Asunto T‑370/23

(Publicación por extractos)

Samer Kamal Al-Assad

contra

Consejo de la Unión Europea

Sentencia del Tribunal General (Sala Novena) de 4 de septiembre de 2024

«Política exterior y de seguridad común — Medidas restrictivas adoptadas contra Siria — Inmovilización de fondos y recursos económicos — Lista de las personas, entidades y organismos a los que se aplica la inmovilización de fondos y de recursos económicos — Inclusión del nombre del demandante en la lista — Criterio de pertenencia a una familia — Excepción de ilegalidad — Exigencia de que toda limitación sea establecida por la ley — Error de apreciación — Derecho de propiedad»

1. Unión Europea — Control jurisdiccional de la legalidad de los actos de las instituciones — Medidas restrictivas contra Siria — Alcance del control — Control restringido de las reglas generales — Criterios de adopción de medidas restrictivas — Presunción de apoyo al régimen sirio en contra de miembros de las familias Assad o Makhlouf — Alcance — Respeto del principio de seguridad jurídica que exige claridad, precisión y previsibilidad de los efectos de las normas jurídicas

   [Decisión 2013/255/PESC del Consejo, en su versión modificada por la Decisión (PESC) 2015/1836, arts. 27, aps. 1 y 2, letras a) y b), y 28, aps. 1 y 2; Reglamentos (UE) del Consejo n.o 36/2012 y 2015/1828, art. 15, aps. 1, letra a), y 1 bis, letra b)]

   (véanse los apartados 54 a 65, 72 y 73)

2. Política exterior y de seguridad común — Medidas restrictivas contra Siria — Congelación de fondos de determinadas personas y entidades habida cuenta de la situación en Siria — Naturaleza de tales medidas — Carácter no penal

   [Decisión 2013/255/PESC del Consejo, en su versión modificada por la Decisión (PESC) 2015/1836, arts. 27, aps. 1 a 3, y 28, aps. 1 a 3; Reglamentos (UE) del Consejo n.o 36/2012 y 2015/1828, art. 15, aps. 1, letra a), y 1 bis, letra b), y 1 ter]

   (véanse los apartados 68 y 84)

3. Política exterior y de seguridad común — Medidas restrictivas contra Siria — Violación del principio de proporcionalidad — Violación del principio de no discriminación — Inexistencia

   [Art. 5 TUE, ap. 4; Decisión 2013/255/PESC del Consejo, en su versión modificada por las Decisiones (PESC) 2015/1836 y de Ejecución (PESC) 2023/847, arts. 27, aps. 1 a 3, y 28, aps. 1 a 3; Reglamentos (UE) del Consejo n.o 36/2012 y 2015/1828, art. 15, aps. 1, letra a), 1 bis, letra b), y 1 ter]

   (véanse los apartados 81 a 83 y 85 a 94)

4. Unión Europea — Control jurisdiccional de la legalidad de los actos de las instituciones — Medidas restrictivas contra Siria — Alcance del control — Inclusión del demandante en la lista anexa a la Decisión impugnada debido a su pertenencia a las familias Assad o Makhlouf — Documentos de acceso público — Valor probatorio

   [Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, art. 47; Decisión 2013/255/PESC del Consejo, en su versión modificada por la Decisión de Ejecución (PESC) 2023/847, anexo; Reglamentos del Consejo (UE) n.o 36/2012 y de Ejecución (UE) 2023/844]

   (véanse los apartados 105, 108 y 109)

5. Política exterior y de seguridad común — Medidas restrictivas específicas dirigidas contra determinadas personas y entidades habida cuenta de la situación en Siria — Decisión 2013/255/PESC y Reglamento (UE) n.o 36/2012 — Presunción de apoyo al régimen sirio en contra de destacados empresarios que operen en Siria y de los miembros de las familias Assad o Makhlouf — Procedencia — Requisitos

   [Decisión 2013/255/PESC del Consejo, en su versión modificada por la Decisión (PESC) 2015/1836, arts. 27, aps. 1 y 2, letras a) y b), y 28, aps. 1 y 2; Reglamentos (UE) del Consejo n.o 36/2012 y 2015/1828, art. 15, aps. 1, letra a), y 1 bis, letra b)]

