1. 

bpost ist ein im Postsektor in Belgien tätiger Universaldienstanbieter ( 2 ). Neben den für den Briefpostdienst geltenden Standardtarifen wendet bpost zwei Arten von Preisermäßigungen an. „Operative Rabatte“ werden gewährt, wenn die Sendungen vor der Bearbeitung durch bpost vom Kunden vorbereitet werden (z. B. Sortieren nach Format, Verpackung und Gewicht oder Einlieferung vorsortierter Sendungen in einem Briefzentrum von bpost). „Mengenrabatte“ werden allein nach den Einkünften berechnet, die bpost von einem Kunden in einem Bezugszeitraum erzielt. Vor dem Jahr 2010 konnten sogenannte Konsolidierer (Unternehmen, die Sendungen verschiedener Versender zusammenfassen) höhere Mengenrabatte durch Addition der Mengen aller von ihnen bearbeiteten Sendungen erhalten. Diese Möglichkeit bestand ab 2010 nicht mehr, da bpost beschloss, Mengenrabatte getrennt anhand der jeweiligen Menge zu berechnen, die jeder einzelne Versender zur Post gibt.

2. 

Die belgische Regulierungsbehörde für Postdienste (Institut belge des services postaux et des télécommunications – das IBPT) entschied im Juli 2011, dass die von bpost verwendete neue Berechnungsmethode gegen die belgischen Rechtsvorschriften zur Umsetzung des in Art. 12 fünfter Gedankenstrich der Postdiensterichtlinie ( 3 ) verankerten Diskriminierungsverbots verstoße. Die Entscheidung wurde im Wesentlichen mit der Feststellung begründet, dass eine Ungleichbehandlung von Konsolidierern und einzelnen Massenversendern vorliege, da ein einzelner Massenversender für eine bestimmte bei bpost eingelieferte Postmenge einen höheren Mengenrabatt beanspruchen könne als ein Konsolidierer. Gegen diese Entscheidung erhob bpost Klage bei der Cour d’appel de Bruxelles, die um Hinweise erstens zum Anwendungsbereich von Art. 12 fünfter Gedankenstrich der Postdiensterichtlinie und zweitens zu der Frage ersucht, ob sich Konsolidierer und einzelne Massenversender in Bezug auf die Mengenrabatte in einer vergleichbaren Situation befinden. In diesem Zusammenhang wird der Gerichtshof gebeten, die Tragweite seiner Ausführungen im Urteil Deutsche Post u. a. ( 4 ) klarzustellen, in dem er entschieden hat, dass in Fällen, in denen ein Universaldienstanbieter einzelnen Versendern operative Rabatte gewähre, die Konsolidierer ebenfalls solche Rabatte zu den gleichen Bedingungen erhalten müssten.

3.

Mit der Richtlinie von 1997 wurde der Prozess der schrittweisen Liberalisierung des Marktes für Postdienste eingeleitet. Die Richtlinie enthält gemeinsame Vorschriften für die Bereitstellung eines postalischen Universaldienstes in der Gemeinschaft sowie die Tarifierungsgrundsätze für die Erbringung der Universaldienstleistungen ( 5 ).

4.

Laut der Postdiensterichtlinie ist ein „Postnetz“ die Gesamtheit der Organisation und der Mittel jeglicher Art, die von dem Anbieter bzw. den Anbietern von Universaldienstleistungen eingesetzt werden für insbesondere die Abholung der unter die Universaldienstpflichten fallenden Postsendungen von Zugangspunkten im gesamten Hoheitsgebiet, die Weiterleitung und Bearbeitung dieser Sendungen vom Zugangspunkt des Postnetzes bis zum Zustellzentrum und die Zustellung an die auf der betreffenden Sendung befindliche Anschrift ( 6 ). Der Begriff „Universaldienstanbieter“ bezeichnet einen öffentlichen oder privaten Postdiensteanbieter, der in einem Mitgliedstaat die Leistungen des Universalpostdienstes ganz oder teilweise erbringt und dessen Identität der Europäischen Kommission mitgeteilt wurde ( 7 ). „Absender“ oder Versender ist die natürliche oder juristische Person, die Urheber von Postsendungen ist ( 8 ).

5.

Im 26. Erwägungsgrund der Postdiensterichtlinie heißt es, dass im Interesse einer effizienten Bewerkstelligung des Universaldienstes und zur Vermeidung von Wettbewerbsverzerrungen die Tarife im Universaldienst objektiv, transparent, nichtdiskriminierend und kostenorientiert sein sollten. Diese Grundsätze kommen in Art. 12 der Postdiensterichtlinie zum Ausdruck. In der ursprünglichen Fassung der Richtlinie von 1997 hatte diese Bestimmung folgenden Wortlaut:

„Die Mitgliedstaaten sorgen dafür, dass die Tarife für die einzelnen Universaldienstleistungen folgenden Grundsätzen entsprechen:

6.

In ihrem Vorschlag, der zum Erlass der Richtlinie von 2002 führte, erklärte die Kommission, dass die Richtlinie von 1997 geändert werden solle, „um die Richtung und einen Zeitplan für die weitere Öffnung des Postsektors in der Gemeinschaft festzulegen; dies erfolgt jedoch auf methodische Art und Weise, so dass dem Markt als solchem und den Anbietern von Universaldienstleistungen im Besonderen genügend Zeit zur Verfügung steht, den Modernisierungsprozess abzuschließen und sich an die Bedingungen eines gesteigerten Wettbewerbs in einem stabilen und vorhersehbaren rechtlichen Rahmen anzupassen“ ( 9 ).

7.

In diesem Zusammenhang führte die Kommission aus, dass aufgrund der Sondertarife, die „vielen Massenversendern und Geschäftskunden sowie Vermittlern von Universaldienstanbietern im Zusammenhang mit eingesparten Kosten gewährt werden“, mehrere Beschwerden gegen bestimmte Postbetreiber in diesem Bereich erhoben worden seien und dass deshalb klargestellt werden müsse, „dass die Grundsätze der Transparenz und Nichtdiskriminierung sowohl bei der Anwendung dieser Sondertarife als auch bei den entsprechenden Bedingungen immer zu beachten sind“ ( 10 ). Die Kommission schlug daher vor, in Art. 9 der Richtlinie von 1997 (der zu Kapitel 4 [„Bedingungen für die Bereitstellung nichtreservierter Dienste und den Zugang zum Netz“] gehört) einen neuen Absatz einzufügen, der die Geltung des Grundsatzes der Nichtdiskriminierung bei Sondertarifen deutlich macht.

8.

