1.

Le règlement (CE) no 1223/2009 ( 2 ) prévoit, à titre de règle générale, que les États membres ne refusent pas, n’interdisent pas et ne restreignent pas la mise à disposition sur le marché des produits cosmétiques qui répondent à ses prescriptions.

2.

Cependant, il contient une « clause de sauvegarde » en vertu de laquelle les autorités d’un État membre peuvent prendre des mesures provisoires à l’égard d’un ou de plusieurs produits cosmétiques (telles qu’un retrait ou des limitations concernant la disponibilité de ces produits) en cas de risque grave pour la santé humaine.

3.

En cas d’activation de la clause de sauvegarde, la Commission européenne est appelée à constater, dès que possible, si la mesure provisoire est justifiée ou non, après consultation, le cas échéant, du comité scientifique pour la sécurité des consommateurs (ci-après le « CSSC ») ( 3 ).

4.

En France, l’Agence nationale de sécurité du médicament et des produits de santé (ci-après l’« ANSM ») a adopté une mesure provisoire imposant certaines exigences concernant l’étiquetage des produits qui contiennent du phénoxyéthanol ( 4 ) et sont destinés aux enfants de trois ans ou moins. Ces exigences diffèrent de celles établies dans le règlement no 1223/2009, qui, quant à lui, est dans la ligne des normes recommandées dans un avis du CSSC ( 5 ).

5.

La Fédération des entreprises de la beauté (ci-après la « FEBEA ») a demandé l’annulation de la décision de l’ANSM devant le Conseil d’État (France), qui a saisi la Cour d’une demande de décision préjudicielle portant sur l’interprétation du règlement no 1223/2009.

6.

Les considérants 3 et 4 du règlement no 1223/2009 sont rédigés comme suit :

7.

L’article 1er (« Champ d’application et objectif ») du règlement no 1223/2009 prévoit :

« Le présent règlement établit des règles auxquelles doit satisfaire tout produit cosmétique mis à disposition sur le marché, afin de garantir le fonctionnement du marché intérieur et d’assurer un niveau élevé de protection de la santé humaine. »

8.

L’article 2 (« Définitions ») du règlement no 1223/2009 dispose :

« 1.   Aux fins du présent règlement, on entend par :

[...] »

9.

L’article 3 (« Sécurité ») du règlement no 1223/2009 prévoit :

« Un produit cosmétique mis à disposition sur le marché est sûr pour la santé humaine lorsqu’il est utilisé dans des conditions d’utilisation normales ou raisonnablement prévisibles [...] »

10.

L’article 10 (« Évaluation de la sécurité ») du règlement no 1223/2009 dispose :

« 1.   Avant la mise sur le marché d’un produit cosmétique, la personne responsable veille, afin de démontrer que ce produit est conforme à l’article 3, à ce que sa sécurité soit évaluée sur la base des informations appropriées et à ce qu’un rapport sur la sécurité du produit cosmétique soit établi conformément à l’annexe I.

[...] »

11.

En vertu de l’article 11 (« Dossier d’information sur le produit ») du règlement no 1223/2009 :

« [...]

2.   Le dossier d’information sur le produit contient les informations et données suivantes, actualisées si nécessaire :

[...] »

12.

L’article 13 (« Notification ») du règlement no 1223/2009 dispose :

« 1.   Avant la mise sur le marché du produit cosmétique, la personne responsable transmet à la Commission, par des moyens électroniques, les informations suivantes :

[...] »

13.

En vertu de l’article 22 (« Contrôle au sein du marché ») du règlement no 1223/2009 :

« Les États membres surveillent la conformité au présent règlement grâce à des contrôles effectués au sein du marché sur les produits cosmétiques qui y sont mis à disposition. Ils effectuent des contrôles appropriés des produits cosmétiques et des opérateurs économiques à une échelle adéquate, par le biais du dossier d’information sur le produit et, le cas échéant, de vérifications physiques et en laboratoire sur la base d’échantillons pertinents.

[...] »

14.

L’article 23 (« Communication des effets indésirables graves ») du règlement no 1223/2009 prévoit :

« 1.   En cas d’effets indésirables graves, la personne responsable et les distributeurs notifient sans délai les renseignements suivants à l’autorité compétente de l’État membre où l’effet indésirable grave a été constaté :

[...] »

15.

