe al Reglamento de Ejecución 2023/844, figura en el anexo II del Reglamento n.º 36/2012], y para imponer restricciones a la admisión de dichas personas, con el fin de impedir que presten apoyo al régimen y de aumentar la presión sobre el régimen para que abandone sus políticas de represión. Estas medidas también tienen por objeto reducir el riesgo de que se socave la eficacia de las medidas restrictivas, al centrarse en la capacidad del régimen de recurrir a los ingresos procedentes del comercio de estupefacientes para mantener su política de represión.»

14      El Consejo justificó la inclusión del nombre del demandante en las listas controvertidas mencionando los siguientes motivos:

«[…] miembro de la familia Assad.

Actúa en el marco del comercio de estupefacientes, en particular en su producción. El comercio de Captagon se ha convertido en un modelo de negocio organizado por el régimen que enriquece al núcleo interior de este y le sirve de balón de oxígeno. Por lo tanto, se beneficia del régimen y lo apoya.»

[omissis]

 Pretensiones de las partes

17      El demandante solicita al Tribunal General que:

–        Anule los actos impugnados en la medida en que se refieren a él.

–        Condene en costas al Consejo.

18      El Consejo solicita al Tribunal General que:

–        Desestime el recurso por infundado.

–        Condene en costas al demandante.

–        Con carácter subsidiario, en el supuesto de que el Tribunal General anule los actos impugnados en la medida en que se refieren al demandante, ordene que se mantengan los efectos de la Decisión de Ejecución 2023/847 en lo que a él respecta hasta que surta efecto la anulación parcial del Reglamento de Ejecución 2023/844 del Consejo.

 Fundamentos de Derecho

[omissis]

 Sobre la excepción de ilegalidad propuesta contra el criterio de pertenencia a una familia

26      El demandante propone, sobre la base del artículo 277 TFUE, una excepción de ilegalidad contra el criterio de pertenencia a una familia tal como figura en el artículo 27, apartado 2, letra b), y en el artículo 28, apartado 2, letra b), de la Decisión 2013/255, en su versión modificada por la Decisión 2015/1836. Solicita que se declare que dicho criterio no le es aplicable y que, en consecuencia, se anule la inclusión de su nombre en las listas controvertidas resultante de la aplicación de las referidas disposiciones.

27      El Consejo refuta tanto la admisibilidad de la excepción de ilegalidad propuesta por el demandante como su fundamentación.

 Sobre la admisibilidad de la excepción de ilegalidad

28      Sin proponer formalmente una excepción de inadmisibilidad con arreglo al artículo 130, apartado 1, del Reglamento de Procedimiento del Tribunal General, el Consejo opone una causa de inadmisión a la excepción de ilegalidad propuesta por el demandante.

29      Según el Consejo, el demandante no explica las consecuencias que la excepción de ilegalidad invocada tendría para los actos impugnados y para él. Esta falta de claridad, que choca con las exigencias del artículo 76, letra d), del Reglamento de Procedimiento, no le permitió preparar su defensa y debe, en consecuencia, conducir a la inadmisibilidad de dicha excepción.

30      El demandante se opone a esta alegación.

31      Procede recordar a este respecto que, con arreglo al artículo 76, letra d), del Reglamento de Procedimiento, la demanda debe contener una exposición concisa de los motivos invocados. Además, con independencia de toda cuestión terminológica, esa exposición debe ser suficientemente clara y precisa para permitir a la parte demandada preparar su defensa y al Tribunal General resolver el recurso sin necesidad de solicitar, en su caso, más información. En efecto, para declarar la admisibilidad de un recurso es preciso que los elementos esenciales de hecho y de Derecho sobre los que esté basado consten, al menos sucintamente, pero de manera coherente y comprensible, en el propio texto de la demanda, y ello al objeto de garantizar la seguridad jurídica y una buena administración de la justicia (véase la sentencia de 14 de abril de 2021, Al-Tarazi/Consejo, T‑260/19, no publicada, EU:T:2021:187, apartado 166 y jurisprudencia citada).

