I. Rechtlicher Rahmen

A. Verordnung 2020/1054 (Mobilitätspaket, Teil „Arbeitszeit“)

B. Verordnung 2020/1055 (Mobilitätspaket, Teil „Niederlassung“)

C. Richtlinie 2020/1057 (Mobilitätspaket, Teil „Entsendung von Arbeitnehmern“)

II. Vorgeschichte des Rechtsstreits

III. Anträge der Parteien und Verfahren vor dem Gerichtshof

IV. Würdigung

A. Vorbemerkungen

1. Zur besonderen rechtlichen Regelung des Verkehrs im Binnenmarkt

2. Zum Grundsatz der Verhältnismäßigkeit

a) Zum Grundsatz der Verhältnismäßigkeit, zum weiten Ermessen des Gesetzgebers und zur gerichtlichen Kontrolle

b) Zu den im Gesetzgebungsverfahren zu berücksichtigenden Daten und zur Folgenabschätzung

3. Zum Grundsatz der Gleichbehandlung und zum Diskriminierungsverbot

4. Zu den unionsrechtlichen Bestimmungen betreffend die Umweltpolitik

B. Zur Verordnung 2020/1054 (Rechtssachen C‑541/20, C‑543/20, C‑546/20, C‑551/20 und C‑553/20)

1. Zu den Klagegründen, die die Verpflichtung betreffend die Rückkehr der Fahrer betreffen

a) Zur Zulässigkeit der Klage in der Rechtssache C‑543/20 betreffend Art. 1 Nr. 6 Buchst. d der Verordnung 2020/1054

1) Vorbringen der Parteien

2) Würdigung

b) Zum Verstoß gegen den Grundsatz der Rechtssicherheit

1) Vorbringen der Parteien

2) Würdigung

c) Zum Verstoß gegen die vom AEU-Vertrag garantierten Grundfreiheiten

1) Vorbringen der Parteien

2) Würdigung

d) Zum Verstoß gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit

1) Zu den Klagegründen in Bezug auf die Verhältnismäßigkeit der Verpflichtung betreffend die Rückkehr der Fahrer

i) Vorbringen der Parteien

ii) Würdigung

– Zu den Zielen der in Rede stehenden Regelung

– Zu den negativen Auswirkungen auf die Fahrer

– Zu den negativen Auswirkungen auf die Verkehrsunternehmer

– Zu den negativen Auswirkungen auf die Umwelt

– Zum Bestehen weniger belastender Alternativen

2) Zu den Klagegründen in Bezug auf die Prüfung der Verhältnismäßigkeit der Verpflichtung betreffend die Rückkehr der Fahrer durch den Unionsgesetzgeber

i) Vorbringen der Parteien

ii) Würdigung

e) Zum Verstoß gegen Art. 91 Abs. 2 und Art. 94 AEUV

1) Vorbringen der Parteien

2) Würdigung

i) Zur Tragweite von Art. 91 Abs. 2 und Art. 94 AEUV

ii) Zu den behaupteten Verstößen gegen Art. 91 Abs. 2 und Art. 94 AEUV

f) Zum Verstoß gegen die unionsrechtlichen Bestimmungen betreffend die Politik im Bereich Umwelt und Klimawandel

1) Vorbringen der Parteien

2) Würdigung

g) Zum Verstoß gegen den Grundsatz der Gleichbehandlung und das Diskriminierungsverbot

1) Vorbringen der Parteien

2) Würdigung

h) Ergebnis zu den Klagegründen in Bezug auf die Verpflichtung betreffend die Rückkehr der Fahrer

2. Zu den Klagegründen betreffend das Verbot der regelmäßigen wöchentlichen Ruhezeit in der Kabine

a) Zum Verstoß gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit

1) Vorbringen der Parteien

2) Würdigung

i) Vorbemerkungen

ii) Zum Urteil Vaditrans und zu seiner Tragweite

iii) Zur Verhältnismäßigkeit von Art. 1 Nr. 6 Buchst. c der Verordnung 2020/1054

b) Zum Verstoß gegen Art. 91 Abs. 2 und Art. 94 AEUV

1) Vorbringen der Parteien

2) Würdigung

c) Zum Verstoß gegen den Grundsatz der Gleichbehandlung und das Diskriminierungsverbot

1) Vorbringen der Parteien

2) Würdigung

d) Zum Verstoß gegen die unionsrechtlichen Bestimmungen über den freien Verkehr der Verkehrsdienstleistungen und über den Binnenmarkt

1) Vorbringen der Parteien

2) Würdigung

e) Ergebnis zu den Klagegründen betreffend das Verbot der wöchentlichen Ruhezeit in der Kabine

3. Zu den Klagegründen betreffend Art. 2 Nr. 2 der Verordnung 2020/1054

a) Zum Verstoß gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit

1) Vorbringen der Parteien

2) Würdigung

b) Zum Verstoß gegen die Grundsätze des Vertrauensschutzes und der Rechtssicherheit

1) Vorbringen der Parteien

2) Würdigung

c) Zum Verstoß gegen Art. 151 Abs. 2 AEUV

1) Vorbringen der Parteien

2) Würdigung

4. Zu den Klagegründen betreffend Art. 3 der Verordnung 2020/1054

a) Zur Schlüssigkeit der Klagegründe betreffend Art. 3 der Verordnung 2020/1054

b) Zum Verstoß gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit

1) Vorbringen der Parteien

2) Würdigung

c) Zur Verletzung der Begründungspflicht

1) Vorbringen der Parteien

2) Würdigung

d) Zum Verstoß gegen den Grundsatz der loyalen Zusammenarbeit nach Art. 4 Abs. 3 EUV

1) Vorbringen der Parteien

2) Würdigung

5. Ergebnis zu den Klagen in Bezug auf die Verordnung 2020/1054

C. Zur Verordnung 2020/1055 (Rechtssachen C‑542/20, C‑545/20, C‑547/20, C‑549/20, C‑551/20, C‑552/20 und C‑554/20)

1. Zur Verpflichtung zur Rückkehr der Fahrzeuge alle acht Wochen (Art. 1 Nr. 3 der Verordnung 2020/1055, soweit er Art. 5 Abs. 1 Buchst. b der Verordnung Nr. 1071/2009 ändert)

a) Zu den Klagegründen eines Verstoßes gegen Art. 91 Abs. 1 AEUV wegen fehlender Anhörung des EWSA und des AdR

1) Vorbringen der Parteien

2) Würdigung

b) Zu den Klagegründen, mit denen ein Verstoß gegen die Politik der Union im Bereich Umwelt und Klimawandel gerügt wird

1) Vorbringen der Parteien

2) Würdigung

i) Zum behaupteten Verstoß gegen Art. 3 EUV, die Art. 11 und 191 AEUV und Art. 37 der Charta

ii) Zum behaupteten Verstoß gegen die internationalen Verpflichtungen der Union und der Mitgliedstaaten im Bereich des Umweltschutzes

iii) Zum behaupteten Verstoß gegen die Umweltpolitik der Union durch die Unvereinbarkeit der Verpflichtung zur Rückkehr der Fahrzeuge alle acht Wochen mit dem abgeleiteten Umweltrecht, den Schlussfolgerungen des Europäischen Rates und dem europäischen Grünen Deal

iv) Ergebnis der Würdigung

c) Zu den Klagegründen eines Verstoßes gegen den Grundsatz der Gleichbehandlung und das Diskriminierungsverbot

1) Vorbringen der Parteien

2) Würdigung

d) Zu den Klagegründen eines Verstoßes gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit

1) Zur Prüfung der Verhältnismäßigkeit der Verpflichtung zur Rückkehr der Fahrzeuge alle acht Wochen durch den Unionsgesetzgeber

i) Vorbringen der Parteien

ii) Würdigung

2) Zur Prüfung der Verhältnismäßigkeit der Maßnahme

e) Zu den Klagegründen eines Verstoßes gegen Art. 91 Abs. 2 und Art. 94 AEUV

1) Vorbringen der Parteien

2) Würdigung

f) Zu den Klagegründen eines Verstoßes gegen die vom AEU-Vertrag garantierten Grundfreiheiten

1) Vorbringen der Parteien

2) Würdigung

g) Ergebnis

2. Zur Verpflichtung, über eine im Verhältnis zum Umfang der Verkehrstätigkeit des Unternehmens angemessene Zahl an Fahrzeugen sowie an Fahrern zu verfügen (Art. 1 Nr. 3 der Verordnung 2020/1055, soweit er Art. 5 Abs. 1 der Verordnung Nr. 1071/2009 einen Buchst. g hinzugefügt hat)

a) Zum ersten Klagegrund eines Verstoßes gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit

1) Vorbringen der Parteien

2) Würdigung

b) Zum Klagegrund eines Verstoßes gegen den Grundsatz der Rechtssicherheit

1) Vorbringen der Parteien

2) Würdigung

c) Zum Klagegrund eines Verstoßes gegen Art. 11 AEUV und Art. 37 der Charta

1) Vorbringen der Parteien

2) Würdigung

d) Ergebnis

3. Zur Wartezeit von vier Tagen zwischen zwei Kabotagezeiträumen (Art. 2 Nr. 4 Buchst. a der Verordnung 2020/1055, mit dem in Art. 8 der Verordnung Nr. 1072/2009 ein Abs. 2a eingefügt wurde)

a) Zu den Klagegründen, mit denen ein Verstoß gegen die Politik der Union im Bereich Umwelt und Klimawandel gerügt wird

1) Vorbringen der Parteien

2) Würdigung

b) Zu den Klagegründen eines Verstoßes gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit

1) Vorbringen der Parteien

2) Würdigung

i) Zur Prüfung der Verhältnismäßigkeit der Wartezeit zwischen zwei Kabotagezeiträumen durch den Unionsgesetzgeber

ii) Zur Verhältnismäßigkeit der Wartezeit von vier Tagen zwischen zwei Zeiträumen zulässiger Kabotage

c) Zu den Klagegründen eines Verstoßes gegen Art. 91 Abs. 2 und Art. 94 AEUV

1) Vorbringen der Parteien

2) Würdigung

d) Zu den Klagegründen eines Verstoßes gegen den Grundsatz der Gleichbehandlung und das Diskriminierungsverbot

1) Vorbringen der Parteien

2) Würdigung

e) Zu den Klagegründen eines Verstoßes gegen die Art. 26, 34 bis 36 und Art. 58 Abs. 1 AEUV

1) Vorbringen der Parteien

2) Würdigung

f) Ergebnis

4. Zur Möglichkeit, Beförderungen im kombinierten Verkehr einer Wartezeit zu unterwerfen (Art. 2 Nr. 5 Buchst. b der Verordnung 2020/1055, soweit er Art. 10 der Verordnung Nr. 1072/2009 einen Abs. 7 oder die „Schutzklausel“ hinzufügt)

a) Zum Klagegrund eines Verstoßes gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit

1) Vorbringen der Parteien

2) Würdigung

b) Zu den Klagegründen eines Verstoßes gegen Art. 91 Abs. 2 und Art. 94 AEUV

1) Vorbringen der Parteien

2) Würdigung

c) Zum Klagegrund eines Verstoßes gegen Art. 11 AEUV und Art. 37 der Charta

1) Vorbringen der Parteien

2) Würdigung

d) Ergebnis

5. Ergebnis zu den Klagen in Bezug auf die Verordnung 2020/1055

D. Zur Richtlinie 2020/1057

1. Vorbemerkungen

a) Zur Richtlinie 2020/1057 und zu der dort vorgesehenen Regelung für die Entsendung von Kraftfahrern

b) Zur Tragweite der Klagen der Republik Bulgarien und der Republik Zypern in den Rechtssachen C‑544/20 bzw. C‑550/20

2. Zu den Klagegründen betreffend die besonderen Regeln für die Entsendung von Kraftfahrern

a) Vorbemerkungen

b) Zur Rechtsprechung des Gerichtshofs zur Entsendung von Kraftfahrern im Straßenverkehrssektor

c) Zum Klagegrund der Nichtanwendbarkeit der Richtlinie 96/71 auf Kraftfahrer im Straßenverkehrssektor

1) Vorbringen der Parteien

2) Würdigung

d) Zum Verstoß gegen Art. 91 Abs. 1 AEUV

1) Vorbringen der Parteien

2) Würdigung

e) Zum Verstoß gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit

1) Zu den Klagegründen betreffend einen Verstoß gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit

i) Vorbringen der Parteien

– Zur Ungeeignetheit des auf die Art von Beförderungen gestützten Kriteriums

– Zur Ungeeignetheit und mangelnden Erforderlichkeit des „hybriden Modells“, um zu den verfolgten Zielen beizutragen

– Zu den unverhältnismäßigen negativen Auswirkungen

ii) Würdigung

– Vorbemerkungen

– Zu den Zielen der in der Richtlinie 2020/1057 vorgesehenen besonderen Regeln für die Entsendung von Kraftfahrern

– Zur Ungeeignetheit des auf die Art von Beförderungen gestützten Kriteriums

– Zur Ungeeignetheit und mangelnden Erforderlichkeit des „hybriden Modells“, um zu den verfolgten Zielen beizutragen

– Zu den unverhältnismäßigen negativen Auswirkungen

2) Zu den Klagegründen in Bezug auf die Prüfung der Verhältnismäßigkeit durch den Unionsgesetzgeber

i) Vorbringen der Parteien

ii) Würdigung

– Vorbemerkungen

– Zum Fehlen einer ergänzenden Folgenabschätzung für die endgültige Fassung der Bestimmungen der Richtlinie 2020/1057 für die Entsendung von Kraftfahrern

f) Zum Verstoß gegen Art. 90 AEUV (in Verbindung mit Art. 3 Abs. 3 EUV), Art. 91 Abs. 2 AEUV und Art. 94 AEUV

1) Vorbringen der Parteien

2) Würdigung

g) Zur Verletzung des Gleichbehandlungsgrundsatzes

1) Vorbringen der Parteien

2) Würdigung

i) Vorbemerkungen

ii) Zum angeblichen Verstoß gegen den Grundsatz der Gleichbehandlung von bilateralen Beförderungen und Beförderungen im Dreiländerverkehr (Republik Litauen, Republik Bulgarien, Rumänien und Republik Zypern)

iii) Zum angeblichen Verstoß gegen den Grundsatz der Gleichbehandlung von Beförderungen im kombinierten Verkehr und bilateralen Beförderungen (Ungarn)

iv) Ergebnis

h) Zum Verstoß gegen den freien Warenverkehr und die Dienstleistungsfreiheit

1) Vorbringen der Parteien

2) Würdigung

i) Zum Verstoß gegen Art. 11 AEUV und Art. 37 der Charta

1) Vorbringen der Parteien

2) Würdigung

3. Zu den Klagegründen betreffend Art. 9 Abs. 1 der Richtlinie 2020/1057

a) Zum Verstoß gegen den Grundsatz der Rechtssicherheit

1) Vorbringen der Parteien

2) Würdigung

b) Zum Verstoß gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit und gegen Art. 94 AEUV

1) Vorbringen der Parteien

2) Würdigung

4. Ergebnis zu den Klagen in Bezug auf die Richtlinie 2020/1057

V. Kosten

VI. Ergebnis

1.

Die vorliegenden Schlussanträge betreffen 15 Klagen, die sieben Mitgliedstaaten – die Republik Litauen, die Republik Bulgarien, Rumänien, die Republik Zypern, Ungarn, die Republik Malta und die Republik Polen – erhoben haben und die auf die Nichtigerklärung bestimmter Bestimmungen oder manchmal hilfsweise der drei Rechtsakte, die Teil des „Mobilitätspakets“ („Mobility Pack“) sind, insgesamt gerichtet sind.

2.

Bei diesen drei Rechtsakten, die alle die rechtliche Regelung des Straßenverkehrs betreffen, handelt es sich erstens um die Verordnung (EU) 2020/1054 betreffend u. a. die maximalen täglichen und wöchentlichen Lenkzeiten, Mindestfahrtunterbrechungen sowie täglichen und wöchentlichen Ruhezeiten sowie die Positionsbestimmung mittels Fahrtenschreibern ( 2 ), zweitens um die Verordnung (EU) 2020/1055 zur Änderung u. a. der gemeinsamen Regeln für die Zulassung zum Beruf des Kraftverkehrsunternehmers und der gemeinsamen Regeln für den Zugang zum Markt des grenzüberschreitenden Güterkraftverkehrs ( 3 ) und drittens um die Richtlinie (EU) 2020/1057 zur Festlegung besonderer Regeln für die Entsendung von Kraftfahrern im Straßenverkehrssektor ( 4 ) (im Folgenden zusammen: drei angefochtene Rechtsakte).

3.

Diese 15 verbundenen Rechtssachen haben einen wahrhaft außergewöhnlichen Umfang. Selten wurde auf ein Gesetzgebungsvorhaben auf Unionsebene mit einem so gebündelten und intensiven Rechtsstreit reagiert. Eine solche Reaktion wurde angesichts der Debatten und mitunter des Widerstands, den zahlreiche Mitgliedstaaten im Gesetzgebungsverfahren zum Erlass der drei das Mobilitätspaket bildenden Rechtsakte geleistet hatten, erwartet. Durch sie kristallisiert sich bei einem für den Binnenmarkt grundlegenden Thema die Gefahr einer Spaltung zwischen zwei Vorstellungen von der Union heraus. Abgesehen von der rechtlichen Bedeutung geht es bei diesen Klagen also in gewisser Weise auch um die Verfolgung eines Willens zum Zusammenleben auf einem gemeinsamen wirtschaftlichen und sozialen Fundament. Daher ist es wichtig, ihnen unabhängig von ihrem Ausgang die Aufmerksamkeit zu schenken, die sie verdienen. In dieser Verantwortung lege ich dem Gerichtshof die vorliegende Analyse vor.

4.

Art. 1 Nr. 6 Buchst. c und d sowie Nrn. 8 und 11 der Verordnung 2020/1054 bestimmt:

„Die Verordnung (EG) Nr. 561/2006 wird wie folgt geändert:

…

6. Artikel 8 wird wie folgt geändert:

…

c) Absatz 8 erhält folgende Fassung:

‚(8) Die regelmäßigen wöchentlichen Ruhezeiten und jede wöchentliche Ruhezeit von mehr als 45 Stunden, die als Ausgleich für die vorherige verkürzte wöchentliche Ruhezeit eingelegt wird, dürfen nicht in einem Fahrzeug verbracht werden. Sie sind in einer geeigneten geschlechtergerechten Unterkunft mit angemessenen Schlafgelegenheiten und sanitären Einrichtungen zu verbringen.

Alle Kosten für die Unterbringung außerhalb des Fahrzeugs werden vom Arbeitgeber getragen.‘

d) Folgender Absatz wird eingefügt:

‚(8a) Verkehrsunternehmen planen die Arbeit der Fahrer so, dass jeder Fahrer in der Lage ist, innerhalb jedes Zeitraums von vier aufeinanderfolgenden Wochen zu der im Mitgliedstaat der Niederlassung des Arbeitgebers gelegenen Betriebsstätte des Arbeitgebers, der der Fahrer normalerweise zugeordnet ist und an der er seine wöchentliche Ruhezeit beginnt, oder zu seinem Wohnsitz zurückzukehren, um dort mindestens eine regelmäßige wöchentliche Ruhezeit oder eine wöchentliche Ruhezeit von mehr als 45 Stunden als Ausgleich für eine reduzierte wöchentliche Ruhezeit zu verbringen.

Hat der Fahrer jedoch zwei aufeinanderfolgende reduzierte wöchentliche Ruhezeiten gemäß Absatz 6 eingelegt, muss das Verkehrsunternehmen die Arbeit des Fahrers so planen, dass dieser in der Lage ist, bereits vor Beginn der regelmäßigen wöchentlichen Ruhezeit von mehr als 45 Stunden, die als Ausgleich eingelegt wird, zurückzukehren.

Das Unternehmen dokumentiert, wie es diese Verpflichtung erfüllt, und es bewahrt die betreffenden Unterlagen in seinen Geschäftsräumen auf, damit sie auf Verlangen der Kontrollbehörden vorgelegt werden können.‘

…

8. Artikel 9 wird wie folgt geändert:

…

b) Absatz 2 erhält folgende Fassung:

(2) Die von einem Fahrer verbrachte Zeit, um zu einem in den Geltungsbereich dieser Verordnung fallenden Fahrzeug, das sich nicht am Wohnsitz des Fahrers oder der Betriebstätte des Arbeitgebers befindet, der der Fahrer normalerweise zugeordnet ist, anzureisen oder von diesem zurückzureisen, ist nur dann als Ruhepause oder Fahrtunterbrechung anzusehen, wenn sich der Fahrer in einem Zug oder auf einem Fährschiff befindet und Zugang zu einer Schlafkabine, einer Koje oder einem Liegewagen hat.

…

11. In Artikel 12 werden folgende Absätze angefügt:

‚Sofern die Sicherheit im Straßenverkehr nicht gefährdet wird, kann der Fahrer unter außergewöhnlichen Umständen auch von Artikel 6 Absätze 1 und 2 und von Artikel 8 Absatz 2 abweichen, indem er die tägliche und die wöchentliche Lenkzeit um bis zu eine Stunde überschreitet, um die Betriebsstätte des Arbeitgebers oder den Wohnsitz des Fahrers zu erreichen, um eine wöchentliche Ruhezeit einzulegen.

Unter den gleichen Bedingungen kann der Fahrer die tägliche und die wöchentliche Lenkzeit um bis zu zwei Stunden überschreiten, sofern eine ununterbrochene Fahrtunterbrechung von 30 Minuten eingelegt wurde, die der zusätzlichen Lenkzeit zur Erreichung der Betriebsstätte des Arbeitgebers oder des Wohnsitzes des Fahrers, um dort eine regelmäßige wöchentliche Ruhezeit einzulegen, unmittelbar vorausgeht.

…‘“

5.

Art. 2 der Verordnung 2020/1054 hat folgenden Wortlaut:

„Die Verordnung (EU) Nr. 165/2014 wird wie folgt geändert:

…

2. Artikel 3 Absatz 4 erhält folgende Fassung:

‚(4) Spätestens drei Jahre nach Ablauf des Jahres des Inkrafttretens der in Artikel 11 Absatz 2 genannten Einzelvorschriften müssen folgende Kategorien von Fahrzeugen, die in einem anderen Mitgliedstaat als dem Mitgliedstaat ihrer Zulassung eingesetzt werden, mit einem intelligenten Fahrtenschreiber gemäß den Artikeln 8, 9 und 10 dieser Verordnung ausgerüstet sein:

(4a) Spätestens vier Jahre nach Inkrafttreten der in Artikel 11 Absatz 2 genannten Einzelvorschriften müssen Fahrzeuge, die mit einem intelligenten Fahrtenschreiber gemäß Anhang IC der Durchführungsverordnung (EU) 2016/799 der Kommission (vom 18. März 2016 zur Durchführung der Verordnung (EU) Nr. 165/2014 des Europäischen Parlaments und des Rates zur Festlegung der Vorschriften über Bauart, Prüfung, Einbau, Betrieb und Reparatur von Fahrtenschreibern und ihren Komponenten [ABl. 2016, L 139, S. 1]) ausgerüstet sind und in einem anderen Mitgliedstaat als dem Mitgliedstaat ihrer Zulassung eingesetzt werden, mit einem intelligenten Fahrtenschreiber gemäß den Artikeln 8, 9 und 10 der vorliegenden Verordnung ausgerüstet sein.‘

…

8. Artikel 11 wird wie folgt geändert:

a) Absatz 1 erhält folgende Fassung:

„Um sicherzustellen, dass der intelligente Fahrtenschreiber den Grundsätzen und Anforderungen dieser Verordnung entspricht, erlässt die Kommission die für die einheitliche Anwendung der Artikel 8, 9 und 10 erforderlichen Einzelvorschriften, mit Ausnahme aller Bestimmungen, in denen die Aufzeichnung zusätzlicher Daten durch den Fahrtenschreiber vorgesehen würde.

Die Kommission erlässt bis zum 21. August 2021 Durchführungsrechtsakte mit genauen Vorschriften für die einheitliche Anwendung der Verpflichtung zur Aufzeichnung und Speicherung der Daten zu sämtlichen Grenzüberschreitungen des Fahrzeugs und Tätigkeiten gemäß Artikel 8 Absatz 1 Unterabsatz 1 zweiter und dritter Gedankenstrich und Artikel 8 Absatz 1 Unterabsatz 2.

…‘“

6.

Art. 3 der Verordnung 2020/1054 bestimmt:

„Diese Verordnung tritt am zwanzigsten Tag nach ihrer Veröffentlichung im Amtsblatt der Europäischen Union in Kraft.

Artikel 1 Nummer 15 und Artikel 2 Nummer 12 gelten ab dem 31. Dezember 2024.“

7.

In den Erwägungsgründen 6 bis 8 und 20 bis 22 der Verordnung (EU) 2020/1055 heißt es:

…

8.

Art. 1 der Verordnung (EU) 2020/1055 sieht Folgendes vor:

„Die Verordnung (EG) Nr. 1071/2009 wird wie folgt geändert:

…

2. Artikel 3 Absatz 2 wird gestrichen.

3. Artikel 5 erhält folgende Fassung:

‚Artikel 5

Voraussetzungen für die Anforderung der Niederlassung

(1) Um die Anforderung des Artikels 3 Absatz 1 Buchstabe a zu erfüllen, muss ein Unternehmen im Niederlassungsmitgliedstaat

…‘“

9.

Art. 2 der Verordnung 2020/1055 bestimmt:

„Die Verordnung (EG) Nr. 1072/2009 wird wie folgt geändert:

…

4. Artikel 8 wird wie folgt geändert:

a) Folgender Absatz wird eingefügt:

‚(2a) Kraftverkehrsunternehmen dürfen innerhalb von vier Tagen nach Ende ihrer Kabotagebeförderung in einem Mitgliedstaat keine Kabotagebeförderungen mit demselben Fahrzeug oder im Fall einer Fahrzeugkombination mit dem Kraftfahrzeug desselben Fahrzeugs im selben Mitgliedstaat durchführen.‘

b) Absatz 3 Unterabsatz 1 erhält folgende Fassung:

‚(3) Innerstaatliche Güterkraftverkehrsdienste, die im Aufnahmemitgliedstaat von gebietsfremden Verkehrsunternehmern durchgeführt werden, gelten nur dann als mit dieser Verordnung vereinbar, wenn der Verkehrsunternehmer eindeutige Belege für die vorhergehende grenzüberschreitende Beförderung sowie für jede durchgeführte darauf folgende Kabotagebeförderung vorweisen kann. Falls sich das Fahrzeug innerhalb der Frist von vier Tagen vor der grenzüberschreitenden Beförderung in dem Hoheitsgebiet des Aufnahmemitgliedstaats befunden hat, muss der Verkehrsunternehmer zudem eindeutige Belege für alle Beförderungen vorlegen, die in diesem Zeitraum durchgeführt wurden.‘

…

5. Artikel 10 wird wie folgt geändert:

…

b) Folgender Absatz wird angefügt:

„(7) Zusätzlich zu den Absätzen 1 bis 6 des vorliegenden Artikels und abweichend von Artikel 4 der Richtlinie 92/106/EWG können Mitgliedstaaten, wenn das zur Vermeidung von Missbrauch der letztgenannten Bestimmung durch unbegrenzte und ununterbrochene Verkehrsdienste in Form von Zu- oder Ablaufverkehren auf der Straße innerhalb eines Aufnahmemitgliedstaats als Bestandteil des kombinierten Verkehrs zwischen Mitgliedstaaten erforderlich ist, vorsehen, dass Artikel 8 der vorliegenden Verordnung für Verkehrsunternehmer im Fall solcher Zu- oder Ablaufverkehre auf der Straße innerhalb dieses Mitgliedstaats Anwendung findet. Für derartige Zu- und/oder Ablaufverkehre auf der Straße können die Mitgliedstaaten einen längeren als den in Artikel 8 Absatz 2 der vorliegenden Verordnung vorgesehenen Zeitraum von sieben Tagen und einen kürzeren als den in Artikel 8 Absatz 2a der vorliegenden Verordnung vorgesehenen Zeitraum von vier Tagen vorsehen. Die Anwendung von Artikel 8 Absatz 4 der vorliegenden Verordnung auf derartige Beförderungen berührt nicht die Anforderungen, die sich aus der Richtlinie 92/106/EWG ergeben. Mitgliedstaaten, die von der im vorliegenden Absatz vorgesehenen Abweichung Gebrauch machen, unterrichten hiervon die Kommission, bevor sie ihre einschlägigen einzelstaatlichen Maßnahmen anwenden. Sie überprüfen diese Maßnahmen mindestens alle fünf Jahre und unterrichten die Kommission über die Ergebnisse dieser Überprüfung. Sie machen die Vorschriften, einschließlich der jeweiligen Fristen, in transparenter Weise öffentlich zugänglich.“

10.

In Art. 1. („Besondere Regeln für die Entsendung von Kraftfahrern“) der Richtlinie 2020/1057 heißt es in den Abs. 1 bis 7:

„(1)   Dieser Artikel legt besondere Regeln für bestimmte Aspekte der Richtlinie 96/71/EG, die die Entsendung von Kraftfahrern im Straßenverkehrssektor betreffen, sowie der Richtlinie 2014/67/EU, die Verwaltungsanforderungen und Kontrollmaßnahmen für die Entsendung dieser Kraftfahrer betreffen, fest.

(2)   Diese besonderen Regeln gelten für Kraftfahrer, die bei in einem Mitgliedstaat niedergelassenen Unternehmen beschäftigt sind, die die länderübergreifende Maßnahme nach Artikel 1 Absatz 3 Buchstabe a der Richtlinie 96/71/EG treffen.

(3)   Ungeachtet des Artikels 2 Absatz 1 der Richtlinie 96/71/EG gilt ein Kraftfahrer nicht als entsandt im Sinne der Richtlinie 96/71/EG, wenn er bilaterale Beförderungen von Gütern durchführt.

Für die Zwecke dieser Richtlinie bedeutet eine bilaterale Beförderung von Gütern die Verbringung von Gütern auf der Grundlage eines Beförderungsvertrags vom Niederlassungsmitgliedstaat im Sinne des Artikels 2 Nummer 8 der Verordnung (EG) Nr. 1071/2009 in einen anderen Mitgliedstaat oder ein Drittland oder von einem anderen Mitgliedstaat oder einem Drittland in den Niederlassungsmitgliedstaat.

Ab dem 2. Februar 2022, welcher dem Tag entspricht, ab dem Kraftfahrer die Daten über den Grenzübertritt gemäß Artikel 34 Absatz 7 der Verordnung (EU) Nr. 165/2014 [des Europäischen Parlaments und des Rates vom 4. Februar 2014 über Fahrtenschreiber im Straßenverkehr, zur Aufhebung der Verordnung (EWG) Nr. 3821/85 des Rates über das Kontrollgerät im Straßenverkehr und zur Änderung der Verordnung (EG) Nr. 561/2006 des Europäischen Parlaments und des Rates zur Harmonisierung bestimmter Sozialvorschriften im Straßenverkehr, ABl. 2014, L 60, S. 1] manuell aufzeichnen müssen, wenden die Mitgliedstaaten die Ausnahme für bilaterale Beförderungen von Gütern im Sinne der Unterabsätze 1 und 2 des vorliegenden Absatzes auch dann an, wenn der Kraftfahrer über eine bilaterale Beförderung hinaus in den Mitgliedstaaten oder Drittländern, durch die er fährt, eine Tätigkeit der Be- und/oder Entladung vornimmt, sofern der Fahrer die Waren nicht in demselben Mitgliedstaat lädt und entlädt.

Erfolgt im Anschluss an eine bilaterale Beförderung, die im Niederlassungsmitgliedstaat beginnt und während der keine zusätzliche Tätigkeit ausgeführt wird, eine bilaterale Beförderung in den Niederlassungsmitgliedstaat, so gilt die Ausnahmeregelung für zusätzliche Tätigkeiten gemäß Unterabsatz 3 für höchstens zwei zusätzliche Be- und/oder Entladungen gemäß den Voraussetzungen des Unterabsatzes 3.

Die Ausnahmeregelung für zusätzliche Tätigkeiten gemäß den Unterabsätzen 3 und 4 des vorliegenden Absatzes gilt nur bis zu dem Tag, ab dem Fahrzeuge, die in einem Mitgliedstaat erstmals zugelassen werden, gemäß Artikel 8 Absatz 1 Unterabsatz 4 der Verordnung (EU) Nr. 165/2014 mit intelligenten Fahrtenschreibern ausgerüstet sein müssen, die die Anforderungen an die Aufzeichnung von Grenzüberschreitungen und zusätzlichen Tätigkeiten gemäß Artikel 8 Absatz 1 Unterabsatz 1 derselben Verordnung erfüllen. Ab diesem Tag gelten die Ausnahmeregelungen für zusätzliche Tätigkeiten gemäß den Unterabsätzen 3 und 4 des vorliegenden Absatzes nur noch für Kraftfahrer, die Fahrzeuge nutzen, die mit intelligenten Fahrtenschreibern gemäß den Artikeln 8, 9 und 10 der genannten Verordnung ausgestattet sind.

(4)   Ungeachtet des Artikels 2 Absatz 1 der Richtlinie 96/71/EG, ist ein Kraftfahrer nicht als „entsandt“ im Sinne der Richtlinie 96/71/EG anzusehen, wenn er bilaterale Beförderungen von Fahrgästen ausführt.

Für die Zwecke dieser Richtlinie ist eine bilaterale Beförderung von Fahrgästen im grenzüberschreitenden Gelegenheits- oder Linienverkehr im Sinne der Verordnung (EG) Nr. 1073/2009 dann gegeben, wenn ein Kraftfahrer eine der folgenden Tätigkeiten ausführt:

Ab dem 2. Februar 2022, was dem Zeitpunkt entspricht, ab dem Kraftfahrer gemäß Artikel 34 Absatz 7 der Verordnung (EU) Nr. 165/2014 Angaben zu Grenzübertritten manuell aufzeichnen müssen, wenden die Mitgliedstaaten die Ausnahmeregelung auf bilaterale Beförderungen von Fahrgästen nach den Unterabsätzen 1 und 2 des vorliegenden Absatzes auch an, wenn der Kraftfahrer zusätzlich zu einer bilateralen Beförderung einmal Fahrgäste aufnimmt; und/oder einmal in den Mitgliedstaaten oder Drittländern, durch die er fährt, Fahrgäste wieder absetzt, sofern Kraftfahrer keine Beförderung von Fahrgästen zwischen zwei Orten innerhalb des Durchfuhrmitgliedstaats anbietet. Dasselbe gilt für die Rückfahrt.

Die Ausnahmeregelung für zusätzliche Tätigkeiten gemäß Unterabsatz 3 des vorliegenden Absatzes gilt nur bis zu dem Tag, ab dem Fahrzeuge, die in einem Mitgliedstaat erstmals zugelassen werden, mit einem den in Artikel 8 Absatz 1 Unterabsatz 1 der Verordnung (EU) Nr. 165/2014 genannten Spezifikationen entsprechenden intelligenten Fahrtenschreiber ausgerüstet sein müssen, der die in Artikel 8 Absatz 1 Unterabsatz 4 derselben Verordnung genannten Anforderungen an die Aufzeichnung von Grenzüberschreitungen und zusätzlichen Tätigkeiten erfüllt. Ab diesem Tag gilt die Ausnahmeregelung für zusätzliche Tätigkeiten nach Unterabsatz 3 des vorliegenden Absatzes nur noch für Kraftfahrer, die Fahrzeuge nutzen, die mit intelligenten Fahrtenschreibern im Sinne der Artikel 8, 9 und 10 der genannten Verordnung ausgestattet sind.

(5)   Abweichend von Artikel 2 Absatz 1 der Richtlinie 96/71/EG gilt ein Kraftfahrer nicht als für die Zwecke der Richtlinie 96/71/EG entsandt, wenn der Kraftfahrer das Hoheitsgebiet des Mitgliedstaats im Transit durchfährt, ohne Güter zuzuladen oder zu entladen und ohne Fahrgäste aufzunehmen oder abzusetzen.

(6)   Ungeachtet des Artikels 2 Absatz 1 der Richtlinie 96/71/EG gilt ein Kraftfahrer nicht als entsandt im Sinne der Richtlinie 96/71/EG, wenn [der] Kraftfahrer im kombinierten Verkehr im Sinne der Richtlinie 92/106/EWG [des Rates vom 7. Dezember 1992 über die Festlegung gemeinsamer Regeln für bestimmte Beförderungen im kombinierten Güterverkehr zwischen Mitgliedstaaten, ABl. 1992, L 368, S. 38] die Zu- oder Ablaufstrecke auf der Straße zurücklegt, sofern die auf der Straße zurückgelegte Teilstrecke selbst aus bilateralen Beförderungen im Sinne von Absatz 3 des vorliegenden Artikels besteht.

(7)   Ein Kraftfahrer, der eine Kabotagebeförderung im Sinne der Verordnungen (EG) Nr. 1072/2009 und (EG) Nr. 1073/2009 durchführt, gilt als entsandt im Sinne der Richtlinie 96/71/EG.“

11.

Am 31. Mai 2017 nahm die Europäische Kommission mehrere Vorschläge an, die Teil eines „Mobilitätspakets“ sind, mit dem bestimmte Aspekte der Rechtsvorschriften der Union für den Verkehrssektor geändert werden sollten. Dazu gehörten u. a. der Vorschlag für eine Richtlinie des Europäischen Parlaments und des Rates zur Änderung der Richtlinie 2006/22/EG bezüglich der Durchsetzungsanforderungen und zur Festlegung spezifischer Regeln im Zusammenhang mit der Richtlinie 96/71/EG und der Richtlinie 2014/67/EU für die Entsendung von Kraftfahrern im Straßenverkehrssektor (COM[2017] 278 final, im Folgenden: Vorschlag für eine Entsenderichtlinie), der Vorschlag für eine Verordnung des Europäischen Parlaments und des Rates zur Änderung der Verordnung (EG) Nr. 561/2006 hinsichtlich der Mindestanforderungen in Bezug auf die maximalen täglichen und wöchentlichen Lenkzeiten, Mindestfahrtunterbrechungen sowie täglichen und wöchentlichen Ruhezeiten und der Verordnung (EU) Nr. 165/2014 in Bezug auf die Positionsbestimmung mittels Fahrtenschreibern (COM[2017] 277 final, im Folgenden: Vorschlag für eine Arbeitszeitverordnung) und der Vorschlag für eine Verordnung des Europäischen Parlaments und des Rates zur Änderung der Verordnungen (EG) Nr. 1071/2009, (EG) Nr. 1072/2009 und (EU) Nr. 1024/2012 im Hinblick auf ihre Anpassung an die Entwicklungen im Kraftverkehrssektor (COM[2017] 281 final, im Folgenden: Vorschlag für eine Niederlassungsverordnung). Diesen Vorschlägen waren zwei Folgenabschätzungen beigefügt ( 6 ).

12.

Nach langen Beratungen sowohl im Europäischen Parlament und im Rat der Europäischen Union als auch zwischen diesen beiden Organen wurde während der Verhandlungen vom 11. und 12. Dezember 2019 im Rahmen des interinstitutionellen Trilogs zwischen dem Rat, dem Parlament und der Kommission ein Kompromiss über die drei angefochtenen Rechtsakte erzielt.

13.

Am 7. April 2020 erhielten diese bei der Abstimmung im Rat über den Erlass dieser Rechtsakte die Unterstützung einer qualifizierten Mehrheit der Mitgliedstaaten, wobei allerdings neun von ihnen, nämlich die Republik Bulgarien, die Republik Zypern, die Republik Estland, Ungarn, die Republik Lettland, die Republik Litauen, die Republik Malta, die Republik Polen und Rumänien, sich gegen diesen Erlass aussprachen.

14.

Am 15. Juli 2020 nahmen das Parlament und der Rat den endgültigen Text der drei angefochtenen Rechtsakte an.

15.

In der Rechtssache C‑541/20 beantragt die Republik Litauen, unterstützt durch die Republik Lettland und Rumänien ( 7 ), erstens Art. 1 Nr. 6 Buchst. d und Art. 3 der Verordnung 2020/1054 oder, hilfsweise, die Verordnung in vollem Umfang für nichtig zu erklären und zweitens Art. 1 Abs. 3 und 7 der Richtlinie 2020/1057 oder, hilfsweise, diese Richtlinie in vollem Umfang für nichtig zu erklären.

16.

In der Rechtssache C‑542/20 beantragt die Republik Litauen, unterstützt durch die Republik Estland, die Republik Lettland und Rumänien ( 8 ), Art. 1 Nr. 3 der Verordnung 2020/1055 für nichtig zu erklären, soweit mit ihm ein Abs. 1 Buchst. b in Art. 5 der Verordnung Nr. 1071/2009 eingefügt wird, und Art. 2 Nr. 4 Buchst. a der Verordnung 2020/1055 für nichtig zu erklären.

17.

In der Rechtssache C‑543/20 beantragt die Republik Bulgarien, unterstützt durch Rumänien und die Republik Lettland ( 9 ), Art. 1 Nr. 6 Buchst. c und d der Verordnung 2020/1054 oder, hilfsweise, die Verordnung in ihrer Gesamtheit für nichtig zu erklären.

18.

In der Rechtssache C‑544/20 beantragt die Republik Bulgarien, unterstützt durch die Republik Estland, die Republik Lettland und Rumänien ( 10 ), die Richtlinie 2020/1057 für nichtig zu erklären.

19.

In der Rechtssache C‑545/20 beantragt die Republik Bulgarien, unterstützt durch die Republik Estland, die Republik Lettland, die Republik Litauen und Rumänien ( 11 ), Art. 1 Nr. 3 der Verordnung 2020/1055 für nichtig zu erklären, soweit mit ihm ein Abs. 1 Buchst. b in Art. 5 der Verordnung Nr. 1071/2009 eingefügt wird, oder, hilfsweise, Art. 1 Nr. 3 zur Gänze für nichtig zu erklären, Art. 2 Nr. 4 Buchst. a der Verordnung 2020/1055 für nichtig zu erklären oder, hilfsweise, Art. 2 Nr. 4 zur Gänze für nichtig zu erklären und, äußerst hilfsweise, die Verordnung 2020/1055 zur Gänze für nichtig zu erklären.

20.

In der Rechtssache C‑546/20 beantragt Rumänien, unterstützt durch die Republik Lettland ( 12 ), Art. 1 Nr. 6 Buchst. c und d der Verordnung 2020/1054 oder, hilfsweise, die Verordnung insgesamt für nichtig zu erklären.

21.

In der Rechtssache C‑547/20 beantragt Rumänien, unterstützt durch die Republik Estland, die Republik Lettland und die Republik Litauen ( 13 ), Art. 1 Nr. 3 der Verordnung 2020/1055 für nichtig zu erklären, soweit mit ihm ein Abs. 1 Buchst. b in Art. 5 der Verordnung Nr. 1071/2009 eingefügt wird, Art. 2 Nr. 4 Buchst. a, b und c der Verordnung 2020/1055 für nichtig zu erklären und hilfsweise, die Verordnung 2020/1055 insgesamt für nichtig zu erklären.

22.

In der Rechtssache C‑548/20 beantragt Rumänien, unterstützt durch die Republik Estland und die Republik Lettland ( 14 ), Art. 1 Abs. 3 bis 6 der Richtlinie 2020/1057 oder, hilfsweise, diese Richtlinie insgesamt für nichtig zu erklären, falls der Gerichtshof entscheiden sollte, dass diese Bestimmungen untrennbar mit den anderen Bestimmungen dieser Richtlinie verbunden sind.

23.

In der Rechtssache C‑549/20 beantragen die Republik Zypern unterstützt durch die Republik Estland, die Republik Lettland, die Republik Litauen und Rumänien ( 15 ), Art. 1 Nr. 3 der Verordnung 2020/1055 für nichtig zu erklären, soweit damit ein Abs. 1 Buchst. b in Art. 5 der Verordnung Nr. 1071/2009 eingefügt wird, oder, hilfsweise, Art. 1 Nr. 3 insgesamt für nichtig zu erklären und äußerst hilfsweise, die Verordnung 2020/1055 in vollem Umfang für nichtig zu erklären.

24.

In der Rechtssache C‑550/20 beantragt die Republik Zypern, unterstützt durch die Republik Estland, die Republik Lettland und Rumänien ( 16 ), die Richtlinie 2020/1057 für nichtig zu erklären.

25.

In der Rechtssache C‑551/20 beantragt Ungarn, unterstützt durch die Republik Estland, die Republik Lettland, die Republik Litauen und Rumänien ( 17 ), erstens Art. 1 Nr. 6 Buchst. c und Art. 2 Nr. 2 der Verordnung 2020/1054 sowie gegebenenfalls die Bestimmungen dieser Verordnung, die mit diesen ein untrennbares Ganzes bilden, für nichtig zu erklären, zweitens Art. 1 Nr. 3 der Verordnung 2020/1055 für nichtig zu erklären, soweit damit ein Abs. 1 Buchst. b in Art. 5 der Verordnung 1071/2009 eingefügt wird, sowie gegebenenfalls die Bestimmungen dieser Verordnung, die mit diesen ein untrennbares Ganzes bilden, und drittens Art. 1 der Richtlinie 2020/1057 oder, hilfsweise, deren Art. 1 Abs. 6 sowie gegebenenfalls die Bestimmungen dieser Richtlinie, die mit diesen ein untrennbares Ganzes bilden, für nichtig zu erklären.

26.

In der Rechtssache C‑552/20 beantragt die Republik Malta, unterstützt durch das Königreich Belgien, die Republik Estland, die Republik Lettland, die Republik Litauen und Rumänien ( 18 ), Art. 1 Nr. 3 der Verordnung 2020/1055 für nichtig zu erklären, soweit damit ein Abs. 1 Buchst. b in Art. 5 der Verordnung 1071/2009 eingefügt wird, und Art. 2 Nr. 4 der Verordnung 2020/1055 für nichtig zu erklären ( 19 ).

27.

In der Rechtssache C‑553/20 beantragt die Republik Polen, unterstützt durch Rumänien und die Republik Lettland ( 20 ), Art. 1 Nr. 6 Buchst. d der Verordnung 2020/1054 oder, hilfsweise, die Verordnung insgesamt für nichtig zu erklären.

28.

In der Rechtssache C‑554/20 beantragt die Republik Polen, unterstützt durch die Republik Estland, die Republik Lettland, die Republik Litauen und Rumänien ( 21 ), Art. 1 Nr. 3 der Verordnung 2020/1055 für nichtig zu erklären, soweit damit Art. 5 der Verordnung Nr. 1071/2009 ein Abs. 1 Buchst. b und g hinzugefügt wird, Art. 2 Nr. 4 Buchst. a der Verordnung 2020/1055 für nichtig zu erklären, Art. 2 Nr. 5 Buchst. b der Verordnung 2020/1055 für nichtig zu erklären, oder, hilfsweise, die Verordnung 2020/1055 insgesamt für nichtig zu erklären.

29.

In der Rechtssache C‑555/20 beantragt die Republik Polen, unterstützt durch die Republik Estland, die Republik Lettland und Rumänien ( 22 ), Art. 1 Abs. 3, 4, 6 und 7 sowie Art. 9 Abs. 1 der Richtlinie 2020/1057 oder, hilfsweise, diese Richtlinie insgesamt für nichtig zu erklären.

30.