L’article 24 (« Information sur les substances ») du règlement no 1223/2009 indique :

« En cas de doutes sérieux quant à la sécurité de toute substance entrant dans la composition des produits cosmétiques, l’autorité compétente d’un État membre où un produit contenant cette substance est mis à disposition sur le marché peut, par requête motivée, exiger de la personne responsable qu’elle communique une liste de tous les produits cosmétiques pour lesquels elle est responsable et qui contiennent cette substance. [...] »

16.

L’article 25 (« Non-conformité par la personne responsable ») du règlement no 1223/2009 se lit comme suit :

« 1.   [...] les autorités compétentes exigent de la personne responsable qu’elle prenne toutes les mesures appropriées [...] lorsqu’une non-conformité est constatée pour l’un des points suivants :

[...]

5.   L’autorité compétente prend toutes les dispositions appropriées pour interdire ou restreindre la mise à disposition du produit cosmétique sur le marché ou pour procéder à son retrait du marché ou à son rappel dans les cas suivants :

[...] »

17.

Conformément à l’article 27 (« Clause de sauvegarde ») du règlement no 1223/2009 :

« 1.   Dans le cas de produits conformes aux exigences visées à l’article 25, paragraphe 1, lorsqu’une autorité compétente constate ou a des motifs raisonnables de craindre qu’un ou plusieurs produits cosmétiques mis à disposition sur le marché présentent ou pourraient présenter un risque grave pour la santé humaine, elle prend toutes les mesures provisoires appropriées pour assurer que le ou les produits concernés sont retirés, rappelés ou que leur disponibilité est restreinte d’une autre manière.

2.   L’autorité compétente communique immédiatement à la Commission et aux autorités compétentes des autres États membres les mesures prises et toute information étayant la décision.

Aux fins du premier alinéa, le système d’échange d’informations prévu à l’article 12, paragraphe 1, de la directive 2001/95/CE [du Parlement européen et du Conseil, du 3 décembre 2001, relative à la sécurité générale des produits (JO 2002, L 11, p. 4)] est utilisé.

L’article 12, paragraphes 2, 3 et 4, de la directive [2001/95] s’applique.

3.   La Commission détermine, dès que possible, si les mesures provisoires visées au paragraphe 1 sont justifiées ou non. À cette fin, elle consulte, dans la mesure du possible, les parties intéressées, les États membres et le CSSC.

4.   Si les mesures provisoires sont justifiées, l’article 31, paragraphe 1, s’applique.

5.   Si les mesures provisoires ne sont pas justifiées, la Commission en informe les États membres et l’autorité compétente concernée abroge les mesures provisoires en question. »

18.

Aux termes de l’article 28 (« Bonnes pratiques administratives ») du règlement no 1223/2009 :

« 1.   Toute décision prise en vertu des articles 25 et 27 indique les motifs exacts sur lesquels elle repose. Elle est notifiée sans délai par l’autorité compétente à la personne responsable, qui est informée en même temps des voies de recours ouvertes par la législation de l’État membre concerné et des délais dans lequel ces recours peuvent être présentés.

[...] »

19.

L’article 31 (« Modification des annexes ») du règlement no 1223/2009 prévoit :

« 1.   Lorsque l’utilisation de certaines substances dans les produits cosmétiques entraîne un risque potentiel pour la santé humaine qui nécessite une action au niveau communautaire, la Commission peut, après consultation du CSSC, modifier en conséquence les annexes II à VI.

[...] »

20.

En septembre 2012, la Commission a reçu une évaluation des risques présentée par l’ANSM, aux termes de laquelle la concentration maximale autorisée (de 1,0 %) de phénoxyéthanol en vue de son utilisation en tant qu’agent conservateur devrait être réduite à 0,4 % dans les produits cosmétiques destinés aux enfants de 3 ans ou moins, et selon laquelle le phénoxyéthanol ne devrait pas être utilisé dans des produits cosmétiques destinés à la zone de la couche ( 6 ).

21.

Le 6 octobre 2016, le CSSC a rendu un avis dans lequel il a considéré le phénoxyéthanol comme étant sûr pour une utilisation en tant qu’agent conservateur à une concentration maximale de 1,0 %, quelle que soit la classe d’âge destinataire.

22.

En décembre 2017, l’ANSM a réuni un comité scientifique spécialisé temporaire qui a soutenu la proposition formulée par cette autorité en septembre 2012.

23.