Der vorgeschlagene Absatz wurde ohne Änderung verabschiedet, allerdings letztlich nicht als Einfügung in Art. 9, sondern als neuer Gedankenstrich in Art. 12 (der zu Kapitel 5 [„Tarifierungsgrundsätze und Transparenz der Rechnungslegung“] gehört). Die Formulierungen des Kommissionsvorschlags von 2000 werden im 29. Erwägungsgrund der Richtlinie von 2002 aufgegriffen, in dem es heißt, dass „[d]ie Anbieter von Universaldienstleistungen … z. B. Geschäftskunden, Konsolidierern von Postsendungen für verschiedene Kunden und Massenversendern in der Regel Dienste an[bieten], die es ihnen ermöglichen, ihre Post im Vergleich zur normalen Briefpost an anderen Punkten und unter anderen Bedingungen in den Postgang zu geben“ und dass „[sie d]abei … sowohl im Verhältnis zwischen Dritten als auch im Verhältnis zwischen Dritten und Universaldienstanbietern mit gleichwertigen Diensten die Grundsätze der Transparenz und Nichtdiskriminierung beachten [sollten]“.

9.

In der durch die Richtlinie von 2002 geänderten Fassung lautete der neue fünfte Gedankenstrich dementsprechend:

„Wenn Anbieter von Universaldienstleistungen Sondertarife anwenden, beispielsweise für Dienste für Geschäftskunden, Massenversender oder Konsolidierer von Postsendungen verschiedener Kunden, so gelten die Grundsätze der Transparenz und Nichtdiskriminierung sowohl für die Tarife als auch für die entsprechenden Bedingungen. Die Tarife tragen den im Vergleich zu dem allumfassenden Standarddienst einschließlich Einsammeln, Transport, Sortierung und Zustellung einzelner Sendungen eingesparten Kosten Rechnung und gelten, ebenso wie die entsprechenden Bedingungen, sowohl im Verhältnis zwischen verschiedenen Dritten als auch im Verhältnis zwischen Dritten und Universaldienstanbietern, die gleichwertige Dienste anbieten. Alle derartigen Tarife werden auch privaten Kunden gewährt, die Sendungen unter vergleichbaren Bedingungen einliefern.“

10.

Mit der Richtlinie von 2008 sollten der durch die Richtlinie von 1997 eingeleitete Prozess der Liberalisierung abgeschlossen und das endgültige Datum für die Vollendung des Binnenmarkts für Postdienste bestätigt werden ( 11 ).

11.

In ihrem Vorschlag, der zum Erlass der Richtlinie von 2008 führte, wies die Kommission insbesondere darauf hin, dass für Universaldienstanbieter größere Flexibilität bei der Preisgestaltung unerlässlich sei, um auf den verstärkten Wettbewerb – vor allem in den rentabelsten Marktsegmenten wie Sendungen von Geschäftskunden – reagieren zu können, der durch die vollständige Liberalisierung der Postmärkte entstehe, und dass dadurch wiederum die Risiken für das finanzielle Gleichgewicht des Universaldienstes in dem neuen Umfeld begrenzt würden ( 12 ). Diese Flexibilität wurde somit als wesentliches Instrument zur Gewährleistung der Finanzierung des Universaldienstes angesehen – ein zentraler Gesichtspunkt während des gesamten Rechtssetzungsverfahrens zum Erlass der Richtlinie von 2008. Infolgedessen wurde Art. 12 zweiter Gedankenstrich umformuliert, um staatlich vorgegebene Einheitstarife im Wesentlichen auf Sendungen zu beschränken, die Einzelsendungstarifen (wie die durch Briefmarken gezahlten) unterliegen ( 13 ).

12.

Die Notwendigkeit größerer Flexibilität bei der Preisgestaltung kommt auch im 39. Erwägungsgrund Satz 1 der Richtlinie von 2008 zum Ausdruck, in dem es heißt, dass „[f]ür Dienstleistungen, die von Universaldiensteanbietern für alle Nutzer, einschließlich Unternehmen, Massenversendern und Konsolidierern von Postsendungen von verschiedenen Kunden erbracht werden, … flexiblere Preise im Einklang mit dem Grundsatz der Kostenorientierung gelten [können]“.

13.

Außerdem wurde die Bezugnahme auf die Pflicht der Universaldienstanbieter, bei Sondertarifen „den eingesparten Kosten Rechnung zu tragen“, in Art. 12 fünfter Gedankenstrich gestrichen, der nunmehr folgenden Wortlaut hat:

„[W]enden Anbieter von Universaldienstleistungen Sondertarife an, beispielsweise für Dienste für Geschäftskunden, Massenversender oder Konsolidierer verschiedener Nutzer, so gelten die Grundsätze der Transparenz und Nichtdiskriminierung sowohl für die Tarife als auch für die entsprechenden Bedingungen. Die Tarife gelten, ebenso wie die entsprechenden Bedingungen, sowohl zwischen verschiedenen Dritten als auch zwischen Dritten und Universaldiensteanbietern, die gleichwertige Dienste anbieten. Alle derartigen Tarife werden auch allen anderen Nutzern gewährt, insbesondere Privatkunden und kleinen und mittleren Unternehmen, die Sendungen unter vergleichbaren Bedingungen einliefern.“

14.

Wie bereits angesprochen, werden von Universaldienstanbietern im Postsektor zwei Kategorien von Preisermäßigungen angeboten.

15.

„Operative Rabatte“ werden dafür gewährt, dass beim Universaldienstanbieter vorsortierte Sendungen (über einer bestimmten Mindestmenge) eingeliefert werden. Mit diesen Rabatten soll der Kosteneinsparung Rechnung getragen werden, die der Universaldienstanbieter dadurch erzielt, dass die Sendungen eingesammelt, sortiert – z. B. nach Format, Verpackung und Gewicht – und in den Briefzentren des Universaldienstanbieters eingeliefert werden. Operative Rabatte setzen in der Regel einen „nachgelagerten Zugang“ zum Postnetz des Universaldienstanbieters, insbesondere zu dessen Sortier- und Zustelleinrichtungen, voraus.

16.

„Mengenrabatte“ werden für die Versendung großer Mengen von Post in einem bestimmten Bezugszeitraum gewährt; dabei kommt es nicht darauf an, ob die Sendungen bei Einlieferung beim Universaldienstanbieter bereits vorsortiert sind oder nicht. Mengenrabatte sind rein kommerzieller Natur. Sie sollen die Nachfrage nach Postdienstleistungen steigern.

17.

bpost verwendet drei Tarifgruppen für Postdienste: i) den Standardtarif mit einem Preis je Sendung, ii) den ermäßigen oder Vorzugstarif für Kunden, die eine Mindestmenge vorsortierter Post einliefern – dieser Tarif kann somit als „operativer Rabatt“ angesehen werden, sowie iii) sogenannte „Vertragstarife“, die zwischen bpost und ihren Kunden für sehr große Postmengen („Massensendungen“) ausgehandelt werden.

18.