In allen diesen Rechtssachen beantragen die klagenden Mitgliedstaaten, dem Parlament und dem Rat die Kosten aufzuerlegen.

31.

Das Parlament und der Rat beantragen, alle genannten Klagen abzuweisen und den klagenden Mitgliedstaaten die Kosten aufzuerlegen.

32.

Mit Beschlüssen vom 13., 21., 22., 26., 27. und 29. April 2021 sowie vom 12. Mai 2022 hat der Präsident des Gerichtshofs die Bundesrepublik Deutschland, die Republik Österreich, das Königreich Schweden, das Großherzogtum Luxemburg, die Hellenische Republik, das Königreich der Niederlande, die Französische Republik, das Königreich Dänemark und die Italienische Republik als Streithelfer zur Unterstützung der Anträge des Parlaments und des Rates zugelassen.

33.

Die Republik Bulgarien, die Republik Zypern, die Republik Litauen, Ungarn, die Republik Malta, die Republik Polen, Rumänien, die Republik Estland, die Republik Lettland einerseits und der Rat, das Parlament, die Französische Republik, die Italienische Republik und das Königreich Schweden andererseits haben in der Sitzung vom 24. und 25. April 2023 mündlich verhandelt.

34.

Mit Beschluss des Präsidenten vom 13. Oktober 2023 sind die Rechtssachen C‑541/20 bis C‑555/20 nach Art. 54 Abs. 2 der Verfahrensordnung verbunden worden.

35.

Die 15 Klagen, die die sieben klagenden Mitgliedstaaten gegen die drei angefochtenen Rechtsakte erhoben haben, betreffen querschnittsmäßig eine Reihe von Bestimmungen und tragenden Grundsätzen des Unionsrechts.

36.

In diesem Kontext halte ich es für angebracht, vorab allgemeine Erwägungen zu diesen Bestimmungen und Grundsätzen im Licht der Rechtsprechung des Gerichtshofs anzustellen. Auf der Grundlage dieser Erwägungen werde ich sodann die Prüfung dieser Klagen für jeden der drei angefochtenen Rechtsakte vornehmen.

37.

In den folgenden Absätzen werde ich zunächst die besondere rechtliche Regelung untersuchen, zu der der Verkehrsbereich im Rahmen der Binnenmarktvorschriften der Union gehört. Sodann werde ich den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit bzw. den Grundsatz der Gleichbehandlung und das Diskriminierungsverbot prüfen, wie sie in der Rechtsprechung des Gerichtshofs entwickelt worden sind. Verschiedene Mitgliedstaaten berufen sich nämlich in ihren Klagen mehrfach auf diese Grundsätze. Schließlich werde ich einige Überlegungen zu den Bestimmungen des Umweltrechts der Union anstellen, deren Verletzung von mehreren klagenden Mitgliedstaaten ebenfalls übergreifend geltend gemacht worden ist.

38.

Der Bereich des Verkehrs, insbesondere der des Straßenverkehrs, ist für die Gesellschaft, die Wirtschaft und die europäische Integration von entscheidender Bedeutung. Der Begriff „Verkehr“ ist weder durch den Unionsgesetzgeber noch durch den Gerichtshof allgemein und allumfassend definiert worden ( 23 ). Gleichwohl bezieht sich der Gerichtshof in seiner Rechtsprechung auf die Verkehrsdienstleistung als die „körperliche… Handlung der Beförderung von Personen oder Waren von einem Ort zum anderen mittels eines Verkehrsmittels“ ( 24 ).

39.

Der Bereich des Verkehrs ist durch bestimmte Besonderheiten dieses Wirtschaftssektors gekennzeichnet, die seine Unterwerfung unter eine besondere rechtliche Regelung im Rahmen des Binnenmarkts rechtfertigen ( 25 ).

40.

Im Primärrecht der Union kommt die Notwendigkeit, den Besonderheiten des Bereichs des Verkehrs Rechnung zu tragen, erstens in dem Erfordernis zum Ausdruck, das dem Unionsgesetzgeber durch Art. 91 Abs. 1 AEUV – der die Rechtsgrundlage für die Implementierung der gemeinsamen Verkehrspolitik bildet – ausdrücklich und allgemein auferlegt ist, bei der Durchführung dieser gemeinsamen Politik die „Besonderheiten“ des Verkehrs zu berücksichtigen.

41.

Andere Bestimmungen in Titel VI des Dritten Teils des AEU-Vertrags (Art. 90 bis 100) über die gemeinsame Verkehrspolitik – deren Verletzung von den klagenden Mitgliedstaaten mehrfach geltend gemacht wird – konkretisieren einige Aspekte, die der Gesetzgeber bei der Durchführung dieser Politik besonders zu berücksichtigen hat. So wird nach Art. 91 Abs. 2 AEUV beim Erlass von Maßnahmen im Rahmen dieser gemeinsamen Politik der ernstlichen Beeinträchtigung des Lebensstandards und der Beschäftigungslage in bestimmten Regionen sowie des Betriebs der Verkehrseinrichtungen Rechnung getragen, und nach Art. 94 AEUV ist beim Erlass von Maßnahmen auf dem Gebiet der Beförderungsentgelte und ‑bedingungen der wirtschaftlichen Lage der Verkehrsunternehmer Rechnung zu tragen.

42.

Im Übrigen hat der Gerichtshof in ständiger Rechtsprechung anerkannt, dass die Verträge dem Unionsgesetzgeber ein weites Ermessen in Bezug auf das Ziel und die Mittel der gemeinsamen Verkehrspolitik ( 26 ) sowie beim Erlass zweckdienlicher Maßnahmen im Hinblick auf eine gemeinsame Verkehrspolitik überlassen ( 27 ).

43.

In diesem Zusammenhang ist noch hervorzuheben, dass Art. 91 Abs. 1 AEUV in seinen Buchst. a und b zum einen zwischen internationalem und innerstaatlichem Verkehr und zum anderen zwischen gebietsansässigen und nicht ansässigen Verkehrsunternehmern unterscheidet. Während insbesondere Art. 91 Abs. 1 Buchst. a AEUV den Erlass „gemeinsame[r] Regeln“ für den internationalen Verkehr vorsieht, sieht Art. 91 Abs. 1 Buchst. b AEUV vor, „für die Zulassung von Verkehrsunternehmern zum Verkehr innerhalb eines Mitgliedstaats, in dem sie nicht ansässig sind, die Bedingungen fest[zu]legen“. Das Unionsrecht sieht somit auf der Ebene des Primärrechts im Rahmen der gemeinsamen Verkehrspolitik einen unterschiedlichen Ansatz für die Regelung des internationalen Verkehrs und die Regelung des innerstaatlichen Verkehrs vor.

44.

Zweitens hat das Erfordernis, den Besonderheiten des Bereichs des Verkehrs Rechnung zu tragen, die Verfasser des Vertrags dazu veranlasst, diesem Bereich im Rahmen der Regelung des Binnenmarkts, insbesondere im Hinblick auf den freien Dienstleistungsverkehr, einen Sonderstatus einzuräumen ( 28 ).

45.

Im Verkehrsbereich wird daher der freie Dienstleistungsverkehr nicht durch Art. 56 AEUV geregelt, der den freien Dienstleistungsverkehr im Allgemeinen betrifft, sondern durch die Sondervorschrift des Art. 58 Abs. 1 AEUV, wonach „[f]ür den freien Dienstleistungsverkehr auf dem Gebiet des Verkehrs … die Bestimmungen des Titels über den Verkehr [gelten]“ ( 29 ).

46.

Daraus folgt, dass, wie der Gerichtshof in seiner Rechtsprechung wiederholt anerkannt hat, im Bereich des Verkehrs die Anwendung der Grundsätze der Dienstleistungsfreiheit nach dem AEU-Vertrag durch die Verwirklichung der gemeinsamen Verkehrspolitik erreicht werden muss ( 30 ). Die Dienstleistungsfreiheit, wie sie durch die Art. 56 und 57 AEUV gewährleistet wird, kann daher auf Verkehrsdienstleistungen nur insoweit Anwendung finden, als das abgeleitete Recht sie für anwendbar erklärt hat ( 31 ). Nicht liberalisierte Verkehrsdienstleistungen sind daher vom Anwendungsbereich des Art. 56 AEUV auszunehmen ( 32 ).

47.

Dagegen haben die Verfasser der Verträge den Verkehr keiner Sonderregelung in Bezug auf die Niederlassungsfreiheit unterworfen. Wie der Gerichtshof nämlich ausdrücklich hervorgehoben hat, finden die Vorschriften des AEU-Vertrags über die Niederlassungsfreiheit auf den Verkehr unmittelbar Anwendung ( 33 ).

48.

Aus den vorstehenden Erwägungen ergibt sich, dass sich der Sonderstatus des Verkehrs im Rahmen der primärrechtlichen Regelung des Binnenmarkts dadurch unterscheidet, dass ein Niederlassungsrecht in jedem Mitgliedstaat, das auf dem AEU-Vertrag beruht, mit einem Recht der Verkehrsunternehmer auf freie Erbringung von Verkehrsdienstleistungen kombiniert wird, das nur insoweit garantiert wird, als dieses Recht durch vom Unionsgesetzgeber im Rahmen der gemeinsamen Verkehrspolitik erlassene Maßnahmen des abgeleiteten Rechts gewährt wurde.

49.

Was speziell den Bereich des Straßenverkehrs betrifft, zielte die Tätigkeit des Unionsgesetzgebers zur Verwirklichung der gemeinsamen Verkehrspolitik einerseits darauf ab, den Sektor zu liberalisieren und die Vollendung des Binnenmarkts für den Straßenverkehr, seine Effizienz und seine Wettbewerbsfähigkeit zu unterstützen. Während die grenzüberschreitenden Beförderungen vollständig liberalisiert wurden, sind die innerstaatlichen Beförderungen für nicht ansässige Verkehrsunternehmer noch teilweise durch Beschränkungen der Kabotagebeförderungen eingeschränkt, und zwar im Einklang mit dem Sonderstatus, über den der Verkehr nach dem Primärrecht gemäß Art. 58 Abs. 1 AEUV verfügt ( 34 ).

50.

Dieser Sonderstatus schränkt somit die Möglichkeit ein, vorübergehend Straßenverkehrsdienstleistungen in einem anderen Mitgliedstaat als dem Niederlassungsmitgliedstaat zu erbringen, lässt jedoch den Staatsangehörigen aller Mitgliedstaaten die Möglichkeit, sich dauerhaft in einem anderen Mitgliedstaat niederzulassen und dort den Beruf des Verkehrsunternehmers zu den gleichen Bedingungen wie die Staatsangehörigen dieses Mitgliedstaats auszuüben, zur Gänze offen.

51.

Andererseits hat der Unionsgesetzgeber einen umfassenden Rahmen von Sozialvorschriften für Güterkraftverkehrsunternehmen und Personenkraftverkehrsunternehmer entwickelt, der insbesondere darauf abzielt, die Arbeitsbedingungen von Fahrpersonal im Straßenverkehrssektor (d. h. der Fahrer) zu verbessern, die Straßenverkehrssicherheit für alle Straßenverkehrsteilnehmer zu verbessern und einen fairen Wettbewerb zwischen den Kraftverkehrsunternehmen im Binnenmarkt zu gewährleisten ( 35 ).

52.

Der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit, der zu den allgemeinen Grundsätzen des Unionsrechts gehört, verlangt nach ständiger Rechtsprechung des Gerichtshofs, dass die Handlungen der Unionsorgane zur Erreichung der mit der betreffenden Regelung verfolgten legitimen Ziele geeignet sind und nicht über die Grenzen dessen hinausgehen, was zur Erreichung dieser Ziele erforderlich ist, wobei, wenn mehrere geeignete Maßnahmen zur Auswahl stehen, die am wenigsten belastende zu wählen ist und die dadurch bedingten Nachteile nicht außer Verhältnis zu den angestrebten Zielen stehen dürfen ( 36 ). Auf diesen Grundsatz verweist Art. 5 Abs. 4 EUV und Art. 1 des Protokolls (Nr. 2) über die Anwendung der Grundsätze der Subsidiarität und der Verhältnismäßigkeit, das den Verträgen beigefügt ist.

53.

Was die gerichtliche Nachprüfbarkeit der Einhaltung dieser Voraussetzungen betrifft, hat der Gerichtshof dem Unionsgesetzgeber im Rahmen der Ausübung der ihm übertragenen Zuständigkeiten ein weites Ermessen in Bereichen wie der gemeinsamen Verkehrspolitik zugebilligt ( 37 ), in denen seine Tätigkeit sowohl politische als auch wirtschaftliche oder soziale Entscheidungen verlangt und in denen er komplexe Prüfungen und Beurteilungen vornehmen muss. Es geht somit nicht darum, ob eine in diesem Bereich erlassene Maßnahme die einzig mögliche oder die bestmögliche war; sie ist vielmehr nur dann rechtswidrig, wenn sie gemessen an dem Ziel, das die zuständigen Organe zu verfolgen beabsichtigen, offensichtlich ungeeignet ist ( 38 ).

54.

Außerdem bezieht sich das weite Ermessen des Unionsgesetzgebers, das eine begrenzte gerichtliche Kontrolle seiner Ausübung impliziert, nicht ausschließlich auf die Art und die Tragweite der zu erlassenden Bestimmungen, sondern in bestimmtem Umfang auch auf die Feststellung der Grunddaten ( 39 ).

55.

Auch bei einem weiten Ermessen ist der Unionsgesetzgeber jedoch verpflichtet, seine Entscheidung auf objektive Kriterien zu stützen und zu untersuchen, ob die mit der gewählten Maßnahme verfolgten Ziele nachteilige, oder gar erhebliche, wirtschaftliche Folgen für bestimmte Wirtschaftsteilnehmer rechtfertigen können. Nach Art. 5 des Protokolls (Nr. 2) zu den Verträgen über die Anwendung der Grundsätze der Subsidiarität und der Verhältnismäßigkeit müssen nämlich die Entwürfe von Gesetzgebungsakten berücksichtigen, dass die Belastung der Wirtschaftsteilnehmer so gering wie möglich gehalten wird und in einem angemessenen Verhältnis zu dem angestrebten Ziel stehen muss ( 40 ).

56.

Was den Gegenstand der vom Gerichtshof auszuübenden gerichtlichen Kontrolle angeht, hat der Gerichtshof festgestellt, dass er nicht berufen ist, die Beurteilung des Unionsgesetzgebers durch seine eigene zu ersetzen, wenn der Unionsgesetzgeber in einem Bereich tätig wird, in dem von ihm politische, wirtschaftliche und soziale Entscheidungen verlangt werden und in dem er komplexe Beurteilungen vornehmen muss ( 41 ). Nach der in den Nrn. 53 bis 55 angeführten Rechtsprechung ist es Sache des Gerichtshofs, zu überprüfen, ob der Unionsgesetzgeber offensichtlich das ihm zustehende weite Ermessen bei den Beurteilungen und den komplexen Bewertungen, die er im vorliegenden Fall durchzuführen hatte, überschritten hat, indem er sich für gemessen an dem verfolgten Ziel offensichtlich ungeeignete Maßnahmen entschieden hat ( 42 ).

57.

Der Gerichtshof könnte daher die normative Entscheidung des Gesetzgebers allenfalls dann beanstanden, wenn diese offensichtlich fehlerhaft erschiene oder wenn die Nachteile, die sich aus ihr für bestimmte Wirtschaftsteilnehmer ergeben, zu den im Übrigen mit ihr verbundenen Vorteilen völlig außer Verhältnis stünden ( 43 ).

58.

Ferner ist nach ständiger Rechtsprechung auch für eine begrenzte gerichtliche Kontrolle erforderlich, dass die Unionsorgane, die den in Rede stehenden Rechtsakt erlassen haben, in der Lage sind, vor dem Gerichtshof zu belegen, dass sie beim Erlass des Rechtsakts ihr Ermessen tatsächlich ausgeübt haben, was voraussetzt, dass alle erheblichen Faktoren und Umstände der Situation, die mit diesem Rechtsakt geregelt werden sollten, berücksichtigt worden sind. Daraus folgt, dass die Unionsorgane zumindest in der Lage sein müssen, die Grunddaten, die zur Begründung der angefochtenen Maßnahmen dieses Rechtsakts zu berücksichtigen waren und von denen die Ausübung ihres Ermessens abhing, beizubringen und klar und eindeutig darzulegen ( 44 ).

59.

Es ist jedoch Sache des Klägers, aufzuzeigen, dass die sich aus der normativen Entscheidung des Unionsgesetzgebers ergebenden Nachteile im Vergleich zu den im Übrigen mit ihr verbundenen Vorteilen unverhältnismäßig sind ( 45 ).

60.

Außerdem ist der Unionsgesetzgeber nicht verpflichtet, die besondere Situation eines Mitgliedstaats zu berücksichtigen, wenn der betreffende Unionsrechtsakt Auswirkungen in allen Mitgliedstaaten hat und die Wahrung eines Gleichgewichts zwischen den verschiedenen betroffenen Interessen unter Berücksichtigung der mit dem Rechtsakt verfolgten Ziele voraussetzt. Der Versuch, ein solches Gleichgewicht herzustellen, indem nicht die besondere Situation nur eines Mitgliedstaats, sondern die Situation aller Mitgliedstaaten der Union berücksichtigt wird, kann daher für sich genommen nicht als Verstoß gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit angesehen werden ( 46 ).

61.

In mehreren Klagen beanstanden die klagenden Mitgliedstaaten das Fehlen oder die Unzulänglichkeit der Folgenabschätzungen, die die Kommission im Hinblick auf die drei angefochtenen Rechtsakte oder einige ihrer Bestimmungen durchgeführt hat ( 47 ). Die Frage, ob der Gesetzgeber alle erheblichen Faktoren und Umstände der Situation, die mit dem Rechtsakt geregelt werden sollte, berücksichtigt hat und ob er eine Folgenabschätzung durchführen oder ergänzen musste, fällt unter den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit ( 48 ).

62.

Die Vorschriften über die Folgenabschätzungen sind in der Interinstitutionellen Vereinbarung zwischen dem Parlament, dem Rat und der Kommission über bessere Rechtsetzung vom 13. April 2016 ( 49 ) (im Folgenden: Interinstitutionelle Vereinbarung) und speziell in Teil III dieser Vereinbarung festgelegt.

63.

Aus dieser Vereinbarung ergibt sich, dass die Kommission ihre Gesetzgebungsinitiativen, bei denen mit erheblichen wirtschaftlichen, ökologischen oder sozialen Auswirkungen zu rechnen ist, einer Folgenabschätzung unterziehen wird ( 50 ). Demnach bildet die Erstellung von Folgenabschätzungen einen Abschnitt des Rechtsetzungsverfahrens, der im Allgemeinen durchgeführt werden muss, sobald eine Gesetzgebungsinitiative solche Auswirkungen haben kann ( 51 ).

64.

Wie sich jedoch aus der Rechtsprechung ergibt, sind die Bestimmungen der Interinstitutionellen Vereinbarung nicht zwingend ( 52 ). Zwar sind Folgenabschätzungen ein wichtiges und nützliches Instrument im Prozess der Rechtsetzung, da sie den Prozess einer gut begründeten und transparenten Rechtsetzung erleichtern, aus der Interinstitutionellen Vereinbarung geht jedoch nicht hervor, dass Folgenabschätzungen unter allen Umständen Voraussetzung dafür sind, Rechtsvorschriften vorschlagen oder zu erlassen zu dürfen ( 53 ). Insoweit hat der Gerichtshof ausdrücklich festgestellt, dass sich aus dem Wortlaut der Interinstitutionellen Vereinbarung keine Verpflichtung ergibt, unter allen Umständen eine Folgenabschätzung durchzuführen ( 54 ).

65.

In diesem Kontext hat der Gerichtshof darauf hingewiesen, dass die Nichtdurchführung einer Folgenabschätzung nicht als Verletzung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes eingestuft werden kann, wenn sich der Unionsgesetzgeber in einer besonderen Lage befindet, die es erforderlich macht, davon abzusehen, und über ein ausreichendes Maß an Informationen verfügt, die es ihm ermöglichen, die Verhältnismäßigkeit einer erlassenen Maßnahme zu beurteilen. ( 55 )

66.

Was die Tragweite der Folgenabschätzung betrifft, geht zwar aus der Interinstitutionellen Vereinbarung und der Rechtsprechung hervor, dass das Parlament und der Rat bei der Prüfung der Gesetzgebungsvorschläge der Kommission in vollem Umfang die Folgenabschätzungen der Kommission berücksichtigen werden ( 56 ), doch hat der Gerichtshof ausdrücklich klargestellt, dass das Parlament und der Rat durch eine Folgenabschätzung nicht gebunden sind ( 57 ). Insoweit ergibt sich aus der Interinstitutionellen Vereinbarung, dass, wenn das Europäische Parlament und der Rat wesentliche Abänderungen am Kommissionsvorschlag vornehmen, sie selbst Folgenabschätzungen durchführen können, wenn sie dies für zweckmäßig und erforderlich halten ( 58 ).

67.

Daraus folgt, dass der Unionsgesetzgeber grundsätzlich auch ohne eine Folgenabschätzung handeln kann ( 59 ) und dass das Fehlen einer Folgenabschätzung nicht automatisch dazu führt, dass später erlassene Unionsvorschriften ungültig sind ( 60 ).

68.

Die vorstehenden Erwägungen, die für den Fall des völligen Fehlens einer Folgenabschätzung im Hinblick auf den Erlass eines Gesetzgebungsakts angestellt wurden, gelten erst recht im Hinblick auf den Erlass einer besonderen Bestimmung eines Rechtsakts, die als solche nicht Gegenstand der dem Vorschlag der Kommission für einen Rechtsakt beigefügten Folgenabschätzung war.

69.

In Bezug auf vom Unionsgesetzgeber vorgesehene Maßnahmen, die nicht zu den Maßnahmen gehörten, die die Kommission in ihrem Vorschlag für einen Gesetzgebungsakt ursprünglich ins Auge gefasst hatte, hat der Gerichtshof nämlich ausdrücklich entschieden, dass es dem Unionsgesetzgeber unbenommen bleibt, andere Maßnahmen als die zu treffen, die Gegenstand der Folgenabschätzung waren, und dass somit der Umstand, dass er eine andere, gegebenenfalls belastendere Maßnahme als die von der Kommission vorgesehenen getroffen hat, kein geeigneter Beweis dafür ist, dass er offensichtlich die Grenzen dessen überschritten hat, was zur Erreichung des verfolgten Ziels erforderlich war ( 61 ).

70.

Da Folgenabschätzungen, wie sich aus den vorstehenden Nrn. 64 und 66 ergibt, Dokumente der Kommission sind, die die politisch bevorzugte Lösung dieses Organs darlegen und das Parlament und den Rat nicht binden, steht es diesen als Mitgesetzgebern gemäß Art. 294 AEUV und innerhalb der durch das Initiativrecht der Kommission gesetzten Grenzen frei, zu einer anderen Beurteilung der Situation zu gelangen und somit einen anderen politischen Standpunkt einzunehmen. Daraus folgt, dass selbst dann, wenn das Parlament und der Rat vom Vorschlag der Kommission sowie der ihm zugrunde liegenden Folgenabschätzung abweichen und wesentliche Aspekte dieses Vorschlags ändern, der Umstand, dass sie die Folgenabschätzung nicht aktualisiert haben, nicht automatisch und zwangsläufig dazu führt, dass die erlassenen Unionsvorschriften ungültig sind ( 62 ).

71.

Allerdings setzt, wie sich aus den vorstehenden Nrn. 58 und 65 ergibt, eine tatsächliche Ausübung des Ermessens durch den Unionsgesetzgeber die Berücksichtigung aller erheblichen Faktoren und Umstände der Situation voraus, die mit diesem Rechtsakt geregelt werden sollte.

72.

In diesem Zusammenhang ergibt sich aus der Rechtsprechung, dass die Form, in der die vom Unionsgesetzgeber berücksichtigten Ausgangsdaten aufgeführt sind, ohne Bedeutung ist, so dass der Unionsgesetzgeber nicht nur die Folgenabschätzung, sondern auch jede andere Informationsquelle berücksichtigen kann ( 63 ).

73.

Aus der Rechtsprechung ergibt sich jedoch, dass die Mitgesetzgeber, um ihr Ermessen tatsächlich auszuüben, im Lauf des Gesetzgebungsverfahrens verfügbar gewordene wissenschaftliche Daten und weitere Feststellungen, einschließlich der von den Mitgliedstaaten bei den Sitzungen des Rates verwendeten wissenschaftlichen Unterlagen, die sich nicht in dessen Besitz befinden, berücksichtigen müssen ( 64 ). Der Gesetzgeber kann auch Informationen berücksichtigen, die allgemein und allen Personen oder Unternehmen zugänglich sind, die an diesem Thema interessiert sind ( 65 ).

74.

Außerdem ist nach ständiger Rechtsprechung des Gerichtshofs die Gültigkeit eines Unionsrechtsakts gemessen an den Informationen, über die der Unionsgesetzgeber zum Zeitpunkt des Erlasses der betreffenden Regelung verfügte, zu beurteilen ( 66 ).

75.

In mehreren Rechtssachen machen einige Mitgliedstaaten geltend, dass einige Bestimmungen der drei angefochtenen Rechtsakte unter Verstoß gegen den Grundsatz der Gleichbehandlung und das Diskriminierungsverbot erlassen worden seien.

76.

Insoweit ergibt sich aus der Rechtsprechung des Gerichtshofs, dass der Grundsatz der Gleichbehandlung ein allgemeiner Grundsatz des Unionsrechts ist, der in Art. 20 der Charta der Grundrechte der Europäischen Union (im Folgenden: Charta) ( 67 ) verankert ist; das Diskriminierungsverbot des Art. 21 Abs. 1 der Charta stellt eine besondere Ausprägung dieses Grundsatzes dar ( 68 ).

77.

Nach ständiger Rechtsprechung des Gerichtshofs verlangt der Grundsatz der Gleichbehandlung, dass vergleichbare Sachverhalte nicht unterschiedlich und unterschiedliche Sachverhalte nicht gleichbehandelt werden, es sei denn, dass eine solche Behandlung objektiv gerechtfertigt ist ( 69 ).

78.

Eine unterschiedliche Behandlung ist gerechtfertigt, wenn sie auf einem objektiven und angemessenen Kriterium beruht, d. h., wenn sie im Zusammenhang mit einem rechtlich zulässigen Ziel steht, das mit der betreffenden Regelung verfolgt wird, und wenn diese unterschiedliche Behandlung in angemessenem Verhältnis zu dem mit der betreffenden Behandlung verfolgten Ziel steht ( 70 ).

79.

Die Vergleichbarkeit verschiedener Sachverhalte ist anhand aller Merkmale zu beurteilen, die sie kennzeichnen. Diese Merkmale sind u. a. im Licht des Gegenstands und des Ziels der Unionsmaßnahme, mit der die fragliche Unterscheidung eingeführt wird, zu bestimmen und zu beurteilen. Außerdem sind die Grundsätze und Ziele des Regelungsbereichs zu berücksichtigen, in den diese Maßnahme fällt ( 71 ).

80.

Ebenso wie dies – wie sich aus der vorstehenden Nr. 53 ergibt – bei der Beurteilung der Verhältnismäßigkeit von Maßnahmen, die in Bereichen erlassen wurden, in denen der Gesetzgeber über ein weites Ermessen verfügt, wie dem Bereich der Verkehrspolitik ( 72 ), der Fall ist, hat der Gerichtshof auch in Bezug auf die Beachtung des Gleichbehandlungsgrundsatzes eine begrenzte gerichtliche Kontrolle dieser Maßnahmen anerkannt, indem er klargestellt hat, dass in einem solchen Kontext der Unionsrichter die Beurteilung des Unionsgesetzgebers nicht durch seine eigene ersetzen darf, sondern sich auf die Prüfung beschränken muss, ob sie mit einem offensichtlichen Fehler oder einem Ermessensmissbrauch behaftet ist oder ob der Gesetzgeber die Grenzen seiner Rechtsetzungsbefugnis offensichtlich überschritten hat. ( 73 ).

81.

Einige der klagenden Mitgliedstaaten haben in ihren Klagen mehrfach geltend gemacht, dass einige Bestimmungen der drei angefochtenen Rechtsakte unter Verstoß gegen die unionsrechtlichen Bestimmungen betreffend die Umweltpolitik erlassen worden seien. Diese Mitgliedstaaten machen insbesondere Verstöße gegen Art. 3 Abs. 3 EUV, Art. 11 und Art. 191 Abs. 1 AEUV sowie gegen Art. 37 der Charta geltend.

82.

Zunächst ist festzustellen, dass die Rechtsprechung immer wieder auf die Bedeutung des Ziels des Umweltschutzes, das sie als „wesentlich“ einstuft ( 74 ), sowie auf seinen Querschnittscharakter und seine grundlegende Bedeutung ( 75 ) hingewiesen hat.

83.

Insoweit ist darauf hinzuweisen, dass Art. 191 Abs. 1 AEUV die Umweltpolitik der Union als einen Beitrag zur Verfolgung der Ziele der Erhaltung und des Schutzes der Umwelt sowie der Verbesserung ihrer Qualität, des Schutzes der menschlichen Gesundheit, der umsichtigen und rationellen Verwendung der natürlichen Ressourcen sowie der Förderung von Maßnahmen auf internationaler Ebene zur Bewältigung regionaler oder globaler Umweltprobleme und insbesondere zur Bekämpfung des Klimawandels definiert.

84.

Art. 191 Abs. 2 AEUV bestimmt, dass die Umweltpolitik der Union „auf ein hohes Schutzniveau“ unter Berücksichtigung der unterschiedlichen Gegebenheiten in den einzelnen Regionen der Union abzielt. Im gleichen Sinne sieht Art. 3 Abs. 3 EUV vor, dass die Union insbesondere auf „ein hohes Maß an Umweltschutz und Verbesserung der Umweltqualität“ hinwirkt ( 76 ).

85.

Außerdem berücksichtigt die Union nach Art. 191 Abs. 3 AEUV bei der Erarbeitung ihrer Umweltpolitik die verfügbaren wissenschaftlichen Daten, das Kosten-Nutzen-Verhältnis des Tätigwerdens bzw. eines Nichttätigwerdens sowie die wirtschaftliche und soziale Entwicklung der Union insgesamt sowie die ausgewogene Entwicklung ihrer Regionen. In Art. 192 AEUV sind die Voraussetzungen aufgeführt, unter denen die Union zur Verwirklichung der Ziele der Umweltpolitik der Union tätig werden kann.

86.

Art. 11 AEUV sieht vor, dass „[d]ie Erfordernisse des Umweltschutzes … bei der Festlegung und Durchführung der Unionspolitiken und ‑maßnahmen insbesondere zur Förderung einer nachhaltigen Entwicklung einbezogen werden [müssen]“. Was die Tragweite von Art. 11 AEUV betrifft, so haben die Parteien die Schlussanträge von Generalanwalt Geelhoed ( 77 ), der eine Auslegung von Art. 6 EGV, dem Art. 11 AEUV nachgefolgt ist, vorgeschlagen hat, auf die einzugehen sein wird, ausführlich zitiert und kommentiert.

87.

Art. 37 der Charta sieht vor, dass ein „hohes Umweltschutzniveau und die Verbesserung der Umweltqualität … in die Politik der Union einbezogen und nach dem Grundsatz der nachhaltigen Entwicklung sichergestellt werden [müssen]“.

88.

Art. 52 Abs. 2 der Charta bestimmt, dass die Ausübung der durch sie anerkannten Rechte, die in den Verträgen geregelt sind, im Rahmen der in den Verträgen festgelegten Bedingungen und Grenzen erfolgt. Dies gilt auch für Art. 37 der Charta, der im Wesentlichen auf Art. 3 Abs. 3 EUV und auf den Art. 11 und 191 AEUV beruht. Folglich ist das Vorbringen der klagenden Mitgliedstaaten zu Art. 37 der Charta im Licht der Voraussetzungen und Grenzen zu prüfen, die sich aus Art. 191 AEUV ergeben ( 78 ).

89.

Fünf Mitgliedstaaten, nämlich die Republik Litauen (Rechtssache C‑541/20), die Republik Bulgarien (Rechtssache C‑543/20), Rumänien (Rechtssache C‑546/20), Ungarn (Rechtssache C‑551/20) und die Republik Polen (Rechtssache C‑553/20) beantragen die Nichtigerklärung mehrerer Bestimmungen der Verordnung 2020/1054 oder, hilfsweise, dieser Verordnung insgesamt. Ihre Klagen richten sich gegen vier Bestimmungen dieser Verordnung.

90.

Erstens richten sich die Klagen der Republik Bulgarien, Rumäniens und Ungarns gegen Art. 1 Nr. 6 Buchst. c der Verordnung 2020/1054, mit dem Art. 8 Abs. 8 der Verordnung Nr. 561/2006 geändert wurde. Diese Bestimmung verbietet es den Kraftfahrern, ihre regelmäßigen wöchentlichen Ruhezeiten und wöchentliche Ruhezeiten von mehr als 45 Stunden im Fahrzeug zu verbringen (im Folgenden: Verbot der regelmäßigen wöchentlichen Ruhezeit in der Kabine).

91.

Zweitens richten sich die Klagen der Republik Litauen, der Republik Bulgarien, Rumäniens und der Republik Polen gegen Art. 1 Nr. 6 Buchst. d der Verordnung 2020/1054, mit dem in Art. 8 der Verordnung Nr. 561/2006 ein neuer Abs. 8a eingefügt wurde. Diese Bestimmung sieht für die Kraftverkehrsunternehmen die Verpflichtung vor, die Arbeit der Fahrer so zu planen, dass jeder Fahrer in der Lage ist, normalerweise alle vier Wochen zu der im Mitgliedstaat der Niederlassung des Arbeitgebers gelegenen Betriebsstätte des Arbeitgebers, der der Fahrer normalerweise zugeordnet ist und an der er seine wöchentliche Ruhezeit beginnt, oder zu seinem Wohnsitz zurückzukehren (im Folgenden: Verpflichtung betreffend die Rückkehr der Fahrer).

92.

Drittens richtet sich die von Ungarn erhobene Klage auch gegen Art. 2 Nr. 2 der Verordnung 2020/1054, mit dem der Zeitpunkt des Inkrafttretens der Verpflichtung zum Einbau intelligenter Fahrtenschreiber der zweiten Generation (im Folgenden: Fahrtenschreiber V2) vorverlegt wurde.

93.

Viertens bezieht sich die Klage der Republik Litauen auch auf Art. 3 der Verordnung 2020/1054. Diese Bestimmung legt den Zeitpunkt des Inkrafttretens dieser Verordnung auf den 20. Tag nach ihrer Veröffentlichung (d. h. den 20. August 2020) fest, ohne einen Übergangszeitraum für das Inkrafttreten des Verbots der regelmäßigen wöchentlichen Ruhezeit in der Kabine und für die Verpflichtung betreffend die Rückkehr der Fahrer vorzusehen.

94.

Ich werde meine Würdigung mit der Prüfung der Klagegründe beginnen, die geltend gemacht werden, um die Bestimmung der Verordnung 2020/1054 über die Verpflichtung betreffend die Rückkehr der Fahrer anzufechten. Anschließend werde ich die Klagegründe prüfen, mit denen die übrigen Bestimmungen dieser Verordnung beanstandet werden.

95.

Die Republik Litauen (Rechtssache C‑541/20), die Republik Bulgarien (Rechtssache C‑543/20), Rumänien (Rechtssache C‑546/20) und die Republik Polen (Rechtssache C‑553/20) wenden sich gegen Art. 1 Nr. 6 Buchst. d der Verordnung 2020/1054, der die Verpflichtung betreffend die Rückkehr der Fahrer vorsieht. Diese vier Mitgliedstaaten machen gegen diese Bestimmung mehrere Klagegründe geltend.

96.

Vor der Prüfung dieser verschiedenen Klagegründe ist die vom Rat in der Rechtssache C‑543/20 erhobene Einrede der Unzulässigkeit zu prüfen.

97.

In der Rechtssache C‑543/20 erhebt der Rat eine Einrede der Unzulässigkeit im Hinblick auf die von der Republik Bulgarien erhobene Klage, soweit sie Art. 1 Nr. 6 Buchst. d der Verordnung 2020/1054 betrifft. Nach Ansicht des Rates zielt die Klage dieses Mitgliedstaats nämlich nicht darauf ab, die Gültigkeit dieser Bestimmung in Frage zu stellen, sondern darauf, deren genaue Auslegung zu klären. Im Übrigen bringe dieser Mitgliedstaat vor, dass, falls die fragliche Bestimmung in einer bestimmten Weise auszulegen sein sollte, der Gerichtshof die gegen diese Bestimmung gerichteten Klagegründe nicht prüfen müsse. Die Republik Bulgarien nutze ihre privilegierte Stellung nach Art. 263 AEUV aus, um Handlungen allein zu dem Zweck anzufechten, deren Bedeutung zu klären, was gegen Sinn und Zweck dieser Bestimmung verstoße. Wie der Gerichtshof in Bezug auf Art. 267 AEUV entschieden habe, dürfe Art. 263 AEUV auch nicht herangezogen werden, um hypothetische Fragen aufzuwerfen.

98.

Nach Ansicht der Republik Bulgarien ist die vom Rat erhobene Einrede der Unzulässigkeit zurückzuweisen.

99.

Zunächst ist darauf hinzuweisen, dass das Ziel der Nichtigkeitsklage nach Art. 263 AEUV nach ständiger Rechtsprechung darin besteht, die Wahrung des Rechts bei der Auslegung und Anwendung des Vertrags zu sichern ( 79 ).

100.

Außerdem muss nach Art. 21 der Satzung des Gerichtshofs der Europäischen Union und Art. 120 Buchst. c der Verfahrensordnung die Klageschrift den Streitgegenstand, die geltend gemachten Klagegründe und Argumente sowie eine kurze Darstellung der Klagegründe enthalten. Nach der Rechtsprechung müssen diese Angaben so klar und deutlich sein, dass sie dem Beklagten die Vorbereitung seines Verteidigungsvorbringens und dem Gerichtshof die Wahrnehmung seiner Kontrollaufgabe ermöglichen; es müssen sich die wesentlichen tatsächlichen und rechtlichen Umstände, auf die eine Klage gestützt wird, zusammenhängend und verständlich unmittelbar aus der Klageschrift ergeben, und die Anträge der Klageschrift müssen eindeutig formuliert sein ( 80 ).

101.

Im vorliegenden Fall geht aus den Anträgen und dem Wortlaut der Klageschrift ausdrücklich hervor, dass die Republik Bulgarien mit ihrer Klage in der Rechtssache C‑543/20 u. a. die Nichtigerklärung von Art. 1 Abs. 6 Buchst. d der Verordnung 2020/1054 beantragt, hilfsweise die vollständige Nichtigerklärung dieser Verordnung. Dieser Mitgliedstaat stützt seinen Antrag auf Nichtigerklärung auf mehrere Klagegründe.

102.

Wie der Rat jedoch hervorhebt, macht die Republik Bulgarien in einem einleitenden Teil ihrer Klage zwei mögliche Auslegungen der in Rede stehenden Bestimmung geltend. Dieser Mitgliedstaat bringt nämlich zum einen vor, dass, wenn der Gerichtshof feststellen sollte, dass Art. 1 Nr. 6 Buchst. d der Verordnung 2020/1054 dahin auszulegen sei, dass die Kraftfahrer verpflichtet seien, an ihren Wohnsitz oder an die im Mitgliedstaat der Niederlassung des Arbeitgebers gelegene Betriebsstätte des Arbeitgebers, der sie normalerweise zugeordnet seien, zurückzukehren, diese Bestimmung gegen ihre im AEU-Vertrag vorgesehenen Grundfreiheiten sowie gegen mehrere Grundsätze des Unionsrechts verstoße. Zum anderen macht die Republik Bulgarien geltend, dass, wenn der Gerichtshof jedoch feststellen sollte, dass diese Bestimmung keine Verpflichtung für die Fahrer begründe, an diese beiden Orte zurückzukehren, und dass es ihnen daher freistehe, ihre Ruhezeit zu dort nehmen, wo sie dies wollten, die auf diese Verstöße gestützten Klagegründe nicht geprüft zu werden brauchten.

103.

Unter diesen Umständen bin ich der Ansicht, dass, wie aus den Anträgen der Republik Bulgarien ausdrücklich hervorgeht, die von diesem Mitgliedstaat erhobene Klage sehr wohl darauf gerichtet ist, die Rechtmäßigkeit von Art. 1 Nr. 6 Buchst. d der Verordnung 2020/1054 gemäß Art. 263 AEUV in Frage zu stellen.

104.

Außerdem besteht meines Erachtens bei der Lektüre der Klageschrift kein Zweifel daran, dass die Republik Bulgarien die Klagegründe und Argumente, auf die sie diesen Nichtigkeitsantrag stützt, sowie eine kurze Darstellung der zu diesem Zweck geltend gemachten Klagegründe klar und genau angibt. Daraus folgt meines Erachtens, dass die Anforderungen von Art. 21 Abs. 1 der Satzung des Gerichtshofs der Europäischen Union und Art. 120 Buchst. c der Verfahrensordnung des Gerichtshofs erfüllt sind.

105.

Der bloße Umstand, dass dieser Mitgliedstaat in diesem Zusammenhang die Auslegung von Art. 1 Nr. 6 Buchst. d der Verordnung 2020/1 klären möchte, kann meines Erachtens nicht dazu führen, dass die Klage für unzulässig erklärt wird. Im Einklang mit dem unter Punkt 2) der vorliegenden Schlussanträge angeführten Ziel der Nichtigkeitsklage impliziert die Rechtmäßigkeitskontrolle nach Art. 263 AEUV nämlich zwangsläufig, dass der Unionsrichter in Ausübung seiner Zuständigkeit zur Auslegung ( 81 ) die Bestimmungen, deren Nichtigerklärung beantragt wird, auslegt und gegebenenfalls deren Tragweite klarstellt.

106.

Entgegen dem, was das Vorbringen des Rates voraussetzt, betrifft die Bestimmung des genauen Umfangs der Verpflichtung betreffend die Rückkehr der Fahrer, wie sie in Art. 1 Nr. 6 Buchst. d der Verordnung 2020/1054 vorgesehen ist, somit nicht die Zulässigkeit der Klage, sondern deren Begründetheit.

107.

Aus diesen Erwägungen folgt meines Erachtens, dass die von der Republik Bulgarien in der Rechtssache C‑543/20 erhobene Klage in Bezug auf Art. 1 Nr. 6 Buchst. d der Verordnung 2020/1054 als zulässig anzusehen ist.

108.

Aus dem oben in Nr. 102 angeführten Vorbringen in der Klage dieses Mitgliedstaats geht jedoch hervor, dass es für den Fall, dass der Gerichtshof Art. 1 Nr. 6 Buchst. d der Verordnung 2020/1054 dahin auslegen sollte, dass diese Bestimmung keine Verpflichtung für die Fahrer begründe, an ihren Wohnsitz oder an die im Mitgliedstaat der Niederlassung des Arbeitgebers gelegene Betriebsstätte des Arbeitgebers, der der Fahrer normalerweise zugeordnet ist, zurückzukehren, nicht mehr erforderlich wäre, die von der Republik Bulgarien geltend gemachten Klagegründe im Hinblick auf diese Bestimmung in der Sache zu prüfen.

109.

Unter diesen Umständen bin ich der Ansicht, dass zunächst die Klagegründe zu prüfen sind, mit denen einige Mitgliedstaaten geltend machen, dass Art. 1 Nr. 6 Buchst. d der Verordnung 2020/1054 gegen den Grundsatz der Rechtssicherheit verstoße. Diese Analyse wird es nämlich ermöglichen, den genauen Umfang der Verpflichtung betreffend die Rückkehr der Fahrer, wie sie in dieser Bestimmung vorgesehen ist, zu bestimmen.

110.

In ihren Klagen machen die Republik Litauen (Rechtssache C‑541/20), die Republik Bulgarien (Rechtssache C‑543/20) und die Republik Polen (Rechtssache C‑553/20) geltend, dass Art. 1 Nr. 6 Buchst. d der Verordnung 2020/1054 nicht den Anforderungen genüge, die sich aus dem Grundsatz der Rechtssicherheit ergäben.

111.

Die Republik Litauen ( 82 ) macht geltend, der Gesetzgeber habe nicht festgelegt, wie die Bestimmung, die die Verpflichtung betreffend die Rückkehr der Fahrer vorsehe, in der Praxis anzuwenden sei. So würden weder die Modalitäten der Rückkehr des Fahrers, wie die Kosten und der Nachweis der Rückkehr, noch die einer Rückkehrverweigerung und ihre Folgen in Bezug auf Sanktionen gegen den Arbeitgeber und gegebenenfalls den Arbeitnehmer präzisiert. Auch der Begriff „Wohnsitz“ des Fahrers sei nicht klar definiert. Insbesondere sei unklar, ob ein Fahrer aus einem Drittland in dieses oder den vorübergehenden Wohnsitz des betreffenden Mitgliedstaats zurückkehren müsse, und es sei allgemein ungewiss, ob sich dieser Ausdruck auf den betreffenden Mitgliedstaat oder auf eine bestimmte Anschrift des Wohnsitzes beziehe. All diese Unsicherheiten würden eine einheitliche Anwendung der Verordnung 2020/1054 unmöglich machen.

112.

Die Republik Bulgarien macht geltend, dass es bei der genauen Auslegung dieser Bestimmung und den Pflichten, die den Fahrern und den Verkehrsunternehmern auferlegt würden, grundlegende Unklarheiten gebe. So sei unklar, erstens, ob die Verpflichtung betreffend die Rückkehr der Fahrer auf die beiden in dieser Bestimmung genannten Orte (d. h. die Betriebsstätte des Unternehmens oder den Wohnsitz des Fahrers) beschränkt bleibe oder ob die Fahrer einen anderen Ort wählen könnten, zweitens, ob diese Verpflichtung den Fahrern oder den Verkehrsunternehmern obliege, und drittens, ob es sich im letztgenannten Fall um eine Handlungs- oder Ergebnispflicht handele. Die vom Rat und vom Parlament in ihren Schriftsätzen vorgeschlagene Auslegung der in Rede stehenden Bestimmung widerspreche den in früheren Dokumenten sowohl von diesen Organen als auch von der Kommission vertretenen Standpunkten. Das Fehlen von Rechtssicherheit werde im Übrigen durch die auf nationaler Ebene vorgenommene Auslegung von Art. 1 Nr. 6 Buchst. d der Verordnung 2020/1054 belegt. So gehe aus einem Bericht der belgischen Polizei hervor, dass Sanktionen allein deshalb verhängt worden seien, weil ein Fahrer nach 13 Wochen nicht zurückgekehrt sei, ohne dass geprüft worden wäre, ob er sich dafür entschieden hätte, seine Ruhezeit anderswo zu verbringen ( 83 ).

113.