32      En el caso de autos, el demandante, mediante una argumentación ciertamente sucinta, sostiene que el criterio de pertenencia a una familia carece de claridad y de precisión, lo que hace imposible identificar a las personas a las que puede aplicarse dicho criterio. Además, en su opinión, su aplicación genera una discriminación que vicia los actos impugnados de ilegalidad.

33      A este respecto, de los autos se desprende que el Consejo pudo preparar su defensa, como demuestra el hecho de que respondió en profundidad a las alegaciones del demandante tanto en el escrito de contestación como en la dúplica.

34      Además, el Tribunal General estima que la excepción de ilegalidad va acompañada de precisiones suficientes que le permiten ejercer su control jurisdiccional y pronunciarse sobre ella, sin tener que solicitar más información.

35      Por consiguiente, procede desestimar la causa de inadmisión opuesta por el Consejo y declarar la admisibilidad de la excepción de ilegalidad propuesta contra el criterio de pertenencia a una familia.

 Sobre la fundamentación de la excepción de ilegalidad

36      En apoyo de la excepción de ilegalidad, el demandante invoca, en esencia, dos motivos, basados:

–        el primero, en la violación del principio de legalidad, según el cual toda limitación del ejercicio de los derechos debe ser establecida por la ley, y, en consecuencia, en una vulneración de los derechos de propiedad y del respeto de la vida privada y familiar garantizados, respectivamente, por el artículo 17, apartado 1, y por el artículo 7 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea (en lo sucesivo, «Carta») y por el artículo 8, apartado 1, del Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales, hecho en Roma el 4 de noviembre de 1950 (en lo sucesivo, «CEDH»), y por el artículo 1 del Primer Protocolo Adicional al CEDH;

–        el segundo, en la violación del principio de no discriminación consagrado en el artículo 21, apartado 1, de la Carta y en el artículo 14 del CEDH.

37      Con carácter preliminar, procede recordar que, si bien los derechos fundamentales consagrados en el CEDH forman parte del Derecho de la Unión como principios generales —conforme al artículo 6 TUE, apartado 3— y el artículo 52, apartado 3, de la Carta exige dar a los derechos contenidos en ella que correspondan a derechos garantizados por el CEDH el mismo sentido y alcance que les confiere dicho Convenio, este no constituye, dado que la Unión no se ha adherido a él, un instrumento jurídico integrado formalmente en el ordenamiento jurídico de la Unión (véase la sentencia de 3 de septiembre de 2015, Inuit Tapiriit Kanatami y otros/Comisión, C‑398/13 P, EU:C:2015:535, apartado 45 y jurisprudencia citada).

38      Por lo tanto, el examen de la presente excepción de ilegalidad debe realizarse únicamente a la luz de las disposiciones de la Carta invocadas por el demandante.

39      A este respecto, procede recordar que, en virtud del artículo 277 TFUE, cualquiera de las partes de un litigio en el que se cuestione un acto de alcance general adoptado por una institución, órgano u organismo de la Unión podrá recurrir al Tribunal de Justicia de la Unión alegando la inaplicabilidad de dicho acto por los motivos previstos en el artículo 263 TFUE, párrafo segundo.

40      En efecto, el artículo 277 TFUE constituye la expresión de un principio general que garantiza a cualquiera de las partes, para obtener la anulación de una decisión de la que sea destinataria, el derecho a impugnar por vía incidental la validez de los actos de alcance general que constituyan la base de tal decisión, cuando la referida parte no disponga del derecho a interponer, con arreglo al artículo 263 TFUE, un recurso directo contra tales actos, cuyas consecuencias sufriría así sin haber podido solicitar su anulación. El acto general cuya ilegalidad se alega debe ser aplicable, directa o indirectamente, al asunto que es objeto del recurso y debe existir una relación jurídica directa entre la decisión individual impugnada y el acto general en cuestión (véanse las sentencias de 8 de septiembre de 2020, Comisión y Consejo/Carreras Sequeros y otros, C‑119/19 P y C‑126/19 P, EU:C:2020:676, apartados 67 y 68 y jurisprudencia citada, y de 15 de noviembre de 2023, OT/Consejo, T‑193/22, EU:T:2023:716, apartado 33 y jurisprudencia citada).