Die von bpost angebotenen Vertragstarife, die im Wesentlichen „Direktwerbung“ und „administrative Post“ ( 14 ) betreffen, können wiederum auf drei Vertragstypen beruhen: i) „Kundendirektverträge“, die unmittelbar mit Versendern geschlossen werden, die Geschäftskunden sind, ii) „Beauftragtenverträge“, die mit Konsolidierern geschlossen werden, die von Versendern mit der ausschließlichen Bearbeitung ihrer Post beauftragt werden, und iii) „Mittlerverträge“, die mit Konsolidierern geschlossen werden, die bei bpost Massensendungen verschiedener, bei Abschluss des Vertrags nicht bezeichneter Versender einliefern. Die Kommission definiert den Begriff „Mittler“ (ein Synonym für Konsolidierer) im Postsektor als „jeder Wirtschaftsteilnehmer, der zwischen dem Absender und dem Universaldienstanbieter durch Abholung, Transport und/oder Vorsortierung der Postsendungen tätig wird, bevor die Postsendungen in das öffentliche Postnetz im gleichen oder in einem anderen Land gelangen“ ( 15 ).

19.

Im Jahr 2010 reichten die von bpost angebotenen Mengenrabatte für Sendungen unter 50 g von 10,4 % (Rabattstufe 1) bis 39,7 % (Rabattstufe 11); für Sendungen über 50 g betrugen die Mengenrabatte zwischen 9,7 % (Rabattstufe 1) und 50,4 % (Rabattstufe 12) ( 16 ). Die Rabatte knüpften an die Einkünfte an, die bpost aufgrund des Volumens der in einem Bezugszeitraum ( 17 ) bei ihr eingelieferten Sendungen erzielte, und galten unabhängig vom Tarifierungsvertragstyp ( 18 ).

20.

Bis 2010 ließ bpost bei den Mengenrabatten eine „Addition“ zu. Ein Konsolidierer konnte also alle Postmengen, die er für verschiedene Kunden bearbeitet, addieren und auf diese Weise höhere Mengenrabattsätze erhalten.

21.

Im Jahr 2010 ersetzte bpost diese Regelung durch ein „Modell je Versender“, dem zufolge ein Konsolidierer Anspruch auf Mengenrabatte hat, die jeweils gesondert nach den Postmengen jedes einzelnen seiner Kunden berechnet werden. Nach Angaben von bpost sollte damit der Vorgehensweise einiger weniger Konsolidierer entgegengewirkt werden, die von verschiedenen Versendern stammende Postsendungen rein verwaltungsmäßig (d. h. ohne Vorbereitungsaufgaben wahrzunehmen) addiert hätten, um „künstlich“ in den Genuss der höchsten Mengenrabattstufen zu gelangen.

22.

Zur Illustration der Unterschiede zwischen den beiden Modellen sei angenommen, dass ein Konsolidierer die Post von drei verschiedenen Versendern zusammenfasst. Nach der vor 2010 geltenden Regelung hätte er in einem bestimmten Bezugszeitraum einen Rabatt in Höhe von z. B. 20 % für alle Postsendungen zusammen erzielen können, obwohl das Postvolumen der einzelnen Versender jedes für sich nur einen Rabatt in Höhe von 10 % ergeben hätte. Nach der 2010 eingeführten Regelung könnte derselbe Konsolidierer nur den 10%-Rabatt für die Postmenge jedes einzelnen Versenders in Anspruch nehmen.

23.

Mit Entscheidung vom 20. Juli 2011 stellte das IBPT fest, dass das „Modell je Versender“ bei der Berechnung von Mengenrabatten zu einer Ungleichbehandlung von individuellen Massenversendern einerseits und Konsolidierern andererseits führe, obwohl sich die beiden Nutzerkreise hinsichtlich der von bpost erbrachten Postdienste in einer vergleichbaren Situation befänden. Das IBPT verhängte daher gegen bpost wegen Verstoßes gegen die belgischen Rechtsvorschriften zur Umsetzung des in Art. 12 fünfter Gedankenstrich der Postdiensterichtlinie normierten Diskriminierungsverbots eine Geldbuße von 2250000 Euro.

24.

Gegen diese Entscheidung erhob bpost Klage bei der Cour d’appel de Bruxelles, die das Verfahren ausgesetzt hat und um Vorabentscheidung folgender Fragen ersucht:

25.

bpost, Belgien, Italien, Schweden und die Kommission haben schriftliche Erklärungen eingereicht. In der Sitzung vom 11. Juni 2014 haben bpost, Belgien, Frankreich und die Kommission mündliche Ausführungen gemacht.

26.

Zunächst werde ich die Frage erörtern, welche Fassung der Postdiensterichtlinie für das vorliegende Vorabentscheidungsverfahren maßgeblich ist. Sodann werde ich prüfen, ob Art. 12 fünfter Gedankenstrich der Postdiensterichtlinie für Mengenrabatte gilt, ehe ich mich schließlich der zentralen Problematik zuwende, ob das „Modell je Versender“ mit dem Grundsatz vereinbar ist, dass Tarife für Universalpostdienste nichtdiskriminierend sein müssen.

27.

Während das vorlegende Gericht um Hinweise zu Art. 12 der Postdiensterichtlinie in der durch die Richtlinie von 2002 und die Richtlinie von 2008 geänderten Fassung ersucht, macht bpost geltend, dass im Ausgangsverfahren die aus der Richtlinie von 2002 hervorgegangene Fassung (in der noch von der „Kosteneinsparung“ die Rede war) einschlägig sei.

28.

Die Frist für die Umsetzung der Richtlinie von 2008 lief am 31. Dezember 2010 ab, und die Umsetzung in nationales Recht erfolgte in Belgien ordnungsgemäß an diesem Tag. Da im Mittelpunkt des Ausgangsverfahrens die von bpost im Jahr 2010 gewährten Mengenrabatte stehen, ist für den vorliegenden Rechtsstreit meines Erachtens formal die aus der aus der Richtlinie von 2002 resultierende Fassung von Art. 12 maßgeblich.

29.

Die Richtlinie von 2008 trat allerdings am 27. Februar 2008 in Kraft. Wie das IBPT in der im Ausgangsverfahren angefochtenen Entscheidung zutreffend ausführt, darf dieser Umstand bei der Beurteilung, welche Fassung der Postdiensterichtlinie der Gerichtshof im vorliegenden Verfahren heranzuziehen hat, nicht außer Betracht bleiben. Nach ständiger Rechtsprechung dürfen nämlich die Mitgliedstaaten, an die eine Richtlinie gerichtet ist, während der Frist für deren Umsetzung keine Vorschriften erlassen, die geeignet sind, die Erreichung des in der Richtlinie vorgeschriebenen Ziels ernstlich zu gefährden ( 19 ). Daraus folgt, dass die Gerichte der Mitgliedstaaten ab dem Zeitpunkt des Inkrafttretens einer Richtlinie es soweit wie möglich unterlassen müssen, das innerstaatliche Recht auf eine Weise auszulegen, die die Erreichung des mit dieser Richtlinie verfolgten Ziels nach Ablauf der Umsetzungsfrist ernsthaft gefährden würde ( 20 ).