   (véanse los apartados 112 a 115 y 117)

6. Política exterior y de seguridad común — Medidas restrictivas específicas dirigidas contra determinadas personas y entidades habida cuenta de la situación en Siria — Decisión 2013/255/PESC y Reglamento (UE) n.o 36/2012 — Presunción de apoyo al régimen sirio en contra de miembros de las familias Assad o Makhlouf — Procedencia — Requisitos — Presunción iuris tantum — Prueba en contrario — Inexistencia

   [Decisión 2013/255/PESC del Consejo, en su versión modificada por las Decisiones (PESC) 2015/1836 y de Ejecución (PESC) 2023/847, arts. 27, aps. 1 a 3, y 28, aps. 1 a 3; Reglamentos del Consejo (UE) n.o 36/2012, (UE) 2015/1828, art. 15, aps. 1, letra a), 1 bis, letra b), y 1 ter, y de Ejecución (UE) 2023/844]

   (véanse los apartados 116 y 118 a 126)

7. Política exterior y de seguridad común — Medidas restrictivas contra Siria — Inmovilización de fondos y restricciones en materia de entrada de personas, entidades u organismos asociados con el régimen sirio — Restricciones del derecho de propiedad — Violación del principio de proporcionalidad — Inexistencia

   [Art. 5 TUE, ap. 4, y 29 TUE; art. 215 TFUE; Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, arts. 17 y 52, ap. 1; Decisión 2013/255/PESC del Consejo, en su versión modificada por la Decisión de Ejecución (PESC) 2023/847, anexo; Reglamentos del Consejo (UE) n.o 36/2012 y de Ejecución (UE) 2023/844]

   (véanse los apartados 133 a 145)

Resumen

Mediante su sentencia, el Tribunal General desestima el recurso de anulación interpuesto por el Sr. Samer Kamal Al Assad contra los actos mediante los que el Consejo de la Unión Europea incluyó su nombre en 2023 ( 1 ) en las listas de las personas sujetas a medidas restrictivas habida cuenta de la situación en Siria.

Este asunto permite al Tribunal General pronunciarse por primera vez sobre la legalidad del criterio que permite al Consejo adoptar medidas restrictivas contra los «miembros de las familias Assad o Makhlouf» que figura en el artículo 27, apartado 2, letra b), y en el artículo 28, apartado 2, letra b), de la Decisión 2013/255, ( 2 ) en su versión modificada por la Decisión 2015/1836 (en lo sucesivo, «criterio de la pertenencia a la familia»). Además, en 2015, el artículo 15 del Reglamento n.o 36/2012 ( 3 ) fue completado por un apartado 1 bis, letra b), que prevé la inmovilización de los activos de los miembros de estas familias.

El nombre del demandante, un empresario de nacionalidad siria, fue incluido en las listas controvertidas como miembro de la familia Assad, implicado en actividades relacionadas con la producción y el comercio de estupefacientes.

Apreciación del Tribunal General

Por lo que respecta, en primer lugar, a la alegación basada en la inobservancia, por el criterio de la pertenencia familiar, del principio de legalidad y, en consecuencia, en la vulneración de los derechos de propiedad y del respeto de la vida privada y familiar, el Tribunal General observa, en primer lugar, que el derecho de propiedad, al igual que el derecho al respeto de la vida privada, no constituyen prerrogativas absolutas. De conformidad con el artículo 52, apartado 1, de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea (en lo sucesivo, «Carta»), su ejercicio puede ser objeto de restricciones siempre que las limitaciones de que se trate estén establecidas por la ley, respeten el contenido esencial del derecho fundamental en cuestión y, respeten el principio de proporcionalidad, sean necesarias y respondan a objetivos de interés general reconocidos por la Unión.