Die Republik Polen macht erstens geltend, die Natur der in Art. 1 Nr. 6 Buchst. d der Verordnung 2020/1054 vorgesehenen Verpflichtung des Verkehrsunternehmers sei nicht klar definiert. Es sei unklar, ob das Unternehmen nur verpflichtet sei, dem Fahrer ein Verkehrsmittel zur Verfügung zu stellen, damit er seine Ruhezeit an einem der angegebenen Orte nehmen könne, oder ob es – wie der 14. Erwägungsgrund dieser Verordnung nahezulegen scheine – sicherstellen müsse, dass sich der Fahrer tatsächlich an einen dieser Orte begebe. Im letztgenannten Fall sei nicht klar, wie der Verkehrsunternehmer den Fahrer verpflichten müsse, von der ihm angebotenen Rückkehrmöglichkeit Gebrauch zu machen, und auch nicht, welches Fahrzeug zu diesem Zweck verwendet werden solle. Diese Bestimmung könnte somit den Verkehrsunternehmern Verpflichtungen auferlegen, die sie nicht erfüllen könnten, ohne gegen die persönliche Freiheit der Arbeitnehmer zu verstoßen.

114.

Zweitens ist die Republik Polen der Ansicht, dass die Frage, ob der Rückkehr an den Wohnsitz nicht die Rückkehr an die Betriebsstätte vorausgehen müsse, Anlass zu Zweifeln gebe. Es sei unklar, ob das Unternehmen dadurch, dass es den Fahrern die unmittelbare Rückkehr zu ihrem Wohnsitz erlaube, der Verpflichtung nachkomme, ihnen eine Ruhezeit zu garantieren, da die Fahrer an der Betriebsstätte „ihre wöchentliche Ruhezeit beginnen“.

115.

Drittens werfe auch der Unterabs. 3 der in Rede stehenden Bestimmung Zweifel auf. So sei nicht klar, ob der Fahrtenschreiber, dessen Aufzeichnungen die nach dieser Bestimmung erforderlichen Nachweise darstellten, der des Fahrzeugs sei, mit dem der Fahrer an die Betriebsstätte oder seinen Wohnsitz zurückgekehrt sei, oder der Fahrtenschreiber des gewöhnlich vom Fahrer benutzten Fahrzeugs. Die angefochtene Bestimmung lege nicht fest, wie lange die Unterlagen aufbewahrt würden, auf die das Unternehmen nach dem 14. Erwägungsgrund der Verordnung 2020/1054 zurückgreifen könne, um die Einhaltung der Verpflichtung nachzuweisen. Die Republik Polen ist der Ansicht, dass die mangelnde Bestimmtheit der in diesem Unterabsatz enthaltenen Bestimmung deren Durchführung verhindere. In den Verordnungen sollte der Inhalt der nationalen Durchführungsmaßnahmen hinreichend genau festgelegt werden. Dies sei hier nicht der Fall, da die fragliche Bestimmung den nationalen Behörden ein zu weites Ermessen einräume. Die Präzisierungen der Bestimmungen der Verordnung 2020/1054 durch diese Behörden führe zu unterschiedlichen Anwendungen, die den Zustand der Rechtsunsicherheit verstärkten, was dem Ziel dieser Verordnung zuwiderliefe, die Rechtssicherheit in Bezug auf die den Verkehrsunternehmern obliegenden Verpflichtungen zu erhöhen, um eine einheitliche Anwendung im Binnenmarkt zu gewährleisten.

116.

Der Rat, das Parlament und ihre Streithelfer beantragen, alle diese Klagegründe zurückzuweisen.

117.

Nach ständiger Rechtsprechung gebietet der Grundsatz der Rechtssicherheit, dass Rechtsvorschriften – vor allem dann, wenn sie nachteilige Folgen haben können – klar und bestimmt sowie in ihrer Anwendung für den Einzelnen vorhersehbar sind. Insbesondere verlangt dieser Grundsatz, dass eine Regelung es den Betroffenen ermöglicht, den Umfang der ihnen damit auferlegten Verpflichtungen genau zu erkennen, und dass die Betroffenen ihre Rechte und Pflichten eindeutig erkennen und sich darauf einstellen können ( 84 ), vor allem dann, wenn die Regelung nachteilige Folgen für Einzelne und Unternehmen haben kann ( 85 ).

118.

Die Erfordernisse der Rechtssicherheit sind jedoch weder dahin zu verstehen, dass sie den Unionsgesetzgeber darin hindern, im Rahmen einer von ihm erlassenen Norm einen abstrakten Rechtsbegriff zu verwenden, noch dahin, dass sie gebieten, dass in einer solchen abstrakten Norm die verschiedenen konkreten Fälle genannt werden, auf die sie angewandt werden kann, sofern der Gesetzgeber nicht alle diese Fälle im Voraus bestimmen kann ( 86 ).

119.

Es ist außerdem nicht erforderlich, dass ein Gesetzgebungsakt selbst Angaben technischer Natur enthält, und der Unionsgesetzgeber kann einen allgemeinen Rechtsrahmen schaffen, der gegebenenfalls später konkretisiert wird ( 87 ).

120.

Folglich verletzt die Tatsache, dass ein Gesetzgebungsakt den Behörden, die mit seiner Durchführung betraut sind, ein Ermessen verleiht, als solche nicht das Erfordernis der Vorhersehbarkeit, sofern der Umfang dieses Ermessens und die Modalitäten seiner Ausübung im Hinblick auf das in Rede stehende legitime Ziel hinreichend deutlich festgelegt sind, um angemessenen Schutz vor Willkür zu bieten ( 88 ).

121.

Im vorliegenden Fall ist im Rahmen von Klagen wie den vorliegenden kein konkreter Sachverhalt zu beurteilen, und es werden nur hypothetische Sachverhalte berücksichtigt. In einem solchen Rahmen ist meines Erachtens in Anwendung der in den vorstehenden Nummern angeführten Rechtsprechung zur Beurteilung der Vereinbarkeit einer Bestimmung mit dem Grundsatz der Rechtssicherheit zu prüfen, ob diese Bestimmung derart unklar ist, dass ihre Adressaten etwaige Zweifel in Bezug auf ihre Reichweite oder ihren Sinn nicht mit hinreichender Sicherheit ausräumen können, so dass sie nicht in der Lage wären, ihre Rechte und Pflichten aus dieser Bestimmung eindeutig zu bestimmen ( 89 ).

122.

Zunächst ist das Vorbringen zu prüfen, wonach sich Art. 1 Nr. 6 Buchst. d der Verordnung 2020/1054 zum einen nicht entnehmen lasse, ob die Verpflichtung betreffend die Rückkehr der Fahrer den Fahrern oder Verkehrsunternehmern obliege, und zum anderen, ob es den Fahrern freistehe, einen anderen Ort als die Betriebsstätte des Unternehmens oder ihren Wohnsitz zu wählen, um ihre Ruhezeiten zu beginnen.

123.

Insoweit ist darauf hinzuweisen, dass Art. 1 Nr. 6 Buchst. d der Verordnung 2020/1054 in seinem Abs. 1 vorsieht, dass „Verkehrsunternehmen … die Arbeit der Fahrer so [planen], dass jeder Fahrer in der Lage ist, innerhalb jedes Zeitraums von vier aufeinanderfolgenden Wochen zu der im Mitgliedstaat der Niederlassung des Arbeitgebers gelegenen Betriebsstätte des Arbeitgebers, der der Fahrer normalerweise zugeordnet ist und an der er seine wöchentliche Ruhezeit beginnt, oder zu seinem Wohnsitz zurückzukehren, um dort mindestens eine regelmäßige wöchentliche Ruhezeit oder eine wöchentliche Ruhezeit von mehr als 45 Stunden als Ausgleich für eine reduzierte wöchentliche Ruhezeit zu verbringen“.

124.

Außerdem muss nach Unterabs. 2 dieser Bestimmung in Verbindung mit Art. 1 Nr. 6 Buchst. a dieser Verordnung der Fahrer, wenn er zwei aufeinanderfolgende reduzierte wöchentliche Ruhezeiten eingelegt hat, in der Lage sein, in der dritten Woche zurückzukehren, um die regelmäßige wöchentliche Ruhezeit von mehr als 45 Stunden, die als Ausgleich eingelegt wird, zu nehmen.

125.

Meines Erachtens geht aus dem Wortlaut dieser Bestimmung klar hervor, dass sie sich nicht an die Fahrer, sondern an die Verkehrsunternehmen richtet, indem sie ihnen vorschreibt, die Arbeit der Fahrer so zu planen, dass diese je nach Fall die Möglichkeit haben, ihre regelmäßige wöchentliche Ruhezeit entweder an der Betriebsstätte des Arbeitgebers oder am Wohnsitz des Fahrers zu beginnen.

126.

Daraus folgt, dass die sich aus der in Rede stehenden Bestimmung ergebende Verpflichtung zweifellos den Verkehrsunternehmern obliegt. Es handelt sich um eine Organisationspflicht in dem Sinne, dass der Verkehrsunternehmer verpflichtet ist, die Rückkehr des Fahrers an einen der beiden angegebenen Orte, nämlich die Betriebsstätte des Unternehmens oder den Wohnsitz des Fahrers, zu planen. Außerdem ergibt sich aus dem Wortlaut dieser Bestimmung, dass die Verpflichtung des Verkehrsunternehmens auf die Organisation der Rückkehr an einen dieser beiden Orte beschränkt ist und sich daher nicht auf andere Orte erstreckt.

127.

Unter diesen Umständen hat die dem Verkehrsunternehmer durch die in Rede stehende Bestimmung auferlegte Verpflichtung keine Auswirkung auf die Freiheit des Fahrers, den Ort zu wählen, an dem er seine Ruhezeit beginnen und verbringen möchte. Nach dem Wortlaut dieser Bestimmung muss der Fahrer die Möglichkeit haben, seine regelmäßige wöchentliche Ruhezeit an einem dieser beiden Orte zu beginnen, ist dazu aber sicher nicht verpflichtet. Den Fahrern steht es daher frei, ihre regelmäßige wöchentliche Ruhezeit an dem Ort, an dem sie dies wünschen, zu beginnen und zu verbringen, was jedoch keinen Einfluss auf die Organisationspflicht des Verkehrsunternehmens hat.

128.

Die Tragweite der in Rede stehenden Bestimmung, wie sie in den beiden vorstehenden Nummern beschrieben ist, ergibt sich im Übrigen nicht nur ausdrücklich aus ihrem Wortlaut, sondern wird durch den 14. Erwägungsgrund der Verordnung 2020/1054 bestätigt. Aus diesem Erwägungsgrund geht nämlich zum einen ausdrücklich hervor, dass die „Verkehrsunternehmen die Arbeit der Fahrer … planen“ und „Verpflichtungen zur Organisation der regelmäßigen Rückkehr“ haben. Dieser Erwägungsgrund bestätigt somit, dass diese Verpflichtung dem Verkehrsunternehmer obliegt. Zum anderen heißt es in diesem Erwägungsgrund, dass „[d]ie Rückkehr … so organisiert werden [sollte], dass es möglich ist, eine Betriebsstätte des Verkehrsunternehmens im Mitgliedstaat seiner Niederlassung oder den Wohnsitz des Fahrers zu erreichen; den Fahrern sollte es freigestellt sein zu wählen, wo sie ihre Ruhezeit verbringen“ ( 90 ). Auch die Verwendung des Ausdrucks „dass es möglich ist“ bestätigt, dass diese Bestimmung nur eine Möglichkeit und keine Verpflichtung für die Fahrer vorsieht.

129.

Die vorstehenden Erwägungen erlauben es auch, auf das Vorbringen der Mitgliedstaaten zum angeblichen Mangel an Klarheit im Hinblick auf die Natur der Verpflichtung einzugehen. Zum einen ergibt sich nämlich aus den vorstehenden Ausführungen in Beantwortung der von der Republik Bulgarien geäußerten Zweifel, dass die Verpflichtung betreffend die Rückkehr der Fahrer eine Ergebnispflicht in Bezug auf die Organisation der Rückkehr des Fahrers ist, nicht aber in Bezug auf die Rückkehr als solche, da es dem Fahrer freisteht, sich dafür zu entscheiden, nicht an einen der beiden angegebenen Orte zurückzukehren und seine Ruhezeit zu beginnen, wo er dies wünscht.

130.

Zum anderen geht in Beantwortung der ersten Rüge der Republik Polen aus diesen Erwägungen hervor, dass Art. 1 Nr. 6 Buchst. d der Verordnung 2020/1054 den Verkehrsunternehmern in keiner Weise vorschreibt, den Fahrer zu verpflichten, von der ihm gebotenen Rückkehrmöglichkeit Gebrauch zu machen, und somit keine Verpflichtungen auferlegt, die sie nicht erfüllen könnten, ohne das Grundrecht der Fahrer auf persönliche Freiheit zu verletzen.

131.

Aus diesen Erwägungen folgt auch, dass es entgegen dem, was die Republik Litauen in Betracht zieht, keine Sanktionen gegen den Fahrer geben kann, wenn die Rückkehr verweigert wird. Es kann auch keine Sanktion gegen den Verkehrsunternehmer geben, falls der Fahrer nicht zurückkehrt, wenn dieser Verkehrsunternehmer der ihm obliegenden Organisationspflicht nachgekommen ist.

132.

Außerdem legt, wie sowohl die Republik Litauen als auch die Republik Polen ausführen, Art. 1 Nr. 6 Buchst. d der Verordnung 2020/1054 weder die Modalitäten der Rückkehr des Fahrers noch das Beförderungsmittel fest, das der Fahrer für die Rückkehr benutzt. Diese Entscheidung des Gesetzgebers schafft jedoch keine Rechtsunsicherheit, sondern soll den Verkehrsunternehmern die Flexibilität einräumen, die erforderlich ist, um die Rückkehr des Fahrers in der im Hinblick auf die Kosten vernünftigsten Weise zu organisieren, unter Berücksichtigung der Bedürfnisse des Unternehmens und seiner organisatorischen Modalitäten.

133.

Mit ihrer zweiten Rüge macht die Republik Polen ferner geltend, es sei unklar, ob der Rückkehr an den Wohnsitz die Rückkehr an die Betriebsstätte vorausgehen müsse. Insoweit ist darauf hinzuweisen, dass es nach dem Wortlaut von Art. 1 Nr. 6 Buchst. d der Verordnung 2020/1054 möglich ist, dass der Arbeitgeber seiner Verpflichtung nachkommt, die Rückkehr des Fahrers möglich zu machen, indem er den Fahrer auffordert, zu seiner Betriebsstätte in den Niederlassungsmitgliedstaat zurückzukehren. Im Rahmen des Arbeitsvertrags kann das Verkehrsunternehmen als Arbeitgeber den Fahrer stets verpflichten, während seiner Arbeitszeit ( 91 ) an die Betriebsstätte zurückzukehren, bevor dieser seine Ruhezeit beginnt.

134.

Hierzu ist erstens festzustellen, dass das Abhängigkeitsverhältnis zwischen Verkehrsunternehmer und Fahrer durch das auf den Arbeitsvertrag anwendbare nationale Arbeitsrecht geregelt wird. Die Modalitäten der Abhängigkeit sind daher im Einklang mit diesem Recht zu bestimmen. Zweitens verbietet es die Verordnung 2020/1054 nicht, dass der Arbeitgeber den Fahrer verpflichtet, zur Betriebsstätte zurückzukehren, sofern eine solche Verpflichtung während der Arbeitszeit auferlegt wird und nicht in die Ruhezeiten des Fahrers eingreift. Diese Verpflichtung berührt jedoch nicht das Recht des Fahrers, den Ort zu wählen, an dem er seine Ruhezeit verbringen möchte. Drittens verpflichtet Art. 1 Nr. 6 Buchst. d der Verordnung 2020/1054 den Verkehrsunternehmer nicht dazu, den Fahrer zu verpflichten, zur Betriebsstätte zurückzukehren, um der Verpflichtung betreffend die Rückkehr der Fahrer nachkommen zu können. In dieser Bestimmung wird das Wort „oder“ und nicht das Wort „und“ verwendet. Sie lässt dem Verkehrsunternehmer die Flexibilität bei der Wahl des einen oder des anderen dort genannten Zielorts.

135.

Zur Rüge der Republik Litauen, der Begriff „Wohnsitz“ sei nicht klar definiert, genügt der Hinweis, dass sich nach ständiger Rechtsprechung der Wohnsitz danach bestimmt, wo sich der gewöhnliche Mittelpunkt der Interessen des Betroffenen befindet ( 92 ). Aus dieser Definition ergibt sich, dass sich der Begriff des „Wohnsitzes“ auf einen bestimmten Ort bezieht und nicht, wie von diesem Mitgliedstaat in Betracht gezogen, das gesamte Hoheitsgebiet eines Mitgliedstaats erfasst. Was die besondere Situation der Fahrer aus Drittstaaten betrifft, kann im Licht der oben in Nr. 118 angeführten Rechtsprechung und der Ausführungen unten in den Nrn. 142 und 143 nicht geltend gemacht werden, dass der Umstand, dass die in Rede stehende Bestimmung diese Situation nicht regelt, einen Verstoß gegen den Grundsatz der Rechtssicherheit darstellt. Diese Situation kann auf nationaler Ebene geregelt werden. Jedenfalls erscheint es nicht sinnvoll, die den Verkehrsunternehmern obliegende Rückkehrverpflichtung so weit auszudehnen, dass ihnen Rückfahrten aus der Europäischen Union hinaus auferlegt werden. Insoweit weise ich darauf hin, dass es, wie ich in der vorstehenden Nummer ausgeführt habe, dem Verkehrsunternehmen freisteht, zwischen den beiden in der in Rede stehenden Bestimmung genannten Orten zu wählen, so dass, wenn sich die Rückkehr zum Wohnsitz als wirtschaftlich nicht vertretbar erweisen sollte, dieses Unternehmen der Verpflichtung immer noch dadurch nachkommen kann, dass es die Rückkehr zur Betriebsstätte organisiert.

136.

Mit ihrer dritten Rüge macht die Republik Polen geltend, Art. 1 Nr. 6 Buchst d Unterabs. 3 der Verordnung 2020/1054 sei hinsichtlich der Art und Weise, in der die Verkehrsunternehmer nachweisen müssten, dass sie ihre in den vorstehenden Unterabsätzen vorgesehene Verpflichtung betreffend die Rückkehr der Fahrer erfüllten, unklar.

137.

Insoweit weise ich darauf hin, dass Unterabs. 3 dieser Bestimmung vorsieht, dass „[d]as Unternehmen dokumentiert, wie es diese Verpflichtung erfüllt, und es bewahrt die betreffenden Unterlagen in seinen Geschäftsräumen auf, damit sie auf Verlangen der Kontrollbehörden vorgelegt werden können“.

138.

Hierzu heißt es im 14. Erwägungsgrund der Verordnung 2020/1054, dass „[f]ür den Nachweis, dass das Verkehrsunternehmen seinen Verpflichtungen zur Organisation der regelmäßigen Rückkehr nachkommt, … das Verkehrsunternehmen auf Fahrtenschreiberaufzeichnungen, Dienstpläne der Fahrer oder andere Unterlagen zurückgreifen können [sollte]. Diese Belege sollten in den Geschäftsräumen des Verkehrsunternehmens verfügbar sein, damit sie auf Verlangen der Kontrollbehörden vorgelegt werden können“.

139.

Die Republik Polen macht im Wesentlichen geltend, dass die mangelnde Bestimmtheit der in diesem Unterabs. 3 enthaltenen Regelung die Verkehrsunternehmen daran hindere, sie durchzuführen. Dieser Mitgliedstaat weist insbesondere auf die Zweifel hinsichtlich der Aufzeichnungen des Fahrtenschreibers, die verwendet werden könnten, um die Einhaltung der Rückkehrverpflichtung des Fahrers zu dokumentieren, sowie auf die mangelnde Festlegung der Aufbewahrungsdauer der Dokumente, die diese Einhaltung nachweisen könnten, hin.

140.

Aus der Auslegung der in Rede stehenden Bestimmung im Licht des einschlägigen Teils des 14. Erwägungsgrundes der Verordnung 2020/1054 ergibt sich jedoch, dass der Unionsgesetzgeber den Verkehrsunternehmern einen Flexibilitätsspielraum einräumen wollte, indem er ihnen die Möglichkeit einräumte, die Einhaltung der Verpflichtung betreffend die Rückkehr der Fahrer unter Verwendung aller einschlägigen Unterlagen nachzuweisen. Diese Flexibilität hinsichtlich der Art und Weise, wie die Einhaltung dieser Verpflichtung nachzuweisen ist, steht im Übrigen im Einklang mit der Flexibilität, die der Unionsgesetzgeber, wie sich aus der vorstehenden Nr. 132 ergibt, den Verkehrsunternehmern geboten hat, um die Rückkehr des Fahrers zu den Verkehrsunternehmern in der in wirtschaftlicher und organisatorischer Hinsicht vernünftigsten Weise zu organisieren.

141.

Insoweit bedeutet der Umstand, dass Art. 1 Nr. 6 Buchst. d Unterabs. 3 der Verordnung 2020/1054 nicht festlegt, wie die Verkehrsunternehmer nachweisen müssen, dass sie ihrer Verpflichtung betreffend die Rückkehr der Fahrer nachkommen, nicht, dass diese Bestimmung gegen den Grundsatz der Rechtssicherheit verstößt.

142.

Erstens sind nämlich, wie sich aus der oben in den Nrn. 118 bis 120 angeführten Rechtsprechung ergibt, die Erfordernisse des Grundsatzes der Rechtssicherheit nicht dahin zu verstehen, dass sie gebieten, dass in einer Norm immer die verschiedenen konkreten Fälle genannt werden, auf die sie angewandt werden kann, sofern der Gesetzgeber nicht alle diese Fälle im Voraus bestimmen kann. Eine Bestimmung wie Art. 1 Nr. 6 Buchst. d Unterabs. 3 der Verordnung 2020/1054, die auf eine Vielzahl unterschiedlicher Sachverhalte anwendbar ist, kann oder muss nicht im Einzelnen angeben, auf welche Sachverhalte sie Anwendung findet.

143.

Zweitens ergibt sich aus der Rechtsprechung, dass die Mitgliedstaaten Maßnahmen zur Durchführung einer Verordnung erlassen können, auch wenn diese Verordnung sie dazu nicht ausdrücklich ermächtigt, wenn sie deren unmittelbare Anwendbarkeit nicht vereiteln, deren unionsrechtliche Natur nicht verbergen und die Ausübung des ihnen durch die betreffende Verordnung verliehenen Wertungsspielraums innerhalb der Grenzen dieser Vorschriften konkretisieren ( 93 ). Daraus folgt, dass die Mitgliedstaaten, wenn sie es für erforderlich halten, diese Bestimmung zu integrieren und den Verkehrsunternehmern weitere Angaben zu machen, dies innerhalb dieser Grenzen tun können, wobei sie jedoch die Flexibilität zu wahren haben, die diese ihnen hinsichtlich der Art und Weise des Nachweises der Erfüllung der Verpflichtung betreffend die Rückkehr der Fahrer einräumt.

144.

Drittens ist es, sofern es an einer präzisen Regelung auf Unionsebene oder auf nationaler Ebene hinsichtlich der Art und Weise, in der die Verkehrsunternehmer nachweisen müssen, dass sie ihre Verpflichtung betreffend die Rückkehr der Fahrer erfüllen, fehlt, Sache der Verkehrsunternehmer selbst, im Rahmen der vom Unionsgesetzgeber gebotenen Flexibilität, eine zuverlässige Methode festzulegen, mit der die Einhaltung der Anforderung, die sich aus dieser Vorschrift ergibt, sichergestellt werden kann ( 94 ).

145.

Was sodann das Vorbringen der Republik Bulgarien betrifft, wonach die vom Rat und vom Parlament in ihren Schriftsätzen vor dem Gerichtshof vorgeschlagene Auslegung sich von derjenigen unterscheide, die sie in früheren Dokumenten vorgeschlagen hätten, bezieht sich dieser Mitgliedstaat auf Zwischenhandlungen, die diese Organe während des Gesetzgebungsverfahrens erlassen haben, deren Zweck allein darin besteht, den Erlass eines endgültigen Rechtsakts vorzubereiten, ohne den Standpunkt, den das in Rede stehende Organ einnehmen wird, endgültig festzulegen ( 95 ), und die daher keine Rechtsunsicherheit schaffen können. Auch die von der Kommission auf der Website der GD „Mobilität und Verkehr“ veröffentlichten Dokumente mit dem Titel „Fragen und Antworten zur Umsetzung des Mobilitätspakets“, auf die sowohl die Republik Bulgarien als auch die Republik Polen Bezug genommen haben, haben keinen rechtlich verbindlichen Charakter ( 96 ) und können somit nicht belegen, dass die beanstandete Bestimmung den Erfordernissen der Rechtssicherheit nicht genügt.

146.

Was schließlich die auf nationaler Ebene vorgenommenen Auslegungen der in Rede stehenden Bestimmung betrifft, auf die sich die Republik Litauen und die Republik Bulgarien berufen, sowie den Bericht der belgischen Polizei, den die Republik Bulgarien als Beweis für das Fehlen von Rechtssicherheit vorgelegt hat, ist zum einen darauf hinzuweisen, dass die von diesen Mitgliedstaaten vorgelegten Informationen und insbesondere dieses letztere Dokument in Ermangelung anderer Belege nicht die Feststellung erlauben, ob in den genannten Fällen die Geldbußen auf der Grundlage einer zutreffenden oder fehlerhaften Auslegung von Art. 1 Nr. 6 Buchst. d der Verordnung 2020/1054 verhängt wurden. Zum anderen kann, selbst wenn in den genannten Fällen Geldbußen auf der Grundlage einer unrichtigen Auslegung dieser Bestimmung verhängt worden wären, eine etwaige fehlerhafte Anwendung der in Rede stehenden Bestimmung als solche keinen Mangel an Rechtssicherheit belegen. Es könnte sich nämlich um einfache Fehler der nationalen Behörden bei der Anwendung dieser Bestimmung handeln, die unter Heranziehung der in den fraglichen nationalen Rechtsordnungen zur Verfügung stehenden Rechtsbehelfe berichtigt werden könnten.

147.

Nach alledem sind meines Erachtens die von der Republik Litauen, der Republik Bulgarien und der Republik Polen geltend gemachten Klagegründe eines Verstoßes gegen den Grundsatz der Rechtssicherheit durch Art. 1 Nr. 6 Buchst. d der Verordnung 2020/1054 zurückzuweisen.

148.

Aus der oben in den Nrn. 125 bis 129 angeführten Auslegung der in Art. 1 Nr. 6 Buchst. d der Verordnung 2020/1054 vorgesehenen Verpflichtung betreffend die Rückkehr der Fahrer ergibt sich auch, dass es im Einklang mit den Ausführungen oben in den Nrn. 102 und 108 meines Erachtens nicht erforderlich sein wird, dass der Gerichtshof die anderen von der Republik Bulgarien geltend gemachten Klagegründe im Hinblick auf diese Bestimmung der Verordnung 2020/1054 in der Sache prüft.

149.

Ebenso scheint die Republik Litauen sowohl in ihrer Erwiderung ( 97 ) als auch in der mündlichen Verhandlung den Umfang ihrer Klage gegen diese Bestimmung auf den Fall beschränkt zu haben, dass der Gerichtshof entscheiden sollte, dass diese Bestimmung den Fahrern eine Rückkehrverpflichtung auferlegt, was, wie in den vorstehenden Nummern der vorliegenden Schlussanträge ausgeführt, nicht der Fall ist. Unter diesen Umständen bin ich der Ansicht, dass der Gerichtshof auch die anderen von der Republik Litauen geltend gemachten Klagegründe nicht im Hinblick auf diese Bestimmung der Verordnung 2020/1054 in der Sache prüfen sollte.

150.

Folglich werde ich im Folgenden die von diesen beiden Mitgliedstaaten gegen die in Rede stehende Bestimmung vorgebrachten Klagegründe nur hilfsweise prüfen.

151.

In ihren Klagen machen die Republik Litauen (Rechtssache C‑541/20), die Republik Bulgarien (Rechtssache C‑543/20) und Rumänien (Rechtssache C‑546/20), insoweit unterstützt durch die Republik Lettland, geltend, dass Art. 1 Nr. 6 Buchst. d der Verordnung 2020/1054 gegen mehrere durch den AEU-Vertrag garantierte Grundfreiheiten verstoße.

152.

Erstens macht die Republik Litauen geltend, Art. 1 Nr. 6 Buchst. d der Verordnung 2020/1054 verletze die in Art. 45 AEUV vorgesehene Freizügigkeit der Arbeitnehmer und das Recht der Fahrer, frei über ihre Ruhezeiten zu verfügen, da er die verpflichtende Rückkehr der Fahrer an ihren Wohnsitz oder an die Betriebsstätte des Unternehmens vorschreibe, ohne die Möglichkeit vorzusehen, dass die Fahrer selbst wählen könnten, wo sie ihre Ruhezeit verbringen wollten. Ebenso macht die Republik Litauen einen Verstoß gegen Art. 26 AEUV geltend. Die Republik Bulgarien macht in diesem Sinne einen Verstoß gegen Art. 21 Abs. 1, Art. 45 AEUV und Art. 45 Abs. 1 der Charta geltend.

153.

Zweitens macht Rumänien, insoweit unterstützt durch die Republik Lettland, geltend, dass Art. 1 Nr. 6 Buchst. d der Verordnung 2020/1054 die Niederlassungsfreiheit ungerechtfertigt einschränke und somit gegen Art. 49 AEUV verstoße.

154.

Nach Ansicht Rumäniens führt diese Bestimmung für die Kraftverkehrsunternehmer zum einen zu neuen Verwaltungspflichten hinsichtlich des Nachweises der regelmäßigen Rückkehr der Kraftfahrer und zum anderen zu höheren Kosten und Einnahmeverlusten. Über die zusätzlichen Kosten hinaus, die die Einhaltung der neuen Beweisanforderungen mit sich bringe, müssten die Verkehrsunternehmer nämlich die Kosten der Fahrten der Fahrer sowie einen Rückgang der Einnahmen im Hinblick auf die Zeiträume tragen, in denen die Fahrer aufgrund ihrer normalerweise leeren Rückkehr keine gewinnbringende Tätigkeit ausübten. Da es sich bei den meisten Verkehrsunternehmern um kleine und mittlere Unternehmen (KMU) handele, habe die Notwendigkeit, diese Bestimmung einzuhalten, noch größere Auswirkungen.

155.

Daraus folge, dass die Gründung eines Unternehmens in einem Staat an der geografischen Peripherie der Union weniger rentabel sei als die Gründung eines Unternehmens in einem mittel- und westeuropäischen Staat, und zwar im Hinblick auf die Kosten der alle vier Wochen für die Organisation der Rückkehr aus den Ländern, in denen sich die Verkehrsnachfrage konzentriere, über Tausende von zusätzlichen Kilometern durchgeführten Fahrten sowie die oben genannten zusätzlichen Verwaltungskosten und Einnahmeverluste.

156.

So schaffe Art. 1 Nr. 6 Buchst. d der Verordnung 2020/1054 insbesondere dadurch, dass er je nach Mitgliedstaat unterschiedliche Kosten verursache, zum einen für die in den Mitgliedstaaten an der geografischen Peripherie der Union niedergelassenen Verkehrsunternehmen einen Anreiz, Tochtergesellschaften oder Zweigniederlassungen in den Mitgliedstaaten Mittel- und Westeuropas zu gründen oder sogar ihre Tätigkeit zu verlagern. Diese Verlagerung beruhe jedoch nicht auf einer wirklichen Entscheidung der Unternehmen. Diese seien angesichts der neuen Bedingungen zur Verlagerung gezwungen. Zum anderen habe diese Bestimmung eine abschreckende Wirkung auf die in den mittel- und westeuropäischen Mitgliedstaaten ansässigen Wirtschaftsteilnehmer in Bezug auf die Gründung von Gesellschaften in den Mitgliedstaaten an der geografischen Peripherie der Union. Diese Bestimmung sei zwar unterschiedslos anwendbar, beeinträchtige aber den Marktzugang von Unternehmen aus anderen Mitgliedstaaten.

157.

Im Rahmen seines auf einen Verstoß gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit gestützten Vorbringens macht Rumänien ferner geltend, dass die Verpflichtung der Verkehrsunternehmer, ihre Tätigkeit so zu planen, dass die Ruhezeiten den Anforderungen von Art. 1 Nr. 6 Buchst. d der Verordnung 2020/1054 entsprächen, zu ungerechtfertigten Beschränkungen des freien Dienstleistungsverkehrs führen könne.

158.

Der Rat, das Parlament und ihre Streithelfer beantragen, alle diese Klagegründe zurückzuweisen.

159.

Zunächst ist darauf hinzuweisen, dass der Gerichtshof entschieden hat, dass das Verbot von Beschränkungen der vom AEU-Vertrag garantierten Grundfreiheiten nicht nur für nationale Maßnahmen, sondern auch für Maßnahmen der Unionsorgane gilt ( 98 ).

160.

Daraus folgt, dass die in Rede stehende Maßnahme, d. h. die in Art. 1 Nr. 6 Buchst. d der Verordnung 2020/1054 vorgesehene Verpflichtung betreffend die Rückkehr der Fahrer, die von den klagenden Mitgliedstaaten angeführten Bestimmungen des AEU-Vertrags beachten muss.

161.

Was zunächst die von der Republik Litauen geltend gemachten Klagegründe eines Verstoßes gegen die Art. 26 und 45 AEUV und die von der Republik Bulgarien geltend gemachten Klagegründe eines Verstoßes gegen Art. 21 Abs. 1, Art. 45 AEUV und Art. 45 Abs. 1 der Charta betrifft, so stützen sie sich alle ausdrücklich auf eine Auslegung von Art. 1 Nr. 6 Buchst. d der Verordnung 2020/1054, wonach diese Bestimmung die Verpflichtung zur Rückkehr der Fahrer an ihren Wohnsitz oder an die Betriebsstätte des Unternehmens vorschreibt, ohne die Möglichkeit vorzusehen, dass die Fahrer selbst wählen können, wo sie ihre Ruhezeit verbringen wollen. Aus den vorstehenden Nrn. 125 bis 129 geht jedoch hervor, dass dies nicht die Tragweite dieser Bestimmung ist. Folglich sind alle diese Klagegründe, da sie auf einem falschen Verständnis der in Rede stehenden Bestimmung beruhen, als unbegründet zurückzuweisen.

162.

Was sodann den von Rumänien geltend gemachten Klagegrund eines Verstoßes gegen Art. 49 AEUV betrifft, ist darauf hinzuweisen, dass nach ständiger Rechtsprechung als Beschränkungen der Niederlassungsfreiheit alle Maßnahmen anzusehen sind, die die Ausübung der in Art. 49 AEUV garantierten Freiheit unterbinden, behindern oder weniger attraktiv machen ( 99 ).

163.

Insbesondere geht der Begriff der Beschränkung (oder Behinderung) über eine Diskriminierung aus Gründen der Staatsangehörigkeit hinaus und umfasst Maßnahmen, die, obwohl sie unterschiedslos anwendbar sind, den Marktzugang für Wirtschaftsteilnehmer aus Mitgliedstaaten beeinträchtigen und damit den innergemeinschaftlichen Handel behindern ( 100 ). Eine solche Beschränkung liegt u. a. vor, wenn der Marktzugang im Aufnahmemitgliedstaat durch die in Rede stehende Maßnahme erschwert wird ( 101 ) oder wenn den Wirtschaftsteilnehmern der Zugang zum Markt dieses Aufnahmemitgliedstaats unter normalen und wirksamen Wettbewerbsbedingungen verwehrt wird ( 102 ).

164.

Außerdem unterscheidet sich nach der Rechtsprechung des Gerichtshofs die Niederlassungsfreiheit von der Dienstleistungsfreiheit in erster Linie durch die Stabilität und Kontinuität der betreffenden Tätigkeit im Gegensatz zu einer zeitlich begrenzten Tätigkeit ( 103 ).

165.

Der Begriff der „Niederlassung“ im Sinne der Bestimmungen des AEU-Vertrags über die Niederlassungsfreiheit impliziert die tatsächliche Ausübung einer wirtschaftlichen Tätigkeit mittels einer festen Einrichtung im Aufnahmemitgliedstaat auf unbestimmte Zeit. Daher setzt er eine tatsächliche Ansiedlung des betreffenden Wirtschaftsteilnehmers und die Ausübung einer wirklichen wirtschaftlichen Tätigkeit in diesem Mitgliedstaat voraus ( 104 ).

166.

Nach gefestigter Rechtsprechung ist schließlich eine Beschränkung der Niederlassungsfreiheit nur dann zulässig, wenn sie erstens aus einem zwingenden Grund des Allgemeininteresses gerechtfertigt und zweitens verhältnismäßig ist, was bedeutet, dass sie geeignet sein muss, die Erreichung der verfolgten Zielsetzung in kohärenter und systematischer Weise zu gewährleisten, und nicht über das hinausgehen darf, was hierzu erforderlich ist ( 105 ).

167.

Im vorliegenden Fall steht fest, dass die Bestimmung, die die Verpflichtung betreffend die Rückkehr der Fahrer vorsieht, unterschiedslos für jedes Verkehrsunternehmen gilt, das Beförderungen im Straßenverkehr durchführt, die in den Anwendungsbereich der Verordnung Nr. 561/2006 fallen ( 106 ).

168.

Diese Bestimmung als solche regelt weder noch beschränkt sie in irgendeiner Weise die Freiheit der in einem Mitgliedstaat niedergelassenen Wirtschaftsteilnehmer, sich in einem anderen Mitgliedstaat niederzulassen, z. B. durch die Gründung von Agenturen oder anderen Niederlassungen in diesem Hoheitsgebiet.

169.

Das Recht, sich gegebenenfalls durch die Gründung von Tochtergesellschaften in jedem Mitgliedstaat seiner Wahl niederzulassen, um die Arbeit im Einklang mit der Verpflichtung betreffend die Rückkehr der Fahrer optimal zu organisieren, wird hingegen jedem Verkehrsunternehmen durch Art. 49 AEUV garantiert, der, wie oben aus Nr. 47 hervorgeht, unmittelbar für den Straßenverkehrssektor gilt und in diesem Sektor durch die Verordnung Nr. 1071/2009 umgesetzt wurde.

170.

Im Übrigen bestätigt Rumänien selbst, dass diese Bestimmung die Möglichkeit für Verkehrsunternehmen eines Mitgliedstaats, sich in einem anderen Mitgliedstaat niederzulassen, nicht einschränkt, wenn es im Rahmen seines Vorbringens ausführt, dass diese Verpflichtung die in Rumänien niedergelassenen Verkehrsunternehmen dazu veranlassen werde, Tochtergesellschaften und Zweigniederlassungen in anderen Mitgliedstaaten zu gründen.

171.

Gleichwohl ist diese Verpflichtung laut diesem Mitgliedstaat geeignet, den Verkehrsunternehmern je nach Mitgliedstaat unterschiedliche Kosten aufzuerlegen, was zum einen die in den peripheren Mitgliedstaaten der Union ansässigen Verkehrsunternehmen dazu zwinge, sich in die Mitgliedstaaten Mittel- und Westeuropas zu verlagern, und zum anderen eine abschreckende Wirkung auf die in den letztgenannten Mitgliedstaaten ansässigen Wirtschaftsteilnehmer habe, sich in den peripheren Mitgliedstaaten niederzulassen. Daraus folge, dass diese Verpflichtung den Zugang zum Markt anderer Mitgliedstaaten durch diese Niederlassungen erschwere.

172.

Insoweit weise ich darauf hin, dass die Verpflichtung betreffend die Rückkehr der Fahrer, auch wenn sie unterschiedslos für Unternehmen gilt, die Beförderungen im Straßenverkehr in dem oben in Nr. 167 genannten Sinn durchführen, zweifellos einen größeren Einfluss auf die Verkehrsunternehmen haben kann, deren Fahrer lange Fahrten außerhalb ihres Dienstortes oder Wohnsitzes zurücklegen.

173.

Meines Erachtens bedeutet diese Feststellung jedoch keineswegs, dass die in Rede stehende Bestimmung dadurch die Niederlassungsfreiheit dieser Unternehmen nach Art. 49 AEUV verletzen würde, dass sie diesen Unternehmen die Möglichkeit, unter normalen und wirksamen Wettbewerbsbedingungen Zugang zu den Märkten anderer Mitgliedstaaten zu erhalten, wie in der oben in Nr. 163 angeführten Rechtsprechung dargelegt, nähme.

174.

Wie der Rat zutreffend ausgeführt hat, sind die organisatorischen, administrativen und wirtschaftlichen Nachteile, die sich aus der Verpflichtung betreffend die Rückkehr der Fahrer ergeben, die Rumänien im Rahmen seines Vorbringens geltend macht – nämlich die Kosten der von den Fahrern für ihre Rückkehr unternommenen Fahrten, etwaige Einnahmeverluste und zusätzliche Verwaltungskosten – eher die Folge der Tatsache, dass sich ein Verkehrsunternehmen aus ihm eigenen wirtschaftlichen Gründen dafür entschieden hat, sich in einem Mitgliedstaat an der Peripherie der Union niederzulassen und seine Tätigkeiten jedoch ständig oder überwiegend in anderen, entfernten Mitgliedstaaten auszuüben, in denen es den wesentlichen Teil seiner Verkehrsdienstleistungen erbringt.

175.

Die in Rede stehende Bestimmung schränkt jedoch keineswegs die Freiheit dieses Unternehmens ein, sich in diesen Mitgliedstaaten niederzulassen, indem es sich dort ansiedelt und dort die Tätigkeit eines Verkehrsunternehmers mittels einer festen Einrichtung auf unbestimmte Zeit tatsächlich ausübt. Trotz dieser Verpflichtung steht es diesen Unternehmen nämlich immer noch frei, sich in jedem Mitgliedstaat ihrer Wahl niederzulassen, wenn sie dies wünschen. Diese Bestimmung ist allenfalls geeignet, ein Wirtschaftsmodell wie das in der vorstehenden Nummer dargelegte weniger attraktiv zu machen.

176.

Selbst wenn man aber annähme, dass diese Bestimmung geeignet gewesen wäre, die Erbringung von Verkehrsdienstleistungen, die unter das oben genannte Geschäftsmodell fallen, weniger attraktiv zu machen, würde dies keinen Verstoß gegen die Vorschriften des AEU-Vertrags im Bereich der Grundfreiheiten darstellen. Wie nämlich oben in den Nrn. 44 ff. im Einzelnen ausgeführt, unterliegt der freie Dienstleistungsverkehr auf dem Gebiet des Verkehrs einer Sonderregelung. Die Verkehrsunternehmer haben ein Recht auf Dienstleistungsfreiheit im Bereich Verkehr (hier: Straßenverkehr) ausschließlich insoweit, als dieses Recht durch vom Unionsgesetzgeber im Rahmen der gemeinsamen Verkehrspolitik erlassene Maßnahmen des abgeleiteten Rechts gewährt wurde.

177.

Unter diesen Umständen ist der Unionsgesetzgeber durchaus berechtigt, durch die Anpassung eines Gesetzgebungsakts zur Verbesserung des sozialen Schutzes der betroffenen Arbeitnehmer die Bedingungen zu ändern, unter denen die Dienstleistungsfreiheit im Bereich des Straßenverkehrs ausgeübt wird, da der Grad der Liberalisierung nach Art. 58 Abs. 1 AEUV nicht unmittelbar durch Art. 56 AEUV, sondern, wie oben in den Nrn. 45 und 46 dargelegt, vom Unionsgesetzgeber selbst im Rahmen der Durchführung der gemeinsamen Verkehrspolitik bestimmt wird.

178.

Insoweit weise ich darauf hin, dass der Gerichtshof bereits hervorgehoben hat, dass die vom Unionsgesetzgeber u. a. auf dem Gebiet des freien Dienstleistungsverkehrs erlassenen Maßnahmen nicht nur bezwecken können, die Ausübung dieser Freiheit zu erleichtern, sondern gegebenenfalls auch, den Schutz anderer von der Union anerkannter grundlegender Interessen zu gewährleisten, die durch diese Freiheit beeinträchtigt werden können ( 107 ).

179.

In diesem Zusammenhang weise ich insbesondere auf Art. 9 AEUV hin, wonach der Gesetzgeber bei der Festlegung und Durchführung seiner Politik und seiner Maßnahmen der Gewährleistung eines angemessenen sozialen Schutzes Rechnung trägt.

180.

Daraus folgt, dass der Unionsgesetzgeber im Rahmen der zur Durchführung der gemeinsamen Verkehrspolitik erlassenen Maßnahmen sehr wohl Maßnahmen erlassen kann, um der Verschlechterung der Arbeitsbedingungen für die Fahrer, die sich aus einem Geschäftsmodell wie dem oben in Nr. 174 dargelegten ergibt, entgegenzuwirken, um diesen Fahrern einen angemessenen sozialen Schutz zu gewährleisten, wobei der Unionsgesetzgeber berechtigt ist, die betroffenen Interessen unter Wahrung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit abzuwägen. Die Frage der Einhaltung dieses Grundsatzes wird im folgenden Abschnitt behandelt.

181.

Nach alledem verstößt Art. 1 Nr. 6 Buchst. d der Verordnung 2020/1054 meines Erachtens entgegen dem Vorbringen Rumäniens weder gegen Art. 49 AEUV noch gegen die Bestimmungen des AEU-Vertrags über den freien Dienstleistungsverkehr. Folglich sind alle von den klagenden Mitgliedstaaten geltend gemachten Klagegründe eines Verstoßes gegen die vom AEU-Vertrag garantierten Grundfreiheiten zurückzuweisen.

182.

In ihren Klagen machen die Republik Litauen (Rechtssache C‑541/20), die Republik Bulgarien (Rechtssache C‑543/20), Rumänien (Rechtssache C‑546/20) und die Republik Polen (Rechtssache C‑553/20) geltend, dass Art. 1 Nr. 6 Buchst. d der Verordnung 2020/1054 nicht den Anforderungen genüge, die sich aus dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit gemäß Art. 5 Abs. 4 EUV ergäben.

183.

Diese vier Mitgliedstaaten bestreiten zum einen die Verhältnismäßigkeit der in dieser Bestimmung vorgesehenen Verpflichtung betreffend die Rückkehr der Fahrer als solche. Sie machen insbesondere geltend, dass diese Maßnahme zur Erreichung der mit der betreffenden Regelung verfolgten legitimen Ziele offensichtlich ungeeignet sei und über das hinausgehe, was zur Erreichung dieser erklärten Ziele erforderlich sei.

184.

Zum anderen beanstanden Rumänien und die Republik Polen auch die vom Unionsgesetzgeber vorgenommene Prüfung der Verhältnismäßigkeit und insbesondere das Fehlen einer Folgenabschätzung zur endgültigen Fassung der Bestimmung, wie sie letztlich erlassen wurde.

185.

Diese beiden Aspekte sind getrennt zu prüfen.

186.

Erstens machen die Republik Litauen, die Republik Bulgarien, Rumänien und die Republik Polen geltend, dass die Verpflichtung betreffend die Rückkehr der Fahrer angesichts ihrer negativen Auswirkungen auf die Fahrer nicht mit dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit vereinbar sei.

187.

Als Erstes tragen diese vier Mitgliedstaaten vor, dass die Verpflichtung betreffend die Rückkehr der Fahrer gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit verstoße, da sie dadurch, dass sie das Recht der Fahrer einschränke, selbst zu wählen, wo sie ihre Ruhezeit verbringen wollten, und damit ihre Freizügigkeit beeinträchtige, eine offensichtlich ungeeignete Maßnahme sei, die über das hinausgehe, was zur Erreichung des Ziels, der Verbesserung der Bedingungen, unter denen Arbeitnehmer sich erholen könnten, erforderlich sei. In diesem Rahmen macht die Republik Polen geltend, dass diese Verpflichtung somit gegen Art. 4 Buchst. f der Verordnung Nr. 561/2006 verstoße, wonach der Ausdruck „,Ruhepause‘ jeden ununterbrochenen Zeitraum, in dem ein Fahrer frei über seine Zeit verfügen kann“ bezeichne. Die Republik Polen macht ferner geltend, der Unionsgesetzgeber habe in der in Rede stehenden Bestimmung willkürlich die Orte bestimmt, an denen die Fahrer ihre Ruhezeit nehmen müssten.