41      Pues bien, el Consejo dispone de un amplio margen de apreciación en lo que respecta a la definición general y abstracta de los criterios jurídicos y de los procedimientos de adopción de medidas restrictivas (véase la sentencia de 28 de abril de 2021, Sharif/Consejo, T‑540/19, no publicada, EU:T:2021:220, apartado 167 y jurisprudencia citada).

42      Así pues, las normas de alcance general que definen esos criterios y modalidades son objeto de control jurisdiccional restringido, limitado a la comprobación del respeto de las normas de procedimiento y de motivación, de la exactitud material de los hechos, de la inexistencia de error de Derecho, así como de la ausencia de error manifiesto en la apreciación de los hechos y de desviación de poder (véase la sentencia de 28 de septiembre de 2022, LAICO/Consejo, T‑627/20, no publicada, EU:T:2022:590, apartado 59 y jurisprudencia citada).

43      Además, es reiterada jurisprudencia que, de conformidad con las competencias que se les han atribuido en virtud del Tratado FUE, los tribunales de la Unión deben garantizar un control, en principio completo, de la legalidad de todos los actos de la Unión a la luz de los derechos fundamentales que forman parte integrante del ordenamiento jurídico de la Unión (véase la sentencia de 9 de septiembre de 2016, Farahat/Consejo, T‑830/14, no publicada, EU:T:2016:462, apartado 27 y jurisprudencia citada).

44      La fundamentación de la excepción de ilegalidad debe examinarse a la luz de estos principios.

–       Sobre el primer motivo, basado en la violación, por el criterio de pertenencia a una familia, del principio de legalidad y, en consecuencia, en la vulneración de los derechos de propiedad y del respeto de la vida privada y familiar

45      El demandante alega que, si bien, con arreglo al artículo 52, apartado 1, de la Carta, los derechos fundamentales pueden ser objeto de injerencias por parte de las autoridades públicas, cualquier limitación a este respecto debe estar establecida por la ley y respetar las exigencias de claridad, precisión y previsibilidad.

46      Pues bien, según el demandante, el criterio de pertenencia a una familia infringe el artículo 52, apartado 1, de la Carta en la medida en que «carece especialmente de precisión». Así pues, esta falta de precisión hace imposible la identificación de las personas que pueden ser objeto, en esencia, de la normativa de base.

47      De ello se deduce que el criterio de pertenencia a una familia vulnera, por un lado, el derecho de propiedad garantizado por el artículo 17, apartado 1, de la Carta y, por otro, el derecho al respeto de la reputación, que forma parte del derecho al respeto de la vida privada y familiar, en el sentido del artículo 7 de esta.

48      El Consejo rebate esta alegación.

49      A este respecto, procede recordar que ni el derecho de propiedad ni el derecho al respeto de la vida privada, del que forma parte el derecho al respeto de la reputación, constituyen prerrogativas absolutas y que su ejercicio puede ser objeto de restricciones en las condiciones establecidas en el artículo 52, apartado 1, de la Carta, a tenor del cual, por una parte, «cualquier limitación del ejercicio de los derechos y libertades reconocidos por la presente Carta deberá ser establecida por la ley y respetar el contenido esencial de dichos derechos y libertades» y, por otra parte, «dentro del respeto del principio de proporcionalidad, solo podrán introducirse limitaciones cuando sean necesarias y respondan efectivamente a objetivos de interés general reconocidos por la Unión o a la necesidad de protección de los derechos y libertades de los demás».