Le 13 mars 2019, l’ANSM a fait application de la clause de sauvegarde de l’article 27 du règlement no 1223/2009 en fixant des conditions particulières de mise à disposition sur le marché en France des produits cosmétiques non rincés contenant du phénoxyéthanol (ci-après la « décision litigieuse »).

24.

Dans la décision litigieuse, l’ANSM a imposé, à titre conservatoire, que soit mentionné sur l’étiquetage des « produits cosmétiques sans rinçage » ( 7 ) et contenant du phénoxyéthanol, à l’exclusion des déodorants, des produits de coiffage et des produits de maquillage, que ces produits ne pouvaient pas être utilisés sur le siège des enfants ayant jusqu’à trois ans ( 8 ).

25.

Le 10 mai 2019, l’ANSM a communiqué la décision litigieuse à la Commission.

26.

Le 27 novembre 2019, un fonctionnaire de la Commission ( 9 ) a adressé un courriel au directeur général de l’ANSM (ci-après le « courrier du chef d’unité »), lui indiquant, entre autres ( 10 ), que la mesure provisoire, en ce qu’elle concernait une catégorie de produits et non un ou plusieurs produits précis, ne relevait pas de celles susceptibles d’être prises sur le fondement de l’article 27 du règlement no 1223/2009.

27.

Le 6 décembre 2019, le directeur général de l’ANSM a réfuté l’analyse exposée dans le courrier du chef d’unité et a informé ce dernier qu’il maintiendrait, à titre conservatoire, la décision litigieuse, dans l’attente d’une mesure de la Commission adoptée conformément à l’article 27 du règlement no 1223/2009.

28.

Le 8 avril 2019, la FEBEA a introduit un recours devant le Conseil d’État visant à l’annulation de la décision litigieuse.

29.

Selon la FEBEA, la mesure provisoire méconnaissait le règlement no 1223/2009, car elle imposait, sans que les conditions d’application de l’article 27 de celui-ci soient réunies, une obligation d’étiquetage que ledit règlement ne prévoit pas. Elle était donc contraire à l’article 9 relatif à la libre circulation des produits cosmétiques.

30.

Pour statuer sur ce recours, le Conseil d’État estime qu’il est indispensable de déterminer :

31.

Afin de dissiper ses doutes, le Conseil d’État a décidé de surseoir à statuer et de poser à la Cour six questions préjudicielles, dont, conformément à la demande de la Cour, je n’examinerai que les trois premières :

32.

La demande de décision préjudicielle a été enregistrée au greffe de la Cour le 4 janvier 2021.

33.

Des observations écrites ont été déposées par la FEBEA, les gouvernements français et grec, ainsi que par la Commission. Tous, à l’exception du gouvernement grec, ont participé à l’audience qui s’est tenue le 20 janvier 2022.

34.

La première question préjudicielle, relative à la nature juridique du courrier du chef d’unité (acte préparatoire ou décision définitive), doit être traitée à la lumière de l’article 27, paragraphe 3, du règlement no 1223/2009.

35.

Envisagée sous cet angle, la question est de savoir si, aux fins de cette disposition, le courrier du chef d’unité peut être considéré comme étant la réaction ou réponse officielle de la Commission à la mesure provisoire de l’ANSM.

36.

Tous les intervenants dans la présente procédure préjudicielle (notamment les deux interlocuteurs principaux, à savoir l’ANSM, représentée par le gouvernement français, et la Commission) s’accordent à dire que le courrier du chef d’unité n’a pas le caractère d’une décision de la Commission.

37.

Si l’ANSM avait considéré ce courrier comme constituant une décision définitive de la Commission, le gouvernement français aurait pu introduire un recours en annulation contre une telle décision, sur le fondement de l’article 263 TFUE. Non seulement il ne l’a pas fait, mais, le 6 décembre 2019, l’ANSM a indiqué à la Commission qu’elle maintenait la mesure provisoire, dans l’attente de la décision de cette institution prise conformément à l’article 27, paragraphe 3, du règlement no 1223/2009.

38.

La Commission, en particulier, refuse de reconnaître à ce courrier la nature d’une décision et le considère comme étant un simple acte préparatoire. Elle s’appuie sur des arguments auxquels je souscris :

39.

Ces éléments d’appréciation permettent clairement de déduire que le courrier du chef d’unité n’équivaut pas à la décision que la Commission est appelée à prendre au titre de l’article 27, paragraphe 3, du règlement no 1223/2009.