188.

Als Zweites machen die vier Mitgliedstaaten geltend, dass die Verpflichtung betreffend die Rückkehr der Fahrer eine höhere Zahl von Fahrten mit sich bringe, die zur Ermüdung der Fahrer führten, die in die Mitgliedstaaten an der geografischen Peripherie der Union zurückkehren müssten. Das durch diese Verpflichtung verursachte Ungleichgewicht für den Fahrer beeinträchtige ihre Gesundheit und ihre Arbeitsfähigkeit angesichts der Erschöpfung, die der intensive Rhythmus der Rückkehr bei ihnen verursache. Dies hätte auch negative Auswirkungen auf die Sicherheit des Straßenverkehrs. Daraus folge, dass die in Rede stehende Maßnahme nicht geeignet sei, die Ziele der Verordnung 2020/1054 zu erreichen, die Arbeitsbedingungen der Fahrer in der Union und die Straßenverkehrssicherheit zu verbessern.

189.

Als Drittes macht Rumänien geltend, obwohl eines der Ziele der Verordnung 2020/1054, wie sich aus ihrem ersten Erwägungsgrund ergebe, darin bestehe, qualifizierte Arbeitskräfte im Straßenverkehr anzuziehen, laufe, weil Verkehrsunternehmen wegen der mit der neuen Verpflichtung verbundenen Kosten zwangsweise verlagert würden, eine große Zahl von ihnen in Wirklichkeit Gefahr, ihren Arbeitsplatz zu verlieren oder in einen anderen Mitgliedstaat auswandern zu müssen, um die Tätigkeit, für die sie qualifiziert seien, weiterhin ausüben zu können. Nach den Informationen, die Rumänien zur Verfügung stünden, beabsichtigten mehr als 45 % der Verkehrsunternehmen in Rumänien, Gesellschaften oder Tochtergesellschaften zu gründen oder ihre Tätigkeit in andere Staaten Westeuropas zu verlagern, um die negativen Auswirkungen der Maßnahmen des ersten Mobilitätspakets abzumildern. Diese negativen Auswirkungen entstünden in einem Sektor, der für die Volkswirtschaft von entscheidender Bedeutung sei, da die Güterkraftverkehrsdienstleistungen zu den Sektoren gehörten, die die wichtigsten rumänischen Ausfuhren erzeugten, und erheblich zum Gleichgewicht der nationalen Handelsbilanz beitrügen.

190.

Zweitens sind die Republik Bulgarien, Rumänien und die Republik Polen der Ansicht, dass die Verpflichtung betreffend die Rückkehr der Fahrer im Hinblick auf ihre negativen Auswirkungen auf die Verkehrsunternehmer nicht mit dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit vereinbar sei. Diese Verpflichtung verursache den Verkehrsunternehmern erhebliche finanzielle Kosten. Zum einen führe diese Verpflichtung zu Betriebskosten im Zusammenhang mit der Organisation der Rückkehr sowie zu Einkommensverlusten im Zusammenhang mit der Zeit für die Rückkehr in den Niederlassungsmitgliedstaat, in der die Fahrer, die leer reisten, keine gewinnbringende Tätigkeit ausübten, was zu einer Beschränkung der Geschäftstätigkeit und zu einem Rückgang der Einnahmen führe. Zum anderen würde die den Verkehrsunternehmern durch den dritten Unterabsatz der in Rede stehenden Bestimmung auferlegte Verpflichtung, zu dokumentieren, wie sie der Verpflichtung betreffend die Rückkehr der Fahrer nachkämen, auch erhebliche zusätzliche Belastungen mit sich bringen. Die Verkehrsunternehmer seien überwiegend KMU, für die alle diese Belastungen besonders schwerwiegend seien. Der Europäische Wirtschafts- und Sozialausschuss (EWSA) habe auf die Notwendigkeit hingewiesen, die Verfahren zu begrenzen, und der Europäische Ausschuss der Regionen (AdR) habe auch darauf hingewiesen, dass die Mitgliedstaaten an der Peripherie der Union größere Schwierigkeiten hätten, das Zentrum des Binnenmarkts zu erreichen. Außerdem sei die angefochtene Bestimmung in der Zeit der durch die Covid‑19-Pandemie ausgelösten Wirtschaftskrise erlassen worden, was ihre negativen Auswirkungen vergrößere.

191.

Drittens sind die Republik Bulgarien, Rumänien und die Republik Polen der Ansicht, dass die Verpflichtung betreffend die Rückkehr der Fahrer im Hinblick auf ihre negativen Auswirkungen auf die Umwelt nicht mit dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit vereinbar sei. Diese drei Mitgliedstaaten machen geltend, dass diese Verpflichtung die Planung zusätzlicher Fahrten für die Abfahrt und Rückkehr von Tausenden von Fahrern pro Tag impliziere. Die Fahrer, die aus Ländern an der geografischen Peripherie der Union kämen, seien objektiv verpflichtet, sehr weite Strecken zu reisen, die weit über die Strecken ihrer Kollegen in Mittel- und Westeuropa hinausgingen, wo der Großteil der Beförderungen in der Union stattfinde. Außerdem würden die Rückfahrten wahrscheinlich mit einer verringerten Ladung oder sogar ohne Ladung erfolgen, wodurch Tausende von Fahrzeugen gezwungen würden, leer zu reisen. Dieser erhebliche Anstieg der Zahl der Fahrten würde zu einer Erhöhung der CO2-Emissionen führen und erhebliche Auswirkungen auf die Umwelt haben.

192.

Viertens machen die Republik Bulgarien, Rumänien und die Republik Polen geltend, dass es für die Fahrer und die Verkehrsunternehmer weniger belastende Alternativen gegeben hätte. Die Freiheit der Fahrer hätte gewahrt werden können, indem eine Verpflichtung der Verkehrsunternehmer vorgesehen worden wäre, die Rückkehr nur in den Fällen zu organisieren, in denen die Fahrer zurückkehren wollten. Auf diese Weise trügen die Verkehrsunternehmer keine übermäßigen zusätzlichen Kosten. Diese Alternative gewährleiste mehr Flexibilität und damit einen angemessenen Schutz der Rechte der Fahrer. Die Republik Polen bezieht sich speziell auf eine vom Ausschuss für Beschäftigung und soziale Angelegenheiten des Parlaments vorgeschlagene Maßnahme in diesem Sinne.

193.

Der Rat, das Parlament und ihre Streithelfer beantragen, alle diese Klagegründe zurückzuweisen.

194.

Aus der oben in den Nrn. 52 ff. angeführten Rechtsprechung geht hervor, dass der Gerichtshof im vorliegenden Fall, um auf die Klagegründe eines Verstoßes gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit durch Art. 1 Nr. 6 Buchst. d der Verordnung 2020/1054 antworten zu können, prüfen muss, ob der Unionsgesetzgeber, indem er eine Verpflichtung vorsieht, die Verkehrsunternehmen vorschreibt, die Arbeit der Fahrer so zu planen, dass jeder Fahrer in der Lage ist, entweder zu der im Mitgliedstaat der Niederlassung des Arbeitgebers gelegenen Betriebsstätte des Arbeitgebers, der der Fahrer normalerweise zugeordnet ist, oder zu seinem Wohnsitz zurückzukehren, offensichtlich das ihm zustehende weite Ermessen, über das er im Bereich der gemeinsamen Verkehrspolitik verfügt, überschritten hat ( 108 ), indem er sich für eine Maßnahme entschieden hat, die zur Erreichung der Ziele, die er verfolgen wollte, offensichtlich ungeeignet ist oder die Nachteile verursachte, die in unangemessenem Verhältnis zu den angestrebten Zielen stehen.

195.

Unter diesen Umständen sind zunächst die Ziele zu bestimmen, die mit der in Rede stehenden Regelung und insbesondere mit Art. 1 Nr. 6 Buchst. d der Verordnung 2020/1054 verfolgt werden – Ziele, deren Rechtmäßigkeit von den klagenden Mitgliedstaaten nicht bestritten wird –, um anschließend die Klagegründe prüfen zu können, mit denen ein Verstoß gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit geltend gemacht wird.

196.

Die Verordnung 2020/1054 wurde im Rahmen des Mobilitätspakets angenommen, um den Rechtsrahmen im Bereich des Straßenverkehrs unter Berücksichtigung seiner besonderen Natur und insbesondere seines äußerst mobilen Charakters an die Entwicklungen im Straßenverkehrssektor ( 109 ) anzupassen.

197.

In diesem Rahmen nahm die Verordnung 2020/1054 Änderungen an der Verordnung Nr. 561/2006 vor, um drei als „politisch“ bezeichnete Ziele zu erreichen. So geht aus ihren Erwägungsgründen 1, 6 und 36 hervor, dass diese Verordnung erstens die Arbeitsbedingungen der Fahrer verbessern, zweitens einen unverfälschten und fairen Wettbewerb sowie faire Geschäftsbedingungen für Verkehrsunternehmen gewährleisten und drittens einen Beitrag zur Sicherheit im Straßenverkehr für alle Straßenverkehrsteilnehmer leisten soll.

198.

Diese Ziele sind eng miteinander verknüpft, wobei die sozialen Fragen und Wettbewerbsfragen eindeutig voneinander abhängig sind, da die Geschäftspraktiken, die es Wirtschaftsteilnehmern gestatten, einen unverhältnismäßigen Wettbewerbsvorteil zu erlangen, den Fahrern häufig ihre Grundrechte auf sozialen Schutz und angemessene Arbeitsbedingungen nehmen und die rechtswidrigen Praktiken auch das reibungslose Funktionieren des Binnenmarkts behindern ( 110 ).

199.

Wie sich aus der Folgenabschätzung – Sozialer Teil ergibt, sollten die legislativen Änderungen im Vorschlag für eine Arbeitszeitverordnung zu folgenden politischen Zielen beitragen, die sich aus dem AEU-Vertrag ergeben: nachhaltige Entwicklung des Binnenmarkts auf der Grundlage einer in hohem Maße wettbewerbsfähigen sozialen Marktwirtschaft (Art. 3 EUV), freier Dienstleistungsverkehr über die Grenzen hinaus (Art. 56 AEUV), Verbesserung der Lebens- und Arbeitsbedingungen (Art. 151 AEUV) und Festlegung gemeinsamer, gerechter und sicherer Regeln für den internationalen Verkehr (Art. 91 AEUV) ( 111 ).

200.

In diesem Kontext dient die Bestimmung, die die Verpflichtung des Verkehrsunternehmers vorsieht, die Arbeit der Fahrer so zu planen, dass jeder Fahrer in der Lage ist, regelmäßig zur Betriebsstätte des Arbeitgebers, der der Fahrer normalerweise zugeordnet ist, oder zu seinem Wohnsitz zurückzukehren, wie aus dem 14. Erwägungsgrund der Verordnung 2020/1054 hervorgeht, dem spezifischen Ziel, zu gewährleisten, dass Zeiträume der Abwesenheit der Fahrer vom Wohnsitz nicht übermäßig lang sind.

201.

Diese Bestimmung soll speziell dem Fehlen von Vorschriften über die Rückkehr von Fahrern an ihren Wohnsitz in der früheren Regelung abhelfen. Dieses Fehlen war zum einen als einer der Faktoren identifiziert worden, die zur Verschlechterung der sozialen Bedingungen der Fahrer beitragen. In der Folgenabschätzung hatte die Kommission nämlich festgestellt, dass die langen Zeiträume, die die Fahrer außerhalb ihres Wohnsitzes verbracht hätten, zum Stress und zur Ermüdung der Fahrer und letztlich zur Verschlechterung ihres Gesundheitszustands und zu einem Ungleichgewicht zwischen Berufs- und Privatleben beitrügen ( 112 ).

202.

Zum anderen wurden auch die fehlenden Bestimmungen über die Rückkehr der Fahrer als eines der Elemente identifiziert, die zu unterschiedlichen Auslegungen und Durchsetzungspraktiken in den Mitgliedstaaten geführt hatten ( 113 ).

203.

Somit fügt sich die Vorgabe der Verpflichtung der Verkehrsunternehmer betreffend die Rückkehr der Fahrer in das allgemeinere strategische Ziel der Verordnung 2020/1054 ein, gute Arbeitsbedingungen für die Fahrer zu gewährleisten und diese Bedingungen zu verbessern, ein Ziel, das seinerseits mit dem oben in Nr. 179 genannten Erfordernis zusammenhängt, einen angemessenen sozialen Schutz nach Art. 9 AEUV zu gewährleisten.

204.

In diesem Kontext trägt das Ziel der in Rede stehenden Maßnahme, das Gleichgewicht zwischen Berufs- und Privatleben der Fahrer und damit ihren Lebensstandard zu verbessern, angesichts des allgemeinen Mangels an qualifizierten Fahrern in der Union, ebenfalls zu dem Ziel bei, qualifizierte Arbeitskräfte anzuziehen ( 114 ). Wie aus der Folgenabschätzung hervorgeht, wird dieser Mangel zumindest teilweise durch die Verschlechterung der Arbeitsbedingungen verursacht, die dem Image und der Attraktivität des Berufs des Kraftfahrers schadet ( 115 ).

205.

Schließlich fügt sich die Verpflichtung betreffend die Rückkehr der Fahrer angesichts des unmittelbaren Zusammenhangs zwischen der Gewährleistung einer angemessenen Ruhezeit für die Fahrer und der Straßenverkehrssicherheit auch in das strategische Ziel der Verordnung 2020/1054 ein, „einen Beitrag zur Sicherheit im Straßenverkehr für alle Straßenverkehrsteilnehmer zu leisten“ ( 116 ). Dieses strategische Ziel steht im Einklang mit dem in Art. 91 Abs. 1 Buchst. c AEUV genannten Ziel der Verbesserung der Verkehrssicherheit.

206.

Die von der Republik Litauen, der Republik Bulgarien, Rumänien und der Republik Polen geltend gemachten Klagegründe eines Verstoßes gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit sind daher im Licht der vorstehenden Erwägungen zu prüfen. Diese Mitgliedstaaten machen geltend, dass die in Rede stehende Bestimmung im Hinblick auf die negativen Auswirkungen, die sie erstens auf die Fahrer, zweitens auf die Verkehrsunternehmer, drittens auf die Umwelt und viertens in Bezug auf das Bestehen weniger einschneidender Alternativen habe, nicht mit dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit vereinbar sei.

207.

Was erstens die Rüge anbelangt, dass die Verpflichtung betreffend die Rückkehr der Fahrer gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit verstoße, da sie das Recht der Fahrer einschränke, zu wählen, wo sie ihre Ruhezeit verbringen wollten, beruht diese Rüge auf der falschen Prämisse, dass die in Rede stehende Bestimmung die Freiheit der Fahrer, ihre Ruhezeiten am Ort ihrer Wahl zu verbringen, einschränke. Aus den vorstehenden Nrn. 125 bis 129 geht nämlich hervor, dass diese Bestimmung keine Auswirkung auf die freie Wahl des Ortes hat, an dem die Fahrer ihre Ruhezeit verbringen wollen. Somit ist diese Rüge als unbegründet zurückzuweisen ( 117 ).

208.

Außerdem bin ich der Ansicht, dass auch die von der Republik Polen erhobene Rüge zurückzuweisen ist, wonach die beiden vom Gesetzgeber in Art. 1 Nr. 6 Buchst. d der Verordnung 2020/1054 gewählten alternativen Orte, nämlich die im Mitgliedstaat der Niederlassung des Arbeitgebers gelegene Betriebsstätte des Arbeitgebers, der der Fahrer normalerweise zugeordnet ist, und der Wohnsitz des Fahrers, willkürlich seien.

209.

Zunächst ist darauf hinzuweisen, dass diese beiden Orte, wie der Rat hervorhebt, bereits in der Verordnung Nr. 561/2006, insbesondere in Art. 9 Abs. 2 und 3, selbst in der Fassung vor den Änderungen durch die Verordnung 2020/1054 als zwei Orte genannt wurden, die normalerweise mit dem Beginn oder dem Ende der Ruhezeit des Fahrers in Verbindung stehen ( 118 ). Daraus folgt, dass die Bezugnahme auf diese beiden Orte in der in Rede stehenden Bestimmung als Orte, an denen die Ruhezeit beginnt, keine Neuerung darstellt, sondern sich auf die bereits bestehende Regelung stützt.

210.

Was sodann speziell die Bezugnahme auf die Betriebsstätte, der der Fahrer normalerweise zugeordnet ist, betrifft, ergibt sich aus der Rechtsprechung, dass sie dem Ort entspricht, an den sich der Fahrer bei normaler Ausübung seines Dienstes regelmäßig begibt, um ein mit einem Kontrollgerät ausgestattetes Fahrzeug zu übernehmen und zu lenken ( 119 ). Der Gerichtshof hat klargestellt, dass der Ort, dem der Fahrer konkret zugeordnet ist, die Einrichtung des Verkehrsunternehmens ist, von der aus er – im Rahmen der normalen Ausübung seines Dienstes und nicht auf besondere Weisung seines Arbeitgebers – regelmäßig seinen Dienst verrichtet und zu der er bei Beendigung des Dienstes zurückkehrt ( 120 ). Dieser Ort entspricht auch dem Ort nach Art. 5 Abs. 1 Buchst. b und g der Verordnung Nr. 1071/2009, in der durch die Verordnung 2020/1055 geänderten Fassung, dem die Fahrer normalerweise zugeordnet sind und an den die Fahrzeuge regelmäßig zurückkehren.

211.

Es erscheint jedoch keineswegs willkürlich, dass der Gesetzgeber den Ort, dem der Fahrer konkret zugeordnet ist, an den er im Rahmen der normalen Ausübung seines Dienstes zurückkehrt, als einen der Orte gewählt hat, in Bezug auf den der Fahrer das Recht haben müsste, zurückkehren zu können, um seine Ruhezeit zu beginnen. Obwohl nämlich die Arbeit der Fahrer durch eine extreme Mobilität gekennzeichnet ist und diese daher veranlasst sind, Dienstleistungen an verschiedenen Orten zu unterschiedlichen Zeitpunkten zu erbringen, ändert dies nichts daran, dass diese Arbeitnehmer dauerhaft einer Betriebsstätte zugeordnet sind, an die sie sich normalerweise begeben, um das Fahrzeug zu übernehmen und zurückzugeben. Dieser Ort stellt somit zweifellos einen Ort dar, der in einem tatsächlichen Zusammenhang mit dem Beginn und dem Ende der vom Fahrer im Rahmen seines Arbeitsverhältnisses mit seinem Arbeitgeber, dem Verkehrsunternehmer, angebotenen Dienstleistungen steht.

212.

Auch die Bezugnahme auf den Wohnsitz des Fahrers scheint nicht das Ergebnis einer willkürlichen Entscheidung zu sein. Aus der Definition des Begriffs „Wohnsitz“ in der oben in Nr. 135 angeführten Rechtsprechung ergibt sich, dass es sich um einen festen Ort handelt, an den sich der Fahrer aller Wahrscheinlichkeit nach regelmäßig begibt, um dort seine Ruhezeiten zu verbringen. Wenn der Fahrer gelegentlich wünschen kann, sich zu Freizeitzwecken oder zu anderen Zwecken an andere Orte zu begeben, kann er dies tun, ohne dass das Unternehmen verpflichtet wäre, ihm zu ermöglichen, sich an diese Orte zu begeben, die sich häufig ändern können. Dies ändert jedoch nichts an der Feststellung, dass der Wohnsitz zweifellos auch ein Ort ist, der in einem tatsächlichen Zusammenhang mit der Ruhezeit steht.

213.

Daraus folgt, dass es weder willkürlich noch offensichtlich unangemessen ist, dass der Gesetzgeber die Betriebsstätte und den Wohnsitz des Fahrers als die Orte gewählt hat, in Bezug auf die der Verkehrsunternehmer verpflichtet ist, die Rückkehr der Fahrer im Rahmen der ihm obliegenden Organisationspflicht zu planen.

214.

Was zweitens die Rüge betrifft, die Verpflichtung betreffend die Rückkehr der Fahrer sei ungeeignet, um die Ziele der Verordnung 2020/1054 im Hinblick auf die Erschöpfung und Ermüdung zu erreichen, die die höhere Zahl der mit der Rückkehr verbundenen Fahrten bei den Fahrern verursache, ist festzustellen, dass die in Rede stehende Bestimmung, wie oben in Nr. 201 ausgeführt, gerade in dem Bestreben erlassen wurde, die sozialen Bedingungen der Fahrer zu verbessern, um gerade zu verhindern, dass die langen Zeiträume der Abwesenheit vom Wohnsitz zu Stress, zu Ermüdung und damit zur Verschlechterung ihres Gesundheitszustands beitragen.

215.

Hierzu ist zunächst festzustellen, dass die Ruhezeit erst beginnt, wenn der Fahrer zu seinem Wohnsitz oder zur Betriebsstätte des Arbeitgebers zurückgekehrt ist, was sich schon aus dem Wortlaut der in Rede stehenden Bestimmung ergibt, die sich ausdrücklich auf den Beginn der Ruhezeit bezieht. Außerdem ergibt sich aus Art. 9 Abs. 2 und 3 der Verordnung Nr. 561/2006, dass die Lenkzeit, die der Fahrer benötigt, um zu einem Fahrzeug anzureisen oder von diesem zurückzureisen, grundsätzlich nicht als Ruhezeit anzusehen ist. So wird die für das Lenken des Fahrzeugs aufgewendete Zeit, wenn dies das für die Rückkehr des Fahrers zur Betriebsstätte oder zum Wohnsitz verwendete Mittel ist, ebenso wie jede andere Zeit, die für das Lenken des Fahrzeugs an einem beliebigen anderen Ort aufgewendet wird, als Lenkzeit und damit als Arbeitszeit gerechnet. Daraus folgt, dass die Rückkehrverpflichtung in keiner Weise zusätzliche Lenkzeiten umfassen wird, so dass sie nicht zu einer zusätzlichen Ermüdung für die Fahrer führen kann. Daraus folgt auch, dass auch diese Maßnahme keine negativen Auswirkungen auf die Straßenverkehrssicherheit hat.

216.

Was drittens das Vorbringen Rumäniens zu den negativen Auswirkungen auf die Fahrer und die rumänische Wirtschaft aufgrund des möglichen Verlusts von Arbeitsplätzen in Rumänien infolge der angeblichen zwangsweisen Verlagerung der Verkehrsunternehmen in die westeuropäischen Mitgliedstaaten betrifft, habe ich oben in den Nrn. 172 und 174 darauf hingewiesen, dass die Verpflichtung betreffend die Rückkehr der Fahrer, obwohl sie unterschiedslos anwendbar ist, einen größeren Einfluss auf bestimmte Verkehrsunternehmen haben kann, deren Geschäftsmodell vorsieht, dass die Fahrer lange Fahrten außerhalb ihres Dienstortes oder Wohnsitzes zurücklegen.

217.

Zum einen geht jedoch aus der Folgenabschätzung hervor, dass die meisten Fahrer, insbesondere der sogenannten Mitgliedstaaten der „EU‑13“ ( 121 ), bereits vor Erlass der in Rede stehenden Bestimmung weniger als vier Wochen von ihrem Wohnsitz abwesend waren ( 122 ), so dass vermutet werden kann, dass die Unternehmen, die sich für ein solches Geschäftsmodell entscheiden, eine nicht vernachlässigbare Zahl, aber die Minderheit ausmachen. Daraus folgt, dass eine mögliche Auswirkung auf die Beschäftigung, die sich aus einer angeblichen erzwungenen Änderung des Geschäftsmodells ergeben soll, eher begrenzt zu sein scheint.

218.

Zum anderen geht, wie ich oben in Nr. 201 ausgeführt habe, aus der Folgenabschätzung hervor, dass ein normatives Eingreifen in dieser Hinsicht als notwendig angesehen wurde, um der Verschlechterung der Arbeitsbedingungen für die Fahrer entgegenzuwirken, die lange Zeiträume der Abwesenheit von ihrem Wohnsitz verbrachten. Es ist auch bereits darauf hingewiesen worden, dass sich die Vorgabe der Verpflichtung der Verkehrsunternehmer betreffend die Rückkehr der Fahrer in das allgemeinere strategische Ziel einfügt, gute Arbeitsbedingungen für die Fahrer zu gewährleisten und diese Bedingungen, im Einklang mit dem von Art. 9 AEUV verfolgten allgemeinen Ziel, zu verbessern ( 123 ).

219.

Nach der Rechtsprechung des Gerichtshofs kann der Unionsgesetzgeber im Hinblick auf seine Aufgabe, über den Schutz der im AEU-Vertrag anerkannten allgemeinen Interessen zu wachen, nicht daran gehindert sein, einen Rechtsakt, u. a. im Sektor der gemeinsamen Verkehrspolitik, den veränderten Umständen oder neuen Erkenntnissen anzupassen und die übergreifenden Ziele der Union in Art. 9 AEUV zu berücksichtigen, zu denen u. a. die Erfordernisse im Zusammenhang mit der Förderung eines hohen Beschäftigungsniveaus und der Gewährleistung eines angemessenen sozialen Schutzes gehören ( 124 ).

220.

Insbesondere hat der Gerichtshof insoweit bereits anerkannt, dass der Unionsgesetzgeber unter Berücksichtigung der wesentlichen Veränderung des Binnenmarktes, vor allem durch die schrittweisen Erweiterungen der Union, berechtigt ist, einen Rechtsakt anzupassen, um einen Ausgleich der betroffenen Interessen vorzunehmen, um den sozialen Schutz der Fahrer durch eine Änderung der Bedingungen, unter denen die Dienstleistungsfreiheit ausgeübt wird, zu erhöhen ( 125 ).

221.

Daraus folgt meines Erachtens, dass der Gesetzgeber im Rahmen des weiten Ermessens, über das er im Bereich der gemeinsamen Verkehrspolitik verfügt, unter Abwägung der verschiedenen betroffenen Ziele und Interessen der Auffassung sein kann, dass eine spezifische Maßnahme zur Verbesserung der Arbeitsbedingungen der Fahrer zu erlassen ist, trotz möglicher negativer Auswirkungen in einem oder mehreren Mitgliedstaaten und trotz der höheren Kosten, die die Maßnahme für eine Minderheit, wenn auch eine nicht vernachlässigbare, von Unternehmen mit Sitz in diesen Mitgliedstaaten verursachen könnte, die Autobahn-Nomaden in Anspruch nehmen, um Dienstleistungen mehr oder weniger dauerhaft in anderen Mitgliedstaaten zu erbringen, und die somit möglicherweise das Geschäftsmodell ändern müsste, was potenziell begrenzte Auswirkungen auf die Beschäftigung haben könnte. Ein solcher Ansatz steht im Einklang mit den sozialen Zielen der Union, wie sie u. a. in Art. 9 AEUV genannt sind, und scheint nicht das Ergebnis einer offensichtlichen Überschreitung des weiten Ermessens zu sein, über das der Unionsgesetzgeber verfügt.

222.

Außerdem ergibt sich aus der oben in Nr. 60 angeführten Rechtsprechung, dass der Unionsgesetzgeber nicht verpflichtet ist, die besondere Situation jedes Mitgliedstaats zu berücksichtigen, wenn der betreffende Unionsrechtsakt Auswirkungen in allen Mitgliedstaaten hat und die Wahrung eines Gleichgewichts zwischen den verschiedenen betroffenen Interessen unter Berücksichtigung der mit dem Rechtsakt verfolgten Ziele voraussetzt. Der Versuch, ein solches Gleichgewicht herzustellen, indem nicht die besondere Situation der einzelnen Mitgliedstaaten, sondern die Situation aller Mitgliedstaaten der Union berücksichtigt wird, kann daher für sich genommen nicht als Verstoß gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit angesehen werden.

223.

Aus den vorstehenden Erwägungen folgt meines Erachtens, dass alle Rügen betreffend den angeblichen Verstoß gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit im Hinblick auf die negativen Auswirkungen, die die Verpflichtung betreffend die Rückkehr der Fahrer für die Fahrer hätte, zurückzuweisen sind.

224.

Drei der klagenden Mitgliedstaaten machen geltend, Art. 1 Nr. 6 Buchst. d der Verordnung 2020/1054 verstoße gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit im Hinblick auf die negativen Auswirkungen, die die darin vorgesehene Verpflichtung betreffend die Rückkehr der Fahrer unter Berücksichtigung der höheren Kosten und Einnahmeverluste, die diesen durch diese Verpflichtung entstünden, auf die Verkehrsunternehmer habe.

225.

Diese Mitgliedstaaten nennen zwei Arten von Kosten im Zusammenhang mit der Erfüllung dieser Verpflichtung: zum einen die zusätzlichen Kosten und die Einnahmeverluste, die sich aus der Organisation der Rückkehr des Fahrers ergäben; zum anderen die Kosten, die sich aus der den Verkehrsunternehmern durch Art. 1 Nr. 6 Buchst. d Unterabs. 3 der Verordnung 2020/1054 auferlegten Verpflichtung ergäben, zu dokumentieren, wie sie der Verpflichtung betreffend die Rückkehr nachkommen.

226.

Was erstens die zusätzlichen Kosten betrifft, die die Verkehrsunternehmer tragen müssen, um die Rückkehr der Fahrer zu organisieren, ist zunächst darauf hinzuweisen, dass der Gesetzgeber den Verkehrsunternehmern ein gewisses Maß an Flexibilität im Hinblick auf die Erfüllung der Verpflichtung betreffend die Rückkehr der Fahrer gewährleistet hat. Zum einen können die Verkehrsunternehmer, wie oben in Nr. 134 dargelegt, zwischen zwei Orten wählen, um die Rückkehr des Fahrers zu organisieren, von denen einer die Betriebsstätte des Unternehmens und somit ein Ort ist, der eine direkte Verbindung zum Verkehrsunternehmer selbst hat. Zum anderen hat der Gesetzgeber, wie ich bereits oben in Nr. 132 ausgeführt habe, dadurch, dass er die Modalitäten für die Durchführung der Verpflichtung betreffend die Rückkehr der Fahrer nicht genau festgelegt hat, dem Unternehmen einen Handlungsspielraum eingeräumt, indem er ihm ermöglicht hat, die Art und Weise zu wählen, die es zur Erfüllung dieser Verpflichtung für die beste hält. Im Übrigen weise ich auch darauf hin, dass der in der in Rede stehenden Bestimmung genannte Zeitraum für die regelmäßige Rückkehr der Fahrer nicht offensichtlich unverhältnismäßig erscheint und tatsächlich von keinem Mitgliedstaat in Frage gestellt wird.

227.

Außerdem hat der Gesetzgeber die Verpflichtung betreffend die Rückkehr der Fahrer mit Maßnahmen verknüpft, die diese Rückkehr erleichtern. In Art. 12 der Verordnung Nr. 561/2006 in der durch die Verordnung 2020/1054 geänderten Fassung wurden vier neue Unterabsätze eingefügt, die es einem Fahrer erlauben, die tägliche und die wöchentliche Lenkzeit um bis zu eine Stunde zu überschreiten, um die Betriebsstätte des Arbeitgebers oder den Wohnsitz des Fahrers zu erreichen, um eine wöchentliche Ruhezeit einzulegen. Sofern zusätzliche Bedingungen erfüllt sind, kann diese Dauer betreffend eine regelmäßige wöchentliche Ruhezeit auf zwei Stunden verlängert werden. Aus der Folgenabschätzung geht hervor, dass die Rechtfertigung für diese Änderung darin bestand, es den Fahrern, insbesondere denen, die lange grenzüberschreitende Fahrten durchführen, zu ermöglichen, zu ihrem Wohnsitz oder ihrer Basis zu gelangen, um eine regelmäßige wöchentliche Ruhezeit an ihrem Wohnsitz (oder an einem anderen privaten Ort ihrer Wahl) zu nehmen ( 126 ).

228.

Aus diesen Erwägungen ergibt sich, dass der Gesetzgeber dadurch, dass er eine erhebliche Flexibilität hinsichtlich der Modalitäten der konkreten Umsetzung der Verpflichtung betreffend die Rückkehr der Fahrer eingeräumt hat, im Einklang mit der oben in Nr. 55 angeführten Rechtsprechung sicherstellen wollte, dass die Belastung der Wirtschaftsteilnehmer so gering wie möglich gehalten wird und in einem angemessenen Verhältnis zu dem angestrebten Ziel steht.

229.

Außerdem geht, wie ich oben in Nr. 217 ausgeführt habe, aus der Folgenabschätzung zum einen hervor, dass die meisten Fahrer, insbesondere der Mitgliedstaaten der EU‑13, bereits vor Erlass der in Rede stehenden Bestimmung weniger als vier Wochen von ihrem Wohnsitz abwesend waren ( 127 ). Unter diesen Umständen kann vernünftigerweise davon ausgegangen werden, dass die Auswirkungen dieser Maßnahme in Form von zusätzlichen Kosten im Vergleich zur bestehenden Situation eher begrenzt wären.

230.

Insoweit weise ich darauf hin, dass diese Feststellung entgegen dem Vorbringen der Republik Polen die Erforderlichkeit der in Rede stehenden Maßnahme nicht in Frage stellen kann. Zum einen war nämlich, wie in den vorstehenden Nrn. 201 und 203 ausgeführt, die Maßnahme erforderlich, um das Phänomen des „Nomadentums der Fahrer“ zu bekämpfen, das eine nicht vernachlässigbare Zahl, wenn auch die Minderheit der Fahrer, betraf und als einer der Faktoren identifiziert worden war, die zur Verschlechterung der sozialen Bedingungen der Fahrer beitrugen, aber auch als eines der Elemente, die zu unterschiedlichen Auslegungen und Durchsetzungspraktiken in den Mitgliedstaaten geführt hatten. Außerdem hatte die Folgenabschätzung eine Zunahme der Zeiträume außerhalb der Wohnsitze und damit eine Zunahme dieses Phänomens des „Nomadentums“ gezeigt ( 128 ).

231.

Zum anderen hatte die Folgenabschätzung auch gezeigt, dass es aufgrund der Effizienzgewinne bei der Organisation der Arbeit sogar möglich ist, dass Kostensenkungen eintreten ( 129 ). Unter diesem Blickwinkel stelle ich zu dem auf die Einnahmeverluste gestützten Argument fest, dass die Verpflichtung betreffend die Rückkehr der Fahrer eine Organisationspflicht darstellt. Abgesehen von den Erwägungen, die ich unten in Nr. 234 anstellen werde, ist es aber keineswegs offensichtlich und erst recht nicht erwiesen, dass die Wirtschaftsteilnehmer die Arbeit nicht wirtschaftlich rentabel planen und gleichzeitig den Fahrern die Ausübung ihres Rechts auf Rückkehr ermöglichen können.

232.

Was zweitens die Kosten betrifft, die sich aus der in Art. 1 Nr. 6 Buchst. d Unterabs. 3 der Verordnung 2020/1054 angeführten Verpflichtung ergeben, zu dokumentieren, wie die Verkehrsunternehmer der Verpflichtung betreffend die Rückkehr nachkommen, ist darauf hinzuweisen, dass, wie oben in Nr. 140 ausgeführt, auch hier der Unionsgesetzgeber den Unternehmen einen Handlungsspielraum eingeräumt hat. Er hat sich nämlich dafür entschieden, die Unterlagen, die erforderlich sind, um dem Erfordernis des Nachweises der Erfüllung der Verpflichtung betreffend die Rückkehr der Fahrer zu genügen, nicht genau zu präzisieren und damit auch den Mitgliedstaaten den Erlass etwaiger Durchführungsmaßnahmen zu gestatten. Im 14. Erwägungsgrund der Verordnung 2020/1054 werden jedoch zwei Dokumente genannt, die zusammen mit allen „anderen Unterlagen“ vom Verkehrsunternehmen für den Nachweis verwendet werden können, dass es seinen Verpflichtungen zur Organisation der regelmäßigen Rückkehr nachkommt: die Fahrtenschreiberaufzeichnungen und die Dienstpläne der Fahrer.

233.

Jedoch war ein Verkehrsunternehmen bereits nach den Rechtsvorschriften, die vor Erlass der Verordnung 2020/1054 ( 130 ) galten, verpflichtet, Fahrtenschreiberaufzeichnungen und Dienstpläne für seine Fahrer in seinen Geschäftsräumen aufzubewahren. Daraus folgt, dass grundsätzlich kein neues Verfahren erforderlich ist, um den Anforderungen an den Nachweis der Erfüllung der Verpflichtung betreffend die Rückkehr der Fahrer nachzukommen. Ganz im Gegenteil hat der Gesetzgeber einen zusätzlichen Grad an Flexibilität eingeführt, indem er den Unternehmen die Möglichkeit eingeräumt hat, diesen Anforderungen auf andere Weise nachzukommen, und den Mitgliedstaaten die Möglichkeit eingeräumt hat, erforderlichenfalls zusätzliche Durchführungsmodalitäten unter Berücksichtigung etwaiger Besonderheiten des nationalen Kontexts vorzusehen. Unter diesen Umständen kann nicht davon ausgegangen werden, dass die in Rede stehende Bestimmung insoweit offensichtlich unverhältnismäßige Folgen für die Transportunternehmen gehabt hätte.

234.

Schließlich weise ich jedenfalls im Hinblick auf die beiden oben angeführten Kostenkategorien noch darauf hin, dass die in Art. 1 Nr. 6 Buchst. d der Verordnung 2020/1054 vorgesehene Bestimmung, wie bereits mehrfach ausgeführt, gerade erlassen wurde, um die sozialen Rechte der Fahrer zu schützen und zu fördern und um zu gewährleisten, dass Zeiträume der Abwesenheit der Fahrer vom Wohnsitz nicht übermäßig lang sind. Jede Gewährung von sozialen Rechten ist jedoch mit Kosten verbunden. Es erscheint daher nicht überraschend, dass die Verpflichtung betreffend die Rückkehr der Fahrer den Unternehmen, die sie einhalten müssen, möglicherweise zusätzliche Kosten verursachen kann. Wie sich jedoch aus der oben in den Nrn. 57 und 60 angeführten Rechtsprechung ergibt, kann der Gerichtshof die normative Entscheidung des Gesetzgebers allenfalls dann beanstanden, wenn diese offensichtlich fehlerhaft erscheint oder wenn die Nachteile, die sich aus ihr für bestimmte Wirtschaftsteilnehmer ergeben, zu den im Übrigen mit ihr verbundenen Vorteilen völlig außer Verhältnis stehen, was der Kläger nachzuweisen hat. Die klagenden Mitgliedstaaten haben jedoch keinen Beweis dafür erbracht, dass die Verpflichtung betreffend die Rückkehr der Fahrer den Verkehrsunternehmern derartige Nachteile verursachen würde.

235.

Die Republik Bulgarien, Rumänien und die Republik Polen machen ferner geltend, dass Art. 1 Nr. 6 Buchst. d der Verordnung 2020/1054 im Hinblick auf die negativen Auswirkungen, die die darin vorgesehene Verpflichtung betreffend die Rückkehr der Fahrer auf die Umwelt habe, gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit verstoße.

236.

Zu dem Argument, diese Verpflichtung bedeute, dass zusätzliche Fahrten für die Rückkehr von Tausenden von Fahrern pro Tag geplant werden müssten, ist festzustellen, dass, wie ich oben in den Nrn. 217 und 229 ausgeführt habe, die Folgenabschätzung gezeigt hatte, dass die meisten Fahrer, insbesondere aus den Mitgliedstaaten der EU‑13, bereits vor Erlass der in Rede stehenden Bestimmung innerhalb eines Zeitraums von weniger als vier Wochen an den Wohnsitz zurückkehrten. Daraus folgt, dass die Auswirkungen der Maßnahme auf die Umwelt aufgrund der Erhöhung der CO2-Emissionen auf die zusätzlichen Rückreisen beschränkt wären, die sich aus der Durchführung der in Rede stehenden Maßnahme ergeben.

237.

Dieser Erwägung ist hinzuzufügen, dass es, anders als die drei Mitgliedstaaten anzunehmen scheinen, nicht unvermeidlich ist, dass die Fahrer leere Fahrzeuge benutzen, um ihr Recht auf Rückkehr auszuüben, da es den Fahrern im Rahmen der Flexibilität, die die in Rede stehende Bestimmung den Verkehrsunternehmern bei der Organisation der Rückkehr des Fahrers lässt ( 131 ), durchaus möglich ist, für die Rückfahrt auf andere Transportmittel wie öffentliche Verkehrsmittel zurückzugreifen, deren Verwendung keine zusätzlichen Emissionen mit sich bringt. Außerdem ist nicht ausgeschlossen, dass das Recht auf Rückkehr mit der Rückkehr der Fahrzeuge des Unternehmens zur Betriebsstätte im Rahmen der gewöhnlichen Geschäftstätigkeit gekoppelt werden kann. Es handelt sich also eher um eine Frage der Organisation der Rückkehr, da die Emissionen möglicherweise nur nach Maßgabe der von den Verkehrsunternehmern getroffenen organisatorischen Entscheidungen steigen.

238.

Unter demselben Blickwinkel ergibt sich aus dem Umstand, dass die in Rede stehende Maßnahme geeignet ist, sich stärker auf bestimmte Verkehrsunternehmen auszuwirken, die sich für das oben in den Nrn. 172 und 174 dargelegte Geschäftsmodell entschieden haben, ohne ihr – vom Unionsrecht garantiertes ( 132 ) – Recht auszuüben, sich in den Mitgliedstaaten niederzulassen, in denen sie den Großteil ihrer Verkehrsleistungen anbieten, dass eine etwaige Erhöhung der Emissionen keinen unmittelbaren Zusammenhang mit der in Rede stehenden Maßnahme aufweist, sondern vielmehr das Ergebnis der wirtschaftlich-organisatorischen Entscheidung der Unternehmen ist.

239.

In einem solchen Kontext bin ich der Ansicht, dass nach der Rechtsprechung ( 133 ) der Gesetzgeber im Rahmen des weiten Ermessens, über das er im Bereich der gemeinsamen Verkehrspolitik verfügt, nach Abwägung der verschiedenen betroffenen Ziele und Interessen, ohne dieses weite Ermessen offensichtlich zu überschreiten, eine spezifische Maßnahme zur Verbesserung der Arbeitsbedingungen der Fahrer auf der Grundlage der Schlussfolgerung erlassen kann, dass eine etwaige relativ moderate Erhöhung der Emissionen im Zusammenhang mit der in Rede stehenden Bestimmung durch die Vorteile ausgeglichen werden kann, die den Fahrern durch die Maßnahme in sozialer Hinsicht geboten werden.

240.

Es ist nämlich Sache des Gesetzgebers – ohne dass der Gerichtshof die Beurteilung des Gesetzgebers durch seine eigene ersetzen könnte ( 134 ) –, ein Gleichgewicht zwischen u. a. den sozialen Zielen und den Umweltzielen zu finden, wobei zu berücksichtigen ist, dass, wie unten in den Nrn. 317 und 318 näher ausgeführt werden wird, das Unionsrecht, und insbesondere Art. 11 AEUV, der eine nachhaltige Entwicklung zum Ziel hat, keine systematische Verpflichtung vorsieht, beim Erlass jeder einzelnen Bestimmung stets den Erfordernissen des Umweltschutzes Vorrang vor anderen Anforderungen einzuräumen, die der Gesetzgeber auch aufgrund von primärrechtlichen Bestimmungen zu berücksichtigen hat, wie dem Erfordernis, einen angemessenen sozialen Schutz nach Art. 9 AEUV zu gewährleisten ( 135 ).

241.

Einige Mitgliedstaaten machen geltend, es gebe weniger belastende Alternativen als die Auferlegung einer Rückkehrverpflichtung, wie sie in Art. 1 Nr. 6 Buchst. d der Verordnung 2020/1054 vorgesehen sei. Diese Mitgliedstaaten verweisen insbesondere auf die Möglichkeit, eine Verpflichtung des Verkehrsunternehmers einzuführen, die Rückkehr nur in den Fällen zu organisieren, in denen die Fahrer zurückkehren möchten.

242.

Hierzu ist zunächst festzustellen, dass, wie einige dieser Mitgliedstaaten selbst ausgeführt haben und wie sich aus den Akten ergibt, diese Alternative im Gesetzgebungsverfahren in Betracht gezogen, letztlich aber verworfen wurde. Der Vorschlag des Ausschusses für Beschäftigung und soziale Angelegenheiten des Parlaments, auf den die Republik Polen in ihrer Klage Bezug nimmt, belegt dies.

243.

Sodann stellt der Fahrer, wie der Rat zu Recht hervorhebt, die schwächere Partei des Vertragsverhältnisses zwischen dem Arbeitgeber (Verkehrsunternehmer) und dem Arbeitnehmer (Fahrer) dar. Eine gesetzgeberische Lösung, wie sie von diesen Mitgliedstaaten in Betracht gezogen wird, könnte dazu führen, dass die Wahl des Arbeitnehmers als schwächere Partei des Arbeitsverhältnisses mit dem Verkehrsunternehmer nicht völlig frei wäre und dass dieser Druck ausgesetzt werden könnte, um eine Wahl zu treffen, die den Interessen des Arbeitgebers entspricht. In der Folgenabschätzung wurde außerdem auf die Schwierigkeit hingewiesen, die tatsächliche Wahlfreiheit der Fahrer nachzuweisen ( 136 ).

244.

Daraus folgt, dass die von einigen Mitgliedstaaten ins Auge gefasste Alternative keine geeignete Maßnahme zur Erreichung der mit Art. 1 Nr. 6 Buchst. d der Verordnung 2020/1054 verfolgten spezifischen Ziele darstellt.

245.

Nach alledem bin ich der Ansicht, dass alle Klagegründe zurückzuweisen sind, mit denen geltend gemacht wird, dass die Verpflichtung betreffend die Rückkehr der Fahrer offensichtlich ungeeignet sei, um die mit der in Rede stehenden Regelung verfolgten legitimen Ziele zu erreichen, und über das hinausgehe, was zur Erreichung dieser Ziele erforderlich sei.

246.

Rumänien und die Republik Polen machen geltend, der Unionsgesetzgeber habe mehrere relevante Umstände der Situation, die Art. 1 Nr. 6 Buchst. d der Verordnung 2020/1054 regeln solle, nicht untersucht, da er keine angemessene Folgenabschätzung durchgeführt habe. Die endgültige Fassung der in Rede stehenden Bestimmung sei nämlich nicht Gegenstand einer Folgenabschätzung gewesen, so dass die Wirkungen dieser endgültigen Fassung nicht berücksichtigt worden seien, was einen Verstoß gegen die Interinstitutionelle Vereinbarung darstelle.

247.