50      De ello se desprende que, para ser conforme con el Derecho de la Unión, la vulneración de un derecho o de una libertad consagrados en la Carta debe cumplir cuatro requisitos. Primero, debe ser «establecida por la ley», en el sentido de que la institución de la Unión que adopte medidas que puedan restringir el derecho o la libertad de una persona física o jurídica debe disponer de una base legal para ello. Segundo, la limitación de que se trate debe respetar el contenido esencial del derecho o libertad en cuestión. Tercero, debe responder de forma efectiva a un objetivo de interés general reconocido como tal por la Unión. Cuarto, la limitación en cuestión debe ser proporcionada (véase la sentencia de 27 de julio de 2022, RT France/Consejo, T‑125/22, EU:T:2022:483, apartado 145 y jurisprudencia citada).

51      Pues bien, como se desprende del apartado 46 de la presente sentencia, el demandante se limita a alegar que el criterio de pertenencia a una familia no es lo suficientemente preciso para cumplir el primer requisito impuesto por el artículo 52, apartado 1, de la Carta, según el cual cualquier limitación de los derechos y libertades deberá ser establecida por la ley. En cambio, el demandante no formula ninguna alegación en lo que respecta a los otros tres requisitos mencionados en el apartado 50 de la presente sentencia.

52      A este respecto, procede recordar que el Tribunal de Justicia ha considerado que el principio de legalidad, consustanciado en los términos «establecida por la ley» que figuran en el artículo 52, apartado 1, de la Carta, implica que cualquier limitación de los derechos y libertades consagrados por esta debe tener una base jurídica que defina, en sí misma, de manera clara y precisa, el alcance de la limitación de su ejercicio [dictamen 1/15 (Acuerdo PNR UE-Canadá), de 26 de julio de 2017, EU:C:2017:592, apartado 139; sentencias de 16 de julio de 2020, Facebook Ireland y Schrems, C‑311/18, EU:C:2020:559, apartado 175, y de 8 de septiembre de 2020, Recorded Artists Actors Performers, C‑265/19, EU:C:2020:677, apartado 86].

53      Es preciso añadir que, si bien el principio de legalidad exige que el propio acto que permita la injerencia en los derechos fundamentales defina el alcance de la limitación del ejercicio del derecho de que se trate, este requisito no excluye que, por un lado, la limitación en cuestión se formule en términos lo suficientemente abiertos como para poder adaptarse a supuestos distintos, así como a los cambios de situación, y que, por otro lado, el Tribunal de Justicia de la Unión Europea, en su caso, pueda precisar, por vía de interpretación, el alcance concreto de la limitación en relación tanto con los propios términos de la normativa de la Unión de que se trate como con su estructura general y los objetivos que persigue, interpretados a la luz de los derechos fundamentales garantizados por la Carta (véase la sentencia de 21 de junio de 2022, Ligue des droits humains, C‑817/19, EU:C:2022:491, apartado 114 y jurisprudencia citada).

54      En este contexto, el principio de seguridad jurídica, que constituye un principio general del Derecho de la Unión, exige, en particular, que las normas jurídicas sean claras, precisas y previsibles en cuanto a sus efectos, en especial cuando puedan tener consecuencias desfavorables para los particulares y las empresas (véase la sentencia de 15 de septiembre de 2021, Ilunga Luyoyo/Consejo, T‑101/20, no publicada, EU:T:2021:575, apartado 201 y jurisprudencia citada). Este principio se aplica a las medidas restrictivas, como las controvertidas en este caso, que afectan a los derechos y libertades de las personas afectadas (véase la sentencia de 15 de septiembre de 2021, Mutondo/Consejo, T‑103/20, no publicada, EU:T:2021:578, apartado 205 y jurisprudencia citada).

55      En el presente asunto, en contra de lo alegado por el demandante, el criterio de pertenencia a una familia no permite al Consejo someter a medidas restrictivas a todas las personas que lleven el apellido Assad, estén vinculadas o no a la familia que ocupa actualmente el poder en Siria.

56      En efecto, por una parte, con arreglo al artículo 27, apartado 4, y al artículo 28, apartado 4, de la Decisión 2013/255, en su versión modificada por la Decisión 2015/1836, todas las decisiones de inclusión en las listas controvertidas se adoptan sobre una base individual y caso por caso, teniendo en cuenta la proporcionalidad de la medida.