40.

Je rappelle que, en application de cette disposition, la Commission fait savoir à l’autorité nationale si sa mesure provisoire est justifiée ou non. Or, dans le courrier du chef d’unité, il n’est pas expressément affirmé que la décision litigieuse est injustifiée. Il n’est pas non plus exigé de l’autorité nationale qu’elle abroge la mesure provisoire, comme le prévoit l’article 27, paragraphe 5, du règlement no 1223/2009 en cas d’absence de justification.

41.

Le courrier du chef d’unité, je le répète, se borne à suggérer aux autorités nationales de réexaminer la mesure provisoire et, si elles l’estiment opportun, d’envoyer de nouvelles données scientifiques permettant de reconsidérer l’avis du CSSC sur le phénoxyéthanol.

42.

De plus, comme le souligne le gouvernement français, le chef d’unité n’est pas habilité à prendre des décisions au nom de la Commission, et son courrier n’indique pas de base normative, ce qui ne satisfait pas à l’impératif de sécurité juridique auquel sont soumis les actes visant à créer des effets juridiques. La force obligatoire de ces derniers découle, précisément, d’une disposition du droit de l’Union qui doit être mentionnée en tant que base légale ( 11 ).

43.

En somme, l’article 27, paragraphe 3, du règlement no 1223/2009 doit être interprété en ce sens qu’un courrier tel que celui du chef d’unité, dans lequel il n’est pas formellement indiqué à l’ANSM si la mesure provisoire prise au titre de l’article 27, paragraphe 1, de ce règlement est justifiée ou non, ne saurait être qualifié de « décision définitive » de la Commission.

44.

La deuxième question préjudicielle part de l’hypothèse (exacte) selon laquelle le courrier du chef d’unité n’exprime pas la décision de la Commission. Cette prémisse étant posée, le doute de la juridiction de renvoi porte sur les pouvoirs du juge national qui est appelé à vérifier la légalité de la mesure provisoire dans le cadre du recours dont il a été saisi.

45.

Le Conseil d’État souhaite savoir s’il peut se prononcer, et dans quels termes, dans l’attente de la décision de la Commission sur cette mesure provisoire en vertu de l’article 27, paragraphe 3, du règlement no 1223/2009.

46.

La réponse à la première partie de cette (double) interrogation ne soulève pas de difficultés. La garantie de la protection juridictionnelle des intéressés, au niveau national, est établie à l’article 28 du règlement no 1223/2009. Aux termes de cette disposition, toute décision prise en vertu des articles 25 et 27 doit être notifiée sans délai « à la personne responsable, qui est informée en même temps des voies de recours ouvertes par la législation de l’État membre concerné et des délais dans lequel ces recours peuvent être présentés » ( 12 ).

47.

L’expression « voies de recours » figurant à l’article 28 du règlement no 1223/2009 indique ainsi que le juge national est habilité à examiner la décision de mesures provisoires adoptée par les autorités de son pays en application de l’article 27, paragraphe 1, de ce règlement, si sa législation interne l’y autorise.

48.

La seconde partie de la deuxième question préjudicielle est axée sur la délimitation des pouvoirs du juge national statuant sur le recours formé contre les mesures provisoires.

49.

La Cour s’est déjà prononcée dans des affaires analogues, dans lesquelles des dispositions du droit de l’Union attribuaient des compétences aux autorités nationales pour adopter des mesures provisoires et laissaient aux institutions de l’Union le soin de procéder à l’appréciation définitive.

50.

L’arrêt Monsanto e.a. ( 13 ) a été rendu dans le contexte du règlement (CE) no 1829/2003 ( 14 ), qui suit un schéma analogue à celui du règlement no 1223/2009.

51.

L’article 34 du règlement no 1829/2003 prévoit l’adoption de mesures d’urgence lorsqu’un produit autorisé par ce règlement est susceptible de présenter un risque grave pour la santé humaine, la santé animale ou l’environnement. Dans une telle situation [et lorsque les circonstances visées à l’article 54, paragraphe 1, du règlement (CE) no 178/2002 ( 15 ) sont réunies], les États membres peuvent prendre des mesures provisoires de protection, dont ils doivent immédiatement informer les autres États membres et la Commission.

52.

La Cour a formulé à cet égard les constatations suivantes dans l’arrêt Monsanto e.a. :

53.