Erstens macht die Republik Polen geltend, der Gesetzgeber habe keine angemessene Analyse der Auswirkungen der Verpflichtung betreffend die Rückkehr der Fahrer auf die Sicherheit der Fahrer vorgenommen. Der Gesetzgeber habe eine Stellungnahme des EWSA außer Acht gelassen, der bedauert habe, dass die vorgeschlagenen Änderungen nicht auf einer gründlichen Bewertung der Sicherheit der Fahrgäste und Fahrer sowie der Straßenverkehrssicherheit in Bezug auf die Ermüdung von Fahrern beruhten ( 137 ). Rumänien macht geltend, die Auswirkungen wiederholter langer Reisen über kurze Zeiträume auf die Arbeitnehmer seien beim Erlass von Art. 1 Nr. 6 Buchst. d der Verordnung 2020/1054 nicht berücksichtigt worden.

248.

Zweitens macht die Republik Polen geltend, der Gesetzgeber habe nicht geprüft, ob die Erfüllung der Verpflichtung betreffend die Rückkehr der Fahrer nicht zu einer Intensivierung des Verkehrs beitragen würde. In der Praxis werde diese Verpflichtung über den Straßenverkehr erfüllt, so dass die Einhaltung dieser Verpflichtung 8880000 Rückreisen in einem Jahr nach sich ziehe. Außerdem habe der Gesetzgeber die beträchtlichen Entfernungen, die die Fahrer aus den peripheren Staaten der Union für die Erfüllung dieser Verpflichtung zurücklegen müssten, nicht berücksichtigt.

249.

Drittens macht die Republik Polen geltend, im Gegensatz zu ihrer ursprünglichen Fassung verpflichte der endgültige Text der in Rede stehenden Bestimmung die Verkehrsunternehmer in ihrem dritten Unterabsatz, ohne dass insoweit eine Folgenabschätzung durchgeführt worden sei, dazu, zu dokumentieren, wie sie der darin vorgesehenen Verpflichtung nachkämen, und diese Unterlagen aufzubewahren, um sie im Fall einer Kontrolle vorlegen zu können. Dieser Art von Belastungen sollte eine umfassende Analyse der Auswirkungen vorausgehen, bei der die Tatsache berücksichtigt wird, dass es sich bei den Verkehrsunternehmen überwiegend um KMU handele.

250.

Der Rat, das Parlament und ihre Streithelfer beantragen, alle diese Klagegründe zurückzuweisen.

251.

Vorab ist darauf hinzuweisen, dass im vorliegenden Fall feststeht, dass der Unionsgesetzgeber beim Erlass der Verordnung 2020/1054 über eine Folgenabschätzung verfügte und dass die Bestimmung, die die Verpflichtung betreffend die Rückkehr der Fahrer vorsah, von dieser Folgenabschätzung erfasst war.

252.

Der Unionsgesetzgeber hat jedoch eine endgültige Fassung dieser Bestimmung angenommen, die sich von der Fassung im Vorschlag für eine Arbeitszeitverordnung unterscheidet ( 138 ) und nicht Gegenstand einer spezifischen Folgenabschätzung war.

253.

Diese endgültige Fassung enthielt grundsätzlich drei Unterschiede zu der von der Kommission vorgeschlagenen Bestimmung.

254.

Erstens verpflichtete der Vorschlag für eine Arbeitszeitverordnung die Verkehrsunternehmen, die Arbeit so zu planen, dass der Fahrer ausschließlich „an seinen Wohnort“ zurückkehren konnte. Die endgültige Fassung dieser in der Verordnung 2020/1054 angenommenen Bestimmung sieht vor, dass die Verkehrsunternehmen zwischen zwei Orten wählen können, um die Rückkehr des Fahrers zu planen, nämlich dem Wohnsitz des Fahrers und der Betriebsstätte, die oben in den Nrn. 210 bis 212 eingehend analysiert wurden.

255.

Zweitens verlangte dieser Vorschlag der Kommission, dass das Unternehmen die Rückkehr des Fahrers innerhalb jedes Zeitraums von drei aufeinanderfolgenden Wochen erlauben musste. Die endgültige Fassung der in Rede stehenden Bestimmung erlaubt dagegen die Rückkehr des Fahrers normalerweise ( 139 ) innerhalb jedes Zeitraums von vier aufeinanderfolgenden Wochen.

256.

Drittens wurde in der endgültigen Fassung der in Rede stehenden Bestimmung ein Unterabs. 3 hinzugefügt, der im Vorschlag der Kommission nicht vorgesehen war und wonach das Unternehmen dokumentiert, wie es die Verpflichtung betreffend die Rückkehr der Fahrer erfüllt, und es die betreffenden Unterlagen in seinen Geschäftsräumen aufbewahrt, damit sie auf Verlangen der Kontrollbehörden vorgelegt werden können.

257.

Daraus folgt, dass die endgültige Fassung dieser vom Gesetzgeber erlassenen Bestimmung, abgesehen von der Einführung von Unterabs. 3, weitgehend der Fassung entsprach, die die Kommission in ihrem auf der Grundlage der Folgenabschätzung ausgearbeiteten Vorschlag ins Auge gefasst hatte. Wie der Rat hervorhebt, ist diese endgültige Fassung jedoch für die Verkehrsunternehmen weniger belastend. Indem die endgültige Fassung einen zweiten Ort, an den die Rückkehr stattfinden kann, und einen längeren Zeitraum vorsieht, bietet sie diesen Unternehmen nämlich einen höheren Grad an Flexibilität bei der Erfüllung der ihnen auferlegten Verpflichtung betreffend die Rückkehr.

258.

In diesem Kontext ist im Licht der Rügen der Mitgliedstaaten zu prüfen, ob der Gesetzgeber im vorliegenden Fall im Hinblick darauf, dass die endgültige Fassung der in Rede stehenden Bestimmung nicht Gegenstand einer Aktualisierung der Folgenabschätzung war und für den hinzugefügten Unterabs. 3 keine spezifische Folgenabschätzung durchgeführt wurde, gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit verstoßen hat.

259.

Was erstens die Rüge betrifft, der Gesetzgeber habe keine angemessene Analyse der Auswirkungen der Verpflichtung betreffend die Rückkehr der Fahrer auf ihre Sicherheit im Zusammenhang mit der zusätzlichen Ermüdung, die die Rückreisen bei ihnen verursachten, vorgenommen, verweise ich auf meine Ausführungen in den Nrn. 214 und 215 der vorliegenden Schlussanträge. Aus diesen Erwägungen ergibt sich, dass die Rückkehrverpflichtung in keiner Weise zusätzliche Lenkzeiten umfassen wird, so dass sie nicht zu einer zusätzlichen Ermüdung für die Fahrer und daher nicht zu größeren Risiken für ihre Sicherheit führen kann. Vielmehr zielt diese Bestimmung, wie bereits mehrfach ausgeführt, gerade darauf ab, ihre soziale Lage zu verbessern.

260.

Außerdem hat, wie oben in den Nrn. 217 und 229 ausgeführt, die Folgenabschätzung gezeigt, dass die meisten Fahrer, insbesondere der Mitgliedstaaten der EU‑13, bereits vor Erlass der in Rede stehenden Bestimmung weniger als vier Wochen von ihrem Wohnsitz abwesend waren, so dass sie bereits auf der Grundlage dieser Folgenabschätzung vernünftigerweise erwarten konnten, dass der Erlass der Verpflichtung betreffend die Rückkehr der Fahrer Auswirkungen auf eine begrenzte, wenn auch nicht vernachlässigbare Zahl von Fahrern haben würde.

261.

Was den Verweis der Republik Polen auf die Stellungnahme des EWSA betrifft, weise ich darauf hin, dass dieser Ausschuss zwar eine sehr wichtige Rolle im Gesetzgebungsverfahren spielt, aus Art. 13 Abs. 4 EUV und Art. 300 Abs. 1 AEUV jedoch hervorgeht, dass dieser Ausschuss beratende Aufgaben wahrnimmt. Daraus folgt, dass der Gesetzgeber nicht verpflichtet ist, in jedem Fall den in einer Stellungnahme dieses Ausschusses enthaltenen Empfehlungen zu folgen, insbesondere wenn er meint, über ausreichende Informationen zu verfügen, um unwesentliche Änderungen einer Bestimmung gegenüber der im Vorschlag der Kommission auf der Grundlage einer Folgenabschätzung vorgesehenen vorzunehmen.

262.

Zweitens rügen die Mitgliedstaaten, dass der Gesetzgeber nicht geprüft habe, ob die Erfüllung der Verpflichtung betreffend die Rückkehr der Fahrer nicht zu einer Intensivierung des Verkehrs beitragen würde, die insbesondere für die Umwelt nachteilig sei ( 140 ).

263.

Hierzu ist als Erstes festzustellen, dass die Folgenabschätzung ausdrücklich zu dem Ergebnis gelangte, dass „keine Umweltauswirkungen festgestellt [wurden]“ ( 141 ). Mangels weiterer Erläuterungen erscheint eine solche Behauptung nicht ausreichend, um eine Beurteilung der Auswirkungen der in Rede stehenden Bestimmung auf die Umwelt zu rechtfertigen, die im Rahmen der erforderlichen Abwägung der verschiedenen betroffenen Ziele und Interessen den Schluss zulässt, dass diese Maßnahme im Hinblick auf ihre Auswirkungen auf die Umwelt verhältnismäßig ist. Aus den Akten geht jedoch meines Erachtens hervor, dass der Gesetzgeber auf der Grundlage anderer Informationen, über die er zum Zeitpunkt des Erlasses der in Rede stehenden Bestimmung verfügte, eine solche Bewertung vornehmen konnte.

264.

Als Zweites zeigte nämlich, wie ich mehrfach ausgeführt habe ( 142 ), die Folgenabschätzung, dass die Mehrheit der Fahrer sowohl in den sogenannten Mitgliedstaaten der „EU‑15“ als auch in den Mitgliedstaaten der EU‑13 bereits vor Erlass der in Rede stehenden Bestimmung weniger als vier Wochen von ihrem Wohnsitz abwesend waren, so dass die Auswirkungen der Maßnahme auf die Umwelt aufgrund der Erhöhung der CO2-Emissionen auf die zusätzlichen Rückreisen beschränkt wären, die sich aus der Durchführung der in Rede stehenden Maßnahme ergeben.

265.

Als Drittes ergab sich auch aus den dem Gesetzgeber zur Verfügung stehenden Informationen, ohne dass diese Information von den betroffenen Mitgliedstaaten tatsächlich bestritten worden wäre, dass die Anwendung der in Rede stehenden Maßnahme geeignet war, den Lkw-Verkehr um weniger als 0,1 % zu steigern ( 143 ).

266.

Unter diesen Umständen bin ich der Ansicht, dass dem Gesetzgeber nicht vorgeworfen werden kann, seine Prüfung nicht auf die erheblichen Faktoren und Umstände der Situation gestützt zu haben, die mit der in Rede stehenden Bestimmung geregelt werden sollte.

267.

Drittens macht die Republik Polen geltend, es fehle an einer Folgenabschätzung in Bezug auf Art. 1 Nr. 6 Buchst. d Unterabs. 3 der Verordnung 2020/1054, der die Verkehrsunternehmer verpflichte, zu dokumentieren, wie sie der Verpflichtung betreffend die Rückkehr der Fahrer nachkämen.

268.

Insoweit weise ich jedoch als Erstes darauf hin, dass die Kommission in ihrer Folgenabschätzung durch die Vorlage präziser Daten ausdrücklich hervorgehoben hatte, dass die Nichteinhaltung der Rechtsvorschriften der Union im Sozial‑, Handels- und Beschäftigungsbereich sowie die Schwierigkeit, die Einhaltung der geltenden Vorschriften durchzusetzen, zu den Hauptproblemen im Bereich des Straßenverkehrs gehörten ( 144 ). Mit der Bestimmung dieses Unterabs. 3 soll einem Unternehmen der Nachweis vorgeschrieben werden, dass es seinen gesetzlichen Verpflichtungen nachgekommen ist. Die Einführung einer solchen Bestimmung entspricht somit einem Problem, das in der Folgenabschätzung klar hervorgehoben wird.

269.

Als Zweites ergibt sich aus den vorstehenden Nrn. 232 und 233, dass mit dieser Bestimmung kein neues Verfahren eingeführt wurde, um den Anforderungen an den Nachweis der Erfüllung der Verpflichtung betreffend die Rückkehr der Fahrer nachzukommen, sondern dass der Gesetzgeber für die Unternehmen einen hohen Grad an Flexibilität eingeführt hat.

270.

Unter diesen Umständen kann meines Erachtens nicht davon ausgegangen werden, dass der Unionsgesetzgeber dadurch gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit verstoßen hat, dass er keine spezifische Folgenabschätzung im Hinblick auf eine Bestimmung durchgeführt hat, die sich darauf beschränkt, einem Unternehmen den Nachweis vorzuschreiben, dass es seinen gesetzlichen Verpflichtungen nachgekommen ist, ohne ein neues Verfahren einzuführen, um den Beweisanforderungen zu genügen. Dies gilt umso mehr in einer Situation, in der die Einführung der Bestimmung einem Problem entspricht, das in der Folgenabschätzung ausdrücklich hervorgehoben wurde.

271.

Im Ergebnis folgt aus den vorstehenden Erwägungen, dass meines Erachtens alle Klagegründe, mit denen geltend gemacht werden soll, dass Art. 1 Nr. 6 Buchst. d der Verordnung 2020/1054 die sich aus dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit ergebenden Anforderungen nicht erfüllt, zurückzuweisen sind.

272.

In ihren Klagen machen die Republik Polen (Rechtssache C‑553/20) und Rumänien (Rechtssache C‑546/20) geltend, dass der Unionsgesetzgeber beim Erlass von Art. 1 Nr. 6 Buchst. d der Verordnung 2020/1054 die sich aus Art. 91 Abs. 2 und Art. 94 AEUV ergebenden Anforderungen nicht beachtet habe.

273.

Zum Verstoß gegen Art. 91 Abs. 2 AEUV macht die Republik Polen geltend, der oberflächliche Charakter der Folgenabschätzung und das Fehlen einer Folgenabschätzung in Bezug auf die in Rede stehende Bestimmung ließen nicht die Annahme zu, dass deren Auswirkungen auf den Lebensstandard und die Beschäftigungslage in bestimmten Regionen sowie auf den Betrieb der Verkehrseinrichtungen Rechnung getragen worden seien. Trotz des Ermessensspielraums des Gesetzgebers könne sich die Verpflichtung zur Berücksichtigung der in Art. 91 Abs. 2 AEUV genannten Gesichtspunkte nicht darauf beschränken, von diesen Umständen Kenntnis zu nehmen, da dieser Bestimmung sonst ihre Wirksamkeit genommen würde.

274.

Was erstens die Auswirkungen auf den Betrieb der Verkehrseinrichtungen betreffe, seien in der Folgenabschätzung insbesondere nicht die Folgen des Anstiegs der Zahl der Reisen auf den Haupttransitstrecken der Union berücksichtigt worden, der sich aus der Verpflichtung ergebe, 8880000 Rückreisen in einem Jahr durchzuführen. Diese zusätzlichen Fahrten erhöhten die Überlastung auf den Straßen und verstärkten so die Verschlechterung des Zustands der Straßeninfrastruktur, die die Kommission bereits festgestellt habe. In diesem Zusammenhang sei das „Vierte-Potenz-Gesetz“ ( 145 ) zu berücksichtigen, wonach die Verschlechterung der Straßen exponentiell mit der Erhöhung des Gewichts des Fahrzeugs zur vierten Potenz steige. Obwohl Lastkraftwagen weniger zahlreich seien als Personenkraftwagen, sei ihre Auswirkung auf die Infrastruktur sehr viel größer.

275.

Was zweitens die Auswirkungen auf die Beschäftigung und den Lebensstandard angehe, so beeinträchtige die Zunahme des Straßenverkehrs auch die Lebensqualität in den Gebieten in der Nähe der wichtigsten Verkehrsknoten und die Straßenverkehrssicherheit. Ebenso wenig seien die nachteiligen Folgen für die Fahrer und die in den peripheren Staaten der Union ansässigen Unternehmen, bei denen die durchschnittliche Dauer der Rückfahrten zur Betriebsstätte erheblich höher sei, noch der zusätzliche administrative und organisatorische Aufwand für die Verkehrsunternehmen, bei denen mehr als die Hälfte KMU seien, berücksichtigt worden, so dass sehr wahrscheinlich die Gefahr bestehe, dass zahlreiche Verkehrsunternehmen insolvent würden oder in Staaten mit Sitz im Zentrum der Union verlegt würden. Die in der Folgenabschätzung enthaltene Bewertung sei eingeschränkt und zusammenfassend und zu oberflächlich, um Schlussfolgerungen zu den Auswirkungen der in Rede stehenden Bestimmung auf die Beschäftigung in bestimmten Regionen zu ermöglichen.

276.

Zum Verstoß gegen Art. 94 AEUV macht die Republik Polen geltend, dass der Gesetzgeber beim Erlass der in Rede stehenden Maßnahme der wirtschaftlichen Lage der Verkehrsunternehmer nicht Rechnung getragen habe und dass die Folgenabschätzung die Auswirkungen der vorgeschlagenen Regelung auf die KMU zu oberflächlich geprüft habe. Die Erhöhung der Kilometerzahl, die sich zwangsläufig aus der Verpflichtung betreffend die Rückkehr der Fahrer ergebe, sollte vor dem Hintergrund des Mobilitätspakets insgesamt gesehen werden, zu dem auch die Verordnung 2020/1055 gehöre. Nach Ansicht der Republik Polen führt die Anwendung der Bestimmungen dieser Verordnung zu Fahrten von 2035200000 km jährlich nur für Fahrzeuge, die zu den Betriebsstätten in Polen zurückkehrten. Unter der Annahme, dass 60 % dieser Fahrten ohne Ladung durchgeführt würden, würden diese Fahrzeuge im Laufe eines Jahres 1221120000 km leer fahren. Die Republik Polen ist der Ansicht, dass der Unionsgesetzgeber von den zahlreichen verfügbaren Maßnahmen, die gewährleisten sollten, dass die Arbeitnehmer ihr Recht auf Erholung ausübten, diejenige gewählt habe, die für die Unternehmen am belastendsten sei.

277.

Eine der Auswirkungen dieser Situation sei der Rückzug vom Markt eines Teils der Verkehrsunternehmen aus dem KMU-Sektor mit Sitz in den peripheren Staaten der Union, bei denen es aufgrund ihrer Entfernung vom geografischen Zentrum der Union besonders schwierig sei, die organisatorischen Anforderungen an die Verpflichtung betreffend die Rückkehr der Fahrer an die Betriebsstätte oder an ihren Wohnsitz zu erfüllen. Ein Teil der Unternehmen könnte auch beschließen, ihre Betriebsstätte in die Staaten im Zentrum der Union zu verlegen. Die Annahme, dass die unternehmerische Entscheidung, das Unternehmen zu verlagern, ihnen nicht schaden könne, kann nicht geteilt werden. Die Verlegung des Unternehmenssitzes stelle eine erhebliche Belastung für den Betrieb des Unternehmens dar. Außerdem komme die Besonderheit der KMU im Unterschied zu multinationalen Unternehmen u. a. darin zum Ausdruck, dass sie an den Ort gebunden seien, von dem aus sie ihre Dienstleistungen erbrächten.

278.

Auch der Erlass der angefochtenen Bestimmung während der Covid‑19-Pandemie zeige, dass die wirtschaftliche Lage der Verkehrsunternehmer nicht berücksichtigt worden sei. Die wirtschaftlichen Auswirkungen der Pandemie seien aber besonders im Verkehrssektor spürbar gewesen, da dieser einem Rückgang der Nachfrage und den Beschränkungen des Überschreitens der Binnengrenzen ausgesetzt gewesen sei, die von den Mitgliedstaaten wieder eingeführt worden seien. Diese Wirkungen seien aber bereits während des Gesetzgebungsverfahrens eingetreten, da das Mobilitätspaket im Juli 2020 angenommen worden sei.

279.

Rumänien macht ferner geltend, dass die gewählte gesetzgeberische Lösung gegen die Anforderungen von Art. 91 Abs. 2 AEUV und Art. 94 AEUV verstoße, da sie die Situation der Verkehrsunternehmer beeinträchtige. Da die Organisation der Rückkehr der Fahrer für die Unternehmen mit Sitz in Mitgliedstaaten an der geografischen Peripherie der Union höhere Verluste mit sich brächte, wären diese nämlich gezwungen, ihre Tätigkeiten, um ihre Kosten zu senken, auf die westeuropäischen Staaten auszurichten, indem sie dort Tochtergesellschaften oder Zweigniederlassungen gründeten oder sogar ihre Tätigkeit dorthin verlagern. Der Verkehrssektor sei aber für die nationale Wirtschaft, insbesondere für Rumänien und andere Mitgliedstaaten an der geografischen Peripherie der Union, insbesondere in Bezug auf die Ausfuhren, von wesentlicher Bedeutung.

280.

Der Rat, das Parlament und ihre Streithelfer beantragen, alle diese Klagegründe zurückzuweisen.

281.

Sowohl Art. 91 Abs. 2 als auch Art. 94 AEUV gehören zu Titel VI des Dritten Teils des AEU-Vertrags, der die gemeinsame Verkehrspolitik betrifft, und sehen vor, dass beim Erlass von Maßnahmen im Rahmen dieser Politik bestimmte darin aufgeführte Aspekte zu berücksichtigen sind.

282.

Was erstens Art. 91 Abs. 2 AEUV betrifft, sieht diese Bestimmung vor, dass beim Erlass von Maßnahmen zur Durchführung der gemeinsamen Verkehrspolitik nach Abs. 1 dieses Artikels den Fällen Rechnung getragen wird, in denen die Anwendung den Lebensstandard und die Beschäftigungslage in bestimmten Regionen sowie den Betrieb der Verkehrseinrichtungen ernstlich beeinträchtigen könnte.

283.

Diese Bestimmung des AEU-Vertrags wurde durch den Vertrag von Lissabon grundlegend überarbeitet. Während die Vorgängerbestimmung, nämlich Art. 71 Abs. 2 EG, ein besonderes Gesetzgebungsverfahren, das die Einstimmigkeit verlangte, für Maßnahmen vorsah, die die Lebenshaltung und die Beschäftigungslage in bestimmten Gebieten sowie den Betrieb der Verkehrseinrichtungen ernstlich beeinträchtigen könnten, sieht Art. 91 Abs. 2 AEUV nunmehr lediglich vor, dass den Fällen „Rechnung getragen wird“, in denen die Anwendung der Maßnahme diese Parameter ernstlich beeinträchtigt.

284.

Weder im AEU-Vertrag noch in der Rechtsprechung werden die Begriffe „Lebensstandard und die Beschäftigungslage in bestimmten Regionen“ oder „Betrieb der Verkehrseinrichtungen“ definiert. Insoweit kann jedoch darauf hingewiesen werden, dass die „Regionen“, in denen die ernstliche Beeinträchtigung des Lebensstandards und der Beschäftigungslage zu beurteilen ist, aus einem oder mehreren Mitgliedstaaten bestehen können. Daher kann der Begriff „Betrieb der Verkehrseinrichtungen“ meines Erachtens so verstanden werden, dass er die Land‑, See- und Luftverkehrsinfrastruktur umfasst, die als Einrichtungen betrieben werden, die den Nutzern offenstehen.

285.

Jedenfalls muss, wie sich aus der Verwendung des Wortes „ernstlich“ ergibt, die Auswirkung der Anwendung der in Rede stehenden Maßnahme auf die in der Bestimmung angegebenen Parameter ziemlich groß sein. Ein bloßes Betroffensein dieser Parameter durch eine Maßnahme reicht nicht aus, um die Anwendung dieser Bestimmung auszulösen.

286.

Was zweitens Art. 94 AEUV betrifft, sieht diese Bestimmung vor, dass jede Maßnahme auf dem Gebiet der Beförderungsentgelte und ‑bedingungen, die im Rahmen der Verträge getroffen wird, der wirtschaftlichen Lage der Verkehrsunternehmer Rechnung zu tragen hat. Diese Bestimmung hat zum Ziel, dass eine Maßnahme auf dem Gebiet der Beförderungsentgelte und ‑bedingungen nicht allein den Interessen der Verkehrsteilnehmer oder anderen öffentlichen Interessen dient ( 146 ), und damit die wirtschaftliche Situation der Verkehrsunternehmen völlig außer Acht lässt.

287.

Zum Inhalt der in Art. 94 AEUV vorgesehenen Verpflichtung macht der Rat geltend, dass die Festsetzung der Preise im Güterkraftverkehr dereguliert worden sei ( 147 ) und dass die in Rede stehende Bestimmung, nämlich Art. 1 Nr. 6 Buchst. d der Verordnung 2020/1054, nicht die Beförderungsentgelte als solche betreffe. Insoweit ist allerdings fraglich, ob die in Art. 94 AEUV vorgesehene Verpflichtung sich nur auf Maßnahmen bezieht, die unmittelbar Beförderungsentgelte und ‑bedingungen zum Gegenstand haben, oder auch auf solche Maßnahmen, die die Kosten steigern und sich damit auf die Rentabilität von Verkehrsunternehmen auswirken, also mittelbar die Entgelte beeinflussen ( 148 ). Wenn dieser Auslegung zu folgen ist, würde auch eine Maßnahme mit mittelbaren Auswirkungen auf die Beförderungsentgelte in den Anwendungsbereich von Art. 94 AEUV fallen.

288.

Sowohl Art. 91 Abs. 2 als auch Art. 94 AEUV sehen ein bloßes „Berücksichtigungsgebot“ vor und haben daher keinen absoluten Charakter ( 149 ).

289.

Diese Bestimmungen verpflichten den Unionsgesetzgeber, beim Erlass von Maßnahmen im Bereich der gemeinsamen Verkehrspolitik die dort angegebenen spezifischen Parameter und Ziele zu berücksichtigen. Sie begründen das gleiche Maß an Rechtspflicht wie die Querschnittsklauseln der Art. 8 ff. AEUV, die den Unionsgesetzgeber ebenfalls verpflichten, bei der Festlegung und Durchführung aller seiner Politiken und Maßnahmen bestimmten politischen Zielen „Rechnung zu tragen“ ( 150 ).

290.

Art. 91 Abs. 2 und Art. 94 AEUV erfordern daher eine Abwägung der mit einer Maßnahme verfolgten Ziele und der betroffenen Interessen durch den Gesetzgeber und setzen diese voraus ( 151 ).

291.

Wie das Parlament und die Bundesrepublik Deutschland zu Recht ausgeführt haben, enthält die in diesen beiden Bestimmungen vorgesehene Verpflichtung, die dort genannten Gesichtspunkte zu berücksichtigen, jedoch keine Beschränkung des Ermessens, über das der Gesetzgeber im Rahmen der Zuständigkeiten verfügt, die ihm in Bereichen wie der gemeinsamen Verkehrspolitik übertragen sind ( 152 ), in denen seine Tätigkeit politische, wirtschaftliche oder soziale Entscheidungen verlangt und in denen er komplexe Prüfungen und Beurteilungen vornehmen muss, indem er ein Gleichgewicht zwischen den verschiedenen betroffenen Interessen anstrebt.

292.

Die Notwendigkeit, dieses Gleichgewicht zu finden, schließt daher keineswegs aus, dass der Gesetzgeber Rechtsakte erlassen kann, die negative Auswirkungen auf die in diesen beiden Bestimmungen genannten Parameter haben. Die sich aus diesen Bestimmungen ergebende Verpflichtung des Gesetzgebers besteht darin, die nachteiligen Auswirkungen auf diese Parameter – in den von Art. 91 Abs. 2 AEUV erfassten Fällen nur in Fällen einer „ernstlichen“ Beeinträchtigung dieser Parameter – bei der Gewichtung der mit einer Maßnahme verfolgten Ziele und der betroffenen Interessen, die letztlich zur Beurteilung der Verhältnismäßigkeit der Maßnahme gehört, zu berücksichtigen.

293.

Da in diesem Kontext diese verschiedenen Ziele und Interessen gegeneinander abgewogen werden müssen und die Anwendung der Kriterien komplex ist, muss sich die gerichtliche Nachprüfung zwangsläufig auf die Frage beschränken, ob der Unionsgesetzgeber hinsichtlich der Anwendungsvoraussetzungen von Art. 91 Abs. 2 und Art. 94 AEUV einen offensichtlichen Beurteilungsfehler begangen hat ( 153 ).

294.

Im Licht dieser Erwägungen sind die Klagegründe zu prüfen, mit denen ein Verstoß gegen Art. 91 Abs. 2 und Art. 94 AEUV geltend gemacht wird.

295.

Was erstens den von der Republik Polen geltend gemachten Verstoß gegen das in Art. 91 Abs. 2 AEUV vorgesehene Erfordernis betrifft, der ernstlichen Beeinträchtigung der Verkehrseinrichtungen Rechnung zu tragen, ist festzustellen, dass dieser Mitgliedstaat weder nachgewiesen hat, dass die Anwendung der Verpflichtung betreffend die Rückkehr der Fahrer nach Art. 1 Nr. 6 Buchst. d der Verordnung 2020/1054 zu einer solchen ernstlichen Beeinträchtigung führen würde, noch, dass der Gesetzgeber insoweit einen offensichtlichen Beurteilungsfehler begangen hätte, als er die in Rede stehende Maßnahme erlassen hat.

296.

Die Republik Polen macht einen erheblichen Anstieg der Zahl der Reisen auf den Haupttransitstrecken der Union geltend, bestreitet aber nicht wirklich das Vorbringen des Rates, wonach sich aus den dem Gesetzgeber zur Verfügung stehenden Informationen ergebe, dass die Anwendung der in Rede stehenden Maßnahme geeignet gewesen sei, den Lkw-Verkehr um weniger als 0,1 % zu steigern ( 154 ). Selbst unter der Annahme, dass diese Zahl nach dem von der Republik Polen angeführten „Vierte-Potenz-Gesetz“ anzupassen wäre, ist festzustellen, dass unter diesen Umständen nicht davon ausgegangen werden kann, dass die in Rede stehende Bestimmung ernstliche Auswirkungen auf die Straßeninfrastruktur haben könnte.

297.

Im Übrigen macht die Republik Polen lediglich geltend, dass dieser Anstieg der Zahl der Fahrten den Zustand der Verkehrsinfrastruktur verschlechtern würde, die sich bereits in einem unbefriedigenden Zustand befinde. Sie erbringt jedoch keinen Beweis dafür, dass die Auswirkungen, die sich aus der Anwendung der in Rede stehenden Maßnahme auf diese Infrastrukturen ergeben, so bedeutend wären, dass die Feststellung einer „ernstlichen“ Beeinträchtigung im Sinne von Art. 91 Abs. 2 AEUV gerechtfertigt wäre.

298.

Was zweitens den geltend gemachten Verstoß gegen das in Art. 91 Abs. 2 AEUV vorgesehene Erfordernis betrifft, der ernstlichen Beeinträchtigung des Lebensstandards und der Beschäftigungslage in bestimmten Regionen Rechnung zu tragen, kann im Licht der oben in Nr. 265 angeführten Erwägungen und Zahlen auch nicht behauptet werden, dass die in Rede stehende Bestimmung ernstliche Auswirkungen auf die Lebensqualität in den Gebieten in der Nähe der wichtigen Straßenverkehrsachsen und auf die Straßenverkehrssicherheit habe.

299.

Hinsichtlich der Rüge, dass die nachteiligen Folgen für die Fahrer nicht berücksichtigt worden seien, verweise ich auf die Nrn. 201 ff. und die Nrn. 214 und 215 oben, aus denen hervorgeht, dass die in Rede stehende Bestimmung gerade erlassen wurde, um die sozialen Bedingungen der Fahrer zu verbessern. Selbst wenn im Übrigen Art. 91 Abs. 2 AEUV auf die Beschäftigung und den Lebensstandard in bestimmten Regionen Bezug nimmt, die, wie ich dargelegt habe ( 155 ), einem oder mehreren Mitgliedstaaten entsprechen können, ändert dies nichts daran, dass der Unionsgesetzgeber andere Regionen oder die Lage der Union insgesamt nicht ignorieren kann ( 156 ).

300.

Was die Rüge betrifft, wonach die Folgen für die in den Mitgliedstaaten an der Peripherie der Union ansässigen Verkehrsunternehmen aufgrund der Erhöhung ihrer Kosten nicht berücksichtigt worden seien, verweise ich auf die Nrn. 224 bis 234 und die Nrn. 216ff., aus denen hervorgeht, dass bei der Interessenabwägung, die der Unionsgesetzgeber im Rahmen seines weiten Ermessens im Bereich der gemeinsamen Verkehrspolitik vorgenommen hat – eine Abwägung, die Art. 91 Abs. 2 AEUV voraussetzt ( 157 ) – die etwaigen negativen Auswirkungen, die sich aus der in Rede stehenden Bestimmung für Unternehmen ergeben, die ein Geschäftsmodell wie das oben in Nr. 174 beschriebene gewählt haben, keinen Verstoß gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit begründen können.

301.

Außerdem ist darauf hinzuweisen, dass auch die Struktur von Angebot und Nachfrage nach Arbeitskräften in der Folgenabschätzung geprüft wurde ( 158 ). Auch die Marktstruktur, einschließlich des großen Anteils von KMU, wurde in der Folgenabschätzung ausdrücklich berücksichtigt, was zeigte, dass die in Rede stehende Maßnahme unterschiedliche Auswirkungen auf die verschiedenen Teile der Union hätte ( 159 ).

302.

Was drittens den angeblichen Verstoß gegen Art. 94 AEUV betrifft, sind das Vorbringen zur mangelnden Berücksichtigung der wirtschaftlichen Lage der Verkehrsunternehmer und die Kritik an der Folgenabschätzung im Hinblick auf die Berücksichtigung der KMU in den vorstehenden Absätzen der vorliegenden Schlussanträge geprüft worden.

303.

Im Übrigen weise ich darauf hin, dass das Vorbringen zur Verordnung 2020/1055 in dem Teil der vorliegenden Schlussanträge geprüft wird, der den gegen diese Verordnung gerichteten Klagen gewidmet ist. Hierzu ist festzustellen, dass die Verordnungen 2020/1055 und 2020/1054, auch wenn sie Teil eines Maßnahmenpakets sind, das in koordinierter Weise erlassen wurde, Ziele verfolgen, die nicht vollständig übereinstimmen. Während die Verpflichtung betreffend die Rückkehr der Fahrer im Rahmen der allgemeinen Ziele der Verordnung 2020/1054 die oben in den Nrn. 196 bis 205 im Einzelnen genannten grundsätzlich sozialen Ziele verfolgt, zielt die Verordnung 2020/1055 auf die unten in den Nrn. 578 und 693 angeführten unterschiedlichen Ziele ab. Daraus folgt, dass die Analyse betreffend die Interessenabwägung durch den Gesetzgeber und die Verhältnismäßigkeit der in den beiden Verordnungen erlassenen Maßnahmen nicht notwendigerweise die gleichen sind und dass daher grundsätzlich keine Argumente aus einer Verordnung abgeleitet werden können, um die Rechtmäßigkeit der anderen in Frage zu stellen.

304.

Zur Rüge, der Unionsgesetzgeber habe die für die Verkehrsunternehmen belastendere Alternative gewählt, ist festzustellen, dass die Republik Polen, abgesehen von der in den Nrn. 241 bis 244 erörterten Alternative, nicht angibt, welche anderen, weniger belastenden Alternativen möglich gewesen wären.

305.

Was das Vorbringen zu den Risiken eines Rückzugs vom Markt oder der Sitzverlegung eines Teils der Verkehrsunternehmen aus dem KMU-Sektor mit Sitz in den peripheren Staaten der Union betrifft, verweise ich auf die Ausführungen in den Nrn. 172 bis 180, 216 ff. und 234 der vorliegenden Schlussanträge.

306.

Was schließlich das Vorbringen der Republik Polen zur Covid‑19-Pandemie betrifft, weise ich darauf hin, dass diese Pandemie zwar schwerwiegende Auswirkungen auf mehrere Wirtschaftssektoren hatte, zu denen auch der Straßenverkehrssektor gehört, doch handelt es sich um eine außergewöhnliche und vorübergehende Situation, die den Unionsgesetzgeber nicht vom Erlass geeigneter langfristig anwendbarer Sozialvorschriften abhalten kann. Daraus folgt, dass die Covid‑19-Pandemie nicht geltend gemacht werden kann, um einen mutmaßlichen Verstoß gegen Art. 94 AEUV geltend zu machen.

307.

Nach alledem sind die Klagegründe, mit denen ein Verstoß gegen Art. 91 Abs. 2 und Art. 94 AEUV gerügt wird, meines Erachtens zurückzuweisen.

308.

In ihren Klagen machen die Republik Litauen (Rechtssache C‑541/20) und die Republik Polen (Rechtssache C‑553/20) geltend, Art. 1 Nr. 6 Buchst. d der Verordnung 2020/1054 verstoße gegen verschiedene unionsrechtliche Bestimmungen betreffend die Politik im Bereich Umwelt und Klimawandel. Die Republik Litauen macht einen Verstoß gegen Art. 3 Abs. 3 EUV sowie gegen die Art. 11 und 191 AEUV geltend. Die Republik Polen macht einen Verstoß gegen Art. 11 AEUV und Art. 37 der Charta geltend.

309.

Die Republik Litauen macht geltend, dass Art. 1 Nr. 6 Buchst. d der Verordnung 2020/1054, indem er eine Verpflichtung zur regelmäßigen Rückkehr der Fahrer vorschreibe, gegen Art. 3 Abs. 3 EUV, die Art. 11 und 191 AEUV sowie die die Umweltpolitik und die Politik der Union zum Klimawandel verstoße, da er mit dieser und der Verpflichtung, die Vereinbarkeit der Maßnahmen der Verkehrspolitik der Union mit den anderen Unionspolitiken sicherzustellen, unvereinbar sei. Der Umweltschutz sei eines der wesentlichen Ziele der Union und die Erfordernisse in diesem Bereich müssten in die Durchführung der gemeinsamen Verkehrspolitik einbezogen werden. Darüber hinaus hatte die Kommission, als das Verfahren zur Annahme der Verordnung 2020/1054 im Gang war, bereits einen europäischen Grünen Deal ausgearbeitet ( 160 ), in dem sich die Union das Ziel gesetzt hätte, die Klimaneutralität bis 2050 zu erreichen. Nach den Daten der Kommission entfalle ein Viertel der gesamten Treibhausgasemissionen in der Union auf den Verkehrssektor und dieser Anteil steige weiter. Um Klimaneutralität zu erreichen, müssten die verkehrsbedingten Emissionen bis 2050 um 90 % gesenkt werden ( 161 ). Am 12. Dezember 2019 habe der Europäische Rat dieses Ziel unterstützt und den Rat ausdrücklich ersucht, die Arbeit in diesem Bereich voranzubringen ( 162 ). Beim Erlass von Art. 1 Nr. 6 Buchst. d der Verordnung 2020/1054 habe der Unionsgesetzgeber diese Ziele nicht berücksichtigt. In Anbetracht des Umstands, dass der größte Teil der Nachfrage nach Güterkraftverkehr nach den Daten der Kommission von den Mitgliedstaaten im Zentrum der Union oder um dieses Zentrum stamme, während der größte Teil der Nachfrage nach Transportpersonal aus peripheren Mitgliedstaaten der Union stamme, erlege diese Bestimmung nämlich eine Verpflichtung auf, die den Verkehr auf Straßen, die Zahl der Lastkraftwagen, die ohne Güter führen, oder die Zahl anderer Fahrzeuge, die zur Beförderung der Arbeitnehmer bestimmt seien, den Kraftstoffverbrauch und die CO2-Emissionen in die Umwelt künstlich erhöhe und so die Effizienz des Transportsystems verringere und die Umweltverschmutzung und die Überlastung auf den Straßen steigere. Die Probleme, die diese Bestimmung für die Umwelt und das Klima mit sich bringen werde, würden zweifellos von großem Ausmaß sein, da nach den Angaben der Kommission im Verkehrssektor etwa 2,9 Millionen Arbeitnehmer beschäftigt seien.

310.

Die Republik Polen macht in der Rechtssache C‑553/20 geltend, Art. 11 AEUV und Art. 37 der Charta seien dadurch verletzt worden, dass die Erfordernisse des Umweltschutzes nicht berücksichtigt worden seien. Aus diesen beiden Bestimmungen ergebe sich, dass die Unionsorgane verpflichtet seien, keine Maßnahmen zu ergreifen, die geeignet seien, die Verwirklichung der Ziele des Umweltschutzes zu gefährden, und zwar über die bloßen Maßnahmen hinaus, die an die Art. 191 und 192 AEUV anknüpften. Der Grundsatz der Einbeziehung der Umwelterfordernisse in die anderen Politikbereiche der Union, der sich aus diesen Bestimmungen ergebe, ermögliche es, die Ziele und Erfordernisse des Umweltschutzes mit den anderen Interessen und Zielen der Union sowie mit der Verfolgung einer nachhaltigen Entwicklung in Einklang zu bringen. Ein solcher Grundsatz stelle an sich einen Grund für die Nichtigerklärung eines Unionsrechtsakts dar, wenn die Umweltinteressen offensichtlich nicht berücksichtigt worden oder völlig außer Acht gelassen worden seien. Angesichts des Querschnittcharakters von Art. 11 AEUV sei bei der Prüfung, ob eine bestimmte Maßnahme einen ausreichenden Beitrag zum Umweltschutz leiste, diese Maßnahme nicht isoliert von den anderen Maßnahmen der Union zu betrachten, die zu diesem Zweck in Bezug auf die betreffende Tätigkeit erlassen worden seien, sondern die Gesamtheit der von der Union in diesem Bereich erlassenen Maßnahmen bilde den geeigneten Rahmen für eine solche Beurteilung. Die gerichtliche Kontrolle, ob das Handeln des Unionsgesetzgebers mit diesem Grundsatz der Einbeziehung vereinbar sei, müsse der Kontrolle entsprechen, die das Gericht vorgenommen habe, als es zu prüfen gehabt habe, ob das Handeln der Kommission im Einklang mit dem Grundsatz der Energiesolidarität gewesen sei. Eine Auslegung von Art. 11 AEUV dahin, dass er nur Rechtsbereiche und keine besonderen Maßnahmen beträfe, würde dessen Bedeutung erheblich relativieren. Den Erfordernissen des Umweltschutzes sollte auch bei der Bestimmung der verschiedenen Maßnahmen, die in den betreffenden Bereich des Unionsrechts fallen, Rechnung getragen werden. Unter diesen Umständen sei es Sache des Gesetzgebers gewesen, vor dem Erlass der Rückkehrverpflichtung die Umwelterfordernisse zu berücksichtigen, was u. a. eine Prüfung der Auswirkungen der geplanten Vorschriften auf die Umwelt und die Feststellung impliziere, dass diese nicht die Verwirklichung der Ziele beeinträchtigten, die in den anderen im Umweltbereich erlassenen Rechtsakten des abgeleiteten Rechts festgelegt seien. Das Parlament und der Rat seien sodann verpflichtet gewesen, die widerstreitenden Interessen gegeneinander abzuwägen und gegebenenfalls geeignete Änderungen vorzunehmen.

311.

Es sei allgemein bekannt, dass die Luftverschmutzung durch die Emissionen des Verkehrs zu zahlreichen gesundheitlichen Problemen führe, zu denen hauptsächlich der Straßenverkehr beitrage. Die in Art. 1 Nr. 6 Buchst. d der Verordnung 2020/1054 aufgestellte Rückkehrverpflichtung führe zu zusätzlichen Reisen, die zu einer Erhöhung der CO2-Emissionen und der Luftschadstoffe führten, was erhebliche Auswirkungen auf die Verwirklichung der Umweltziele der Union haben könne, die sich insbesondere aus dem europäischen Grünen Deal, dem Ziel einer klimaneutralen Union bis 2050 durch eine Verringerung der Gesamtemissionen des Verkehrs um 90 % gegenüber dem Niveau von 1990 und den Zielen der einschlägigen Unionsvorschriften für die Mitgliedstaaten ergäben. Die zusätzlichen Stickstoffoxid- und Staubemissionen, die in Anwendung dieser Bestimmung und der in der Verordnung 2020/1055 vorgesehenen Pflicht zur Rückkehr der Fahrzeuge alle acht Wochen entstünden, könnten die Wirksamkeit der von den Mitgliedstaaten in den nationalen Plänen für die Umwelt festgelegten Maßnahmen in Frage stellen. Diese negativen Auswirkungen seien in den Analysen der Umweltauswirkungen der Pflicht zur Rückkehr von Fahrzeugen alle acht Wochen, die im Lauf des Gesetzgebungsverfahrens u. a. von den Mitgliedstaaten, im Schreiben der IRU, im von einem bulgarischen Verband in Auftrag gegebenen KPMG-Bericht und im Vermerk des European Centre for International Political Economy (ECIPE) vorgelegt worden seien, dokumentiert worden. Die Kommission habe über Kommissarin Vălean ( 163 ) die Vereinbarkeit der Verpflichtung zur Rückkehr der Fahrzeuge alle acht Wochen mit den Zielen des europäischen Grünen Deals und den Schlussfolgerungen des Europäischen Rates von 2019 in Frage gestellt. Gleichwohl hätten das Parlament und der Rat keine angemessene Analyse der Auswirkungen der Verpflichtung betreffend die Rückkehr der Fahrer auf die Verwirklichung der Umweltziele der Union und die Einhaltung der Verpflichtungen der Mitgliedstaaten aus Rechtsakten im Umweltbereich vorgenommen. Das Fehlen einer Folgenabschätzung stelle einen offensichtlichen Verstoß gegen ihre sich aus Art. 11 AEUV ergebende Pflicht zur Vornahme einer solchen Bewertung dar ( 164 ).

312.

Der Rat, das Parlament und ihre Streithelfer beantragen, alle diese Klagegründe zurückzuweisen.

313.

Die Frage des Verstoßes gegen die Politik der Union im Bereich Umwelt und Klimawandel wird im Rahmen der Klagen gegen Art. 1 Nr. 3 Buchst. a der Verordnung 2020/1055 umfassend geprüft werden, der die Verkehrsunternehmer verpflichtet, eine Rückkehr der Fahrzeuge in den Staat der Niederlassung alle acht Wochen vorzusehen. Auf diese Prüfung möchte ich angesichts der Ähnlichkeit der von der Republik Litauen und der Republik Polen in ihren jeweiligen Parallelklagen vorgebrachten Argumente weitgehend verweisen ( 165 ).

314.

Daher beschränke ich mich auf den Hinweis, dass, da Art. 52 Abs. 2 der Charta bestimmt, dass die Ausübung der durch sie anerkannten Rechte, die in den Verträgen geregelt sind, im Rahmen der in den Verträgen festgelegten Bedingungen und Grenzen erfolgt, das in der Charta verankerte Recht auf ein hohes Umweltschutzniveau im Rahmen der Bedingungen und Grenzen zu verstehen und auszulegen ist, die gegebenenfalls in Art. 3 Abs. 3 EUV und den Art. 11 und 191 AEUV vorgesehen sind ( 166 ). Art. 37 der Charta stellt somit keine eigenständige Rechtsnorm dar, die von diesen anderen Bestimmungen des Primärrechts unabhängig wäre.

315.

Was Art. 3 Abs. 3 EUV betrifft, so schließt seine programmatische Dimension ihn von den Parametern aus, anhand deren die Vereinbarkeit einer Bestimmung des abgeleiteten Rechts mit dem Primärrecht beurteilt werden kann. Er kann meines Erachtens gegenüber den spezifischen Vorschriften des Vertrags, die die dort aufgeführten allgemeinen Ziele konkretisieren, keine selbständige Anwendung finden ( 167 ).