El Tribunal General recuerda a continuación que el principio de legalidad, erigido por la expresión «establecida por la ley» que figura en el artículo 52, apartado 1, de la Carta, implica que cualquier limitación de los derechos y libertades consagrados por esta debe tener una base jurídica que defina, en sí misma, de manera clara y precisa, el alcance de la limitación de su ejercicio. No obstante, este requisito no excluye que, por una parte, la limitación de que se trate esté formulada en términos suficientemente abiertos para poder adaptarse a supuestos diferentes y a los cambios de situaciones y que, por otra parte, el Tribunal de Justicia de la Unión Europea pueda, en su caso, precisar, por vía de interpretación, el alcance concreto de la limitación en relación tanto con los propios términos de la normativa de la Unión de que se trate como con su estructura general y los objetivos que persigue.

En el presente asunto, el Tribunal General considera que el criterio de pertenencia a una familia no permite al Consejo someter a medidas restrictivas a todas las personas que lleven el apellido Assad, estén vinculadas o no a la familia que ocupa actualmente el poder en Siria.

En efecto, por una parte, todas las decisiones de inclusión en las listas controvertidas se adoptan sobre una base individual y caso por caso, teniendo en cuenta la proporcionalidad de la medida. ( 4 ) Por otra parte, el criterio de pertenencia a una familia se inscribe en un marco jurídico claramente delimitado por los objetivos perseguidos, ( 5 ) en particular, por la normativa de base. ( 6 )

Por otra parte, el alcance del criterio de la pertenencia a una familia, aunque esté formulado en términos abiertos, queda circunscrito por el considerando 7 de la Decisión 2015/1836 y, por lo tanto, solo puede referirse a un círculo de personas bien identificables, a saber, las que están vinculadas a la familia Assad actualmente en el poder en Siria. De ello se sigue que las personas que llevan el apellido Assad solo están comprendidas en el ámbito de aplicación del criterio de pertenencia a una familia si tienen un vínculo de parentesco con la familia Assad que gobierna actualmente Siria. Además, los nombres de las personas que tienen un vínculo de parentesco con la familia Assad actualmente en el poder en Siria pueden ser incluidos en las listas controvertidas sobre la base del criterio de pertenencia a una familia, aunque no lleven el apellido Assad.

Por último, en lo que respecta a la alegación del demandante relativa a la violación del principio de responsabilidad personal, el Tribunal General precisa que, ciertamente, se desprende de la jurisprudencia que, en virtud del principio de individualización de las penas y de las sanciones, una persona física o jurídica solo debe ser sancionada por los hechos que se le imputen individualmente. Sin embargo, debido a su naturaleza cautelar y a su finalidad preventiva, las medidas restrictivas se distinguen de las sanciones penales o administrativas. Más concretamente, el objetivo perseguido por las medidas restrictivas adoptadas habida cuenta de la situación en Siria no es sancionar a las personas o entidades a que se refieren, sino presionar al régimen sirio a través de ellas para que ponga fin a la política de represión violenta ejercida contra la población civil siria. Además, toda decisión de inclusión en las listas controvertidas se adopta sobre una base individual, de modo que no puede establecerse ninguna inclusión sistemática basada en el criterio de pertenencia a una familia. Por lo tanto, el demandante no puede invocar el principio de responsabilidad personal para impugnar la legalidad de ese criterio.

Por lo tanto, dado que el criterio de pertenencia a una familia, interpretado conjuntamente con el objetivo de presionar al régimen sirio para obligarlo a poner fin a su política de represión, define de manera objetiva y suficientemente precisa una categoría delimitada de personas que pueden ser objeto de medidas restrictivas, el Tribunal General concluye que ese criterio establece una disposición clara y precisa, que responde a las exigencias del principio de legalidad.

En segundo lugar, el Tribunal General desestima la alegación basada en la violación del principio de no discriminación. Con carácter preliminar, el Tribunal recuerda que el principio de igualdad de trato, del que el principio de no discriminación es una expresión concreta, prohíbe que situaciones comparables sean tratadas de modo diferente o que situaciones diferentes sean tratadas de modo igual, a no ser que la diferencia de trato esté objetivamente justificada.

Una diferencia de trato está justificada cuando se basa en un criterio objetivo y razonable, es decir, cuando esta diferencia es proporcionada al objetivo perseguido por dicho trato.