Selon moi, ces considérations sont transposables à l’interprétation du règlement no 1223/2009, dont l’article 27, paragraphe 1, permet que l’autorité compétente de l’État membre « constate ou a[it] des motifs raisonnables de craindre qu’un ou plusieurs produits cosmétiques mis à disposition sur le marché présentent ou pourraient présenter un risque grave pour la santé humaine ». Dans de telles circonstances, cette autorité peut prendre « les mesures provisoires appropriées pour assurer que le ou les produits concernés sont retirés, rappelés ou que leur disponibilité est restreinte d’une autre manière ».

54.

Lorsqu’une telle décision est adoptée, le juge national saisi d’un recours contre cette décision conserve sa pleine juridiction pour statuer sur celui-ci, tant que la Commission n’a pas pris la décision visée à l’article 27, paragraphe 3, du règlement no 1223/2009.

55.

En revanche, si la Commission a pris cette décision, qui lie toutes les autorités de l’État membre tant qu’elle n’est pas annulée par la Cour, le litige devant le juge national n’a plus d’objet.

56.

Ainsi, aussi longtemps que la Commission ne s’est pas prononcée dans le sens indiqué dans les présentes conclusions, il appartient au juge national d’apprécier ( 20 ) si l’autorité qui a pris la mesure provisoire a respecté tant les conditions de fond de l’article 27 du règlement no 1223/2009 que les conditions de procédure que prévoient ce règlement et, bien entendu, les règles nationales applicables :

57.

En statuant, dans l’un ou l’autre sens possible, avant que la Commission n’exerce la compétence qui lui appartient au titre de l’article 27, paragraphe 3, du règlement no 1223/2009 ( 22 ), le juge national n’interfère pas dans l’exercice de cette compétence exclusive de la Commission :

58.

La décision finale de la Commission, comme je l’ai déjà rappelé, s’impose à tous les organes de l’État membre, tant que la Cour ne l’annule pas. L’intervention préalable du juge national n’est donc pas incompatible avec l’intervention ultérieure de la Commission.

59.

Contrairement à ce qu’allègue la Commission ( 23 ), une décision juridictionnelle nationale annulant la décision de mesures provisoires ne fait pas davantage obstacle à l’action de la Commission elle-même que ne le ferait le retrait ou l’abrogation de ces mesures par l’autorité compétente de l’État membre de sa propre initiative.

60.

Si l’autorité nationale, par elle-même ou en exécution de l’arrêt d’une juridiction, prive d’effet sa décision portant adoption de la mesure provisoire, la Commission n’aura plus à se prononcer sur le caractère justifié de la mesure (puisque celle-ci aura disparu), mais cela n’affecte en rien ses propres compétences pour évaluer les risques inhérents à l’utilisation d’une substance dans les produits cosmétiques et pour agir en conséquence.

61.

En somme, tant que la Commission n’exerce pas la compétence que lui confère l’article 27, paragraphe 3, du règlement no 1223/2009, le juge national peut annuler ou maintenir, avec le caractère conservatoire qui leur est propre, les mesures provisoires de l’autorité nationale.

62.

La juridiction de renvoi souhaite savoir si l’article 27, paragraphe 1, du règlement no 1223/2009 permet de prendre des mesures provisoires à l’égard d’une catégorie de produits qui contiennent la même substance.

63.

La Commission et la FEBEA penchent pour une réponse négative : cet article autoriserait uniquement l’adoption de mesures provisoires à l’égard d’un produit cosmétique spécifique tel qu’il a été mis à disposition sur le marché, c’est-à-dire tel qu’il est commercialisé. L’autorité nationale ne pourrait agir qu’à l’égard d’un produit présenté sur le marché avec une marque ou avec un nom commercial déterminé.

64.

Les gouvernements français et grec sont en désaccord avec cette interprétation et se fondent sur des arguments que je partage pour l’essentiel. Je reconnais tout de même que les deux thèses s’appuient sur des arguments solides.

65.

Le point de départ de mon analyse sera la notion de « produit cosmétique » et je m’intéresserai, ensuite, à l’objectif du règlement no 1223/2009. Enfin, je me pencherai sur les propos de la Commission concernant le système d’échange d’informations avec les autorités nationales.

66.