316.

Was Art. 11 AEUV betrifft, bin ich trotz eines zwingend scheinenden Wortlauts nicht davon überzeugt, dass diese Bestimmung so genaue Verpflichtungen für den Unionsgesetzgeber begründen kann, wie sie von den Klägern geltend gemacht werden, da er lediglich verpflichtet ist, die Erfordernisse des Umweltschutzes, ohne weitere Einzelheiten, einzubeziehen. Aus dieser Unklarheit ergibt sich, dass die von der Republik Polen erhobene Rüge eines Verstoßes gegen Art. 11 AEUV wegen des angeblichen Fehlens einer Folgenabschätzung – von der im Übrigen nicht wirklich bekannt ist, ob sie die Verpflichtung betreffend die Rückkehr der Fahrer als solche oder die davon unterschiedliche Verpflichtung zur Rückkehr der Fahrzeuge betrifft – keinen Erfolg haben kann ( 168 ).

317.

Außerdem bezieht sich Art. 11 AEUV zwar auf die Unionspolitiken und ‑maßnahmen, doch kann eine solche Bezugnahme nicht als systematische Verpflichtung ausgelegt werden, für den Erlass jeder einzelnen Bestimmung die Erfordernisse des Umweltschutzes einzubeziehen oder ihnen sogar Vorrang einzuräumen. In Anbetracht des Querschnittscharakters von Art. 11 AEUV lässt sich letztlich anhand der Art und Weise, in der die Union diese Erfordernisse in ihre Politik einbezieht und ihnen Rechnung trägt, feststellen, ob sie im Einklang mit den Vorgaben dieser Bestimmung handelt und ob ihr Gesetzgeber seine Befugnisse unter Beachtung des ihm in dieser Bestimmung gesetzten Ziels ausgeübt hat.

318.

Eine solche Auslegung scheint mir durch die Natur der gesetzgeberischen Tätigkeit bestätigt zu werden, die darin besteht, in einem bestimmten Bereich zwischen widerstreitenden Interessen vermitteln zu müssen und oft widersprüchliche Ziele gegeneinander abzuwägen. Selbst wenn also die Verpflichtung betreffend die Rückkehr der Fahrer für sich genommen negative Folgen für die Umwelt hätte ( 169 ), würde diese Feststellung allein nicht ausreichen, um auf einen Verstoß gegen Art. 11 AEUV zu schließen, da der Unionsgesetzgeber im Übrigen verschiedene Maßnahmen ergriffen hat, um die negativen Auswirkungen des Güterkraftverkehrs einzudämmen ( 170 ), und diese behaupteten Folgen die Umweltkosten eines sozialen Fortschritts darstellen würden.

319.

Ich weise auch darauf hin, dass die verschiedenen von der Republik Polen angeführten Studien und Analysen insbesondere darauf abzielen, die behaupteten negativen Auswirkungen auf die Umwelt zu beschreiben und zu bewerten, die sich daraus ergeben sollen, dass der Unionsgesetzgeber die Verpflichtung zur Rückkehr der Fahrzeuge in den Mitgliedstaat der Niederlassung alle acht Wochen erlassen hat. Dies sind dieselben wie die, die im Rahmen der Klagen gegen Art. 1 Nr. 3 Buchst. a der Verordnung 2020/1055, auf die ich verweise, ausführlich zitiert und kommentiert werden. Die Verpflichtung betreffend die Rückkehr der Fahrer ist jedoch nicht mit derjenigen der Fahrzeuge gleichzusetzen ( 171 ).

320.

Zu Art. 191 AEUV weise ich darauf hin, dass die Verordnung 2020/1054 keine im Rahmen der Umweltpolitik der Union erlassene Maßnahme ist und dass nicht geltend gemacht worden ist, dass die beklagten Organe über die Rechtsgrundlage geirrt hätten. Außerdem ist eine Maßnahme nicht allein deshalb als Handlung im Umweltbereich anzusehen, weil sie den Erfordernissen des Umweltschutzes Rechnung trägt ( 172 ). Unter diesen Umständen erscheint die Berufung auf Art. 191 AEUV unerheblich.

321.

Was schließlich das Vorbringen betrifft, die Rückkehrverpflichtung laufe den Zielen zuwider, die im Übrigen vom Europäischen Rat, dem europäischen Grünen Deal und den anderen Instrumenten des abgeleiteten Rechts festgelegt worden seien, ist auf Folgendes hinzuweisen. Erstens kann die materielle Rechtmäßigkeit eines Sekundärrechtsakts nicht anhand eines anderen Unionsrechtsakts derselben normativen Ebene geprüft werden ( 173 ), es sei denn, dass er in Anwendung des letztgenannten Rechtsakts erlassen wurde oder in einem dieser beiden Rechtsakte ausdrücklich vorgesehen ist, dass der eine Vorrang gegenüber dem anderen hat ( 174 ), was bei der Verordnung 2020/1054 nicht der Fall ist. Außerdem könnten etwaige Spannungen der Mitgliedstaaten zwischen den Zielen, die ihnen durch die verschiedenen auf sie anwendbaren Unionsvorschriften gesetzt werden, nur zur Feststellung führen, dass ein Mitgliedstaat gegen seine Verpflichtungen aus einer der genannten Regelungen verstoßen hat, ohne dass eine dieser Regelungen für mit einer anderen Regelung derselben normativen Ebene unvereinbar erklärt werden könnte ( 175 ). Zweitens könnte in Anbetracht ihrer im Wesentlichen politischen Natur und des Fehlens einer gesetzgeberischen Tätigkeit des Europäischen Rates keine für den Ausgang der vorliegenden Klagen nützliche Schlussfolgerung gezogen werden, wenn der behauptete Widerspruch zu den Schlussfolgerungen des Europäischen Rates bestätigt werden müsste ( 176 ). Drittens ergibt sich der europäische Grüne Deal aus einer Mitteilung der Kommission, die nicht zu den Parametern gehört, die der Unionsgesetzgeber beim Erlass der Verpflichtung betreffend die Rückkehr der Fahrer zu beachten hatte.

322.

Folglich sind die Klagegründe, mit denen ein Verstoß gegen die Politik der Union im Bereich Umwelt und Klimawandel gerügt wird, zurückzuweisen.

323.

In ihren Klagen machen die Republik Litauen (Rechtssache C‑541/20), die Republik Bulgarien (Rechtssache C‑543/20) und Rumänien (Rechtssache C‑546/20) geltend, dass Art. 1 Nr. 6 Buchst. d der Verordnung 2020/1054 nicht den Anforderungen genüge, die sich aus dem in Art. 18 AEUV vorgesehenen Diskriminierungsverbot ergäben. Die Republik Bulgarien verweist auch auf die Art. 20 und 21 der Charta, den Grundsatz der Gleichheit der Mitgliedstaaten nach Art. 4 Abs. 2 EUV sowie den freien Dienstleistungsverkehr nach Art. 95 Abs. 1 AEUV.

324.

Als Erstes machen diese drei Mitgliedstaaten geltend, dass Art. 1 Nr. 6 Buchst. d der Verordnung 2020/1054 gegen das Diskriminierungsverbot verstoße, da er eine Diskriminierung zwischen den Verkehrsunternehmern mit Sitz in den Mitgliedstaaten an der geografischen Peripherie der Union und denjenigen mit Sitz in den Mitgliedstaaten im Zentrum der Union erlaube. Die Organisation der Arbeit der Lastkraftwagen in einer Weise, dass sie mindestens alle vier Wochen an ihren Sitz oder in den Mitgliedstaat der Niederlassung zurückkehren könnten, sei nämlich für die Verkehrsunternehmer mit Sitz in Mitgliedstaaten mit einem großen nationalen Markt, deren Fahrer Beförderungen im Mitgliedstaat der Niederlassung des Verkehrsunternehmers in der Nähe ihres Wohnsitzes durchführten, deutlich weniger belastend als für Verkehrsunternehmer mit Sitz in peripheren Mitgliedstaaten, deren nationaler Markt begrenzt sei und die sich auf die grenzüberschreitenden Beförderungen konzentrierten. Insbesondere macht Rumänien geltend, dass die Verpflichtung, die Rückkehr der Fahrer zu gewährleisten, zu erheblichen Verlusten für die in den Mitgliedstaaten an der geografischen Peripherie der Union ansässigen Unternehmen führe, die jedenfalls deutlich höher seien als die der in Mittel- oder Westeuropa ansässigen Gesellschaften.

325.

Die Republik Litauen macht außerdem geltend, dass die durch die in Rede stehende Bestimmung geschaffene Diskriminierung gegenüber den Unternehmen der Mitgliedstaaten, die an der Peripherie der Union gelegen seien, die Ausübung der Freiheiten des Binnenmarkts behindere, da sich diese Unternehmen im Vergleich zu den Unternehmen des Zentrums der Union und der dieses Zentrum umgebenden Regionen in einer nachteiligen Situation befänden. Art. 1 Nr. 6 Buchst. d der Verordnung 2020/1054 sei somit eine protektionistische Maßnahme, mit der die Unternehmen der peripheren Staaten vom Markt für die Beförderung eines Teils des Unionsgebiets verdrängt würden und die dazu bestimmt sei, den Umfang der Tätigkeiten dieser Unternehmen zu verringern, da sie den Fahrern nicht nur Arbeitsbedingungen anbieten müssten, die ihren freien Verkehr beschränkten, sondern auch ihre Tätigkeit so planen müssten, dass ein Teil der Fahrten, die mit den Fahrzeugen durchgeführt würden, unrentabel seien oder die Fahrzeuge leer blieben, bis die Fahrer ersetzt würden oder von der Betriebsstätte oder dem Wohnsitzstaat nach ihrer Ruhezeit zurückkehrten.

326.

Als Zweites machen die Republik Bulgarien und die Republik Litauen geltend, die angefochtene Bestimmung führe zu einer Diskriminierung zwischen den Fahrern, die für Verkehrsunternehmer arbeiteten, die in Mitgliedstaaten an der geografischen Peripherie der Union ansässig seien, und solchen, die für Verkehrsunternehmer aus Mitgliedstaaten mit Sitz im Zentrum der Union arbeiteten, da die Rückkehr in den Wohnsitzstaat eine weite Reise innerhalb kurzer Zeiträume erfordere, was möglicherweise unerwünscht sei und die Situation des Fahrers verschlechtern könne. Innerhalb desselben Mitgliedstaats diskriminiere das fragliche Erfordernis zwischen den örtlichen Fahrern und solchen aus anderen Mitgliedstaaten. Außerdem befänden sich die Arbeitnehmer der Mitgliedstaaten, die an der Peripherie der Union gelegen seien, in einer objektiv komplizierteren Lage, da sie, um ihren Urlaubsanspruch wahrzunehmen, größere Entfernungen zurücklegen und mehr Zeit verlieren müssten als die Arbeitnehmer aus den Regionen um das Zentrum der Union.

327.

Als Drittes macht die Republik Bulgarien geltend, dass die Verpflichtung betreffend die Rückkehr der Fahrer auch gegen den Grundsatz der Gleichheit der Mitgliedstaaten verstoße, da sich die Mitgliedstaaten an der Peripherie der Union in einer deutlich ungünstigeren Lage befänden.

328.

Der Rat, das Parlament und ihre Streithelfer beantragen, alle diese Klagegründe zurückzuweisen.

329.

Die Republik Litauen, die Republik Bulgarien und Rumänien machen geltend, dass die Verpflichtung betreffend die Rückkehr des Fahrers in dreierlei Hinsicht gegen Grundsatz der Gleichbehandlung und das Diskriminierungsverbot verstoße: erstens schaffe sie eine Diskriminierung zwischen den Verkehrsunternehmern; zweitens führe sie zu einer Diskriminierung zwischen den Fahrern; und drittens schaffe sie eine Diskriminierung zwischen verschiedenen Mitgliedstaaten.

330.

Zunächst ist darauf hinzuweisen, dass, wie sich aus der oben in Nr. 79 angeführten Rechtsprechung ergibt, die Vergleichbarkeit verschiedener Sachverhalte im Licht des Gegenstands und des Ziels der Unionsmaßnahme, mit der die fragliche Unterscheidung eingeführt wird, zu beurteilen ist. Die Ziele der in Rede stehenden Bestimmung sind oben in den Nrn. 196 ff. dargelegt worden, auf die ich verweise.

331.

Was als Erstes die Diskriminierung zwischen den Verkehrsunternehmern betrifft, die durch die Verpflichtung zur Rückkehr der Fahrer entstanden sein soll, ist zunächst darauf hinzuweisen, dass, wie oben in Nr. 167 ausgeführt, die Verpflichtung betreffend die Rückkehr der Fahrer unterschiedslos und in gleicher Weise für jedes Verkehrsunternehmen gilt, das Beförderungen im Straßenverkehr durchführt, die in den Anwendungsbereich der Verordnung Nr. 561/2006 fallen. Die Bestimmung gilt unabhängig von der Staatsangehörigkeit des Arbeitgebers (und auch des Fahrers).

332.

Daraus folgt, dass diese Verpflichtung als solche nicht ausdrücklich zwischen Verkehrsunternehmen unterscheidet.

333.

Gleichwohl machen diese drei Mitgliedstaaten im Wesentlichen geltend, dass die Verpflichtung betreffend die Rückkehr der Fahrer, obwohl sie unterschiedslos für alle Verkehrsunternehmen gelte, die Verkehrsunternehmen, die in den Mitgliedstaaten an der geografischen Peripherie der Union niedergelassen seien, stärker beeinträchtige, was zu einer nach dem Unionsrecht verbotenen Diskriminierung führe.

334.

Hierzu habe ich oben in Nr. 174 ausgeführt, dass sich die Verpflichtung betreffend die Fahrer eher auf die Verkehrsunternehmen auswirken kann, die sich aus ihnen eigenen wirtschaftlichen Gründen dafür entschieden habe, sich in einem Mitgliedstaat an der Peripherie der Union niederzulassen und ihre Tätigkeiten jedoch ständig oder überwiegend in anderen, entfernten Mitgliedstaaten auszuüben, in denen sie den wesentlichen Teil ihrer Verkehrsdienstleistungen erbringen, ohne jedoch von ihrem Recht Gebrauch zu machen, sich in diesen Mitgliedstaaten niederzulassen, das ihnen das Unionsrecht garantiert ( 177 ).

335.

Im Übrigen geht aus der Folgenabschätzung, wie oben in Nr. 229 ausgeführt, hervor, dass ein großer Teil der Verkehrsunternehmen, einschließlich derjenigen an der Peripherie der Union, ihre Tätigkeiten bereits in einer Weise ausübte, die mit der Verpflichtung betreffend die Rückkehr der Fahrer vereinbar war.

336.

Unter diesen Umständen wollte der Unionsgesetzgeber, wie oben in Nr. 230 ausgeführt, gerade die Praktiken des „Nomadentums der Fahrer“, die eine nicht vernachlässigbare Zahl der Fahrer betrafen und als einer der Faktoren identifiziert worden waren, die zur Verschlechterung der sozialen Bedingungen der Fahrer beitrugen, regulieren, um die politischen Ziele der Verordnung 2020/1054 zu verfolgen, nämlich die Arbeitsbedingungen der Fahrer zu verbessern sowie insbesondere einen unverfälschten und fairen Wettbewerb zwischen den Verkehrsunternehmern zu gewährleisten und einen Beitrag zur Sicherheit im Straßenverkehr für alle Straßenverkehrsteilnehmer zu leisten ( 178 ).

337.

Wie ich oben in Nr. 220 ausgeführt habe, hat der Gerichtshof bereits anerkannt, dass der Unionsgesetzgeber berechtigt ist, einen Rechtsakt anzupassen, um einen Ausgleich der betroffenen Interessen vorzunehmen, um den sozialen Schutz der Fahrer durch eine Änderung der Bedingungen, unter denen die Dienstleistungsfreiheit ausgeübt wird, zu erhöhen.

338.

Eine Harmonisierungsmaßnahme der Union hat aber zwangsläufig unterschiedliche Auswirkungen in den verschiedenen Mitgliedstaaten ( 179 ). Der Gesetzgeber kann nicht verpflichtet sein, die Kostenunterschiede zwischen den Wirtschaftsteilnehmern auszugleichen, die sich aus ihrer Wahl des Geschäftsmodells und den unterschiedlichen Bedingungen ergeben, unter denen sie aufgrund dieser Wahl stehen ( 180 ), wie etwa solche, die sich aus den geografischen Gegebenheiten ergeben ( 181 ).

339.

Sodann darf der Unionsrichter im Rahmen der begrenzten gerichtlichen Kontrolle, die der Gerichtshof in einem Bereich wie der Verkehrspolitik auch in Bezug auf die Beachtung des Gleichbehandlungsgrundsatzes anerkannt hat ( 182 ), die Beurteilung des Unionsgesetzgebers nicht durch seine eigene ersetzen, indem er die Entscheidung des Gesetzgebers in Frage stellt, durch den Erlass einer unterschiedslos auf alle Verkehrsunternehmen anwendbaren Bestimmung bestimmten Praktiken entgegenzuwirken, die als Beitrag zur Verschlechterung der sozialen Bedingungen der Fahrer identifiziert wurden, auch wenn diese Wahl beinhaltet, dass bestimmte Unternehmen, die sich für eine bestimmte Art von Geschäftsmodell entschieden haben, höhere Kosten tragen müssen.

340.

Was das Vorbringen der Republik Litauen betrifft, dass die durch die in Rede stehende Bestimmung geschaffene Diskriminierung gegenüber den Unternehmen der Mitgliedstaaten, die an der Peripherie der Union gelegen seien, die Ausübung der Freiheiten des Binnenmarkts behindere, verweise ich auf die oben in den Nrn. 167 bis 180 angestellten Erwägungen, in denen ich die Gründe dargelegt habe, aus denen die Verpflichtung betreffend die Rückkehr der Fahrer nicht gegen die Bestimmungen des AEU-Vertrags über die Grundfreiheiten verstößt.

341.

Was als Zweites die Diskriminierung zwischen den Fahrern betrifft, die nach Ansicht der Republik Litauen und der Republik Bulgarien durch die Verpflichtung betreffend die Rückkehr der Fahrer geschaffen werde, weise ich hilfsweise ( 183 ) darauf hin, dass die Situation der Fahrer, die in Verkehrsunternehmen mit Sitz in Mitgliedstaaten an der geografischen Peripherie der Union beschäftigt sind, und die Situation der Fahrer, die für Verkehrsunternehmer mit Sitz in Mitgliedstaaten im Zentrum der Union tätig sind, in Bezug auf das Recht, innerhalb einer angemessenen Frist an ihren Wohnsitz zurückkehren zu können, vergleichbar ist.

342.

Unter diesen Umständen kann schwerlich angenommen werden, dass der Unionsgesetzgeber einen offensichtlichen Fehler begangen oder sein Ermessen klar überschritten hat, indem er es unterlassen hat, zwischen den verschiedenen Arbeitnehmern nach der mehr oder weniger großen Entfernung zu unterscheiden, die diese Arbeitnehmer zurücklegen müssen, um nach Hause oder zur Betriebsstätte ihres Arbeitgebers zurückzukehren, und somit einer Gruppe von Arbeitnehmern das Rückkehrrecht aufgrund des von ihrem Arbeitgeber gewählten Geschäftsmodells zu versagen oder einzuschränken.

343.

Ich teile insoweit die Auffassung des Rates, dass sich alle Fahrer des Straßenverkehrssektors in Bezug auf ihr Recht auf Rückkehr in einer vergleichbaren Situation befinden und daher trotz der unterschiedlichen Belastungen, die die Ausübung dieses Rechts für ihre jeweiligen Arbeitgeber nach Maßgabe der von ihnen gewählten Geschäftsmodelle mit sich bringt, dieselben Rechte erhalten müssen.

344.

Was als Drittes die Diskriminierung zwischen verschiedenen Mitgliedstaaten betrifft, die durch die Verpflichtung betreffend die Rückkehr der Fahrer verursacht worden sein soll, selbst wenn man unterstellt, dass, wie ich soeben ausgeführt habe, einige Mitgliedstaaten von der in Rede stehenden Bestimmung mittelbar mehr als andere betroffen wären, hat der Gerichtshof bereits entschieden, dass ein Rechtsakt der Union, der dazu bestimmt ist, die Normen der Mitgliedstaaten einander anzugleichen, sofern er in allen Mitgliedstaaten in gleicher Weise gilt, nicht als diskriminierend angesehen werden kann, da eine solche Harmonisierungsmaßnahme zwangsläufig je nach dem bisherigen Stand der verschiedenen nationalen Rechtsvorschriften unterschiedliche Auswirkungen zeigt ( 184 ).

345.

Nach alledem bin ich der Ansicht, dass alle gegen Art. 1 Nr. 6 Buchst. d der Verordnung 2020/1054 vorgebrachten Klagegründe eines Verstoßes gegen den Grundsatz der Gleichbehandlung und das Diskriminierungsverbot zurückzuweisen sind.

346.

Nach alledem sind meines Erachtens alle Klagegründe zurückzuweisen, die die Republik Litauen in der Rechtssache C‑541/20, die Republik Bulgarien in der Rechtssache C‑543/20, Rumänien in der Rechtssache C‑546/20 und die Republik Polen in der Rechtssache C‑553/20 gegen Art. 1 Nr. 6 Buchst. d der Verordnung 2020/1054 geltend machen, der die Verpflichtung betreffend die Rückkehr der Fahrer vorsieht.

347.

Die Republik Bulgarien (Rechtssache C‑543/20), Rumänien (Rechtssache C‑546/20) und Ungarn (Rechtssache C‑551/20) wenden sich gegen Art. 1 Nr. 6 Buchst. c der Verordnung 2020/1054, der das Verbot der regelmäßigen wöchentlichen Ruhezeit in der Kabine vorsieht ( 185 ). Diese drei Mitgliedstaaten machen mehrere Klagegründe gegen diese Bestimmung geltend.

348.

Die Republik Bulgarien, Rumänien und Ungarn machen geltend, dass Art. 1 Nr. 6 Buchst. c der Verordnung 2020/1054 nicht den Anforderungen genüge, die sich aus dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit ergäben.

349.

Diese drei Mitgliedstaaten bestreiten zum einen die Verhältnismäßigkeit des in dieser Bestimmung vorgesehenen Verbots der regelmäßigen wöchentlichen Ruhezeit in der Kabine als solche. Sie machen insbesondere geltend, dass diese Maßnahme zur Erreichung der mit der betreffenden Regelung verfolgten legitimen Ziele offensichtlich ungeeignet sei, dass sie zur Erreichung dieser Ziele nicht erforderlich sei und über das hinausgehe, was zur Erreichung dieser erklärten Ziele erforderlich sei. Zum anderen beanstanden Rumänien und Ungarn auch die vom Unionsgesetzgeber vorgenommene Prüfung der Verhältnismäßigkeit. Sie machen insbesondere geltend, dass der Unionsgesetzgeber beim Erlass der in Rede stehenden Bestimmung wesentliche Gesichtspunkte nicht berücksichtigt habe.

350.

Was erstens die Klagegründe betreffend die Verhältnismäßigkeit des Verbots der regelmäßigen wöchentlichen Ruhezeit in der Kabine anbelangt, machen die Republik Bulgarien, Rumänien und Ungarn geltend, dass Art. 1 Nr. 6 Buchst. c der Verordnung 2020/1054 gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit verstoße, da das dort vorgesehene Verbot aufgrund des derzeitigen Zustands der europäischen Infrastruktur eine übermäßig schwierige oder gar unmöglich zu erfüllende Verpflichtung darstelle. In Anbetracht der unzureichenden Zahl gesicherter Parkflächen und geeigneter Unterkünfte in deren Nähe würden die Fahrer und Verkehrsunternehmen oftmals mit Anforderungen konfrontiert, die unmöglich zu erfüllen seien. Unter diesen Umständen könne diese Maßnahme nicht so durchgeführt werden, dass die verfolgten Ziele erreicht würden, was zeige, dass sie offensichtlich ungeeignet sei. Außerdem würden sie die Fahrer und die Verkehrsunternehmen offensichtlich unverhältnismäßig belasten. Folglich sei dem Unionsgesetzgeber ein offensichtlicher Beurteilungsfehler unterlaufen, indem er ein solches in der Praxis unanwendbares Erfordernis vorgesehen habe.

351.

Die Republik Bulgarien und Ungarn weisen darauf hin, dass die Kommission bereits in der Folgenabschätzung – Sozialer Teil an mehreren Stellen darauf hingewiesen habe, dass es der Union generell an geeigneten Ruheeinrichtungen und gesicherten Parkflächen fehle ( 186 ). Der unzureichende Zustand der Einrichtungen in der Union ergebe sich auch aus einer von der Kommission im Februar 2019 veröffentlichten Studie über sichere und gesicherte Parkplätze (im Folgenden: Studie von 2019) ( 187 ), auf die sich die drei oben genannten Mitgliedstaaten beziehen. Nach dieser Studie seien von 300000 Parkplätzen, die in der Union für Lastkraftwagen bestimmt seien, nur etwa 47000 teilweise gesichert und nur 7000 wiesen ein zertifiziertes Sicherheitsniveau auf. Da die durchschnittliche Nachfrage nach Nachtparkplätzen auf fast 400000 Plätze geschätzt werde, führe dies zu einem Fehlen von etwa 100000 Plätzen, wobei im Übrigen ganz wenige der bestehenden Parkflächen ein angemessenes Sicherheits- und Sicherungsniveau gewährleisteten. Außerdem ergebe sich aus dieser Studie eine ungleiche Verteilung der sicheren und gesicherten Parkplätze gegenüber den europäischen Transitkorridoren, da sich die 7000 zertifizierten Parkplätze nur in einigen Mitgliedstaaten befänden. Im Übrigen hätten der EWSA sowie mehrere Mitgliedstaaten diese Situation während des Gesetzgebungsverfahrens hervorgehoben.

352.

Die Frage der Parkflächen und die Frage der geeigneten Unterkünfte sei, wenn auch verschieden, insofern eng miteinander verbunden, als für den Fahrer nur eine Unterkunft geeignet sei, die sich in der Nähe einer geeigneten und gesicherten Parkfläche befinde, von der er wisse, dass seine Ladung dort in Sicherheit sein werde. Die begrenzte Zahl solcher Parkflächen würde die Zahl der potenziellen Unterkünfte, die der Fahrer nutzen könne, um seine wöchentliche Ruhezeit zu nehmen, noch weiter verringern.

353.

Die Republik Bulgarien weist auch darauf hin, dass die Unzulänglichkeit der Infrastruktur durch die Verpflichtung der Kommission nach Art. 1 Nr. 7 der Verordnung 2020/1054 hervorgehoben werde, dem Parlament und dem Rat bis zum 31. Dezember 2024 einen Bericht über die Verfügbarkeit geeigneter Ruheeinrichtungen für Fahrer vorzulegen. Rumänien fügt hinzu, dass die Kommission nach diesem Artikel verpflichtet sei, eine Liste aller Parkflächen zu veröffentlichen. Bis heute sei hierfür jedoch keine Internetseite eingerichtet worden.

354.

Rumänien macht auch geltend, um die in Rede stehende Bestimmung einzuhalten, hätten Fahrer, die sich auf Fahrten ohne sichere Parkflächen befänden, keine andere Wahl, als unsichere Flächen zu nutzen, auf denen sie die Fahrzeuge während ihrer Ruhezeit in einer geeigneten Unterkunft ohne Überwachung ließen und damit das Fahrzeug der Kriminalität aussetzten. Nach dem am 19. Mai 1956 in Genf unterzeichneten Übereinkommen über den Beförderungsvertrag im internationalen Straßengüterverkehr (CMR) hafte der Verkehrsunternehmer für den vollständigen oder teilweisen Verlust oder die Beschädigung, die zwischen der Übernahme des Gutes und dem der Lieferung eintrete, sowie für die verspätete Lieferung. Beim gegenwärtigen Stand der Infrastruktur verbesserte die erlassene gesetzgeberische Lösung somit nicht die Arbeitsbedingungen der Fahrer, sondern könnte im Gegenteil dazu führen, dass ihre Ermüdung und ihr Stress sowie die Gefahren für ihre Sicherheit, ihre Güter und ihr Fahrzeug erhöht würden. Im gleichen Sinne macht die Republik Bulgarien geltend, dass der Mangel an gesicherten Parkflächen für die Lastkraftwagen in der Union das Diebstahlrisiko erhöhen und Versicherungsprobleme für die Verkehrsunternehmer verursachen würde.

355.

Die Republik Bulgarien fügt hinzu, dass die Unmöglichkeit, das Verbot der regelmäßigen wöchentlichen Ruhezeit in der Kabine einzuhalten, die Fahrer und Verkehrsunternehmer der Gefahr von Sanktionen aussetze, die zum Verlust der Zuverlässigkeit und damit des Zugangs zum Güterkraftverkehrsmarkt der Union führen könnten. Insoweit sei es unerheblich, dass die Liste der schwersten Verstöße gegen die Unionsvorschriften den Verstoß gegen das Verbot, eine regelmäßige wöchentliche Ruhezeit im Fahrzeug einzulegen, nicht umfasse.

356.

In diesem Zusammenhang verweisen Rumänien und Ungarn auf die Verordnung (EU) Nr. 1315/2013 ( 188 ), insbesondere auf ihren Art. 38 Abs. 3 und ihren Art. 39 Abs. 2 Buchst. c, sowie auf die darin festgelegten und im 19. Erwägungsgrund der Verordnung 2020/1054 genannten überarbeiteten Leitlinien für den Aufbau eines transeuropäischen Verkehrsnetzes. Diese Bestimmungen belegten auch, dass der derzeitige Zustand der europäischen Infrastruktur unzureichend sei.

357.

Ungarn weist außerdem darauf hin, dass Art. 8a Abs. 3 und 4 der Verordnung 2020/1054 wiederholte Aufforderungen zur Schaffung sicherer und gesicherter Parkflächen enthielten ( 189 ). Überdies könnten die Maßnahmen zur Schaffung sicherer und gesicherter Parkflächen ihre Wirkungen erst in der Zukunft entfalten, während keine angemessene Übergangsfrist vorgesehen sei, wobei das in Rede stehende Verbot im Übrigen absolut sei. Die Republik Bulgarien beanstandet auch das Fehlen einer Übergangszeit für das Inkrafttreten der in Rede stehenden Bestimmung.

358.

Die Republik Bulgarien macht sodann geltend, dass die Mitgliedstaaten zumindest bis zu einem bestimmten Zeitpunkt nicht verpflichtet seien, ausreichende geeignete Unterkünfte sowie sichere und gesicherte Parkflächen zu gewährleisten. So könnte ein Mitgliedstaat dazu veranlasst werden, die Zahl der Infrastrukturen nicht zu erhöhen, um die Erbringung von Verkehrsdienstleistungen durch ausländische Verkehrsunternehmer in seinem Hoheitsgebiet zu beschränken.

359.

Die Republik Bulgarien macht ferner geltend, dass das Verbot der regelmäßigen wöchentlichen Ruhezeit in der Kabine für die Verkehrsunternehmer, bei denen es sich überwiegend um KMU handele, erhebliche zusätzliche Kosten mit sich bringe, da der Verkehrsunternehmer verpflichtet sei, eine angemessene Unterkunft für die wöchentlichen Ruhezeiten der Fahrer zu zahlen, wenn diese von ihrem Wohnsitz entfernt seien ( 190 ). Daraus ergäben sich auch Kosten für etwaige Umwege und Leerfahrten, die allein durch das Bestreben gerechtfertigt seien, eine angemessene Unterkunft zu finden. Die Kosten, die den bulgarischen Verkehrsunternehmern aufgrund der Maßnahme entstünden, würden auf 143 Mio. Euro geschätzt. Im gleichen Sinn macht Rumänien geltend, dass die Maßnahme im Hinblick auf das Ziel, den Verwaltungsaufwand und finanziellen Aufwand für die Verkehrsunternehmen zu verringern, offensichtlich ungeeignet sei.

360.

Die Republik Bulgarien macht außerdem geltend, dass die Auslegung des Begriffs „geeignete Unterkunft“ zu Rechtsunsicherheit führe, was, wie die Kommission selbst einräumt, zu Anwendungsproblemen führen würde ( 191 ). Rumänien macht geltend, dass der Unterschied zwischen den Mitgliedstaaten hinsichtlich der Sanktionen für Verstöße gegen das Verbot der regelmäßigen wöchentlichen Ruhezeit in der Kabine, der in der Folgenabschätzung – Sozialer Teil hervorgehoben werde ( 192 ), in der Verordnung 2020/1054 nicht gelöst sei, so dass die Mitgliedstaaten weiterhin unterschiedliche Sanktionen verhängten und damit die Situation der Rechtsunsicherheit für die Verkehrsunternehmer und Fahrer verlängert werde. Die gesetzgeberische Lösung sei daher auch unter diesem Gesichtspunkt ungeeignet, da sie dem Ziel der Verordnung 2020/1054 zuwiderlaufe, die Auslegung und Anwendung der Vorschriften zu vereinheitlichen und die grenzüberschreitende Anwendung des Sozialrechts in kohärenter Weise zu erleichtern.

361.

Die drei oben angeführten Mitgliedstaaten bezweifeln sodann die Relevanz des Urteils Vaditrans ( 193 ). Somit ist dieses Urteil nach Ansicht Ungarns und Rumäniens in den vorliegenden Rechtssachen unerheblich. Die Lektüre dieses Urteils zeige vielmehr, dass dem Gerichtshof im gerichtlichen Verfahren keine Daten zu den in den Mitgliedstaaten verfügbaren Ruheeinrichtungen vorgelegt und deshalb vom Gerichtshof nicht berücksichtigt worden seien. Es könne daher davon ausgegangen werden, dass der Gerichtshof die Frage der Verhältnismäßigkeit nicht geprüft habe, da er einen für die Anwendung der in Rede stehenden Regelung erheblichen Umstand nicht geprüft habe, nämlich dass das Verbot der wöchentlichen Ruhezeit in der Kabine oft wegen der unzureichenden Zahl der in den Mitgliedstaaten verfügbaren Ruheeinrichtungen praktisch nicht angewandt werden könne. Der Gerichtshof habe eine Auslegungsfrage beantwortet, während es im vorliegenden Fall darum gehe, festzustellen, ob der Gesetzgeber im Licht der verfügbaren Informationen sein Ermessen ordnungsgemäß ausgeübt und das Erfordernis der Verhältnismäßigkeit beachtet habe.

362.

Rumänien weist auch darauf hin, dass die Verordnung Nr. 561/2006 nach diesem Urteil jedenfalls dahin auszulegen sei, dass sie die regelmäßige wöchentliche Ruhezeit in der Fahrzeugkabine verbiete. Zwar sei in Art. 1 Nr. 6 Buchst. c der Verordnung 2020/1054 dieses Verbot verankert, jedoch mit weiteren Anordnungen. Auch die Republik Bulgarien macht geltend, dass sich die Verordnung 2020/1054 nicht darauf beschränke, das Urteil Vaditrans durchzuführen, sondern das Erfordernis hinzufüge, dass die Ruhezeiten in einer geeigneten geschlechtergerechten Unterkunft mit angemessenen Schlafgelegenheiten und sanitären Einrichtungen zu verbringen seien.

363.

Schließlich bringen die Republik Bulgarien und Rumänien vor, dass es alternative geeignete Maßnahmen gebe, die weniger belastend seien. So sei als Erstes nach Ansicht der Kommission selbst den Fahrern die Möglichkeit zu geben, ihre regelmäßige wöchentliche Ruhezeit in der Kabine zu verbringen, sofern es sich um eine freie Wahl des Fahrers handele oder dies nach den Umständen gerechtfertigt sei ( 194 ). Als Zweites sei eine andere mögliche Maßnahme die Einführung einer Ausnahme in den Fällen, in denen geeignete Unterkünfte in einem bestimmten Umkreis vom Standort des Fahrers fehlten. Als Drittes bestünde ein anderer Ansatz, wie vom AdR vorgeschlagen, darin, das Verbot der Ruhezeit in der Kabine nicht anzuwenden, wenn die wöchentliche Ruhezeit von 45 Stunden an einem Ort verbracht werde, an dem ein ausreichendes Sicherheitsniveau und angemessene sanitäre Einrichtungen vorhanden seien, und die Kabine des Fahrers den Vorgaben entspreche, die vom Ausschuss für den Straßenverkehr festzulegen seien. Als Viertes sei es möglich, einen Übergangszeitraum festzulegen, nach dessen Ablauf die Kommission feststellen würde, dass Unterkünfte und gesicherte und sichere Parkflächen in der gesamten Union ausreichend seien. Dieser Übergangszeitraum könnte mit der Verpflichtung der Mitgliedstaaten einhergehen, sicherzustellen, dass sie die erforderlichen Schritte unternehmen, um eine angemessene Infrastruktur zu schaffen.

364.

Was zweitens die Klagegründe betrifft, die sich auf die Prüfung der Verhältnismäßigkeit des Verbots der Ruhezeit in der Kabine durch den Unionsgesetzgeber beziehen, machen Rumänien und Ungarn geltend, der Unionsgesetzgeber habe wesentliche Gesichtspunkte beim Erlass der in Rede stehenden Bestimmung nicht berücksichtigt.

365.

Diese beiden Mitgliedstaaten tragen vor, aus den zum Zeitpunkt des Erlasses von Art. 1 Nr. 6 Buchst. c der Verordnung 2020/1054 verfügbaren Informationen gehe hervor, dass der Unionsgesetzgeber Kenntnis von der derzeitigen Lückenhaftigkeit der europäischen Infrastruktur gehabt habe. Die Folgenabschätzung stelle das Fehlen von Parkflächen und geeigneten Unterkünften als einen Faktor dar, der die Praxis begünstige, die Ruhezeit in der Fahrzeugkabine zu verbringen. Die Kommission habe sogar klargestellt, dass die Fahrer aufgrund dieser Situation bessere Bedingungen für die Ruhezeit in der Kabine hätten, als wenn sie andere verfügbare Lösungen in Anspruch nähmen ( 195 ). Außerdem sei das Ausmaß dieses Fehlens von der Kommission in der Studie von 2019 festgestellt worden. Darüber hinaus enthielten Art. 8a Abs. 3 und 4 von der Verordnung Nr. 561/2006 in der durch die Verordnung 2020/1054 geänderten Fassung wiederholte Aufforderungen zur Schaffung sicherer und gesicherter Parkflächen, was zeige, dass der Gesetzgeber die beanstandete Anforderung in dem Bewusstsein der unzureichenden Zahl von Parkflächen geeigneter Qualität erlassen habe. Daraus folge, dass der Unionsgesetzgeber einen offensichtlichen Fehler begangen habe, indem er wesentliche Gesichtspunkte, nämlich die Daten über das Fehlen von sicheren und gesicherten Parkplätzen, außer Acht gelassen und die einschlägigen Beweise nicht gewürdigt habe.

366.

Der Rat, das Parlament und ihre Streithelfer beantragen, alle diese Klagegründe zurückzuweisen.

367.

Durch Art. 1 Nr. 6 Buchst. c der Verordnung 2020/1054, dessen Verhältnismäßigkeit von der Republik Bulgarien, Rumänien und Ungarn in Frage gestellt wird, wurde Art. 8 Abs. 8 der Verordnung Nr. 561/2006 geändert.

368.

In seiner alten Fassung sah Art. 8 Abs. 8 der Verordnung Nr. 561/2006 vor, dass „[s]ofern sich ein Fahrer hierfür entscheidet, … nicht am Standort eingelegte tägliche Ruhezeiten[ ( 196 )] und reduzierte wöchentliche Ruhezeiten [ ( 197 )] im Fahrzeug verbracht werden [können], sofern das Fahrzeug über geeignete Schlafmöglichkeiten für jeden Fahrer verfügt und nicht fährt.“

369.

Wie sich aus ihrem Wortlaut ergibt, zielte diese Bestimmung ausschließlich auf tägliche Ruhezeiten und reduzierte wöchentliche Ruhezeiten ab, indem sie es den Fahrern unter bestimmten Voraussetzungen ermöglichte, diese Ruhezeiten im Fahrzeug zu verbringen. Sie bezog sich dagegen nicht ausdrücklich auf die regelmäßige wöchentliche Ruhezeit.

370.

Im Urteil Vaditrans hat der Gerichtshof jedoch entschieden, dass diese Bestimmung, da sie nach ihrem Wortlaut ausdrücklich nur das Verbringen der täglichen Ruhezeiten und reduzierten wöchentlichen Ruhezeiten im Fahrzeug erlaubt (sofern das Fahrzeug über geeignete Schlafmöglichkeiten für jeden Fahrer verfügt und nicht fährt), dahin auszulegen ist, dass sie das Verbringen regelmäßiger wöchentlicher Ruhezeiten im Fahrzeug verbietet ( 198 ).

371.

Im Anschluss an dieses Urteil hat Art. 1 Nr. 6 Buchst. c der Verordnung 2020/1054 – dessen Rechtmäßigkeit in den vorliegenden Rechtssachen bestritten wird – Art. 8 Abs. 8 der Verordnung Nr. 561/2006 geändert, indem er nunmehr ausdrücklich das Verbot der regelmäßigen wöchentlichen Ruhezeit in der Kabine vorsieht. So bestimmt die neue Fassung dieser Bestimmung in ihrer geänderten Fassung, dass „[d]ie regelmäßigen wöchentlichen Ruhezeiten und jede wöchentliche Ruhezeit von mehr als 45 Stunden, die als Ausgleich für die vorherige verkürzte wöchentliche Ruhezeit eingelegt wird, … nicht in einem Fahrzeug verbracht werden [dürfen]“, sondern „in einer geeigneten geschlechtergerechten Unterkunft mit angemessenen Schlafgelegenheiten und sanitären Einrichtungen“ zu verbringen sind. Es wird auch klargestellt, dass „[a]lle Kosten für die Unterbringung außerhalb des Fahrzeugs … vom Arbeitgeber getragen [werden]“.

372.

Vor diesem Hintergrund bestreiten die Republik Bulgarien, Rumänien und Ungarn die Verhältnismäßigkeit dieser Bestimmung. Insoweit ergibt sich aus der oben in den Nrn. 52 ff. angeführten Rechtsprechung, dass der Gerichtshof bei der Untersuchung der Verhältnismäßigkeit einer Maßnahme prüfen muss, ob der Unionsgesetzgeber mit dem Erlass einer solchen Maßnahme offensichtlich das weite Ermessen, über das er im Bereich der gemeinsamen Verkehrspolitik verfügt ( 199 ), überschritten hat, indem er sich für eine Maßnahme entschieden hat, die zur Erreichung der Ziele, die er verfolgen wollte, offensichtlich ungeeignet ist oder die Nachteile verursachte, die in unangemessenem Verhältnis zu den angestrebten Zielen stehen.

373.

Was die Ziele der in Rede stehenden Bestimmung betrifft, steht fest, dass mit ihr die politischen Ziele der Verordnung 2020/1054 verfolgt werden sollen, die ich bereits oben in Nr. 197 angeführt habe. Wie sich insbesondere aus dem 13. Erwägungsgrund der Verordnung 2020/1054 ergibt ( 200 ), zielt diese Bestimmung darauf ab, den sozialen Fortschritt durch Verbesserung der Arbeitsbedingungen der Fahrer zu fördern, was auch zur Verbesserung der Straßenverkehrssicherheit und zur Angleichung der Wettbewerbsbedingungen im Straßenverkehrsgewerbe beiträgt.

374.

Die drei oben angeführten Mitgliedstaaten stellen die Rechtmäßigkeit dieser Ziele nicht in Frage. Sie bestreiten vielmehr die Geeignetheit und Erforderlichkeit der Maßnahme und machen auch geltend, dass sie über das hinausgehe, was zur Erreichung dieser erklärten Ziele erforderlich sei.

375.

Der Rat und das Parlament entgegnen jedoch, dass mit Art. 1 Nr. 6 Buchst. c der Verordnung 2020/1054 das Verbot der regelmäßigen wöchentlichen Ruhezeit in der Kabine nicht wirklich in die Unionsrechtsordnung eingeführt worden sei, da dieses Verbot bereits nach der früheren Fassung von Art. 8 Abs. 8 der Verordnung Nr. 561/2006 in ihrer Auslegung durch den Gerichtshof im Urteil Vaditrans bestanden habe. Der Unionsgesetzgeber habe sich daher einfach darauf beschränkt, diese Auslegung zu kodifizieren.

376.

Diese drei Mitgliedstaaten bestreiten jedoch die Relevanz des Urteils Vaditrans für die vorliegende Rechtssache. Unter diesen Umständen bin ich der Ansicht, dass vor einer eingehenden Prüfung des Vorbringens dieser Mitgliedstaaten betreffend einen Verstoß gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit zunächst dieses Urteil zu prüfen und seine Relevanz für die vorliegenden Rechtssachen zu klären ist.

377.

In der Rechtssache Vaditrans hatte der belgische Staatsrat dem Gerichtshof im Rahmen eines bei ihm anhängigen Rechtsstreits, der von einem Verkehrsunternehmen, Vaditrans, eingeleitet worden war, das die Nichtigerklärung eines Königlichen Erlasses beantragte, nach dem eine Geldbuße verhängt werden konnte, wenn der Fahrer eines Lastkraftwagens seine regelmäßige wöchentliche Ruhezeit im Fahrzeug verbrachte, Fragen zur Vorabentscheidung vorgelegt.

378.

In diesem Kontext wollte der belgische Staatsrat vom Gerichtshof wissen, ob Art. 8 Abs. 8 der Verordnung Nr. 561/2006 in seiner früheren, oben in Nr. 368 angeführten Fassung dahin auszulegen ist, dass die regelmäßigen wöchentlichen Ruhezeiten nicht im Fahrzeug verbracht werden dürfen.

379.

Wie oben in Nr. 370 dargelegt, hat der Gerichtshof in seinem Urteil entschieden, dass diese Bestimmung dahin auszulegen ist, dass sie das Verbringen regelmäßiger wöchentlicher Ruhezeiten im Fahrzeug verbietet ( 201 ). Nach der Feststellung, dass eine solche Auslegung durch die Entstehungsgeschichte der Bestimmung und den Kontext, in dem sie steht, bestätigt wird, hat der Gerichtshof hervorgehoben, dass mit dieser Auslegung „offensichtlich die Ziele [der] Verordnung [Nr. 561/2006] erreicht werden [sollen], die in der Verbesserung der Arbeitsbedingungen der Fahrer und der Straßenverkehrssicherheit bestehen“ ( 202 ). Insoweit hat der Gerichtshof sodann klargestellt, dass, auch wenn sich die Fahrzeugkonzeption und die Einrichtung der Kabinen erheblich verbessert hat, trotz allem eine Lkw‑Kabine „offensichtlich kein geeigneter Ort für längere Ruhezeiträume als die täglichen Ruhezeiten und die reduzierten wöchentlichen Ruhezeiten [ist]“ und dass die Fahrer die Möglichkeit haben müssten, ihre regelmäßigen wöchentlichen Ruhezeiten „an einem Ort zu verbringen, der geeignete und angemessene Unterbringungsbedingungen bietet“ ( 203 ).

380.