No obstante, el Tribunal General indica que, en materia de medidas restrictivas, el Consejo dispone de una amplia facultad de apreciación en lo que respecta a la definición y adopción de los criterios de inclusión. En consecuencia, la legalidad de las medidas restrictivas no depende de que tengan efectos inmediatos, sino que requiere únicamente que no sean manifiestamente inadecuadas a la luz del objetivo que la institución competente pretende conseguir.

Pues bien, en el caso de autos, el Tribunal señala, en primer lugar, que, contrariamente a lo que sostiene el demandante, las medidas restrictivas adoptadas sobre la base del criterio de la pertenencia familiar no constituyen una sanción penal. Además, estas persiguen un objetivo de interés general reconocido por la Unión. Por lo tanto, no cabe considerar inadecuadas, como tales, la inmovilización de capitales y otros recursos económicos, así como la prohibición de entrar en el territorio de la Unión, adoptadas contra personas identificadas como implicadas en el apoyo del régimen sirio.

A continuación, el Tribunal General subraya que el demandante no precisa en qué o en relación con qué personas es discriminatoria la aplicación del criterio de pertenencia a una familia. Tampoco aporta ejemplos concretos de otras personas que se encuentren en una situación comparable a la suya y que reciban un trato diferente. Por consiguiente, el Tribunal General no puede comprobar si las alegaciones del demandante están fundadas de hecho.

Por último, el Tribunal General desestima la alegación del demandante de que el criterio de pertenencia a una familia conduce a un resultado desproporcionado en relación con el objetivo perseguido por las medidas restrictivas controvertidas, en la medida en que, en su condición de primo segundo del presidente sirio, le resulta imposible desvirtuar la presunción de vinculación con el régimen sirio. En efecto, de los actos impugnados se desprende que cualquier persona, pese a la condición o el estatuto por el que su nombre haya sido incluido en las listas controvertidas, puede aportar pruebas para rebatir la inclusión o el mantenimiento de su nombre en ellas.

Habida cuenta de todos estos elementos, el Tribunal General desestima la excepción de ilegalidad en su totalidad.

( 1 ) Decisión de Ejecución (PESC) 2023/847 del Consejo, de 24 de abril de 2023, por la que se aplica la Decisión 2013/255/PESC relativa a la adopción de medidas restrictivas contra Siria (DO 2023, L 109 I, p. 26), y Reglamento de Ejecución (UE) 2023/844 del Consejo, de 24 de abril de 2023, por el que se aplica el Reglamento (UE) n.o 36/2012, relativo a las medidas restrictivas habida cuenta de la situación en Siria (DO 2023, L 109 I, p. 1).

( 2 ) Decisión 2013/255/PESC del Consejo, de 31 de mayo de 2013, relativa a la adopción de medidas restrictivas contra Siria (DO 2013, L 147, p. 14), en su versión modificada por la Decisión (PESC) 2015/1836 del Consejo, de 12 de octubre de 2015 (DO 2015, L 266, p. 75).

( 3 ) Reglamento (UE) n.o 36/2012 del Consejo, de 18 de enero de 2012, relativo a las medidas restrictivas habida cuenta de la situación en Siria y por el que se deroga el Reglamento (UE) n.o 442/2011 (DO 2012, L 16, p. 1), en su versión modificada por el Reglamento (UE) 2015/1828 del Consejo, de 12 de octubre de 2015 (DO 2015, L 266, p. 1).

( 4 ) Véanse los artículos 27, apartado 4, y 28, apartado 4, de la Decisión 2013/255, en su versión modificada por la Decisión 2015/1836.

( 5 ) Del considerando 7 de la Decisión 2015/1836 se desprende que el poder del régimen sirio se concentra «en miembros influyentes de las familias Assad y Makhlouf» y que, por lo tanto, el Consejo ha establecido medidas restrictivas contra algunos miembros de esas familias «no solo para influir directamente en el régimen a través de miembros de esas familias a fin de que modifique sus políticas de represión, sino también para evitar el riesgo de que se eludan las medidas restrictivas a través de familiares».

( 6 ) Reglamento n.o 36/2012 y Decisión 2013/255.