L’article 2, paragraphe 1, sous a), du règlement no 1223/2009 définit le « produit cosmétique » comme « toute substance ou tout mélange destiné à être mis en contact avec les parties superficielles du corps humain [...] en vue, exclusivement ou principalement, de les nettoyer, de les parfumer, d’en modifier l’aspect, de les protéger, de les maintenir en bon état ou de corriger les odeurs corporelles ».

67.

Selon les termes de la Cour, cette définition « repose sur trois critères cumulatifs, à savoir, premièrement, la nature du produit en cause (substance ou mélange de substances), deuxièmement, la partie du corps humain avec laquelle ce produit est destiné à être mis en contact et, troisièmement, le but poursuivi par l’emploi dudit produit » ( 24 ).

68.

Parmi ces critères, le plus important aux fins du présent litige est le premier ( 25 ). Le produit cosmétique consiste, précisément, en une substance ( 26 ) ou en un mélange de substances ( 27 ). L’association entre le produit cosmétique et les substances ou mélanges qui le composent est donc incontestable.

69.

C’est d’un autre ordre d’idées que relève le fait que le produit soit commercialisé sur le marché en étant assorti d’éléments extrinsèques qui sont étrangers à son essence même, tels que les signes (marques) qui le distinguent dans la vie des affaires ou la dénomination que son fabricant lui a donnée.

70.

Le lien clair entre produit et substance plaiderait donc, en principe, en faveur de la thèse défendue par les gouvernements français et grec.

71.

Il est vrai, cependant, que certaines dispositions du règlement no 1223/2009 sembleraient, à première vue, aller dans le sens de l’interprétation préconisée par la FEBEA et la Commission, car elles suggèrent que le produit est identifié par son nom :

72.

J’estime que l’interprétation de ces dispositions, en combinaison avec l’article 27 du règlement no 1223/2009, ne conduit pas immanquablement à limiter la portée de cet article à des produits pris isolément (c’est-à-dire individuellement), tels qu’ils apparaissent sur le marché, portant leurs signes distinctifs ou leur nom commercial. Comme je m’efforcerai de l’expliquer, c’est d’ailleurs bien en faveur de l’autre solution que plaide la finalité de cette disposition dans le contexte du règlement no 1223/2009, et ce toujours sur le fondement du contenu littéral de la notion de « produit cosmétique ».

73.

Comme l’a jugé la Cour, « [i]l résulte d’une lecture d’ensemble des dispositions du règlement no 1223/2009, notamment de son article 1er, lues à la lumière des considérants 3 et 4 de celui-ci, que ce règlement vise à harmoniser de manière exhaustive les règles en vigueur dans l’Union afin d’établir un marché intérieur des produits cosmétiques, tout en assurant un niveau élevé de protection de la santé humaine » ( 29 ).

74.

Dans le cadre de la poursuite de ces objectifs, « [l]es États membres ne refusent pas, n’interdisent pas et ne restreignent pas [...] la mise à disposition sur le marché des produits cosmétiques qui répondent aux prescriptions du présent règlement » ( 30 ), mais peuvent toutefois adopter des mesures de sauvegarde telles que celle en cause dans le présent litige.

75.

La protection de la santé humaine, qui opère comme limite à la libre circulation des produits, imprègne l’ensemble du règlement no 1223/2009 ( 31 ). Deux niveaux d’action peuvent être distingués dans ce règlement :

76.

L’autorité nationale exerce les fonctions de surveillance du marché, aux fins de quoi elle doit disposer des informations appropriées. Les personnes responsables et les distributeurs doivent l’informer notamment de l’existence d’effets indésirables graves provoqués par un produit cosmétique (articles 22 et 23 du règlement no 1223/2009).

77.

Aux termes de l’article 24 du règlement no 1223/2009, lorsqu’il existe des doutes sérieux quant à la sécurité de toute substance entrant dans la composition d’un produit cosmétique, l’autorité de l’État membre où ce produit est mis à disposition sur le marché « peut [...] exiger de la personne responsable qu’elle communique une liste de tous les produits cosmétiques pour lesquels elle est responsable et qui contiennent cette substance » ( 33 ).

78.

Cette disposition du règlement no 1223/2009 conduit logiquement à ce que l’autorité nationale dispose d’informations qui ne concerneront pas uniquement un produit en particulier, mais la « liste » des produits qui contiennent la même substance.

79.