Der Gerichtshof hat ferner festgestellt, dass eine gegenteilige Auslegung bedeutet hätte, dass ein Fahrer alle seine Ruhezeiten in der Fahrzeugkabine verbringen dürfte, und dass somit die Ruhezeiten dieses Fahrers an einem Ort eingelegt würden, der keine geeigneten Unterbringungsbedingungen bietet, was aber nicht zur Erreichung des Ziels der Verbesserung der Arbeitsbedingungen der Fahrer beitragen könne ( 204 ).

381.

Der Gerichtshof hat sodann hinzugefügt, dass die etwaige Verschlechterung der Bedingungen, unter denen die Fahrer die wöchentlichen Ruhezeiten einlegen dürften, oder die Schwierigkeit, den Nachweis für die Einhaltung dieses Erfordernisses zu erbringen, keinen Grund dafür liefern können, die zwingenden Bestimmungen der Verordnung Nr. 561/2006 über die Ruhezeiten der Fahrer zu missachten ( 205 ).

382.

Die drei Mitgliedstaaten, die die Verhältnismäßigkeit der in Rede stehenden Bestimmung bestreiten, bringen jedoch mehrere Argumente vor, um die Relevanz des Urteils Vaditrans in den vorliegenden Rechtssachen in Frage zu stellen.

383.

Als Erstes machen Ungarn und Rumänien geltend, dass die Rechtssache Vaditrans nicht einschlägig sei, da der Gerichtshof in dieser Rechtssache, in der es um ein Vorabentscheidungsersuchen zur Auslegung gegangen sei, die Frage der Verhältnismäßigkeit der mit der Verordnung Nr. 561/2006 eingeführten Verpflichtung in Bezug auf die konkreten Möglichkeiten der Umsetzung dieser Bestimmung nicht geprüft habe. Der Gerichtshof habe nicht beurteilt, ob es unmöglich sei, das Verbot der regelmäßigen wöchentlichen Ruhezeit in der Kabine anzuwenden.

384.

Ich bin jedoch der Ansicht, dass ein solches Vorbringen im Wesentlichen darauf hinausläuft, das Urteil des Gerichtshofs in Frage zu stellen, und sogar im Nachhinein die Gültigkeit der Bestimmung der Verordnung Nr. 561/2006, die Gegenstand der Auslegung durch den Gerichtshof in diesem Urteil ist, beanstanden soll. Mit diesem Vorbringen machen diese Mitgliedstaaten nämlich letztlich geltend, dass die alte Fassung von Art. 8 Abs. 8 der Verordnung Nr. 561/2006, wie sie vom Gerichtshof im Urteil Vaditrans ausgelegt worden sei, wegen Verstoßes gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit ungültig gewesen sei, da der Gerichtshof bei seiner Analyse nicht berücksichtigt habe, dass es unmöglich oder übermäßig schwierig sei, das sich aus der Auslegung dieser Bestimmung im Urteil Vaditrans ergebende Verbot der regelmäßigen wöchentlichen Ruhezeit im Fahrzeug einzuhalten.

385.

Ein im Rahmen einer Nichtigkeitsklage gegen eine Bestimmung vorgebrachtes Argument, das sich auf die Ungültigkeit der früheren Fassung dieser Bestimmung in ihrer Auslegung durch den Gerichtshof in einem früheren Urteil stützt, ist meines Erachtens zweifellos unzulässig. Im vorliegenden Fall ist Gegenstand der von den in Rede stehenden Mitgliedstaaten erhobenen Klagen der Antrag auf Nichtigerklärung von Art. 1 Nr. 6 Buchst. c der Verordnung 2020/1054 und nicht ein Antrag auf Nichtigerklärung der früheren Fassung von Art. 8 Abs. 8 der Verordnung Nr. 561/2006, der durch diese Bestimmung ersetzt wurde.

386.

Außerdem und unter einem ähnlichen Blickwinkel kann ein Mitgliedstaat im Rahmen einer Nichtigkeitsklage gegen eine Bestimmung eines Unionsrechtsakts meines Erachtens auch nicht versuchen, die vom Gerichtshof in einem Vorabentscheidungsurteil vorgenommene Auslegung der früheren Fassung dieser Bestimmung in Frage zu stellen.

387.

Insoweit ist darauf hinzuweisen, dass die Regierungen der Mitgliedstaaten nach Art. 23 der Satzung des Gerichtshofs der Europäischen Union die Möglichkeit haben, sich am Vorabentscheidungsverfahren zu beteiligen und insbesondere in diesem Verfahren Erklärungen abzugeben. Will ein Mitgliedstaat geltend machen, dass eine Unionsvorschrift, die Gegenstand eines Vorabentscheidungsersuchens ist, ungültig ist, oder möchte er sich für eine bestimmte Auslegung dieser Bestimmung aussprechen, so kann er dem Vorabentscheidungsverfahren beitreten und sein Vorbringen geltend machen. Er kann dies jedoch nicht in einer späteren Klage tun, die einen Antrag auf Nichtigerklärung einer neuen Bestimmung, durch die die frühere Bestimmung geändert wurde, zum Gegenstand hat.

388.

Daraus folgt, dass die oben angeführten Mitgliedstaaten, wenn sie der Ansicht waren, dass die frühere Fassung von Art. 8 Abs. 8 der Verordnung Nr. 561/2006 ungültig war oder in einer bestimmten Weise hätte ausgelegt werden müssen, ihre Argumente mit ihrem Beitritt als Streithelfer in der Rechtssache Vaditrans hätten geltend machen können und müssen. Diese Mitgliedstaaten können weder die Gültigkeit dieser Bestimmung noch die vom Gerichtshof in diesem Urteil vorgenommene Auslegung im Rahmen der vorliegenden Klagen, die einen Antrag auf Nichtigerklärung u. a. von Art. 1 Nr. 6 Buchst. c der Verordnung 2020/1054 zum Gegenstand haben, in Frage stellen.

389.

Als Zweites machen die Republik Bulgarien und Rumänien auch geltend, dass sich Art. 1 Nr. 6 Buchst. c der Verordnung 2020/1054 nicht darauf beschränke, das Urteil Vaditrans zu kodifizieren, sondern zusätzliche Anforderungen hinzufüge.

390.

Insoweit ergibt sich aus dem Wortlaut von Art. 1 Nr. 6 Buchst. c der Verordnung 2020/1054, dass die neue Bestimmung gegenüber der alten Fassung von Art. 8 Abs. 8 der Verordnung Nr. 561/2006 in ihrer Auslegung durch den Gerichtshof im Urteil Vaditrans drei zusätzliche Erfordernisse hinzuzufügen scheint. Erstens bezieht sich die neue Fassung der Bestimmung nicht nur auf die „regelmäßigen wöchentlichen Ruhezeiten“, sondern auch auf „jede wöchentliche Ruhezeit von mehr als 45 Stunden, die als Ausgleich für die vorherige verkürzte wöchentliche Ruhezeit eingelegt wird“. Zweitens heißt es dort, dass diese Ruhezeiten „in einer geeigneten geschlechtergerechten Unterkunft mit angemessenen Schlafgelegenheiten und sanitären Einrichtungen zu verbringen“ sind. Drittens bestimmt sie, dass „[a]lle Kosten für die Unterbringung außerhalb des Fahrzeugs … vom Arbeitgeber getragen [werden]“.

391.

Zum ersten Erfordernis ist festzustellen, dass es von der Auslegung der alten Fassung von Art. 8 Abs. 8 der Verordnung Nr. 561/2006 durch den Gerichtshof im Urteil Vaditrans erfasst ist. Wie ich nämlich oben in Nr. 379 ausgeführt habe, hat der Gerichtshof in diesem Urteil ausdrücklich entschieden, dass eine Lkw‑Kabine kein geeigneter Ort für längere Ruhezeiträume als die täglichen Ruhezeiten und die reduzierten wöchentlichen Ruhezeiten ist ( 206 ). Daraus folgt, dass auch vor dem Erlass der Verordnung 2020/1054 eine wöchentliche Ruhezeit von mehr als 45 Stunden, die als Ausgleich für die vorherige verkürzte wöchentliche Ruhezeit eingelegt wird, nicht im Fahrzeug hätte verbracht werden dürfen.

392.

Auch das zweite oben in Nr. 390 angeführte Erfordernis ergibt sich unmittelbar aus dem Urteil Vaditrans. In diesem Urteil hat der Gerichtshof nämlich ausdrücklich entschieden, dass die Fahrer die Möglichkeit haben müssten, ihre regelmäßigen wöchentlichen Ruhezeiten „an einem Ort zu verbringen, der geeignete und angemessene Unterbringungsbedingungen bietet“ ( 207 ). Dies schließt implizit, aber unzweifelhaft das Erfordernis ein, dass dieser Ort eine geschlechtergerechte Unterkunft ist, und, soweit es sich um eine „geeignete Unterkunft“ handelt, dass dieser Ort mit angemessenen Schlafgelegenheiten und sanitären Einrichtungen ausgestattet ist.

393.

Was drittens das Erfordernis betrifft, dass der Arbeitgeber alle Kosten für die Unterbringung außerhalb des Fahrzeugs zu tragen hat, so geht dieses meines Erachtens auch implizit aus dem Verbot der regelmäßigen wöchentlichen Ruhezeit in der Kabine hervor, wie es sich aus dem Urteil Vaditrans, ausgelegt im Licht des Zwecks der in Rede stehenden Bestimmung, ergibt. Zum einen soll nämlich der vom Gerichtshof in diesem Urteil angeführte „geeignete Ort für längere Ruhezeiträume“ bei den regelmäßigen wöchentlichen Ruhezeiten an die Stelle der Kabine des Lastkraftwagens treten. Die Kabine wird jedoch grundsätzlich vom Arbeitgeber zur Verfügung gestellt, wird aber vom Gerichtshof als Ort angesehen, der für solche Zeiträume keine geeigneten Unterbringungsbedingungen bietet ( 208 ). Logischerweise müsste daher auch der „geeignete Ort für Ruhezeiträume“, der sie ersetzen soll, vom Arbeitgeber zur Verfügung gestellt werden. Zum anderen liefe es, wenn dem Fahrer die Kosten für die Unterbringung an einem „geeigneten Ort für längere Ruhezeiträume“ auferlegt würden, meines Erachtens den Zielen der Bestimmung zuwider, die der Gerichtshof anerkannt hat, nämlich die Arbeitsbedingungen der im Straßenverkehrsgewerbe beschäftigten Arbeitnehmer und die allgemeine Straßenverkehrssicherheit zu verbessern ( 209 ).

394.

Nach alledem hat der Gesetzgeber mit dem Erlass von Art. 1 Nr. 6 Buchst. c der Verordnung 2020/1054 nicht das in dieser Bestimmung vorgesehene Verbot der regelmäßigen wöchentlichen Ruhezeit in der Kabine in die Unionsrechtsordnung eingeführt, sondern lediglich das bestehende Recht kodifiziert, das sich aus der alten Fassung von Art. 8 Abs. 8 der Verordnung Nr. 561/2006 in seiner Auslegung durch den Gerichtshof im Urteil Vaditrans ergibt.

395.

Unter diesen Umständen wird gemäß der oben in den Nrn. 52 ff. angeführten Rechtsprechung und im Einklang mit der vorstehenden Nr. 372 die Prüfung der von der Republik Bulgarien, Rumänien und Ungarn geltend gemachten Klagegründe eines Verstoßes gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit auf die Feststellung gerichtet sein, ob der Unionsgesetzgeber durch die Kodifizierung des bestehenden Rechts das weite Ermessen, über das er im Bereich der gemeinsamen Verkehrspolitik verfügt, offensichtlich überschritten hat, indem er sich für eine Maßnahme entschieden hat, die zur Erreichung der Ziele, die er verfolgen wollte, offensichtlich ungeeignet ist oder die Nachteile verursachte, die in unangemessenem Verhältnis zu den angestrebten Zielen stehen. Unter diesem Blickwinkel sind daher die verschiedenen Argumente der drei betroffenen Mitgliedstaaten zu prüfen, mit denen die Verhältnismäßigkeit von Art. 1 Nr. 6 Buchst. c der Verordnung 2020/1054 in Frage gestellt werden soll.

396.

Diese drei Mitgliedstaaten tragen zunächst vor, die in Rede stehende Maßnahme sei aufgrund des derzeitigen Zustands der europäischen Infrastruktur unangemessen und unverhältnismäßig, insbesondere wegen der unzureichenden Zahl gesicherter Parkflächen und geeigneter Unterkünfte in deren Nähe, die es übermäßig schwierig, wenn nicht unmöglich mache, das Verbot der regelmäßigen wöchentlichen Ruhezeit in der Kabine einzuhalten.

397.

Insoweit hat der Gerichtshof die Angemessenheit der Maßnahme zur Erreichung der verfolgten Ziele, deren Rechtmäßigkeit nicht bestritten wird, bereits in Rn. 43 des Urteils Vaditrans bestätigt, in der der Gerichtshof entschieden hat, dass mit dem Verbot, die regelmäßigen wöchentlichen Ruhezeiten im Fahrzeug zu verbringen, offensichtlich die Ziele der Verordnung Nr. 561/2006 erreicht werden sollen, die in der Verbesserung der Arbeitsbedingungen der Fahrer und der Straßenverkehrssicherheit bestehen.

398.

Zur etwaigen Unverhältnismäßigkeit der Entscheidung des Gesetzgebers, das bestehende Recht zu kodifizieren, ist festzustellen, dass jeder andere Ansatz als die Aufrechterhaltung des Verbots, die regelmäßigen wöchentlichen Ruhezeiten im Fahrzeug zu verbringen, zu einer Verringerung des sozialen Schutzes der Fahrer und damit zu einer Verschlechterung ihrer Arbeitsbedingungen im Vergleich zu den bestehenden geführt hätte, was den Zielen der in Rede stehenden Regelung und dem Urteil Vaditrans zuwiderliefe.

399.

Insoweit ist zunächst darauf hinzuweisen, dass der Gerichtshof ausdrücklich entschieden hat, dass die Fahrzeugkabine einen Ort darstellt, der keine geeigneten Unterbringungsbedingungen für längere Ruhezeiträume als die täglichen Ruhezeiten und die reduzierten wöchentlichen Ruhezeiten bietet ( 210 ). Daher wäre jede normative Lösung, die es ermöglichen würde, solche Ruhezeiten in der Kabine zu verbringen, mit dieser Beurteilung unvereinbar.

400.

Ein etwaiger gegenwärtiger Mangel an geeigneten Infrastrukturen kann jedoch meines Erachtens keine Rechtfertigung dafür darstellen, um den Fahrern auf gesetzgeberischem Wege zu gestatten (oder sogar vorzuschreiben), ihre regelmäßigen wöchentlichen Ruhezeiten im Fahrzeug zu verbringen, d. h. an einem Ort, der kein geeigneter Ort ist, um so lange Ruhezeiträume zu verbringen. Mögliche Infrastrukturprobleme sollten nicht zulasten der sozialen Rechte der Fahrer und letztlich ihrer Gesundheit gelöst werden. Daraus folgt, dass dem Gesetzgeber meines Erachtens nicht vorgeworfen werden kann, dadurch gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit verstoßen zu haben, dass er das bestehende Recht nicht geändert hat, indem er die sozialen Rechte der Fahrer dadurch eingeschränkt hat, dass er ihnen gestattet, ihre regelmäßigen wöchentlichen Ruhezeiten an einem ungeeigneten Ort zu verbringen.

401.

Im Übrigen ist darauf hinzuweisen, dass die in Rede stehende Bestimmung es den Fahrern nicht verbietet, jede beliebige Ruhezeit im Fahrzeug zu verbringen, sondern ausschließlich für die regelmäßigen wöchentlichen Ruhezeiten gilt. Diese Ruhezeiten werden nur alle zwei oder drei Wochen genommen ( 211 ). Außerdem stellen sie die Art der Ruhezeit dar, die die Fahrer nach Art. 1 Nr. 6 Buchst. d der Verordnung 2020/1054 aufgrund der Verpflichtung betreffend die Rückkehr der Fahrer an ihren Wohnsitz verbringen können müssen, was den angeblich durch die in Rede stehende Maßnahme ausgeübten Druck auf die Parkflächen verringert.

402.

Im Übrigen sind alle von den betreffenden Mitgliedstaaten genannten alternativen normativen Lösungen nicht geeignet, um die mit der in Rede stehenden Regelung verfolgten Ziele des sozialen Schutzes zu verfolgen, und würden alle zu einer Verringerung dieses sozialen Schutzes für die Fahrer führen. Was erstens die Möglichkeit betrifft, den Fahrern die freie Wahl zu lassen, ihre regelmäßige wöchentliche Ruhezeit in der Kabine zu verbringen, bin ich der Ansicht, dass sie auf der Grundlage ähnlicher Erwägungen, wie ich sie oben in Nr. 243 zur Gefahr dargelegt habe, dass die Wahl des Arbeitnehmers als schwächere Partei des Arbeitsverhältnisses mit dem Verkehrsunternehmer nicht völlig frei wäre und dass dieser Druck ausgesetzt werden könnte, um eine Wahl zu treffen, die den Interessen des Arbeitgebers entspricht, nicht angemessen ist. Zweitens würde die Einführung der Abweichungen, wie sie in der zweiten und der dritten oben in Nr. 363 genannten Alternativlösung in Betracht gezogen werden, bedeuten, dass es den Fahrern gestattet wäre, die regelmäßige wöchentliche Ruhezeit an einem ungeeigneten Ort zu verbringen, was zu einer Verringerung der sozialen Rechte der Fahrer führen würde. Drittens erscheint auch die Festlegung eines Übergangszeitraums aus den Gründen, die unten in den Nrn. 499 ff. der vorliegenden Schlussanträge im Rahmen der Prüfung der Klagegründe gegen Art. 3 der Verordnung 2020/1054 betreffend den Zeitpunkt ihres Inkrafttretens ausführlich dargelegt werden, nicht angemessen.

403.

Unter diesen Umständen kann das übrige Vorbringen der drei betreffenden Mitgliedstaaten, mit dem die Verhältnismäßigkeit der Maßnahme in Frage gestellt werden soll, meines Erachtens keinen Erfolg haben.

404.

Auch mit dem Vorbringen, das erstens die Gefahren für die Sicherheit des Gutes und damit die Haftung der Verkehrsunternehmer für deren Verlust, zweitens die Gefahr für die Verkehrsunternehmer und die Fahrer, mit Sanktionen belegt zu werden, und drittens die sich aus der in Rede stehenden Bestimmung ergebenden zusätzlichen Kosten für die Verkehrsunternehmer betrifft, kann kein Verstoß des Unionsgesetzgebers gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit dargetan werden. Da sich nämlich zum einen Art. 1 Nr. 6 Buchst. c der Verordnung 2020/1054 darauf beschränkt hat, das bereits bestehende Recht zu kodifizieren, konnte sein Erlass keineswegs zu einer Erhöhung dieser Gefahren und Kosten führen. Unter diesen Umständen kann nicht geltend gemacht werden, dass sich der Erlass dieser Bestimmung gegenüber der früheren Lage nachteilig auf die betroffenen Wirtschaftsteilnehmer auswirke. Zum anderen haben die fraglichen Mitgliedstaaten nicht nachgewiesen, dass nach der oben in Nr. 57 angeführten Rechtsprechung die Nachteile für die Verkehrsunternehmen, die sich aus dem Erlass dieser Bestimmung ergeben, völlig außer Verhältnis stünden, so dass die Entscheidung des Gesetzgebers, das bestehende Recht zu kodifizieren, offensichtlich fehlerhaft wäre.

405.

Außerdem geht insbesondere in Bezug auf Sanktionen aus Art. 1 Nr. 16 der Verordnung 2020/1054 hervor, dass der Gesetzgeber ausdrücklich vorgesehen hat, dass diese Sanktionen verhältnismäßig sein müssen ( 212 ). Insoweit trifft es zwar zu, dass die Verordnung 2020/1054, wie Rumänien ausführt, die Sanktionen nicht harmonisiert, doch bedeutet dies nicht, dass diese Entscheidung des Gesetzgebers zu einer solchen Rechtsunsicherheit führen würde, dass gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit verstoßen würde. Wie sich nämlich aus der oben in Nr. 119 angeführten Rechtsprechung ergibt, kann der Unionsgesetzgeber sehr wohl einen allgemeinen Rechtsrahmen schaffen, der gegebenenfalls später, insbesondere von den Mitgliedstaaten, konkretisiert wird.

406.

Auf der Grundlage entsprechender Erwägungen ist meines Erachtens auch das Vorbringen der Republik Bulgarien zurückzuweisen, dass im Hinblick auf den Begriff „geeignete Unterkunft“ Rechtsunsicherheit bestehe, da der Gesetzgeber nicht verpflichtet ist, jeden Begriff einer Regelung im Einzelnen zu definieren. Im Übrigen hat der Unionsgesetzgeber dadurch, dass er diesen Begriff nicht genau definiert hat, bei der Anwendung der Bestimmung hinsichtlich der Art der Unterkunft, die die Fahrer nutzen können, einen Flexibilitätsspielraum eingeräumt, wodurch die möglichen Folgen eines etwaigen lückenhaften Zustands der europäischen Infrastrukturen abgeschwächt werden können.

407.

Zunächst kann das Vorbringen, die Kommission habe die Liste aller zertifizierten Parkflächen nicht veröffentlicht, zu deren Veröffentlichung sie nach dem neuen Art. 8a Abs. 1 der Verordnung Nr. 561/2006 in der durch Art. 1 Nr. 7 der Verordnung 2020/1054 geänderten Fassung verpflichtet sei, zwar dazu dienen, ein etwaiges Versäumnis der Kommission geltend zu machen, doch kann damit nicht dargetan werden, dass der Unionsgesetzgeber beim Erlass von Art. 1 Nr. 6 Buchst. c der Verordnung 2020/1054 sein weites Ermessen offensichtlich überschritten hat.

408.

Die in Art. 8a Abs. 4 der Verordnung Nr. 561/2006 in der durch die Verordnung 2020/1054 geänderten Fassung vorgesehene besondere Berichtspflicht der Kommission, wonach sie dem Parlament und dem Rat bis zum 31. Dezember 2024 einen Bericht u. a. über die Verfügbarkeit geeigneter Ruheeinrichtungen für Fahrer und über die Verfügbarkeit gesicherter Parkeinrichtungen vorlegen wird, belegt in keiner Weise, dass die in Rede stehende Maßnahme unverhältnismäßig ist. Sie zeigt lediglich, dass der Gesetzgeber angegeben hat, dass es sich um einen Bereich handelt, in dem er über jede Situation informiert werden muss, die eine Neubewertung erfordern könnte.

409.

Was sodann das Argument der Republik Bulgarien betrifft, ein Mitgliedstaat könnte dazu veranlasst werden, die Zahl der Infrastrukturen nicht zu erhöhen, um die Erbringung von Verkehrsdienstleistungen durch ausländische Verkehrsunternehmer in seinem Hoheitsgebiet zu beschränken, weise ich darauf hin, dass dieses Argument offensichtlich hypothetisch ist und nicht auf einen Anhaltspunkt gestützt, der dafür spräche, dass es zu einer solchen Situation kommen könnte. Jedenfalls betrifft dieses Vorbringen etwaige Verhaltensweisen der Mitgliedstaaten und nicht eine offensichtliche Überschreitung des weiten Ermessens durch den Unionsgesetzgeber.

410.

Was schließlich die Klagegründe in Bezug auf die Prüfung der Verhältnismäßigkeit durch den Unionsgesetzgeber betrifft, weise ich darauf hin, dass der Rat und das Parlament nicht bestreiten, dass sich der Gesetzgeber beim Erlass von Art. 1 Nr. 6 Buchst. c der Verordnung 2020/1054 der allgemeinen Frage des Fehlens einer angemessenen Infrastruktur in der gesamten Union bewusst war. Wie Rumänien und Ungarn ausführen, wurde auf dieses Problem nämlich im Laufe des Gesetzgebungsverfahrens sowohl in der Folgenabschätzung als auch in anderen Studien wie der Studie von 2019 hingewiesen.

411.

Es ist jedoch festzustellen, dass die Kommission trotz dieser Problematik in ihrem auf die Ergebnisse der Folgenabschätzung gestützten Vorschlag für eine Arbeitszeitverordnung eine Bestimmung vorgesehen hatte, die derjenigen entsprach, die schließlich in Art. 1 Nr. 6 Buchst. c der Verordnung 2020/1054 enthalten war, die auch das Verbot vorsah, die längeren Ruhezeiten und damit die regelmäßige wöchentliche Ruhezeit im Fahrzeug zu verbringen ( 213 ).

412.

In der Zwischenzeit hat der Gerichtshof das Urteil Vaditrans erlassen, das jede Unsicherheit hinsichtlich der Tragweite der alten Fassung von Art. 8 Abs. 8 der Verordnung Nr. 561/2006 beseitigt und diese Bestimmung ex tunc ( 214 ) in dem oben in Nr. 370 dargelegten Sinne ausgelegt hat, indem er klargestellt hat, dass ein Verbot wie das in diesem Vorschlag der Kommission vorgesehene – das letztlich in der Verordnung 2020/1054 übernommen wurde – im Unionsrecht bereits bestand.

413.

Unter diesen Umständen kann meines Erachtens nicht geltend gemacht werden, dass der Unionsgesetzgeber dadurch, dass er Art. 1 Nr. 6 Buchst. c der Verordnung 2020/1054 erlassen und damit das bestehende Recht im Übrigen entsprechend dem auf eine Folgenabschätzung gestützten Vorschlag für eine Arbeitszeitverordnung kodifiziert habe, wesentliche Gesichtspunkte, nämlich die Daten über das Fehlen von sicheren und gesicherten Parkplätzen, die während des Gesetzgebungsverfahrens hervorgehoben worden seien, außer Acht gelassen habe.

414.

Nach alledem sind meines Erachtens alle Klagegründe, mit denen geltend gemacht werden soll, dass Art. 1 Nr. 6 Buchst. c der Verordnung 2020/1054 die sich aus dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit ergebenden Anforderungen nicht erfüllt, zurückzuweisen.

415.

Rumänien macht geltend, Art. 1 Nr. 6 Buchst. c der Verordnung 2020/1054 verstoße gegen die Anforderungen, die sich aus Art. 91 Abs. 2 und Art. 94 AEUV ergäben, da diese Bestimmung die Interessen von Verkehrsunternehmern und Fahrern ernstlich beeinträchtige.

416.

Was zunächst die Verkehrsunternehmer angehe, so überstiegen deren Kosten weit die Kosten der Bereitstellung einer Unterkunft für die Fahrer. Diese Kosten hätten nämlich auch die Änderungen der Strecken je nach Verfügbarkeit geeigneter Unterkünfte und Parkflächen, die Erhöhung der Versicherungsprämien aufgrund erhöhter Risiken im Zusammenhang mit der Sicherheit der beförderten Güter, die Notwendigkeit für die Fahrer, zusätzliche Entfernungen für die Suche nach einer geeigneten Parkfläche zurückzulegen, sowie die Kosten für den Transfer des Fahrers von der Parkfläche zur Unterkunft, die sich angesichts der in der Studie von 2019 beschriebenen Situation in einer erheblichen Entfernung befinden könnte, abzudecken. Im Übrigen würden die Einnahmen der Verkehrsunternehmer sinken, da der Mangel an Infrastruktur Auswirkungen auf die konkrete Möglichkeit habe, längere Strecken zu planen und Transporte auf bestimmten Strecken sicher durchzuführen.

417.

Was sodann die Fahrer angehe, so führten die Auswirkungen auf die Verkehrsunternehmer zu Arbeitsplatzverlusten und der Notwendigkeit, in die westeuropäischen Staaten auszuwandern. Außerdem erhöhe die in Rede stehende Bestimmung wegen des Mangels an Infrastruktur die Ermüdung und den Stress der Fahrer.

418.

Der Rat, das Parlament und ihre Streithelfer beantragen, diesen Klagegrund zurückzuweisen.

419.

Hinsichtlich der Prüfung von Art. 91 Abs. 2 und Art. 94 AEUV und ihrer Tragweite verweise ich auf meine Ausführungen oben in den Nrn. 281 bis 293.

420.

Zu den Rügen Rumäniens habe ich oben in Nr. 394 ausgeführt, dass der Gesetzgeber mit dem Erlass von Art. 1 Nr. 6 Buchst. c der Verordnung 2020/1054 nicht das Verbot der regelmäßigen wöchentlichen Ruhezeit in der Kabine in die Unionsrechtsordnung eingeführt hat, sondern lediglich das bestehende Recht kodifiziert, das sich aus der alten Fassung von Art. 8 Abs. 8 der Verordnung Nr. 561/2006 in seiner Auslegung durch den Gerichtshof im Urteil Vaditrans ergibt.

421.

Unter diesen Umständen kann, da das Verbot der regelmäßigen wöchentlichen Ruhezeit in der Kabine bereits vor Erlass von Art. 1 Nr. 6 Buchst. c der Verordnung 2020/1054 in Kraft war, nicht geltend gemacht werden, dass der Erlass dieser Bestimmung eine Erhöhung der Kosten oder einen Rückgang der Einnahmen für die Verkehrsunternehmer oder nachteilige Folgen für die Fahrer mit sich bringe.

422.

Daraus folgt, dass der Klagegrund, mit dem geltend gemacht wird, der Erlass von Art. 1 Nr. 6 Buchst. c der Verordnung 2020/1054 verstoße gegen die sich aus Art. 91 Abs. 2 und Art. 94 AEUV ergebenden Anforderungen, da er die Interessen der Verkehrsunternehmer und der Fahrer ernstlich beeinträchtige, zurückzuweisen ist.

423.

In ihren Klagen machen die Republik Bulgarien (Rechtssache C‑543/20) und Rumänien (Rechtssache C‑546/20) geltend, dass Art. 1 Nr. 6 Buchst. c der Verordnung 2020/1054 nicht den Anforderungen genüge, die sich aus dem in Art. 18 AEUV vorgesehenen Diskriminierungsverbot ergäben. Die Republik Bulgarien verweist auch auf die Art. 20 und 21 der Charta, den Grundsatz der Gleichheit der Mitgliedstaaten nach Art. 4 Abs. 2 EUV sowie auf Art. 95 Abs. 1 AEUV.

424.

Die Republik Bulgarien und Rumänien machen geltend, das Verbot der regelmäßigen wöchentlichen Ruhezeit in der Kabine verstoße sowohl für die Verkehrsunternehmen an der geografischen Peripherie der Union als auch für die für diese Unternehmen tätigen Fahrer gegen den Grundsatz der Gleichbehandlung und das Diskriminierungsverbot. Für Verkehrsunternehmen mit Sitz in Mitgliedstaaten im Zentrum der Union und für ihre Fahrer sei es nämlich deutlich einfacher, dieses Verbot einzuhalten als für Verkehrsunternehmer mit Sitz in Mitgliedstaaten an der Peripherie der Union und ihre Fahrer. In ein und demselben Mitgliedstaat diskriminiere das Verbot zwischen den örtlichen Fahrern und solchen aus anderen Mitgliedstaaten. Die nationalen Fahrer seien nicht dadurch beeinträchtigt, dass es an geeigneten Unterkünften sowie gesicherten und sicheren Parkflächen fehle, da sie in ihrer Wohnung schlafen und ihre Lastkraftwagen in der Betriebsstätte des Verkehrsunternehmers parken könnten. Dies sei nicht der Fall bei Fahrern, die bei Verkehrsunternehmern mit Sitz in Staaten an der Peripherie der Union beschäftigt seien, die wegen des Fehlens geeigneter Unterkünfte sowie gesicherter und sicherer Parkflächen gezwungen seien, dieses Verbot nicht einzuhalten, das die Ausgaben der Verkehrsunternehmer erhöhe, von denen die meisten KMU seien.

425.

Zudem könne eine Bewertung der Auswirkungen der Bestimmungen der Verordnung 2020/1054 auf den Beförderungsmarkt nicht ohne Berücksichtigung der Verordnung 2020/1055 und der Richtlinie 2020/1057 erfolgen, die auch Teil des Mobilitätspakets seien. Eine Gesamtwürdigung des ersten Mobilitätspakets mache somit deutlich, dass die Regelung zu Lasten der Letzteren im Hinblick auf die konkrete Möglichkeit, Verkehrsdienstleistungen in der Union zu erbringen, diskriminierenden Charakter habe.

426.

Der Rat, das Parlament und ihre Streithelfer beantragen, alle diese Klagegründe zurückzuweisen.

427.

Die Republik Bulgarien und Rumänien machen geltend, der Unionsgesetzgeber habe durch den Erlass von Art. 1 Nr. 6 Buchst. c der Verordnung 2020/1054 und damit durch die Beibehaltung des Verbots der regelmäßigen wöchentlichen Ruhezeit in der Kabine gegen den Grundsatz der Gleichbehandlung und das Diskriminierungsverbot verstießen, da dieses Verbot zu einer Diskriminierung sowohl der Fahrer als auch der Verkehrsunternehmer führe.

428.

Insoweit weise ich zunächst darauf hin, dass das Verbot der regelmäßigen wöchentlichen Ruhezeit in der Kabine unterschiedslos und in gleicher Weise für jedes Verkehrsunternehmen gilt, das Beförderungen im Straßenverkehr durchführt, die in den Anwendungsbereich der Verordnung Nr. 561/2006 fallen, und für alle unter diese Verordnung fallenden Fahrer ( 215 ). Die Bestimmung gilt unabhängig von der Staatsangehörigkeit des Fahrers oder des Arbeitgebers. Daraus folgt, dass diese Verpflichtung als solche weder zwischen Fahrern noch zwischen Verkehrsunternehmen ausdrücklich unterscheidet.

429.

Sodann befinden sich meines Erachtens die Fahrer, die grenzüberschreitende Beförderungen zwischen verschiedenen Mitgliedstaaten durchführen, und die Fahrer, die innerstaatliche Beförderungen im Mitgliedstaat der Niederlassung ihres Arbeitgebers durchführen, nicht unbedingt in vergleichbaren Situationen, insbesondere im Zusammenhang mit den Zielen der Bestimmung, die das Verbot der regelmäßigen wöchentlichen Ruhezeit in der Kabine vorsieht.

430.

Zunächst ist darauf hinzuweisen, dass, wie sich aus der oben in Nr. 79 angeführten Rechtsprechung ergibt, die Vergleichbarkeit verschiedener Sachverhalte im Licht des Gegenstands und des Ziels der betreffenden Unionsmaßnahme zu beurteilen ist. Zum anderen geht aus der vorstehenden Nr. 373 hervor, dass das Verbot der regelmäßigen wöchentlichen Ruhezeit in der Kabine im Wesentlichen darauf abzielt, die Arbeitsbedingungen der Fahrer zu verbessern, was auch zur Verbesserung der Straßenverkehrssicherheit beiträgt.

431.

Das Verbot der regelmäßigen wöchentlichen Ruhezeit in der Kabine soll aber ganz offensichtlich die Fahrer schützen, die lange Zeiträume der Abwesenheit von ihrem Wohnsitz verbringen und somit aufgrund ihrer Arbeit ihre wöchentliche Ruhezeit weit von diesem Ort entfernt verbringen müssen. Kann ein Fahrer seine wöchentliche Ruhezeit zu Hause verbringen, so ist dieses Verbot nicht einschlägig. Unter diesem Blickwinkel sind die Situationen der oben in Nr. 429 angeführten zwei Arten von Fahrern daher nicht vergleichbar.

432.

Außerdem weise ich darauf hin, dass, wie oben in Nr. 43 ausgeführt, die Unterscheidung zum einen zwischen internationalem und innerstaatlichem Verkehr und zum anderen zwischen gebietsansässigen und nicht ansässigen Verkehrsunternehmen ausdrücklich in Art. 91 Abs. 1, insbesondere Buchst. a und b AEUV, vorgesehen ist. Das Unionsrecht sieht somit auf der Ebene des Primärrechts im Rahmen der gemeinsamen Verkehrspolitik einen unterschiedlichen Ansatz für die Regelung des internationalen Verkehrs und die Regelung des innerstaatlichen Verkehrs vor.

433.

Folgte man im Übrigen der Logik der beiden genannten Mitgliedstaaten, würde es, wenn den Fahrern im internationalen Verkehr gestattet würde, ihre regelmäßigen wöchentlichen Ruhezeiten im Fahrzeug zu verbringen, zu einem noch höheren Maß an Diskriminierung zwischen den inländischen Fahrern, die ihre regelmäßige wöchentliche Ruhezeit in ihrer Wohnung verbringen können, und den Fahrern aus anderen Mitgliedstaaten führen, die ihre regelmäßige wöchentliche Ruhezeit in der Kabine verbringen müssten, d. h. an einem Ort, der kein geeigneter Ort ist, um so lange Ruhezeiträume zu verbringen ( 216 ).

434.

Schließlich geht aus dem Vorbringen der beiden genannten Mitgliedstaaten hervor, dass sich die von ihnen geltend gemachten Diskriminierungen nicht aus dem Verbot der regelmäßigen wöchentlichen Ruhezeit in der Kabine als solchem ergeben, sondern vielmehr aus dem etwaigen gegenwärtigen Zustand der europäischen Infrastruktur und insbesondere aus der unzureichenden Zahl gesicherter Parkflächen und geeigneter Unterkünfte in deren Nähe.

435.

Im Rahmen der begrenzten gerichtlichen Kontrolle, die der Gerichtshof in einem Bereich wie der Verkehrspolitik auch in Bezug auf die Beachtung des Gleichbehandlungsgrundsatzes anerkannt hat ( 217 ), darf der Unionsrichter jedoch die Beurteilung des Unionsgesetzgebers nicht durch seine eigene ersetzen, indem er – wegen eines etwaigen gegenwärtigen Mangels an geeigneten Infrastrukturen – die Entscheidung des Gesetzgebers in Frage stellt, dass er das bestehende Recht nicht geändert hat und die sozialen Rechte der Fahrer dadurch eingeschränkt hat, dass er ihnen gestattet, ihre regelmäßigen wöchentlichen Ruhezeiten an einem für so lange Ruhezeiträume ungeeigneten Ort zu verbringen.

436.

Nach alledem bin ich der Ansicht, dass die gegen Art. 1 Nr. 6 Buchst. c der Verordnung 2020/1054 vorgebrachten Klagegründe eines Verstoßes gegen den Grundsatz der Gleichbehandlung und das Diskriminierungsverbot zurückzuweisen sind.

437.

Rumänien macht geltend, Art. 1 Nr. 6 Buchst. c der Verordnung 2020/1054 verstoße gegen die unionsrechtlichen Bestimmungen über den freien Verkehr der Verkehrsdienstleistungen und über den Binnenmarkt. In Bezug auf den freien Dienstleistungsverkehr auf dem Gebiet des Verkehrs, wie er in Art. 58 Abs. 1 AEUV vorgesehen sei, führe die Umsetzung des Verbots der regelmäßigen wöchentlichen Ruhezeit in der Kabine zu einer Beschränkung dieser Freiheit, da die Transportrouten auf unbestimmte Zeit auf die Fahrten beschränkt seien, die innerhalb einer Frist durchgeführt werden könnten, die den Fahrer nicht verpflichte, eine wöchentliche Ruhezeit zu verbringen, oder die nach Maßgabe des Vorhandenseins sicherer und gesicherter Parkflächen bestimmt würden. Aufgrund dieser Beschränkung würde die Maßnahme de facto zur Fragmentierung des Binnenmarktes führen. Daraus ergebe sich ein Rückschritt bei der Verwirklichung des Ziels einer nachhaltigen Entwicklung dieses Marktes im Sinne von Art. 3 EUV, das auch eines der von der Kommission in ihrer Folgenabschätzung festgelegten Ziele sei ( 218 ).

438.

Der Rat, das Parlament und ihre Streithelfer beantragen, diesen Klagegrund zurückzuweisen.

439.

Wie sich aus den vorstehenden Nrn. 44 ff. ergibt, ist auf dem Gebiet des Verkehrs die Anwendung der Grundsätze des freien Dienstleistungsverkehrs nach dem AEU-Vertrag durch die Durchführung der gemeinsamen Verkehrspolitik zu verwirklichen, und die Dienstleistungsfreiheit im Bereich Verkehr ist nur insoweit gewährleistet, als dieses Recht durch vom Unionsgesetzgeber im Rahmen der gemeinsamen Verkehrspolitik erlassene Maßnahmen des abgeleiteten Rechts gewährt wurde.

440.

Daraus folgt, dass selbst unter der Annahme, dass Art. 1 Nr. 6 Buchst. c der Verordnung 2020/1054, wie Rumänien geltend macht, zu einer Beschränkung des freien Dienstleistungsverkehrs führte, dieser Umstand keinen Verstoß gegen die unionsrechtlichen Bestimmungen über den freien Verkehr der Verkehrsdienstleistungen und den Binnenmarkt darstellen würde, da es dem Unionsgesetzgeber im Rahmen seines weiten Ermessens freisteht, durch die Durchführung der gemeinsamen Verkehrspolitik den Grad der Liberalisierung dieses Sektors zu erreichen, den er für angebracht hält. Daraus folgt meines Erachtens, dass auch dieser Klagegrund zurückzuweisen ist.

441.

Nach alledem sind meines Erachtens alle von der Republik Bulgarien (Rechtssache C‑543/20), Rumänien (Rechtssache C‑546/20) und Ungarn (Rechtssache C‑551/20) gegen Art. 1 Nr. 6 Buchst. c der Verordnung 2020/1054 geltend gemachten Klagegründe zurückzuweisen.

442.

Mit seiner Klage in der Rechtssache C‑551/20 beantragt Ungarn die Nichtigerklärung von Art. 2 Nr. 2 der Verordnung 2020/1054, mit dem der Zeitpunkt des Inkrafttretens der Verpflichtung zum Einbau der Fahrtenschreiber V2, d. h. der intelligenten Fahrtenschreiber der zweiten Generation, vorverlegt wurde.

443.

Während es nach der geltenden Regelung vor Erlass der Verordnung 2020/1054 möglich gewesen wäre, die Verpflichtung zum Einbau der Fahrtenschreiber V2 bis zum 15. Juni 2034 zu erfüllen ( 219 ), ergibt sich aus Art. 2 Nr. 2 dieser Verordnung in Verbindung mit Nr. 8 dieses Artikels, der die Fristen für den Erlass der Spezifikationen für die Fahrtenschreiber V2 durch die Kommission festlegt, dass, wenn die Kommission die Durchführungsverordnung mit diesen Spezifikationen innerhalb der vorgesehenen Fristen erlässt und anwendet, die Fahrzeuge, die mit einem digitalen oder analogen Fahrtenschreiber ausgerüstet sind, bis zum 31. Dezember 2024 mit einem Fahrtenschreiber V2 ausgerüstet sein müssen, und die Fahrzeuge, die mit intelligenten Fahrtenschreibern ausgerüstet sind, spätestens 2025. Die Kommission nahm die technischen Spezifikationen für die intelligenten Fahrtenschreiber am 16. Juli 2021 an ( 220 ) und änderte sie am 16. Mai 2023 ( 221 ).

444.

Ungarn stützt seinen Antrag auf Nichtigerklärung von Art. 2 Nr. 2 der Verordnung 2020/1054 auf drei Klagegründe, mit denen es erstens einen Verstoß gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit, zweitens einen Verstoß gegen die Grundsätze des Vertrauensschutzes und der Rechtssicherheit und drittens einen Verstoß gegen Art. 151 Abs. 2 AEUV rügt.

445.

Mit seinem ersten Klagegrund macht Ungarn mit Unterstützung Rumäniens, der Republik Lettland und der Republik Estland geltend, der Unionsgesetzgeber habe mit dem Erlass von Art. 2 Nr. 2 der Verordnung 2020/1054 gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit verstoßen und einen offensichtlichen Beurteilungsfehler begangen, indem er die wirtschaftlichen Folgen der erheblichen Vorverlegung der Frist für den Einbau der Fahrtenschreiber V2 nicht beurteilt habe. Da diese Bestimmung nicht im Vorschlag für eine Arbeitszeitverordnung enthalten sei, sei in diesem Punkt keine Folgenabschätzung durchgeführt worden. Die Bestimmungen zur Änderung der Frist für den Einbau des Fahrtenschreibers seien aufgrund der vom Parlament und vom Rat erzielten Einigung in den Textentwurf aufgenommen worden, ohne dass diese Organe auch eine Folgenabschätzung durchgeführt hätten.

446.

Aus der Rechtsprechung ergebe sich, dass die Folgenabschätzung entfallen könne, wenn der Gesetzgeber über objektive Informationen verfüge, die es ihm gestatteten, die Verhältnismäßigkeit der Maßnahme zu beurteilen. Ungarn macht jedoch geltend, es habe weder Kenntnis von der Existenz solcher Informationen noch von einer Analyse der Gesetzgeber.

447.

Ungarn macht ferner geltend, dass die vom Parlament und vom Rat vorgeschlagenen Bestimmungen wesentliche Abänderungen dieses Vorschlags der Kommission im Sinne der oben in den Nr. 62ff. angeführten Interinstitutionellen Vereinbarung darstellten und dass es daher gerechtfertigt gewesen wäre, zusätzlich eine Folgenabschätzung durchzuführen oder die Kommission mit der Durchführung einer Folgenabschätzung zu beauftragen. Zwei Studien, die im Februar und März 2018 durchgeführt worden seien, hätten die Kosten der Einhaltung der Bestimmungen geprüft, aber seien nicht ausdrücklich auf die Frage der Verhältnismäßigkeit eingegangen, auch wenn in der zweiten Studie die Möglichkeit einer Unverhältnismäßigkeit angesprochen worden sei. Darüber hinaus hält Ungarn es in diesem Zusammenhang für besonders problematisch, dass die neue Technologie (V2) noch nicht auf dem Markt sei, und dass nicht mit Sicherheit bekannt sei, wann sie dies sein werde.

448.

Der Rat, das Parlament und ihre Streithelfer beantragen, diesen Klagegrund zurückzuweisen.

449.

Mit diesem Klagegrund wirft Ungarn dem Unionsgesetzgeber grundsätzlich vor, Art. 2 Nr. 2 der Verordnung 2020/1054 erlassen und damit die Frist für den Einbau der Fahrtenschreiber V2 erheblich vorverlegt zu haben, ohne eine Folgenabschätzung verlangt zu haben und ohne über ein ausreichendes Maß an Informationen zu verfügen, die es ermöglichten, die Verhältnismäßigkeit der letztlich erlassenen Maßnahme zu beurteilen.

450.

Insoweit ist zunächst darauf hinzuweisen, dass zwischen den Parteien unstreitig ist, dass die Folgenabschätzung – Sozialer Teil, die von der Kommission im Hinblick auf die Änderung der Verordnungen Nr. 561/2006 und 165/2014 durchgeführt wurde, die Frist für den Einbau der Fahrtenschreiber V2 nicht erfasst hat, da die Kommission in ihrem Vorschlag zur Änderung der letzteren Verordnung die Vorverlegung des Zeitpunkts des Inkrafttretens der Verpflichtung zum Einbau von Fahrtenschreibern V2 nicht in Betracht gezogen hat.

451.

Aus der oben in den Nrn. 65 und 72 angeführten Rechtsprechung ergibt sich jedoch zum einen, dass die Nichtdurchführung einer Folgenabschätzung nicht als Verletzung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes eingestuft werden kann, wenn der Unionsgesetzgeber über ein ausreichendes Maß an Informationen verfügt, die es ihm ermöglichen, die Verhältnismäßigkeit einer erlassenen Maßnahme zu beurteilen, und zum anderen, dass der Unionsgesetzgeber bei der tatsächlichen Ausübung seines Ermessens nicht nur die Folgenabschätzung, sondern auch jede andere Informationsquelle berücksichtigen kann.