30.

Da die Richtlinie von 2008 zum Zeitpunkt des Sachverhalts des Ausgangsverfahrens bereits in Kraft getreten war, ist anzunehmen, dass die Auslegung, um die die Cour d’appel de Bruxelles in Bezug auf Art. 12 in der aus dieser Richtlinie resultierenden Fassung ersucht, dem vorlegenden Gericht von Nutzen sein kann, um in dem ihm vorliegenden Rechtsstreit in Einklang mit der von mir soeben dargelegten Unterlassungspflicht zu entscheiden ( 21 ).

31.

Meiner Meinung nach sollte der Gerichtshof daher die Vorlagefragen unter Zugrundelegung dieser Fassung beantworten.

32.

Mit seiner ersten Frage ersucht das vorlegende Gericht um Hinweise zum Anwendungsbereich von Art. 12 fünfter Gedankenstrich der Postdiensterichtlinie und zum Verhältnis dieser Bestimmung zu dem im vierten Gedankenstrich normierten Grundsatz, dass Tarife für postalische Universaldienstleistungen nichtdiskriminierend sein müssen.

33.

Vorab ist darauf hinzuweisen, dass die Antwort auf die erste Frage für die Problematik der Diskriminierung, die das vorlegende Gericht in der zweiten und der dritten Frage anspricht, meiner Ansicht nach ohne Belang ist. Aus Art. 12 vierter Gedankenstrich geht nämlich eindeutig hervor, dass sämtliche Tarife, die ein Universaldienstanbieter auf Universaldienstleistungen anwendet, auf jeden Fall nichtdiskriminierend sein müssen.

34.

Der allgemeine Grundsatz, dass die Tarife für postalische Universaldienstleistungen nichtdiskriminierend sein müssen, war zwar schon in der ursprünglichen Fassung der Postdiensterichtlinie enthalten, ein fünfter Gedankenstrich über „Sondertarife“ wurde jedoch erst durch die mit der Richtlinie von 2002 eingeführte Änderung in Art. 12 eingefügt. Nach diesem Gedankenstrich sind die Universaldienstanbieter bei der Anwendung solcher „Sondertarife“ zur Beachtung der Grundsätze der Transparenz und Nichtdiskriminierung verpflichtet. Als Beispielfälle sind in der Postdiensterichtlinie Dienste für Geschäftskunden, Massenversender oder Konsolidierer verschiedener Nutzer genannt.

35.

Im Urteil Deutsche Post u. a. ( 22 ) hat der Gerichtshof entschieden, dass Art. 12 fünfter Gedankenstrich gerade einen Fall regeln solle, in dem ein Universaldienstanbieter „[seinen] Geschäftskunden noch liberaler, als es die [Postdiensterichtlinie] vorgibt, Zugang zu [seinem] Postnetz an anderen Punkten als den herkömmlichen Zugangspunkten gewährt und ihnen dafür Sondertarife einräumt“. Dementsprechend fallen operative Rabatte für Kunden, die die Postsendungen aufbereiten und deshalb Zugang zur Postbeförderungskette unter Bedingungen und an Punkten begehren, die sich von denen des herkömmlichen Briefpostdienstes unterscheiden, unter die genannte Bestimmung.

36.

Allerdings ging es in der Rechtssache Deutsche Post u. a. ausschließlich um operative Rabatte. Im vorliegenden Fall stellt sich hingegen die Frage, ob Art. 12 fünfter Gedankenstrich auch für Mengenrabatte gilt. Fallen Sie unter den Begriff „Sondertarife“?

37.

Dies ist hier insbesondere deshalb fraglich, weil nach Art. 12 in der aus der Richtlinie von 2002 resultierenden Fassung solche Sondertarife „den im Vergleich zu dem allumfassenden Standarddienst einschließlich Einsammeln, Transport, Sortierung und Zustellung einzelner Sendungen eingesparten Kosten Rechnung [tragen]“ mussten. Außerdem ist zu beachten, dass es im 39. Erwägungsgrund der Richtlinie von 2008, durch die dieser Satz zwar gestrichen wurde, weiterhin heißt, dass „[d]ie Tarife … den im Vergleich zum kompletten Standarddienst – einschließlich Einsammeln, Sortierung, Transport und Zustellung einzelner Sendungen – eingesparten Kosten Rechnung tragen [sollten]“.

38.

bpost und die französische Regierung machen im Wesentlichen geltend, dass die Bezugnahme auf die „eingesparten Kosten“ in sowohl Art. 12 fünfter Gedankenstrich in der Fassung von 2002 als auch in den Erwägungsgründen der Richtlinie von 2008 dafür spreche, den Gedankenstrich dahin zu verstehen, dass er ausschließlich auf operative Rabatte Anwendung finde, mit denen die Aufbereitung der Sendungen vor der Einlieferung und die damit einhergehenden Kosteneinsparungen des Universaldienstanbieters honoriert werden sollten. Demgegenüber sind die belgische, die italienische und die schwedische Regierung sowie die Kommission der Ansicht, dass der Universaldienstanbieter entsprechend auch bei Mengenrabatten implizit „Sondertarife“ gewähre – sowohl die operativen Rabatte als auch die Mengenrabatte wichen von den „Normaltarifen“ für den herkömmlichen Briefpostdienst ab. Die belgische Regierung meint, dass mit der Bezugnahme auf die „eingesparten Kosten“ in Art. 12 selbst bzw. in den Erwägungsgründen der Richtlinie von 2008 lediglich der Grundsatz der Kostenorientierung bei operativen Rabatten zum Ausdruck gebracht werden solle. Eine Auslegung dahin, dass dadurch der Begriff „Sondertarife“ eingeschränkt werde, sei unzulässig.

39.

Der Begriff „Sondertarife“ ist in der Postdiensterichtlinie nicht definiert. Die in Art. 12 fünfter Gedankenstrich angeführten drei Beispiele sind nicht besonders erhellend. Es ist zwar richtig, dass die Bezugnahme auf „Geschäftskunden, Massenversender oder Konsolidierer verschiedener Nutzer“ darauf hindeutet, dass Sondertarife für Nutzer gedacht sind, die größere Mengen Post als üblich versenden. Wie jedoch bereits oben dargelegt, ist die Menge der beim Universaldienstanbieter eingelieferten Sendungen ein Faktor, der – wenn auch auf ganz unterschiedliche Weise – bei der Berechnung von sowohl operativen Rabatten als auch Mengenrabatten eine Rolle spielt ( 23 ).

40.