La question de savoir dans quelle mesure cette « liste » équivaut à un « groupe » ou à une « catégorie » de produits me semble davantage être une question sémantique que pratique. Ce qui importe est que le contrôle de l’autorité nationale, que ce soit d’office ( 34 ) ou par la communication effectuée par les personnes responsables ou les distributeurs, peut faire apparaître certains doutes sur la sécurité d’une substance contenue dans un ou plusieurs produits cosmétiques.

80.

L’autorité nationale sera ainsi en mesure d’identifier un ensemble (qu’on l’appelle liste, groupe ou catégorie) de produits cosmétiques qui, parce qu’une substance donnée est incluse dans leur composition, pourraient avoir un impact négatif sur la santé humaine. Si tel est le cas dans le cadre de l’article 24 du règlement no 1223/2009, il en sera de même s’agissant de l’article 27, paragraphe 1, de ce règlement.

81.

Les mécanismes de réaction que le règlement no 1223/2009 met à la disposition des autorités nationales correspondent à deux scénarios différents :

82.

Dans ce second scénario (qui est celui qui nous intéresse aux fins de la présente affaire), l’autorité nationale qui détecte le risque grave pour la santé concernant un ou plusieurs produits cosmétiques, bien que ceux-ci satisfassent aux prescriptions du règlement no 1223/2009, met implicitement en exergue une éventuelle anomalie du règlement lui‑même (en particulier de ses annexes). Cette anomalie supposée acquiert ainsi une dimension s’étendant à l’échelle de l’Union et l’autorité nationale coopère loyalement avec la Commission lorsqu’elle l’avertit de son existence.

83.

Ainsi, l’intervention de l’autorité nationale ne peut être que provisoire, dans l’attente de la confirmation par la Commission soit du bien-fondé de la prescription du règlement no 1223/2009 prétendument inadéquate (auquel cas l’autorité nationale doit abroger sa mesure provisoire, qui ne serait pas justifiée), soit, au contraire, de la nécessité de la modifier (auquel cas la Commission confirme que la mesure provisoire était justifiée et il convient de suivre les étapes prévues à l’article 31 de ce règlement).

84.

La logique de la coopération entre l’autorité nationale et la Commission, inhérente au règlement no 1223/2009, explique que l’article 27, paragraphe 4, de ce règlement renvoie, si les mesures provisoires sont justifiées, à l’article 31, paragraphe 1, dudit règlement, cette disposition ayant trait à la situation où « l’utilisation de certaines substances dans les produits cosmétiques entraîne un risque potentiel pour la santé humaine qui nécessite une action au niveau communautaire » ( 38 ).

85.

Si un tel cas se présente, ce que l’autorité nationale peut mettre en évidence devant la Commission, pour que celle-ci se prononce de manière définitive, est le risque pour la santé humaine découlant de l’utilisation de certaines substances dans les produits cosmétiques. Il est donc plus cohérent avec la finalité du règlement no 1223/2009 que les mesures provisoires autorisées par son article 27, paragraphe 1, puissent s’étendre non pas uniquement à un produit en particulier, identifié par sa marque et son nom commercial, mais à plusieurs produits ( 39 ) regroupés sur le fondement de la substance qu’ils contiennent. Si ces produits présentent des risques pour la santé, c’est, précisément, parce qu’ils contiennent cette substance.

86.

Cette interprétation, je le répète, est cohérente avec la méthodologie du processus de révision des annexes que la Commission doit mettre en œuvre, conformément à l’article 31 du règlement no 1223/2009, si elle considère que la mesure provisoire est justifiée.

87.

Dans la mesure où ce processus de révision a été enclenché à la suite de l’intervention de l’autorité nationale qui est considérée comme étant justifiée et vise à éviter les risques découlant de l’« utilisation de certaines substances dans les produits cosmétiques » (au pluriel) ( 40 ), il est raisonnable que cette autorité ait pu mesurer les risques associés à une catégorie de produits qui ont pour point commun de contenir une même substance, supposée dangereuse pour la santé humaine.

88.

Les articles 27 et 31 du règlement no 1223/2009 visent des produits cosmétiques, lesquels, comme je l’ai déjà rappelé, sont définis à l’article 2, paragraphe 1, sous a), de ce règlement comme une substance ou un mélange de substances. Rien ne s’oppose donc à ce qu’une catégorie de produits soit déterminée sur le fondement d’une caractéristique consistant en la présence d’une certaine substance dans ces produits.

89.