452.

Im vorliegenden Fall hat die Kommission, wie der Rat und das Parlament geltend machen, obwohl die in Rede stehende Maßnahme weder im Vorschlag der Kommission noch in der Folgenabschätzung – Sozialer Teil enthalten war, im März 2018 den Abschlussbericht einer Studie über die Maßnahmen zur Förderung der Umsetzung des intelligenten Fahrtenschreibers veröffentlicht. Ungarn bestreitet nicht, dass das Ziel dieser Studie darin bestand, verschiedene strategische Optionen zur Beschleunigung der Umsetzung des intelligenten Fahrtenschreibers zu bewerten und insbesondere die wirtschaftlichen, sozialen und die Straßenverkehrssicherheit betreffenden Auswirkungen zu bewerten, die es gebieten, vor Juni 2019 zugelassene Fahrzeuge in Übereinstimmung mit den Bestimmungen zu bringen ( 222 ). Diese Studie der Kommission umfasste eine detaillierte Kosten-Nutzen-Analyse, bei der die wirtschaftlichen Auswirkungen auf die Verkehrsunternehmer und die nationalen Behörden, die Auswirkungen auf die Straßenverkehrssicherheit, die sozialen Auswirkungen und die Auswirkungen auf den Binnenmarkt berücksichtigt wurden. Darüber hinaus hat das Parlament im Laufe des Jahres 2018 eine Studie durchgeführt, um die Kosten und Vorteile des Einbaus eines intelligenten Fahrtenschreibers in Lastkraftwagen im internationalen Verkehr bis Januar 2020 zu bewerten ( 223 ). Aus den Akten geht auch hervor, dass der Gesetzgeber diese Studien im Gesetzgebungsverfahren, das zum Erlass der Verordnung 2020/1054 führte, geprüft und berücksichtigt hat.

453.

Unter diesen Umständen bin ich der Ansicht, dass die Unionsorgane, die den in Rede stehenden Rechtsakt erlassen haben, vor dem Gerichtshof belegt haben, dass sie beim Erlass der in Rede stehenden Maßnahme ihr Ermessen tatsächlich ausgeübt haben, und die Grunddaten, die sie zur Begründung der angefochtenen Maßnahmen berücksichtigt haben, beigebracht und klar und eindeutig dargelegt haben.

454.

Das übrige Vorbringen Ungarns vermag diese Beurteilung nicht in Frage zu stellen.

455.

Erstens ist nämlich der von Ungarn angeführte Umstand, dass in den beiden oben genannten Studien die Wahrung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit nicht spezifisch geprüft worden sei, unerheblich. Es ist nämlich Sache des Gesetzgebers, auf der Grundlage der verfügbaren Daten die notwendige Abwägung zwischen den verschiedenen betroffenen Interessen vorzunehmen, um unter Berücksichtigung der mit der in Rede stehende Maßnahme verfolgten Ziele ein Gleichgewicht zwischen ihnen sicherzustellen. Es kann daher nicht verlangt werden, dass die Grunddaten, auf die sich die Ausübung des Ermessens des Gesetzgebers stützt, im Rahmen einer spezifischen Beurteilung der Verhältnismäßigkeit dargestellt werden. Insoweit weise ich auch darauf hin, dass, wie sich aus der oben in Nr. 72 angeführten Rechtsprechung ergibt, die Form, in der die vom Unionsgesetzgeber berücksichtigten Ausgangsdaten aufgeführt sind, ohne Bedeutung ist.

456.

Zweitens kann der von Ungarn angeführte Umstand, dass die Technologie (V2) noch nicht auf dem Markt sei, selbst wenn er erwiesen wäre – was nicht der Fall ist –, die Verhältnismäßigkeit der in Rede stehenden Maßnahme nicht in Frage stellen.

457.

Zum einen ist nämlich daran zu erinnern, dass nach der oben in Nr. 74 angeführten ständigen Rechtsprechung des Gerichtshofs die Gültigkeit eines Unionsrechtsakts gemessen an den Informationen, über die der Unionsgesetzgeber zum Zeitpunkt des Erlasses der betreffenden Regelung verfügte, zu beurteilen ist. Die Unionsorgane haben von Ungarn unwidersprochen nachgewiesen, dass die dem Gesetzgeber während des Gesetzgebungsverfahrens zur Verfügung stehende Information darin bestand, dass die fragliche Technologie 2022 bereit gewesen wäre und dass der Einbau der Fahrtenschreiber V2 bis Ende des Jahres 2024 hätte abgeschlossen werden können ( 224 ).

458.

Zum anderen wurde die Frist für den Einbau von Fahrtenschreibern V2 in der Verordnung 2020/1054 ziemlich untypisch definiert, da sie nicht unter Bezugnahme auf einen bestimmten Zeitpunkt festgelegt wurde, sondern unter Bezugnahme auf eine Frist ab dem Erlass der erforderlichen detaillierten technischen Vorschriften durch die Kommission, um sicherzustellen, dass genügend Zeit für die Entwicklung dieser neuen Fahrtenschreiber bleibt. Wie ich jedoch oben in Nr. 443 ausgeführt habe, hat die Kommission die technischen Spezifikationen für intelligente Fahrtenschreiber am 16. Juli 2021 angenommen und sie kürzlich sogar geändert, um trotz einiger technisch bedingter Verzögerungen ein gemeinsames Funktionieren dieser intelligenten Fahrtenschreiber der zweiten Generation zu gewährleisten. Diese Ausführungen zeigen meines Erachtens, dass die Entscheidung des Gesetzgebers im Hinblick auf die Art und Weise der Festsetzung der Frist für den Einbau der Fahrtenschreiber V2, die eine Flexibilität bei der Durchführung dieser Verpflichtung gewährleisten sollten, angemessen war.

459.

Aus den vorstehenden Erwägungen ergibt sich meiner Meinung nach, dass der Klagegrund, mit dem geltend gemacht wird, dass der Unionsgesetzgeber durch den Erlass von Art. 2 Nr. 2 der Verordnung 2020/1054 gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit verstoßen habe, zurückzuweisen ist.

460.

Mit seinem zweiten Klagegrund macht Ungarn geltend, dass die Vorverlegung der Frist für den Einbau von Fahrtenschreibern V2 die berechtigten Erwartungen der Wirtschaftsteilnehmer und damit die Grundsätze des Vertrauensschutzes und der Rechtssicherheit verletze. Nach der vor dem Erlass der Verordnung 2020/1054 geltenden Regelung ( 225 ) hätten die Wirtschaftsteilnehmer nämlich berechtigterweise annehmen dürfen, dass sie nach dem Erlass der Durchführungsbestimmungen über eine Frist von 15 Jahren verfügten, um der Anforderung des Einbaus intelligenter Fahrtenschreiber zu genügen. Die Wirtschaftsteilnehmer hätten nicht einfach auf die Beibehaltung einer bestehenden Situation vertraut, sondern der Gesetzgeber habe in Ausübung seines Ermessens selbst eine Frist festgelegt, auf die sie ihre wirtschaftlichen Entscheidungen hätten stützen können. Diese Frist könne daher nur aus zwingenden Gründen des Allgemeininteresses geändert werden. In Ungarn betreffe die Verpflichtung zum Einbau des Fahrtenschreibers V2 wegen der vorverlegten Fristen etwa 60 % der Flotte mit Kosten je Einheit, die auf etwa 2000 Euro geschätzt würden.

461.

Da der Gesetzgeber die Verordnung 2020/1054 am 15. Juli 2020 erlassen habe, hätte der neue Zeitpunkt der Verpflichtung zur Einhaltung der Bestimmungen ab diesem Zeitpunkt mit Sicherheit bekannt sein können. Folglich könne nur dieser Zeitpunkt den Beginn des Zeitraums kennzeichnen, über den die Wirtschaftsteilnehmer zur Anpassung verfügten, und nicht der Zeitpunkt der Veröffentlichung der Studien, die sich erstmals mit der Frage befasst hätten. Die Wirtschaftsteilnehmer hätten, selbst wenn sie diese Studien gekannt hätten, nicht mit Sicherheit wissen können, welche Lösung gewählt werde.

462.

Keiner der Gründe, die im 27. Erwägungsgrund der Verordnung 2020/1054 als Rechtfertigung für die Änderung der Fristen für die Einführung der Fahrtenschreiber V2 angeführt seien, stelle einen zwingenden Grund des Allgemeininteresses dar. Was erstens die Kostenwirksamkeit der Durchsetzung der Sozialvorschriften betreffe, so sei diese im Gesetzgebungsverfahren nicht wirklich geprüft worden. Zweitens stellten die rasche Entwicklung neuer Technologien und die Digitalisierung in der gesamten Wirtschaft keine zwingenden Gründe des Allgemeininteresses dar, die eine Verletzung des berechtigten Vertrauens der Wirtschaftsteilnehmer rechtfertigen könnten. Außerdem seien die Fahrtenschreiber V2 noch nicht entwickelt, und ihr Datum der Markteinführung sei unbekannt. Was drittens die Notwendigkeit betreffe, für gleiche Wettbewerbsbedingungen zwischen den Unternehmen im internationalen Straßenverkehr zu sorgen, sei schwer nachvollziehbar, warum die internationalen Unternehmen aus Drittländern dieser Verpflichtung nicht unterlägen. Das Europäische Übereinkommen über die Arbeit des im internationalen Straßenverkehr beschäftigten Fahrpersonals (Accord Européen sur les Transports Routiers, im Folgenden: AETR-Übereinkommen) sehe nämlich gegenwärtig die Verpflichtung zum Einbau eines digitalen Fahrtenschreibers vor.

463.

Der Rat, das Parlament und ihre Streithelfer beantragen, diesen Klagegrund zurückzuweisen.

464.

Ich habe bereits oben in den Nrn. 117 ff. der vorliegenden Schlussanträge, auf die ich verweise, die Grundsätze untersucht, die der Gerichtshof in seiner Rechtsprechung zum Grundsatz der Rechtssicherheit dargelegt hat.

465.

Was den Grundsatz des Vertrauensschutzes angeht, der Ausfluss des Grundsatzes der Rechtssicherheit ist, kann sich nach ständiger Rechtsprechung auf diesen Grundsatz jeder Wirtschaftsteilnehmer berufen, bei dem ein Organ begründete Erwartungen geweckt hat. Zusicherungen, die solche Erwartungen wecken können, sind gemäß der ständigen Rechtsprechung präzise, nicht an Bedingungen geknüpfte und übereinstimmende Auskünfte von zuständiger und zuverlässiger Seite, unabhängig von der Form ihrer Mitteilung ( 226 ).

466.

Ist jedoch ein umsichtiger und besonnener Wirtschaftsteilnehmer in der Lage, den Erlass einer Unionsmaßnahme, die seine Interessen berühren kann, vorherzusehen, so kann er sich im Fall ihres Erlasses nicht auf den Grundsatz des Vertrauensschutzes berufen ( 227 ).

467.

Was die Berufung auf den Grundsatz des Vertrauensschutzes bei Handlungen des Unionsgesetzgebers betrifft, ist daran zu erinnern, dass der Gerichtshof diesem im Rahmen der Ausübung der ihm übertragenen Zuständigkeiten ein weites Ermessen zugebilligt hat, wenn seine Tätigkeit politische, wirtschaftliche und soziale Entscheidungen beinhaltet und wenn er komplexe Beurteilungen und Prüfungen vornehmen muss ( 228 ).

468.

Der Gerichtshof hat auch entschieden, dass ein Wirtschaftsteilnehmer nicht auf das völlige Ausbleiben von Gesetzesänderungen vertrauen, sondern nur die Modalitäten der Durchführung einer solchen Änderung in Frage stellen kann ( 229 ).

469.

Desgleichen verlangt der Grundsatz der Rechtssicherheit nicht das Absehen von Gesetzesänderungen, sondern erfordert vielmehr, dass der Gesetzgeber die besondere Situation der Wirtschaftsteilnehmer berücksichtigt und gegebenenfalls Anpassungen der Anwendung der neuen Rechtsvorschriften vorsieht ( 230 ).

470.

Außerdem darf nach ständiger Rechtsprechung des Gerichtshofs der Anwendungsbereich des Grundsatzes des Vertrauensschutzes nicht so weit erstreckt werden, dass die Anwendung einer neuen Regelung auf die künftigen Auswirkungen von unter der Geltung der früheren Regelung entstandenen Sachverhalten schlechthin ausgeschlossen ist ( 231 ), insbesondere in Bereichen, deren Ziel eine ständige Anpassung erfordert ( 232 ).

471.

Im vorliegenden Fall kann meines Erachtens nicht davon ausgegangen werden, dass die betreffenden Wirtschaftsteilnehmer präzise, nicht an Bedingungen geknüpfte und übereinstimmende Zusicherungen im Sinne der oben angeführten Rechtsprechung erhalten hätten, die es gerechtfertigt hätten, ein berechtigtes Vertrauen darauf zu begründen, dass das Regelungsumfeld unverändert bleibe, und dass sie somit jedenfalls über eine Frist von 15 Jahren nach Erlass der Durchführungsbestimmungen verfügt hätten, um dem Erfordernis des Einbaus intelligenter Fahrtenschreiber zu genügen.

472.

Es ergibt sich nämlich in keiner Weise, dass der Gesetzgeber eine nicht an Bedingungen geknüpfte Verpflichtung dahin gehend eingegangen wäre, dass der für die Fahrtenschreiber geltende Regelungsrahmen 15 Jahre lang unverändert bliebe. Hierzu ist festzustellen, dass es keineswegs ungewöhnlich ist, dass der Regelungsrahmen mehrfach angepasst wird, insbesondere in Bereichen, die sich schnell entwickelnde technische und/oder technologische Fragen behandeln und die durch einen schnellen und kontinuierlichen technischen Fortschritt gekennzeichnet sind.

473.

Ich teile außerdem die Auffassung der Organe, dass ein umsichtiger und besonnener Kraftverkehrsunternehmer im Licht der beiden oben in Nr. 452 angeführten Dokumente, die auf der Konsultation der Vertreter des betreffenden Wirtschaftssektors und der interessierten Kreise beruhten, zumindest seit der Veröffentlichung dieser Studien nicht in Unkenntnis darüber sein konnte, dass der Unionsgesetzgeber mögliche Änderungen der Regelung über Fahrtenschreiber in Betracht zog. Ein solcher Wirtschaftsteilnehmer war daher durchaus in der Lage, diese Möglichkeit im Rahmen seiner wirtschaftlichen Entscheidungen zu berücksichtigen.

474.

Außerdem kann auch nicht davon ausgegangen werden, dass die in Rede stehende Bestimmung einen besonderen Vorteil, den die Regelung den betroffenen Wirtschaftsteilnehmern gewährte, mit sofortiger Wirkung und ohne Vorwarnung abgeschafft hätte. Vielmehr verfügen die Wirtschaftsteilnehmer nach der Verordnung 2020/1054 über einen Zeitraum von vier bis fünf Jahren, um die neuen Vorschriften für intelligente Fahrtenschreiber einzuhalten.

475.

Nach alledem bin ich der Ansicht, dass der von Ungarn geltend gemachte Klagegrund, wonach Art. 2 Abs. 2 der Verordnung 2020/1054 unter Verstoß gegen die Grundsätze des Vertrauensschutzes und der Rechtssicherheit erlassen worden sei, auch zurückzuweisen ist.

476.

Ungarn trägt vor, Art. 2 Nr. 2 der Verordnung 2020/1054 verstoße gegen die in Art. 151 Abs. 2 AEUV vorgesehene Verpflichtung, die Wettbewerbsfähigkeit der Wirtschaft der Union zu erhalten. Auch wenn diese Verordnung im Rahmen der Verkehrspolitik erlassen worden sei und ihre Rechtsgrundlage Art. 91 Abs. 1 AEUV sei, falle sie zweifellos unter die Sozialpolitik. Eine Verbesserung der Arbeitsbedingungen durch eine Angleichung der Rechtsvorschriften könne aber nicht erfolgen, ohne gleichzeitig der Notwendigkeit Rechnung zu tragen, die Wettbewerbsfähigkeit der Wirtschaft der Union zu erhalten. Derzeit gälten jedoch entsprechende Anforderungen betreffend den Fahrtenschreiber V2 nicht für Fahrzeuge von Unternehmen, die nicht in einem Mitgliedstaat niedergelassen seien, während nach dem AETR-Übereinkommen die Fahrzeuge von Unternehmen, die in den Ländern niedergelassen seien, für die es gelte, nur über einen digitalen Fahrtenschreiber verfügen müssten, was ihnen daher einen Wettbewerbsvorteil verschaffe. Während der Gesetzgeber im 34. Erwägungsgrund der Verordnung 2020/1054 selbst die Notwendigkeit anerkannt habe, die Wettbewerbsfähigkeit der Unternehmen der Union zu erhalten, erlege der Gesetzestext der Kommission insoweit weder eine konkrete Verpflichtung noch eine bestimmte Frist auf, so dass keine Gewähr dafür bestehe, dass das AETR-Übereinkommen entsprechend geändert werde oder dass zumindest die entsprechenden Verhandlungen in naher Zukunft aufgenommen werden könnten. Der Gesetzgeber habe zwar keine Erfolgspflicht, aber eine Sorgfaltspflicht in dem Sinne, dass er alles in seiner Macht Stehende tun müsse, um sicherzustellen, dass sich die Union nicht in einem Wettbewerbsnachteil befinde. Um dieser Pflicht nachzukommen, reiche es nicht aus, einen Erwägungsgrund anzunehmen, der keine bindende Wirkung habe.

477.

Art. 151 AEUV, dessen Verletzung Ungarn mit dem vorliegenden Klagegrund rügt, ist der erste Artikel des Titels X des Dritten Teils des AEU-Vertrags, der der „Sozialpolitik“ gewidmet ist. Nach seinem Abs. 2 „führen die Union und die Mitgliedstaaten [zu den Zwecken der Ziele der Sozialpolitik] Maßnahmen durch, die der Vielfalt der einzelstaatlichen Gepflogenheiten, insbesondere in den vertraglichen Beziehungen, sowie der Notwendigkeit, die Wettbewerbsfähigkeit der Wirtschaft der Union zu erhalten, Rechnung tragen“.

478.

Schon aus dem Wortlaut dieser Bestimmung ergibt sich, dass sie eine bloße Verpflichtung vorsieht, Umständen „Rechnung zu tragen“. Wie sich oben aus den Nrn. 288 ff. ergibt – und wie dies im Übrigen bei Art. 91 Abs. 1 und Art. 94 AEUV der Fall ist –, hat eine solche Verpflichtung keinen absoluten Charakter, sondern verpflichtet den Unionsgesetzgeber lediglich, beim Erlass von Maßnahmen im Bereich der Sozialpolitik die dort angegebenen spezifischen Parameter und Ziele, und u. a. die Notwendigkeit, die Wettbewerbsfähigkeit der Wirtschaft der Union zu erhalten, zu berücksichtigen.

479.

Ungarn wirft dem Gesetzgeber vor, dieser Notwendigkeit nicht im Zusammenhang mit dem Umstand Rechnung getragen zu haben, dass nach dem AETR-Übereinkommen die Fahrzeuge von Unternehmen, die in den Drittländern niedergelassen seien, für die dieses Übereinkommen gelte, nicht über einen Fahrtenschreiber V2 verfügen müssten, was ihnen einen Wettbewerbsvorteil verschaffe.

480.

Aus dem 34. Erwägungsgrund der Verordnung 2020/1054 geht jedoch hervor, dass der Gesetzgeber ausdrücklich davon ausging, dass „[e]s … wichtig [ist], dass in Drittländern niedergelassene Verkehrsunternehmen bei Beförderungen im Straßenverkehr im Gebiet der Union Vorschriften unterliegen, die den Rechtsvorschriften der Union gleichwertig sind“, und dass „[d]ie Kommission … die Anwendung dieses Grundsatzes auf Unionsebene bewerten und angemessene Lösungen vorschlagen [sollte], die im Rahmen des [AETR-Übereinkommens] ausgehandelt werden sollten“.

481.

Unter diesen Umständen kann nicht geltend gemacht werden, dass der Gesetzgeber den Unterschieden nicht „Rechnung getragen“ hat, die in der Regelung, einschließlich in Bezug auf die Fahrtenschreiber, bestehen, die zum einen für die Verkehrsunternehmen der Union und zum anderen für Verkehrsunternehmen aus Drittländern gilt, wenn sie Beförderungen im Straßenverkehr im Gebiet der Union durchführen.

482.

Aus den vorstehenden Erwägungen folgt meines Erachtens, dass auch der dritte von Ungarn gegen Art. 2 Nr. 2 der Verordnung 2020/1054 geltend gemachte Klagegrund zurückzuweisen ist, ohne dass auf die Frage eingegangen zu werden braucht, ob Art. 151 AEUV, der in Titel X („Sozialpolitik“) enthalten ist, auf einen Gesetzgebungsakt anwendbar ist, der im Rahmen der in Titel IV vorgesehenen gemeinsamen Verkehrspolitik erlassen wurde und dessen Rechtsgrundlage Art. 91 Abs. 1 AEUV ist.

483.

Nach alledem bin ich der Ansicht, dass der von Ungarn im Rahmen der Rechtssache C‑551/20 gestellte Antrag auf Nichtigerklärung von Art. 2 Nr. 2 der Verordnung 2020/1054 insgesamt zurückzuweisen ist.

484.

Mit ihrer Klage in der Rechtssache C‑541/20 beantragt die Republik Litauen die Nichtigerklärung von Art. 3 der Verordnung 2020/1054, wonach diese Verordnung – abgesehen von zwei Ausnahmen, die in diesem Zusammenhang nicht einschlägig sind ( 233 ) – am 20. Tag nach ihrer Veröffentlichung im Amtsblatt der Europäischen Union in Kraft tritt. Diese Verordnung wurde am 17. Juli 2020 im Amtsblatt veröffentlicht und trat daher am 20. August 2020 in Kraft.

485.

Die Republik Litauen stützt ihre Klage auf drei Klagegründe. Vor der Prüfung dieser Klagegründe ist zunächst ihre Schlüssigkeit zu prüfen.

486.

Mit ihren drei Klagegründen stellt die Republik Litauen Art. 3 der Verordnung 2020/1054 in Frage, der eine Frist für das Inkrafttreten dieser Verordnung von 20 Tagen vorsieht. Der Rat und das Parlament machen jedoch geltend, dass, selbst wenn dieser Artikel für nichtig erklärt würde, nach Art. 297 Abs. 1 Unterabs. 3 AEUV jedenfalls der Zeitpunkt des Inkrafttretens für diese Verordnung weiterhin gelten würde ( 234 ).

487.

Insoweit weise ich darauf hin, dass nach Art. 297 Abs. 1 Unterabs. 3 AEUV Gesetzgebungsakte „zu dem durch sie festgelegten Zeitpunkt oder anderenfalls am zwanzigsten Tag nach ihrer Veröffentlichung in Kraft [treten]“.

488.

Wie die Vizepräsidentin des Gerichtshofs in dem von der Republik Litauen eingeleiteten Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes ausgeführt hat, stellt Art. 3 der Verordnung 2020/1054 aber nur eine bloße Durchführung von Art. 297 Abs. 1 Unterabs. 3 AEUV dar ( 235 ).

489.

Dieser Umstand bedeutet jedoch nicht automatisch, dass die Nichtigerklärung von Art. 3 zur Folge hätte, dass jedenfalls die Frist von 20 Tagen Anwendung fände, wie sich aus Art. 297 Abs. 1 Unterabs. 3 AEUV ergibt. Auch diese Bestimmung des AEUV sieht nämlich vor, dass der Gesetzgeber, wenn er dies für angebracht hält, beschließen kann, eine andere Frist für das Inkrafttreten eines Gesetzgebungsakts anzuwenden. Mit ihren Klagegründen stellt die Republik Litauen jedoch gerade die Entscheidung des Unionsgesetzgebers in Frage, „standardmäßig“ diese Frist von 20 Tagen ab der Veröffentlichung im Amtsblatt für das Inkrafttreten der Verordnung 2020/1054 zu wählen, ohne hingegen eine längere Frist für das Inkrafttreten vorzusehen, wie es nach dieser Bestimmung des AEUV ausdrücklich zulässig ist. Die Republik Litauen macht nämlich geltend, dass ein ausreichender Übergangszeitraum erforderlich sei, um es den Mitgliedstaaten und den betroffenen Wirtschaftsteilnehmern zu ermöglichen, sich an die neuen Vorschriften dieser Verordnung anzupassen, insbesondere an die Bestimmungen über das Verbot der regelmäßigen wöchentlichen Ruhezeit in der Kabine und über die Verpflichtung betreffend die Rückkehr der Fahrer.

490.

Daraus folgt, dass entgegen dem Vorbringen der beiden Unionsorgane, wenn der Gerichtshof den Klagegründen der Republik Litauen stattgeben und Art. 3 der Verordnung 2020/1054 für nichtig erklären und feststellen sollte, dass die Anwendung der dort vorgesehenen Frist von 20 Tagen nicht mit dem Unionsrecht vereinbar sei, eine solche Nichtigerklärung keineswegs die Anwendung dieser für rechtswidrig erachteten Frist und damit dieses Zeitpunkts des Inkrafttretens nach Art. 297 Abs. 1 Unterabs. 3 AEUV nach sich ziehen könnte. Ganz im Gegenteil würde das gesamte Inkrafttreten dieser Verordnung in Frage gestellt.

491.

Folglich gehen die von der Republik Litauen in Bezug auf Art. 3 der Verordnung 2020/1054 geltend gemachten Klagegründe meines Erachtens nicht ins Leere.

492.

Mit ihrem ersten Klagegrund macht die Republik Litauen geltend, der Unionsgesetzgeber habe dadurch, dass er in Art. 3 der Verordnung 2020/1054 die Verpflichtung vorgesehen habe, die Bestimmungen über das Verbot der regelmäßigen wöchentlichen Ruhezeit in der Kabine und über die Verpflichtung betreffend die Rückkehr der Fahrer (vorgesehen in Art. 1 Nr. 6 Buchst. c bzw. d der Verordnung 2020/1054) innerhalb der gesetzten Frist von 20 Tagen anzuwenden, nicht berücksichtigt, dass sich die Mitgliedstaaten und die Verkehrsunternehmer mangels eines Übergangszeitraums nicht an diese Verpflichtungen hätten anpassen können, und kein Argument angeführt, das eine solche Dringlichkeit für ihr Inkrafttreten rechtfertigen würde. Durch die Wahl eines ungeeigneten Mechanismus zur Durchführung der Verordnung 2020/1054 (indem sie weder einen Aufschub ihrer Anwendung noch einen Übergangszeitraum vorgesehen hätten) hätten die Unionsorgane somit untragbare Rechtsvorschriften geschaffen, deren Einhaltung aus verschiedenen objektiven Gründen besonders schwer zu gewährleisten sei, und damit gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit verstoßen.

493.

Erstens habe der Unionsgesetzgeber nicht berücksichtigt, dass es derzeit nicht genügend geeignete und sichere Parkflächen gebe, auf denen den Fahrern angemessene Bedingungen für die Ruhezeit außerhalb der Kabine zur Verfügung stehen könnten. Daraus folge, dass die Verkehrsunternehmen ungerechtfertigte und unverhältnismäßige Risiken eingehen müssten, indem sie die Fahrer anwiesen, den Lastkraftwagen auf Flächen zu belassen, auf denen die Sicherheit der Ladung nicht gewährleistet sei. Außerdem habe die Kommission in der Folgenabschätzung selbst die Schwierigkeiten bestätigt, die sich aus der Unzulänglichkeit von Unterkünften und sicheren Parkflächen ergäben. Art. 1 Nr. 6 Buchst. c der Verordnung 2020/1054 sei keine bloße Kodifizierung des Urteils Vaditrans, da die Verpflichtung, die vorgeschriebenen Ruhezeiten in einer geeigneten geschlechtergerechten Unterkunft mit angemessenen Schlafgelegenheiten und sanitären Einrichtungen zu verbringen, eine neue Verpflichtung darstelle. Jedenfalls müsse der Gesetzgeber, selbst um eine Bestimmung zu kodifizieren, das ordentliche Gesetzgebungsverfahren einhalten, in dessen Verlauf er u. a. die Verhältnismäßigkeit der vorgeschlagenen Maßnahme beurteilen und prüfen müsse, ob diese leicht umzusetzen sei.

494.

Zweitens bezieht sich die Republik Litauen auf die Studie von 2019 und die oben in Nr. 351 angeführten Daten.

495.

Drittens macht die Republik Litauen geltend, dass der Unionsgesetzgeber, obwohl er über die Schwierigkeiten bei der Anwendung der Verordnung 2020/1054 durch den EWSA, die Ausschüsse für Beschäftigung und soziale Angelegenheiten sowie für Verkehr und Tourismus des Parlaments informiert worden sei, diese Informationen außer Acht gelassen habe.

496.

Viertens macht die Republik Litauen geltend, das Verbot der regelmäßigen wöchentlichen Ruhezeit in der Kabine werfe auch andere wichtige Rechtsfragen auf, z. B. in Bezug auf die Vorsorgemaßnahmen und den Versicherungsschutz, da der Fahrer die Ladung in den meisten Fällen ohne Überwachung auf einem ungesicherten Parkplatz lassen müsse.

497.

Fünftens macht die Republik Litauen geltend, der ungerechtfertigte Charakter von Art. 3 der Verordnung 2020/1054 werde auch durch das Fehlen eines Auslegungsdokuments belegt, nach dem die Verkehrsunternehmen die Rückkehr der Fahrer an ihren Wohnsitz oder an die Betriebsstätte des Unternehmens organisieren könnten. Ohne diese Dokumente wäre die Verpflichtung betreffend die Rückkehr der Fahrer schwer umzusetzen, was zu unterschiedlichen Praktiken zwischen den Mitgliedstaaten und zwischen den Verkehrsunternehmen führen würde.

498.

Der Rat, das Parlament und ihre Streithelfer beantragen, diesen Klagegrund zurückzuweisen.

499.

Nach der oben in den Nrn. 52 ff. angeführten Rechtsprechung muss die Prüfung des von der Republik Litauen geltend gemachten Klagegrundes eines Verstoßes gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit auf die Feststellung gerichtet sein, ob der Unionsgesetzgeber dadurch, dass er in Art. 3 der Verordnung 2020/1054 eine Frist für das Inkrafttreten dieser Verordnung von 20 Tagen nach ihrer Veröffentlichung im Amtsblatt der Europäischen Union vorgesehen hat und keinen Übergangszeitraum speziell für das Inkrafttreten der Bestimmungen über das Verbot der regelmäßigen wöchentlichen Ruhezeit in der Kabine und über die Verpflichtung betreffend die Rückkehr der Fahrer vorgesehen hat, das weite Ermessen, über das er im Bereich der gemeinsamen Verkehrspolitik verfügt, offensichtlich überschritten hat, indem er sich für eine Maßnahme entschieden hat, die zur Erreichung der Ziele, die er verfolgen wollte, offensichtlich ungeeignet ist oder die Nachteile verursachte, die in unangemessenem Verhältnis zu den angestrebten Zielen stehen.

500.

Was zunächst die mit der Verordnung 2020/1054 und speziell mit den Bestimmungen über das Verbot der regelmäßigen wöchentlichen Ruhezeit in der Kabine und die Verpflichtung betreffend die Rückkehr der Fahrer verfolgten Ziele betrifft, verweise ich auf die Nrn. 196 ff. und Nr. 373 der vorliegenden Schlussanträge.

501.

Was sodann erstens die Frist für das Inkrafttreten der Verpflichtung nach Art. 1 Nr. 6 Buchst. c der Verordnung 2020/1054 betrifft, habe ich oben in Nr. 394 darauf hingewiesen, dass der Unionsgesetzgeber mit dem Erlass dieser Bestimmung nicht das Verbot der regelmäßigen wöchentlichen Ruhezeit in der Kabine in die Unionsrechtsordnung eingeführt hat, sondern lediglich das bestehende Recht kodifiziert, das sich aus der alten Fassung von Art. 8 Abs. 8 der Verordnung Nr. 561/2006 in seiner Auslegung durch den Gerichtshof im Urteil Vaditrans ergibt.

502.

Daraus folgt, dass die Rüge der Republik Litauen im Wesentlichen darauf hinausläuft, dem Gesetzgeber vorzuwerfen, keinen Übergangszeitraum für eine Regelung vorgesehen zu haben, die in der Unionsrechtsordnung bereits in Kraft war und die die betroffenen Wirtschaftsteilnehmer somit bereits beachten mussten.

503.

Ich teile jedoch die Auffassung der Republik Litauen, dass der Gesetzgeber selbst, wenn er das bestehende Recht kodifiziert, nicht von seiner Verpflichtung befreit ist, die Verhältnismäßigkeit der vorgeschlagenen Maßnahme zu prüfen. Aus den Erwägungen, die ich in den Nrn. 398 ff. angestellt habe, ergibt sich jedoch zum einen, dass jeder andere Ansatz, selbst ein vorübergehender, als der, das Verbot der regelmäßigen wöchentlichen Ruhezeiten in der Kabine aufrechtzuerhalten, dazu geführt hätte, den Fahrern auf gesetzgeberischem Wege zu gestatten, diese Ruhezeiten an einem Ort zu verbringen, der, wie der Gerichtshof ausdrücklich anerkannt hat ( 236 ), kein geeigneter Ort ist, um so lange Ruhezeiträume zu verbringen. Dies hätte zu einer Verringerung des sozialen Schutzes der Fahrer und damit zu einer Verschlechterung ihrer Arbeitsbedingungen geführt, was den Zielen der in Rede stehenden Regelung und dem Urteil Vaditrans zuwiderläuft.

504.

Zum anderen habe ich bereits oben in Nr. 400 dargelegt, dass meines Erachtens ein etwaiger gegenwärtiger Mangel an geeigneten Infrastrukturen keine Rechtfertigung dafür darstellen kann, um den Fahrern auf gesetzgeberischem Wege zu gestatten, ihre regelmäßigen wöchentlichen Ruhezeiten im Fahrzeug zu verbringen, d. h. an einem Ort, der kein geeigneter Ort ist, um lange Ruhezeiträume zu verbringen.

505.

Was das Vorbringen zu den Informationen betrifft, die der EWSA und die Ausschüsse des Parlaments im Laufe des Gesetzgebungsverfahrens über den Zustand der Infrastrukturen in Europa geliefert haben, verweise ich auf die oben in den Nrn. 261 und 410 dargelegten Erwägungen. Auch betreffend das Vorbringen in Bezug auf die Vorsorgemaßnahmen und den Versicherungsschutz konnte, wie ich oben in Nr. 404 dargelegt habe, da sich Art. 1 Nr. 6 Buchst. c der Verordnung 2020/1054 darauf beschränkt hat, das bereits bestehende Recht zu kodifizieren, sein Erlass keineswegs zu einer Erhöhung dieser Gefahren und Kosten für die Verkehrsunternehmen führen.

506.

Was zweitens die Frist für das Inkrafttreten der Verpflichtung nach Art. 1 Nr. 6 Buchst. d der Verordnung 2020/1054 betrifft, macht die Republik Litauen lediglich geltend, dass die Unverhältnismäßigkeit von Art. 3 dieser Verordnung auch durch das Fehlen eines Auslegungsdokuments belegt werde, nach dem die Verkehrsunternehmen die Rückkehr der Fahrer an ihren Wohnsitz organisieren könnten. Aus der in den Nrn. 125 ff. der vorliegenden Schlussanträge vorgenommenen Analyse geht jedoch hervor, dass Art. 1 Nr. 6 Buchst. d der Verordnung 2020/1054 den Erfordernissen der Rechtssicherheit genügt und gleichzeitig den Verkehrsunternehmen eine gewisse Flexibilität bei seiner Durchführung lässt. Unter diesen Umständen sind, da diese Bestimmung hinreichend klar ist, um von den betroffenen Wirtschaftsteilnehmern umgesetzt zu werden, Auslegungsdokumente, die den betroffenen Wirtschaftsteilnehmern bei der Erfüllung der in dieser Bestimmung vorgesehenen Verpflichtung helfen können, zwar sicherlich nützlich, doch kann ihr Fehlen im Hinblick auf den Zeitpunkt des Inkrafttretens dieser Bestimmung keinesfalls zu einem Verstoß gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit führen.

507.

Nach alledem ist der Klagegrund, mit dem geltend gemacht wird, dass Art. 3 der Verordnung 2020/1054 unter Verstoß gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit erlassen worden sei, zurückzuweisen.

508.

Mit ihrem zweiten Klagegrund macht die Republik Litauen geltend, Art. 3 der Verordnung 2020/1054 sei mit einem Begründungsmangel im Sinne von Art. 296 AEUV behaftet. Bei der Prüfung des Vorschlags der Kommission hätten die Unionsorgane dank der Folgenabschätzung und anderer Quellen zum einen gewusst, dass das Verbot der regelmäßigen wöchentlichen Ruhezeit in der Kabine zu praktischen Problemen bei der Umsetzung dieser Bestimmung führen werde, und zum anderen, dass die Verpflichtung betreffend die Rückkehr der Fahrer die Freizügigkeit der Arbeitnehmer ungerechtfertigt einschränke und es keine klaren Regeln für die Umsetzung dieser Verpflichtung gebe. Da diese Informationen bekannt gewesen seien, hätten die Unionsorgane Argumente für das Fehlen einer Übergangsfrist oder die Nichtverschiebung der Regelung vorbringen müssen. Zwar seien die im Vorschlag der Kommission genannten Ziele wichtig, doch rechtfertigten sie nicht die Dringlichkeit des Inkrafttretens der neuen Vorschriften.

509.

Der Rat, das Parlament und ihre Streithelfer beantragen, diesen Klagegrund zurückzuweisen.

510.

Art. 296 Abs. 2 AEUV bestimmt, dass die Rechtsakte der Unionsorgane mit einer Begründung zu versehen sind. Aus der Rechtsprechung des Gerichtshofs ergibt sich, dass diese Begründung der Natur des betreffenden Rechtsakts und dem Kontext, in dem er erlassen wurde, angepasst sein muss ( 237 ).

511.

Wie ich oben in Nr. 487 ausgeführt habe, stellt die Frist von 20 Tagen ab der Veröffentlichung des Rechtsakts im Amtsblatt die „standardmäßig“ in Art. 297 Abs. 1 Unterabs. 3 AEUV für das Inkrafttreten von Gesetzgebungsakten vorgesehene Frist dar, unbeschadet der Möglichkeit des Unionsgesetzgebers, einen anderen Zeitpunkt zu wählen, wenn er dies für angebracht hält.

512.

Meines Erachtens ergibt sich aus dieser Bestimmung, dass diese „standardmäßige“ Frist im Allgemeinen und abgesehen von Ausnahmen nach dem Willen der Verfasser des AEU-Vertrags für das Inkrafttreten jedes Gesetzgebungsakts vorgesehen werden soll.

513.

Unter diesen Umständen neige ich zu der Auffassung, dass der Unionsgesetzgeber grundsätzlich nur, wenn er gegebenenfalls beschließt, diese „standardmäßige“ Frist nicht heranzuziehen, verpflichtet sein könnte, die Gründe zu erläutern, aus denen er beschlossen hat, keine Frist heranzuziehen und eine andere Frist anzuwenden.

514.

Trotz dieser Erwägungen bin ich der Ansicht, dass das Vorbringen der Republik Litauen jedenfalls keinen Verstoß des Unionsgesetzgebers gegen die Begründungspflicht im vorliegenden Fall belegen kann.

515.

Was nämlich die Frist für das Inkrafttreten der Verpflichtung nach Art. 1 Nr. 6 Buchst. c der Verordnung 2020/1054 betrifft, kann diese Bestimmung, da sie lediglich das bestehende Recht kodifiziert hat und daher das Verbot der regelmäßigen wöchentlichen Ruhezeit in der Kabine zum Zeitpunkt ihres Erlasses bereits in Kraft war ( 238 ), nicht zu praktischen Problemen bei ihrer Durchführung „führen“, wie sie von der Republik Litauen geltend gemacht werden und eine besondere Begründungspflicht rechtfertigen würden. Solche praktischen Probleme hätten möglicherweise bereits bestanden.

516.

Was die Frist für das Inkrafttreten der Verpflichtung nach Art. 1 Nr. 6 Buchst. d der Verordnung 2020/1054 betrifft, beruht das Argument, dass die Verpflichtung betreffend die Rückkehr der Fahrer die Freizügigkeit der Arbeitnehmer ungerechtfertigt einschränke, auf einem falschen Verständnis dieser Bestimmung, wie sich aus den vorstehenden Nrn. 125 bis 129 ergibt. Das Vorbringen, es gebe keine klaren Regeln für die Umsetzung dieser Verpflichtung, ist oben in Nr. 506 geprüft und zurückgewiesen worden.

517.

Nach alledem ist auch der Klagegrund einer Verletzung der Begründungspflicht in Bezug auf Art. 3 der Verordnung 2020/1054 zurückzuweisen.

518.

Mit ihrem dritten Klagegrund wirft die Republik Litauen dem Parlament und dem Rat als Mitgesetzgeber vor, durch den Erlass von Art. 3 der Verordnung 2020/1054 gegen den in Art. 4 Abs. 3 EUV verankerten Grundsatz der loyalen Zusammenarbeit verstoßen zu haben. Erstens hätten die Unionsorgane bei der Prüfung dieser Verordnung nicht nur in keiner Weise die Notwendigkeit gerechtfertigt, das Verbot, die Nacht in der Kabine während der betreffenden Zeiträume zu verbringen, und die Verpflichtung, die Fahrer zu ihrem Wohnsitz oder zur Betriebsstätte des Unternehmens zurückkehren zu lassen, unverzüglich in Kraft zu setzen, sondern sie hätten auch nicht geprüft, wie es möglich gewesen wäre, angemessene Bedingungen zu schaffen, indem sie einen Übergangszeitraum vorgesehen hätten, damit sich die Mitgliedstaaten und die Verkehrsunternehmen an die neuen Verpflichtungen anpassen könnten. Insbesondere hätten die Unionsorgane keine Maßnahmen geprüft, die es ermöglichten, die bestehende Situation zu mildern, indem sie den Mitgliedstaaten gestatteten, sich schrittweise an diese neuen Verpflichtungen anzupassen, und die gewährleisteten, dass die Verkehrsunternehmen nicht wegen unzureichender geeigneter Unterkünfte sanktioniert würden. Zweitens hätten sie nicht berücksichtigt, dass die ordnungsgemäße Umsetzung der Verpflichtung, die Fahrer zurückkehren zu lassen, nicht klar gewesen sei und dass daher zur Gewährleistung einer kohärenten Umsetzung dieser Verpflichtung der Erlass zusätzlicher Maßnahmen erforderlich sei. Drittens sei auch die Pflicht zu gegenseitiger Amtshilfe verletzt, da die Mitgliedstaaten eine ausreichende Infrastruktur offenkundig nicht objektiv gewährleisten könnten. Außerdem seien die Unionsorgane grundsätzlich verpflichtet, mit den Mitgliedstaaten in einen Dialog zu treten und die Zurückweisung der von diesen erhobenen Einwände zu begründen.

519.

Der Rat, das Parlament und ihre Streithelfer beantragen, diesen Klagegrund zurückzuweisen.

520.

Zunächst ist darauf hinzuweisen, dass sich die Union und die Mitgliedstaaten nach Art. 4 Abs. 3 EUV gegenseitig bei der Erfüllung der Aufgaben, die sich aus den Verträgen ergeben, achten und unterstützen.

521.

Zur Tragweite dieses Grundsatzes im Rahmen des Erlasses von Gesetzgebungsakten geht aus der Rechtsprechung hervor, dass in Bereichen, in denen der Unionsgesetzgeber über ein weites Ermessen verfügt, der Gerichtshof nur überprüft, ob die Urheber des angefochtenen Rechtsakts in der Lage sind, zu belegen, dass sie beim Erlass des Rechtsakts ihr Ermessen tatsächlich ausgeübt haben, und zu diesem Zweck die Grunddaten, die zur Begründung der angefochtenen Maßnahmen dieses Rechtsakts zu berücksichtigen waren und von denen die Ausübung ihres Ermessens abhing, klar und eindeutig darzulegen. Die Tragweite der Pflicht zur loyalen Zusammenarbeit kann nicht in dem Sinne ausgedehnt werden, dass sie den Unionsgesetzgeber unter allen Umständen zwingen würde, auf Antrag eines Mitgliedstaats angeblich fehlende Dokumente und Informationen beizubringen oder die Informationen, über die er verfügt, zu berichtigen, bevor er einen Rechtsakt erlassen kann. Eine solche Auslegung liefe nämlich Gefahr, die Organe an der Ausübung ihres Ermessens zu hindern und das Gesetzgebungsverfahren zu blockieren. Es trifft zwar zu, dass die Pflicht zur loyalen Zusammenarbeit die Pflicht zu gegenseitiger Amtshilfe umfasst, zu der insbesondere der Austausch relevanter Informationen zwischen den Organen und den Mitgliedstaaten im Rahmen des Gesetzgebungsverfahrens gehört. Diese Pflicht erlaubt es einem dieser Staaten aber nicht, im Fall der Meinungsverschiedenheit darüber, ob die verfügbaren Informationen ausreichend, relevant oder zutreffend sind, allein aus diesem Grund die Rechtmäßigkeit des Entscheidungsprozesses in Frage zu stellen ( 239 ).

522.

Unter diesen Umständen hat der Gerichtshof klargestellt, dass, wie aus der ständigen Rechtsprechung hervorgeht, der Erlass eines Rechtsakts im Einklang mit den einschlägigen Bestimmungen des AEU-Vertrags kein Verstoß gegen die Pflicht des Parlaments und des Rates zur loyalen Zusammenarbeit sein kann, nur weil ihm eine Minderheit von Mitgliedstaaten widersprochen hat ( 240 ).

523.

Im vorliegenden Fall ist unstreitig, dass der Vorschlag für eine Arbeitszeitverordnung und die Folgenabschätzung – Sozialer Teil im Rat Gegenstand von Erörterungen in mehreren Sitzungen waren. Es ist auch unstreitig, dass die Republik Litauen während des Gesetzgebungsverfahrens Zugang zu sämtlichen Unterlagen hatte, auf die sich der Unionsgesetzgeber im Hinblick auf den Erlass dieser Verordnung gestützt hat, und zu den in diesen Unterlagen enthaltenen Daten und den zugrunde gelegten Annahmen Stellung nehmen konnte. Daraus folgt, dass im vorliegenden Fall der Informationsaustausch über die Bestimmungen, die später zur Verordnung 2020/1054 wurden, ein Austausch, der auf die Pflicht zu gegenseitiger Amtshilfe gemäß Art. 4 Abs. 3 EUV gestützt ist, ordnungsgemäß abgelaufen ist. Diese Feststellung kann nicht durch die Argumente der Republik Litauen in Frage gestellt werden, die im Übrigen alle Fragen betreffen, die bereits im Rahmen der Prüfung der Klagegründe betreffend die in Rede stehenden Bestimmungen in der Sache zurückgewiesen worden sind. Das Bestehen dieser Pflicht zu gegenseitiger Amtshilfe impliziert nämlich keineswegs die Verpflichtung für den Gesetzgeber, mit jedem Mitgliedstaat in jeder Frage übereinzustimmen.