57      Por otra parte, el criterio de pertenencia a una familia se inscribe en un marco jurídico claramente delimitado por los objetivos perseguidos, en particular, por la normativa de base.

58      Así pues, conforme a la jurisprudencia citada en el apartado 53 de la presente sentencia, el criterio de pertenencia a una familia debe interpretarse atendiendo en particular a los objetivos de las medidas restrictivas adoptadas habida cuenta de la situación en Siria. En el presente asunto, del considerando 7 de la Decisión 2015/1836 se desprende que el poder en el régimen sirio se concentra «en miembros influyentes de las familias Assad y Makhlouf» y que, por lo tanto, el Consejo ha establecido medidas restrictivas contra algunos miembros de esas familias «no solo para influir directamente en el régimen a través de miembros de esas familias a fin de que modifique sus políticas de represión, sino también para evitar el riesgo de que se eludan las medidas restrictivas a través de familiares» (véase el apartado 8 de la presente sentencia).

59      En el caso de autos, el demandante alega, en primer lugar, que el criterio de pertenencia a una familia abarca, por un lado, a personas con el apellido Assad, muy común en Siria, pero que no tienen vínculo con la familia Assad que está en el poder en ese país. Por otra parte, afirma que este criterio excluye de su ámbito de aplicación a las personas que han perdido su apellido por matrimonio.

60      A este respecto, procede señalar que el alcance del criterio de pertenencia a una familia, aunque formulado en términos abiertos, está circunscrito por el considerando 7 de la Decisión 2015/1836 (véase el apartado 58 de la presente sentencia) y, por lo tanto, solo puede referirse a un círculo de personas bien identificables, a saber, las que están vinculadas a la familia Assad actualmente en el poder en Siria.

61      De ello se sigue, por un lado, que las personas que llevan el apellido Assad, cualquiera que sea su frecuencia en Siria, solo están comprendidas en el ámbito de aplicación del criterio de pertenencia a una familia si tienen un vínculo de parentesco con la familia Assad que gobierna actualmente Siria.

62      Por otro lado, como alega el Consejo, los nombres de las personas que tienen un vínculo de parentesco con la familia Assad actualmente en el poder en Siria pueden ser incluidos en las listas controvertidas sobre la base del criterio de pertenencia a una familia, aunque no lleven el apellido Assad.

63      En segundo lugar, el demandante sostiene que el criterio de pertenencia a una familia es impreciso, en la medida en que se refiere a todos los miembros de la familia Assad, sin distinguir, no obstante, entre los que son influyentes y los que no lo son.

64      A este respecto, procede señalar que el criterio de pertenencia a una familia no establece ningún requisito vinculado a la influencia de los miembros de la familia Assad. En cambio, esta condición figura expresamente en el tenor del artículo 27, apartado 2, letra a), y del artículo 28, apartado 2, letra a), de la Decisión 2013/255, en su versión modificada por la Decisión 2015/1836, y del artículo 15, apartado 1 bis, letra a), del Reglamento n.º 36/2012, en su versión modificada por el Reglamento 2015/1828, que se refiere a «los hombres de negocios destacados que operan en Siria».

65      De ello se deduce que el criterio de pertenencia a una familia no se refiere únicamente a los miembros «influyentes» de la familia Assad que están en el poder en Siria. En efecto, mediante las medidas restrictivas adoptadas sobre la base de ese criterio, el Consejo pretende incitar a algunos miembros de la referida familia a presionar al régimen sirio para que ponga fin a la represión de la población civil y evitar el riesgo de que se eludan las medidas restrictivas a través de familiares (véase el apartado 58 de la presente sentencia).

66      En tercer lugar, el demandante alega que el principio de responsabilidad personal, consagrado por las tradiciones constitucionales de los Estados miembros, se opone a toda inclusión sistemática que «sancione» a una persona por el mero hecho de pertenecer a la familia Assad, en la medida en que nadie puede ser considerado responsable de los comportamientos de sus parientes.