J’insiste sur le fait que cette solution me semble être la plus à même de concilier les objectifs du règlement et la plus conforme à son interprétation systématique. L’application d’une mesure provisoire à une catégorie de produits cosmétiques ayant des éléments en commun est de nature à assurer, plus efficacement, un niveau adéquat de protection de la santé humaine. Dans la confrontation entre les différents intérêts exprimés dans le texte du règlement no 1223/2009, c’est cette volonté qui prévaut.

90.

Selon moi, cette thèse est corroborée par trois arguments supplémentaires :

91.

Il est vrai qu’une mesure de sauvegarde décidée sur le fondement de la présence d’une substance dans une catégorie de produits cosmétiques pourrait affecter la libre circulation de ceux-ci d’une manière plus intense qu’une autre mesure de sauvegarde appliquée à l’égard d’un seul produit spécifique. La préoccupation de la Commission, soucieuse d’éviter la fragmentation du marché intérieur et de protéger l’harmonisation exhaustive de ce secteur, est donc légitime.

92.

Il n’en reste pas moins que l’interprétation de l’article 27, paragraphe 3, du règlement no 1223/2009 que je préconise ne méconnaît pas les exigences d’harmonisation, dont le respect est garanti tant par les voies de recours prévues à l’article 28 dudit règlement que, plus particulièrement, par la compétence de la Commission pour déclarer injustifiée la mesure nationale, le cas échéant.

93.

Enfin, les mesures de sauvegarde à la disposition des autorités nationales sont compatibles avec la possibilité qu’a la Commission de faire application de l’article 31, paragraphe 1, troisième alinéa, du règlement no 1223/2009, lorsqu’elle constate des « raisons d’urgence impérieuse » concernant une substance autorisée par les annexes dudit règlement.

94.

Cette possibilité dont dispose la Commission, je le répète, n’exclut pas les initiatives des autorités nationales, qui peuvent plus rapidement détecter un éventuel risque grave pour la santé humaine concernant un produit commercialisé sur leur territoire et réagir face à un tel risque. La valeur ajoutée du mécanisme prévu à l’article 27 du règlement no 1223/2009, qui complète celui de l’article 31, paragraphe 1, de ce règlement, est précisément de doter ces autorités d’instruments efficaces (immédiatement exécutoires) à caractère provisoire, tout en sauvegardant l’unité du marché intérieur des produits cosmétiques, en laissant le dernier mot à la Commission.

95.

Conformément à l’article 27, paragraphe 2, deuxième alinéa, du règlement no 1223/2009, « [a]ux fins du premier alinéa, le système d’échange d’informations prévu à l’article 12, paragraphe 1, de la directive [2001/95] [ ( 44 )] est utilisé ».

96.

La Commission relève que l’échange d’informations par l’intermédiaire de ce système (appelé « RAPEX ») est limité à des mesures individuelles, concernant un produit précis, et n’intègre pas les mesures générales, concernant une ou plusieurs catégories de produits.

97.

À l’appui de sa thèse, la Commission invoque la décision d’exécution (UE) 2019/417 ( 45 ), en particulier le point 4.4 de la partie I de son annexe, en vertu duquel « [l]es actes d’application générale adoptés au niveau national en vue de prévenir ou de limiter la commercialisation et l’utilisation d’une ou de plusieurs catégories de produits de consommation, décrites en termes génériques [...] ne devraient pas être notifiés à la Commission au moyen de l’application RAPEX ».

98.

Cependant, cette même disposition indique également que « [t]outes les mesures nationales de ce type applicables exclusivement à des catégories de produits définies en termes génériques (tous les produits en général ou tous les produits ayant la même finalité, par exemple) et non à un produit ou une catégorie de produits spécifique identifié(e) par une marque, un aspect caractéristique, un producteur, un distributeur, un nom ou numéro de modèle, etc. sont notifiées à la Commission conformément à la directive (UE) 2015/1535 [...] [ ( 46 )] ».

99.

Or, lorsque l’ANSM a adopté la décision litigieuse, qu’elle a communiquée à la Commission par l’application RAPEX, elle a introduit des restrictions non pas « applicables exclusivement à des catégories de produits définies en termes génériques », mais applicables à une typologie précise de produits identifiés, spécifiquement, par la présence de phénoxyéthanol.

100.

Eu égard à ce qui précède, je propose à la Cour de répondre comme suit aux première, deuxième et troisième questions préjudicielles posées par le Conseil d’État (France) :