Auch die im fünften Gedankenstrich in der Fassung von 2002 enthaltene Bestimmung, dass die Sondertarife „den im Vergleich zu dem allumfassenden Standarddienst einschließlich Einsammeln, Transport, Sortierung und Zustellung einzelner Sendungen eingesparten Kosten Rechnung [tragen]“, enthält insoweit keine entscheidenden Anhaltspunkte. Der Satz lässt sich entweder als Verortung des Begriffs „Sondertarife“ selbst verstehen – in diesem Fall umfassen Sondertarife lediglich die operativen Rabatte – oder bloß als Hervorhebung des Grundsatzes der Kostenorientierung im Bereich der operativen Rabatte, und zwar unbeschadet einer Anwendbarkeit des fünften Gedankenstrichs auf Mengenrabatte. Das Gleiche gilt für die Bezugnahme auf die „eingesparten Kosten“ in den Erwägungsgründen der Richtlinie von 2008.

41.

Die Entstehungsgeschichte der Richtlinie von 2002 ( 24 ) legt jedoch wohl eher nahe, dass sich der Begriff „Sondertarife“ nur auf Fälle bezieht, in denen ein Universaldienstanbieter dadurch Kosten einspart, dass er Kunden, die einen Teil der Postbearbeitung selbst erledigt haben, Zugang zu der Postbeförderungskette an Punkten ermöglicht, an denen Postsendungen in der Regel in das öffentliche Postnetz eingeliefert werden, etwa Briefzentren. Aus dem Kommissionsvorschlag von 2000 geht hervor, dass die Einfügung eines fünften Gedankenstrichs in Art. 12 als notwendig erachtet wurde, um den Gepflogenheiten einiger Universaldienstanbieter entgegenzuwirken, die verschiedene Kundengruppen bei der Gewährung von operativen Rabatten ungleich behandelten. Durch die Änderung sollte daher klargestellt werden, dass Universaldienstanbieter bei der Einräumung solcher Rabatte nichtdiskriminierend vorgehen müssen, insbesondere im Verhältnis zwischen Versendern und Konsolidierern. Dementsprechend schreibt der fünfte Gedankenstrich auch vor, dass die Voraussetzungen für die Erlangung operativer Rabatte – beispielsweise die zu einem Rabatt führenden Mindest- oder Höchstmengen vorsortierter Sendungen oder deren Verpackung – unabhängig von der Identität des Kunden gelten ( 25 ).

42.

An diesem Ergebnis ändert meines Erachtens auch nichts der Umstand, dass der neue Gedankenstrich nicht wie von der Kommission vorgeschlagen in Kapitel 4 („Bedingungen für die Bereitstellung nichtreservierter Dienste und den Zugang zum Netz“) eingefügt wurde, sondern in Kapitel 5 („Tarifierungsgrundsätze und Transparenz der Rechnungslegung“). Wie der Gerichtshof im Urteil Deutsche Post u. a. ausgeführt hat, sollte mit der neuen Bestimmung nicht der Zugang zum Postnetz an sich geregelt werden, indem etwa die Universaldienstanbieter verpflichtet werden, einen Zugang zur Postbeförderungskette zu anderen Bedingungen und an anderen Punkten zu gewähren als denjenigen des herkömmlichen Briefpostdienstes ( 26 ). Die Vorschrift bezweckte vielmehr, in Fällen, in denen ein Universaldienstanbieter einen solchen Zugang tatsächlich gewährt, eine Tarifdiskriminierung zu verhindern. Meines Erachtens könnte das auch der Grund dafür gewesen sein, weshalb die französischen und die portugiesischen Mitglieder der Arbeitsgruppe „Postdienste“ meinten, dass der neue Gedankenstrich „besser in Artikel 12 der [Postdiensterichtlinie] passen würde“ als in Art. 9 ( 27 ).

43.

Ich bin daher der Ansicht, dass in der Postdiensterichtlinie in der aus der Richtlinie 2002 resultierenden Fassung Art. 12 fünfter Gedankenstrich ausschließlich operative Rabatte erfasste.

44.

Diesem Ergebnis, für das im Übrigen auch der 29. Erwägungsgrund der Richtlinie von 2002 spricht, lässt sich auch nicht der von der belgischen und der italienischen Regierung, unterstützt von der Kommission, vorgebrachte Einwand entgegenhalten, dass Mengenrabatte ohnehin unter diese Bestimmungen fielen, da die Bearbeitung großer Mengen von Postsendungen durch Größenvorteile zu Kosteneinsparungen der Universaldienstanbieter führe.

45.

Unstreitig ermöglicht die Bearbeitung und Zustellung großer Postmengen, die aufgrund von Mengenrabatten anfallen, den Universaldienstanbietern die Nutzung von Größenvorteilen, weil sie ihre Fixkosten auf eine größere Anzahl von Sendungen verteilen können. Ich bin jedoch nicht überzeugt, dass solche sich gewissermaßen automatisch ergebenden Größenvorteile unter den Begriff „eingesparte Kosten“ im Sinne der Postdiensterichtlinie zu subsumieren sind.

46.

Der Begriff „eingesparte Kosten“ in Art. 12 fünfter Gedankenstrich in der Fassung von 2002 bezieht sich, wie gesagt, auf den Fall, dass Dritte Teile der Postbeförderungskette übernehmen. Die Größenvorteile ergeben sich aus der Erhöhung des Gesamtvolumens der vom Universaldienstanbieter bearbeiteten Sendungen und nicht aus einer Modifizierung des vom Universaldienstanbieter erbrachten herkömmlichen Briefpostdienstes. Außerdem lässt sich nur mit Schwierigkeiten genau vorhersagen, wie sich die Nachfrage nach Postdienstleistungen aufgrund der Mengenrabatte entwickeln mag. Tatsächliche Größenvorteile lassen sich nur anhand des Gesamtvolumens der vom Universaldienstanbieter bearbeiteten Sendungen messen. Deshalb ist es meines Erachtens schwierig, wenn nicht gar unmöglich, vorab (nämlich bei der Festlegung der „Sondertarife“) zu berechnen, welcher Teil solcher Vorteile (und somit der eingesparten Kosten) konkret auf die durch Mengenrabatte bedingte Erhöhung der Nachfrage nach Postdiensten zurückzuführen ist. Dagegen lassen sich die vom Universaldienstanbieter eingesparten Kosten wesentlich einfacher bestimmen, wenn ein Dritter einen Teil der Postbeförderungskette übernimmt.

47.

Fraglich ist, ob die durch die Richtlinie von 2008 erfolgte Streichung der Bezugnahme auf die „eingesparten Kosten“ eine Änderung des Anwendungsbereichs dieser Bestimmung zur Folge hatte.

48.