67      A este respecto, ha de señalarse que, ciertamente, se desprende de la jurisprudencia que, en virtud del principio de individualización de las penas y de las sanciones, una persona física o jurídica solo debe ser sancionada por los hechos que se le imputen individualmente (véase la sentencia de 7 de junio de 2023, Skryba/Consejo, T‑581/21, no publicada, EU:T:2023:321, apartado 27 y jurisprudencia citada).

68      Sin embargo, las medidas restrictivas constituyen medidas preventivas selectivas, que se inscriben en el marco estricto de las condiciones legales definidas por una decisión adoptada sobre la base del artículo 29 TUE y por un reglamento basado en el artículo 215 TFUE, apartado 2, que pone en ejecución dicha decisión en el ámbito de aplicación del Tratado FUE. Tienen por objeto, en particular, luchar contra las amenazas a la paz y la seguridad internacionales, de conformidad con las disposiciones relativas a la política exterior y de seguridad común (PESC). Por consiguiente, debido a su naturaleza cautelar y a su finalidad preventiva, las medidas restrictivas se distinguen de las sanciones penales o administrativas (véase, en este sentido, la sentencia de 7 de junio de 2023, Skryba/Consejo, T‑581/21, no publicada, EU:T:2023:321, apartado 28 y jurisprudencia citada).

69      Más concretamente, como resulta del apartado 58 de la presente sentencia, el objetivo perseguido por las medidas restrictivas adoptadas habida cuenta de la situación en Siria no es sancionar a las personas o entidades a que se refieren, sino presionar al régimen sirio a través de ellas para que ponga fin a la política de represión violenta ejercida contra la población civil siria.

70      Por lo demás, como se ha mencionado en el apartado 56 de la presente sentencia, toda decisión de inclusión en las listas controvertidas se adopta sobre una base individual y caso por caso, teniendo en cuenta la proporcionalidad de la medida de que se trate, de modo que no puede establecerse ninguna inclusión sistemática basada en el criterio de pertenencia a una familia.

71      Por lo tanto, el demandante no puede invocar el principio de responsabilidad personal para impugnar la legalidad del criterio de pertenencia a una familia.

72      De lo anterior resulta que el criterio de pertenencia a una familia, interpretado conjuntamente con el objetivo de presionar al régimen sirio para obligarlo a poner fin a su política de represión, define de manera objetiva y suficientemente precisa una categoría delimitada de personas que pueden ser objeto de medidas restrictivas.

73      Por consiguiente, el Tribunal General estima que el criterio de pertenencia a una familia establece una disposición clara y precisa, que responde a las exigencias del principio de legalidad en el sentido de la jurisprudencia citada en el apartado 52 de la presente sentencia.

74      En estas circunstancias, habida cuenta de que el criterio de pertenencia a una familia respeta el principio de legalidad, procede desestimar también la alegación del demandante basada en la vulneración de los derechos de propiedad y del respeto de la reputación.

75      Por consiguiente, el primer motivo debe ser desestimado.

–       Sobre el segundo motivo, basado en una violación del principio de no discriminación

76      En el marco del segundo motivo, el demandante alega que «sancionar» a un individuo por el mero hecho de pertenecer a una familia, sea cual sea el sentido que tenga dicho concepto, constituye una discriminación en el sentido del artículo 21, apartado 1, de la Carta. En su opinión, la aplicación del criterio de pertenencia a una familia conduce a un resultado desproporcionado en relación con el objetivo perseguido, en la medida en que, como primo segundo del presidente sirio Bachar Al-Assad (en lo sucesivo, «presidente sirio»), nunca podrá rebatir la fundamentación del primer motivo de inclusión.

77      El Consejo se opone a esta alegación.

78      A este respecto, procede recodar que, en virtud del artículo 21, apartado 1, de la Carta, se prohíbe «toda discriminación, y en particular la ejercida por razón de sexo, raza, color, orígenes étnicos o sociales, características genéticas, lengua, religión o convicciones, opiniones políticas o de cualquier otro tipo, pertenencia a una minoría nacional, patrimonio, nacimiento, discapacidad, edad u orientación sexual».