Insoweit ist darauf hinzuweisen, dass sich dem ursprünglichen Vorschlag der Kommission, der zur Richtlinie von 2008 führte, eine solche Modifikation nicht entnehmen lässt. Die Kommission wies in diesem Zusammenhang darauf hin, dass bezüglich des „Zugangs zu den Netzbereichen Sortierung und Zustellung … die Mitgliedstaaten auch weiterhin die Auflagen von Artikel 12 fünfter Gedankenstrich erfüllen [müssen] und … entsprechend einzelstaatlichen Erfordernissen weitere Maßnahmen treffen [können], um den Zugang zum öffentlichen Postnetz unter transparenten und diskriminierungsfreien Bedingungen zu gewährleisten“ ( 28 ). Meines Erachtens spricht dies (wenngleich nur implizit) dafür, dass die Kommission den Begriff „Sondertarife“ im fünften Gedankenstrich nicht in dem Sinne neu definieren wollte, dass nunmehr auch Mengenrabatte erfasst werden.

49.

Ich sehe keinen Grund für die Annahme, dass die letztlich erfolgte Streichung der Bezugnahme auf die „eingesparten Kosten“ in Art. 12 eine solche Neudefinition beinhaltete.

50.

Erstens findet sich, wie bpost und die französische Regierung zutreffend vortragen, im 39. Erwägungsgrund der Richtlinie von 2008 nach wie vor der Hinweis auf die „eingesparten Kosten“ bei den vom Universaldienstanbieter erbrachten Dienstleistungen im Vergleich zum kompletten Standarddienst – einschließlich Einsammeln, Sortierung, Transport und Zustellung einzelner Sendungen.

51.

Zweitens enthalten die Materialien zur Richtlinie von 2008 ( 29 ) keine Anhaltspunkte dafür, dass die Streichung der Bezugnahme auf die „eingesparten Kosten“ in Art. 12 fünfter Gedankenstrich erfolgte, um sicherzustellen, dass diese Bestimmung künftig sowohl operative als auch Mengenrabatte erfassen würde.

52.

Meiner Meinung nach sprechen die Materialien eher für die von der französischen Regierung in der mündlichen Verhandlung vertretene Auffassung, dass die neue Formulierung des fünften Gedankenstrichs Ausdruck eines Kompromisses hinsichtlich der Flexibilität sei, die den Universaldienstanbietern bei der Festlegung ihrer Tarife zugebilligt werden solle.

53.

Die französische Regierung führt aus, dass mehrere Universaldienstanbieter im Zuge der weiteren Liberalisierung der Postmärkte auf die Notwendigkeit erhöhter Tarifflexibilität (d. h. einer Reduzierung der von den Behörden vorgeschriebenen Beschränkungen) hingewiesen hätten, um sich auf den gesteigerten Wettbewerb einstellen zu können.

54.

Im Kommissionsvorschlag von 2006 wurde dieses Anliegen zwar aufgegriffen, nicht aber angeregt, die Regelung abzuschaffen, wonach Sondertarife der Kosteneinsparung Rechnung tragen sollten, die der Universaldienstanbieter erzielt, wenn der Kunde einen Teil der Postbearbeitungskette übernimmt. Angesichts dessen befürchtete eine Reihe von Universaldienstanbietern möglicherweise, dass es ihnen nicht gestattet werden würde, ihre Sondertarife an die sich wandelnden Wettbewerbsbedingungen anzupassen, erforderlichenfalls auch durch Einräumung höherer operativer Rabatte als diejenigen, die sich bei einer rein formelhaften Berücksichtigung der eingesparten Kosten ergäben ( 30 ). In diesem Zusammenhang schlug das Europäische Parlament die Einfügung eines zusätzlichen Erwägungsgrundes für die Richtlinie von 2008 des Inhalts vor, dass „[f]ür Dienstleistungen, die von Universaldienstanbietern für Unternehmen, Massenversender und Konsolidierer von Postsendungen von verschiedenen Kunden erbracht werden, … flexiblere tarifliche Bedingungen gelten [müssen]“ ( 31 ).

55.

Die Lösung, die sich im Rat – trotz Widerspruchs der Kommission und einiger Mitgliedstaaten – durchsetzte, sah im Einklang mit der den Universaldienstanbietern zugebilligten größeren Flexibilität vor, die Bezugnahme in Art. 12 fünfter Gedankenstrich auf die „eingesparten Kosten“ zu streichen ( 32 ). Ein Vergleich der endgültigen Fassung des 39. Erwägungsgrundes der Richtlinie von 2008 mit dem Vorschlag des Parlaments legt jedoch die Annahme nahe, dass diese Streichung Bestandteil eines Kompromisses war: Der Erwägungsgrund stellt einerseits klar, dass den Universaldienstanbietern größere Flexibilität bei der Preisgestaltung zugebilligt werden sollte, andererseits wird im zweiten Satz die in der früheren Fassung von Art. 12 fünfter Gedankenstrich enthaltene Bezugnahme auf die „eingesparten Kosten“ (mit nur geringfügigen Abweichungen) wiederholt ( 33 ).

56.

Ich gelange daher zu dem Ergebnis, dass die aufgrund der Richtlinie von 2008 erfolgte Streichung der Bezugnahme auf die „eingesparten Kosten“ in Art. 12 fünfter Gedankenstrich keine Änderung des sachlichen Anwendungsbereichs dieser Bestimmung bewirkt, die nach wie vor ausschließlich operative Rabatte betrifft.

57.

Die vorstehend angeführten Materialien bestätigen mich auch in meiner Auffassung, dass es für die vom vorlegenden Gericht angesprochene materiell-rechtliche Frage der Diskriminierung keine Rolle spielt, ob der vierte oder der fünfte Gedankenstrich (in irgendeiner seiner Fassungen) des Art. 12 der Postdiensterichtlinie einschlägig ist. Die Absicht des Unionsgesetzgebers bei der Hinzufügung eines fünften Gedankenstrichs zu dieser Bestimmung ging offenkundig nicht dahin, das bereits in der ursprünglichen Fassung der Postdiensterichtlinie enthaltene allgemeine Tarifdiskriminierungsverbot zu ändern. Wie sich dem Kommissionsvorschlag von 2000 entnehmen lässt, sollte vielmehr dem weiterhin diskriminierenden Vorgehen einiger etablierter Universaldienstanbieter bei der Gewährung operativer Rabatte entgegengewirkt werden.

58.

Sollte sich der Gerichtshof meiner Auffassung nicht anschließen und zu dem Ergebnis gelangen, dass der fünfte Gedankenstrich sowohl auf Mengenrabatte als auch auf operative Rabatte Anwendung findet, kann folglich die Antwort, die ich nachstehend für die zweite Frage vorschlage, bei der Beantwortung der dritten Frage entsprechend übernommen werden.

59.