79      Según la jurisprudencia, el principio de igualdad de trato, que constituye un principio general del Derecho de la Unión, y del que es manifestación específica el principio de no discriminación, prohíbe que situaciones comparables sean tratadas de modo diferente o que situaciones diferentes sean tratadas de modo igual, a no ser que la diferencia de trato esté objetivamente justificada (sentencias de 31 de mayo de 2018, Kaddour/Consejo, T‑461/16, EU:T:2018:316, apartado 152 y jurisprudencia citada, y de 23 de noviembre de 2022, Bowden y Young/Europol, T‑72/21, no publicada, EU:T:2022:720, apartado 151 y jurisprudencia citada).

80      Una diferencia de trato está justificada cuando se basa en un criterio objetivo y razonable, es decir, cuando está en relación con un fin legalmente admisible perseguido por la normativa en cuestión, y esta diferencia es proporcionada al objetivo perseguido por dicho trato (véase la sentencia de 16 de junio de 2021, Krajowa Izba Gospodarcza Chłodnictwa i Klimatyzacji/Comisión, C‑126/19, EU:C:2021:360, apartado 86 y jurisprudencia citada).

81      Además, el principio de proporcionalidad, recogido en el artículo 5 TUE, apartado 4, exige que los medios que aplica una disposición del Derecho de la Unión permitan alcanzar el objetivo legítimo propuesto por la normativa de que se trate y no vayan más allá de lo que sea necesario para alcanzar dicho objetivo (véase la sentencia de 16 de diciembre de 2020, Haswani/Consejo, T‑521/19, no publicada, EU:T:2020:608, apartado 171 y jurisprudencia citada).

82      Pues bien, en materia de medidas restrictivas, como se desprende del apartado 41 anterior, el Consejo dispone de una amplia facultad de apreciación en lo que respecta a la definición y adopción de los criterios de inclusión. En consecuencia, la legalidad de las medidas restrictivas no depende de que tengan efectos inmediatos, sino que requiere únicamente que no sean manifiestamente inadecuadas a la luz del objetivo que la institución competente pretende conseguir (véase, en este sentido, la sentencia de 17 de septiembre de 2020, Rosneft y otros/Consejo, C‑732/18 P, no publicada, EU:C:2020:727, apartado 97).

83      En el caso de autos, el demandante alega que el criterio de pertenencia a una familia es discriminatorio, ya que autoriza la imposición de «sanciones» a una «multitud de individuos que no tienen nada que ver con el presidente sirio», de modo que conduce a un resultado desproporcionado en relación con el objetivo perseguido.

84      En primer lugar, procede señalar que, según reiterada jurisprudencia, las medidas restrictivas adoptadas por la Unión no implican una confiscación de los bienes de los interesados como productos del delito, sino una inmovilización con carácter cautelar, de modo que no constituyen una sanción penal. No suponen, por lo demás, acusación alguna de este carácter [véanse las sentencias de 21 de julio de 2016, Hassan/Consejo, T‑790/14, EU:T:2016:429, apartado 77 (no publicada) y jurisprudencia citada, y de 12 de diciembre de 2018, Makhlouf/Consejo, T‑409/16, no publicada, EU:T:2018:901, apartado 129 y jurisprudencia citada].

85      En cuanto a las medidas restrictivas adoptadas habida cuenta de la situación en Siria, el objetivo perseguido no es sancionar al régimen sirio, ni a las personas cuyos nombres figuran en las listas controvertidas, sino ejercer presión sobre él para que ponga fin a la política de represión violenta ejercida contra la población civil (véase el apartado 58 de la presente sentencia).

86      Se trata pues de un objetivo que se inscribe en el marco más amplio de los esfuerzos vinculados al mantenimiento de la paz y de la seguridad internacionales, previstos en el artículo 21 TUE, que establece las disposiciones relativas a la acción exterior de la Unión, y es, por ello, legítimo [véase, en este sentido, la sentencia de 23 de septiembre de 2020, Kaddour/Consejo, T‑510/18, EU:T:2020:436, apartado 176 (no publicada)].