Vorab ist darauf hinzuweisen, dass sich das hier in Rede stehende Vorabentscheidungsersuchen ausschließlich auf die Regelung der 2010 von bpost eingeräumten Mengenrabatte konzentriert ( 34 ). Mit seiner zweiten Frage möchte das vorlegende Gericht im Wesentlichen wissen, ob das „Modell je Versender“ dem Grundsatz der Gleichbehandlung gemäß Art. 12 vierter Gedankenstrich der Postdiensterichtlinie genügt. Wie bpost vorträgt, dürfte die Antwort auf diese Frage nicht nur für die Situation in Belgien, sondern auch in einer Reihe anderer Mitgliedstaaten von Bedeutung sein, in denen die Universaldienstanbieter die Mengenrabatte anhand des Postvolumens der einzelnen Versender berechnen.

60.

Nach ständiger Rechtsprechung bedeutet der Grundsatz der Gleichbehandlung, der ein fundamentaler Grundsatz des Unionsrechts ist, dass vergleichbare Sachverhalte nicht unterschiedlich behandelt werden dürfen, es sei denn, dass eine solche Ungleichbehandlung objektiv gerechtfertigt ist, und dass nicht vergleichbare Sachverhalte nicht gleich behandelt werden dürfen ( 35 ). Bei der Beurteilung der Vergleichbarkeit von Sachverhalten sind alle sie kennzeichnenden Merkmale zu berücksichtigen, einschließlich der Grundsätze und Ziele des Regelungsbereichs, dem die in Rede stehende Unionsmaßnahme unterfällt ( 36 ).

61.

Erstens beinhaltet meines Erachtens die im Ausgangsverfahren streitige Mengenrabattregelung entgegen dem Vorbringen von bpost de facto durchaus eine Ungleichbehandlung der Konsolidierer einerseits und der einzelnen Massenversender andererseits. In dem oben angeführten Beispiel ( 37 ) erhält der Konsolidierer nach dem „Modell je Versender“ nur einen Rabatt von 10 % für die Post jedes einzelnen der drei Versender, während ein einzelner Massenversender, der genau dieselbe Menge beim Universaldienstanbieter einliefert – und daher grundsätzlich dem Universaldienstanbieter dieselben Einkünfte verschafft – einen Rabatt in Höhe von 20 % beanspruchen könnte.

62.

Die zentrale Frage an dieser Stelle lautet, ob sich (Massen‑)Versender und Konsolidierer hinsichtlich der Mengenrabatte in einer vergleichbaren Situation befinden, so dass diese Ungleichbehandlung unrechtmäßig wäre.

63.

bpost und die französische Regierung tragen insoweit vor, dass lediglich Versender Postdienste tatsächlich nachfragten. Mengenrabatte dienten der Stimulierung der Nachfrage. Daher sei es gerechtfertigt, diese Rabatte so zu berechnen, dass nur die Entscheidung des Versenders, ein höheres Volumen zur Post zu geben, honoriert werde, nicht jedoch die Fähigkeit des Konsolidierers, große Mengen Post von verschiedenen Versendern einzusammeln. Demgegenüber vertreten die belgische, die italienische und die schwedische Regierung sowie die Kommission die Auffassung, dass sich Versender und Konsolidierer in einer vergleichbaren Situation befänden, da bpost an beide die gleiche Dienstleistung erbringe.

64.

Zunächst möchte ich klarstellen, dass mich das Vorbringen der belgischen, der italienischen und der schwedischen Regierung sowie der Kommission, wonach sich die Begründung des Urteils Deutsche Post u. a. ( 38 ) einfach auf die vorliegende Rechtssache übertragen lasse, nicht überzeugt.

65.

In jener Rechtssache hatte der Gerichtshof zu entscheiden, ob die Postdiensterichtlinie es der Deutschen Post (dem Universaldienstanbieter in Deutschland) verwehre, Unternehmen, die Postsendungen mehrerer Absender gewerblich und in eigenem Namen zusammenfassen, Sondertarife zu verweigern, die sie Geschäftskunden für die Einlieferung von Mindestmengen vorsortierter Sendungen in ihren Briefzentren gewährt. Das Urteil Deutsche Post u. a. betrifft daher den nachgelagerten Zugang zur Postbeförderungskette zu anderen Bedingungen und an anderen Punkten als denjenigen des herkömmlichen Briefpostdienstes. Der Gerichtshof hat im Wesentlichen entschieden, es treffe zwar zu, dass Art. 12 fünfter Gedankenstrich der Postdiensterichtlinie nicht die Grundsatzfrage regeln solle, ob ein Universaldienstanbieter einen solchen Zugang gewähren müsse, jedoch sei die Weigerung der Deutschen Post, die Regelung für operative Rabatte, die sie (Geschäfts-)Kunden gewähre, auch auf Konsolidierer zu erstrecken, mit dem in der genannten Bestimmung enthaltenen Grundsatz der Gleichbehandlung unvereinbar ( 39 ). Der Gerichtshof ging somit implizit, aber dennoch zwangsläufig davon aus, dass sich einzelne Versender einerseits und Konsolidierer andererseits in Bezug auf operative Rabatte in einer vergleichbaren Situation befinden.

66.

Meines Erachtens liefe eine Übertragung dieser Erwägungen auf die vorliegende Rechtssache auf eine Verkennung des Umstands hinaus, dass sich einzelne Versender einerseits und Konsolidierer andererseits in Bezug auf Mengenrabatte insofern in einer unterschiedlichen Lage befinden, als ausschließlich einzelne Versender eigenständig eine Nachfrage nach Briefpostdienstleistungen generieren können. Um diesen Unterschied zu verdeutlichen, ist es zweckmäßig, die wahrscheinlichen Auswirkungen des „Modells je Versender“ auf den Markt zu untersuchen und dann mit den Auswirkungen zu vergleichen, von deren Eintritt man beim „Additionsmodell“ ausgehen kann.

67.

Angenommen, der individuelle Massenversender A (z. B. eine Bank, die große Mengen administrativer Post versendet) hat Anspruch auf einen Mengenrabatt in Höhe von 10 %. A beschließt nun, genau dasselbe Postvolumen dem Konsolidierer X zur anschließenden Einlieferung beim Universaldienstanbieter anzuvertrauen. Nach dem „Modell je Versender“ hat diese Entscheidung keinerlei Konsequenzen für den Mengenrabatt, der auf die von A stammende Postmenge gewährt wird. Für diese Sendungen erhält X also einen Mengenrabatt in Höhe von 10 %. Nach dem „Additionsmodell“ steht X für die von A ausgehenden Sendungen hingegen ein Mengenrabatt zu dem Satz zu, der sich bei Addition der von ihm im Bezugszeitraum eingelieferten Postmengen aller seiner Kunden ergibt (z. B. 20 %).

68.

Wenn man nun annimmt, dass A mit dem Konsolidierer Y, der größer als X ist, einen Vertrag über die Bearbeitung und Einlieferung genau der gleichen Postmenge beim Universaldienstanbieter schließt, dann erhält Y nach dem „Modell je Versender“ wiederum einen Rabatt in Höhe von 10 % für die von A ausgehende Menge. Nach dem „Additionsmodell“ richtet sich der Y gewährte Mengenrabatt für die von A ausgehende Postmenge dagegen nach den Gesamtbruttoeinkünften des Universaldienstanbieters, die auf Y zurückzuführen sind (z. B. 30 %).