87      En efecto, como señala el Consejo, la adopción de medidas restrictivas contra el demandante es adecuada, por cuanto se inscribe dentro de un objetivo de interés general tan fundamental para la comunidad internacional como la protección de la población civil. Por lo tanto, no cabe considerar inadecuadas, como tales, la inmovilización de capitales y otros recursos económicos, así como la prohibición de entrar en el territorio de la Unión, adoptadas contra personas identificadas como implicadas en el apoyo del régimen sirio (véase la sentencia de 16 de enero de 2019, Haswani/Consejo, T‑477/17, no publicada, EU:T:2019:7, apartado 75 y jurisprudencia citada).

88      De ello se deduce que las medidas restrictivas adoptadas sobre la base del criterio de pertenencia a una familia, por un lado, no pueden asimilarse en ningún caso a sanciones y, por otro, persiguen un objetivo de interés general reconocido por la Unión.

89      En segundo lugar, en contra de lo alegado por el demandante, el criterio de pertenencia a una familia se refiere a una categoría concreta de personas, a saber, las personas que tienen un vínculo de parentesco con la familia Assad actualmente en el poder en Siria y que son, por tanto, miembros de esta (véanse los apartados 60, 61 y 72 de la presente sentencia).

90      En tercer lugar, el demandante no precisa en qué o en relación con qué personas es discriminatoria la aplicación del criterio de pertenencia a una familia. Tampoco aporta ejemplos concretos de otras personas que se encuentren en una situación comparable a la suya y que reciban un trato diferente en el sentido de la jurisprudencia citada en el apartado 79 de la presente sentencia (véase, en este sentido y por analogía, la sentencia de 30 de noviembre de 2016, Export Development Bank of Iran/Consejo, T‑89/14, no publicada, EU:T:2016:693, apartado 120). En estas circunstancias, el Tribunal General no puede comprobar si las alegaciones del demandante están fundadas de hecho.

91      En cuarto lugar, también debe desestimarse la alegación del demandante de que el criterio de pertenencia a una familia conduce a un resultado desproporcionado en relación con el objetivo perseguido por las medidas restrictivas controvertidas, en la medida en que, en su condición de primo segundo del presidente sirio, le resulta imposible desvirtuar la presunción de vinculación con el régimen sirio.

92      En efecto, basta con señalar a este respecto que, en virtud del artículo 27, apartado 3, y del artículo 28, apartado 3, de la Decisión 2013/255, en su versión modificada por la Decisión 2015/1836, y del artículo 15, apartado 1, ter, del Reglamento n.º 36/2012, en su versión modificada por el Reglamento 2015/1828, los nombres de las personas a que se refieren los distintos criterios de inclusión, entre ellos, en particular, los miembros de la familia Assad, no se incluirán o mantendrán en las listas controvertidas si existe información suficiente que indique que no están vinculadas al régimen o han dejado de estarlo, ni ejercen influencia alguna sobre este ni plantean un riesgo real de elusión de las medidas restrictivas.

93      Por lo tanto, cualquier persona, pese a la condición o el estatuto por el que su nombre haya sido incluido en las listas controvertidas, puede aportar pruebas para rebatir la inclusión o el mantenimiento de su nombre en ellas. Esto es aplicable también al demandante, en el caso de autos, en su condición de primo segundo del presidente sirio.

94      Habida cuenta de todos estos elementos, procede desestimar el segundo motivo y, en consecuencia, la excepción de ilegalidad en su totalidad.

[omissis]

En virtud de todo lo expuesto,

EL TRIBUNAL GENERAL (Sala Novena)

decide:

1)      Desestimar el recurso.

2)      Condenar en costas al Sr. Samer Kamal Al-Assad.

Pronunciada en audiencia pública en Luxemburgo, a 4 de septiembre de 2024.

Firmas

*      Lengua de procedimiento: francés.

1      Solo se reproducen los apartados de la presente sentencia cuya publicación considera útil el Tribunal General.