69.

Zum Schluss wollen wir uns noch den Fall des einzelnen Versenders B vorstellen, dessen Postaufkommen für einen Mengenrabatt nicht hoch genug ist. Nach dem „Modell je Versender“ erhält er keinerlei Rabatt, und zwar gleichviel, ob B seine Post beim Universaldienstanbieter selbst einliefert oder einen Konsolidierer damit beauftragt. Ganz anders verhält es sich jedoch beim „Additionsmodell“: Die Postmengen von B würden dann zu einem Mengenrabatt in Höhe von 20 % führen, wenn er den Konsolidierer X einschaltet, und in Höhe von 30 %, wenn er den Konsolidierer Y einschaltet.

70.

Aus diesen Beispielen ziehe ich zwei Schlussfolgerungen.

71.

Die erste lautet, dass nur das „Modell je Versender“ die Versender zu einem vermehrten Postversand anregen und dem wirtschaftlichen Zweck der Mengenrabatte dienen dürfte. Eine Steigerung des Postvolumens geht letztlich nur von Versendern aus. Konsolidierer werden eine eigenständige Nachfrage wohl nur in dem begrenzten Umfang generieren, in dem sie selbst Versender sind ( 40 ). Die Lage des einzelnen Versenders B macht dies deutlich – nach dem „Modell je Versender“ kann B bei ansonsten gleichen Rahmenbedingungen einen Mengenrabatt nur dann erhalten, wenn er mehr Post versendet ( 41 ).

72.

Meiner Ansicht nach entfällt beim „Additionsmodell“de facto der Anreiz, mehr Post zu versenden, denn entscheidend ist bei diesem Modell nicht die Menge der Sendungen, die der Versender zur Post gibt, sondern die Entscheidung des Versenders, ob und gegebenenfalls welchen der zur Auswahl stehenden Konsolidierer er einschaltet. Bei einer feststehenden Menge Post besteht für B nämlich ein Anreiz, denjenigen Konsolidierer zu beauftragen, der den günstigsten Stückpreis anbietet. In meinem Beispiel wäre das vermutlich der Konsolidierer Y, der einen höheren Mengenrabatt erzielen kann als der Konsolidierer X und daher in der Lage ist, mit seinen Preisen den Konsolidierer X zu unterbieten ( 42 ).

73.

Da sich Versender und Konsolidierer in Bezug auf Mengenrabatte in einer unterschiedlichen Lage befinden, könnte das Ziel des Universaldienstanbieters einer gesteigerten Nachfrage nach Postdienstleistungen beim „Additionsmodell“ gefährdet werden. Insbesondere könnte die Gefahr bestehen, dass „rein administrative“ Konsolidierer am Markt auftreten, die die größtmögliche Postmenge – einschließlich Sendungen kleiner Versender – bearbeiten, um in den Genuss der höchsten Mengenrabattsätze zu gelangen ( 43 ).

74.

Wie bpost zutreffend ausführt, kann dadurch die typische Situation entstehen, in der niemand gewinnt. Wenn der Universaldienstanbieter das „Additionsmodell“ anwenden muss, könnte er zur Aufgabe der Mengenrabattregelung gezwungen sein, um sein finanzielles Gleichgewicht zu wahren. Die Abschaffung der Mengenrabatte würde vermutlich aber zu einem Rückgang der Nachfrage nach Postdienstleistungen zugunsten anderer Kommunikationsmethoden wie etwa Fax, E-Mail, Rundfunk und Internet führen ( 44 ). Dies wiederum könnte sich auf die Finanzierung des Universaldienstes zum Nachteil des Universaldienstanbieters auswirken.

75.

Ich kann mich daher nicht der Auffassung der belgischen Regierung anschließen, der zufolge die Ausführungen des Gerichtshofs im Urteil Deutsche Post u. a. (Rn. 37 und 38) auf den hier vorliegenden Fall übertragbar sind. In der genannten Entscheidung hat der Gerichtshof das Vorbringen der Deutschen Post und der deutschen Regierung zurückgewiesen, wonach eine Erstreckung der Regelung für operative Rabatte auf Konsolidierer das finanzielle Gleichgewicht des Universaldienstanbieters (Deutsche Post) gefährden würde. Der Gerichtshof hat festgestellt, dass die Deutsche Post ihre operativen Rabatte für alle, die sie erhalten, herabsetzen könne, falls „sich herausstellen [sollte], dass die Gewährung der … nur den Geschäftskunden … eingeräumten Rabatte an die Konsolidierer zur Folge hat, dass diese Rabatte im Verhältnis zu den eingesparten Kosten übermäßig sind“ ( 45 ). Wie sich aus dieser Formulierung ergibt, stellt der Gerichtshof einen engen Bezug zum Wesen der operativen Rabatte her: Da diese Rabatte gewährt werden, um den Kosten Rechnung zu tragen, die der Universaldienstanbieter im Vergleich zu dem Standardbriefpostdienst einspart, führt ihre Erstreckung auf Konsolidierer prima facie nicht zu einer Gefährdung des finanziellen Gleichgewichts des Universaldienstanbieters. Wie soeben dargelegt, lässt sich diese Erwägung nicht auf Mengenrabatte übertragen, da deren Herabsetzung oder Abschaffung sich negativ auf die Nachfrage nach Briefpostdienstleistungen und somit auf das finanzielle Gleichgewicht des Universaldienstanbieters auswirken dürfte.

76.

Hinzugefügt sei, dass ein obligatorisches „Additionsmodell“ bei Mengenrabatten schwer mit der Preisflexibilität in Einklang zu bringen ist, die der Unionsgesetzgeber den Universaldienstanbietern zum Ausgleich für den Wettbewerb, dem sie verstärkt ausgesetzt sind, vorbehaltlich der in Art. 12 der Postdiensterichtlinie vorgesehenen und der sich allgemein aus den Verträgen (z. B. aus dem Verbot der missbräuchlichen Ausnutzung einer beherrschenden Stellung nach Art. 102 AEUV) ergebenden Grenzen bewusst eingeräumt hat ( 46 ).

77.

Die zweite Schlussfolgerung betrifft die Neutralität des „Modells je Versender“ unter dem Gesichtspunkt seiner Auswirkungen auf die Wettbewerbsstellung der verschiedenen Postmarktteilnehmer.

78.

Bei der Beurteilung, ob eine Mengenrabattregelung wie die im Ausgangsverfahren streitige diskriminierend ist, sollte sich der Gerichtshof meines Erachtens von der Zielsetzung der Öffnung der Postmärkte für den Wettbewerb leiten lassen. Wie sich aus dem 26. Erwägungsgrund der Postdiensterichtlinie ergibt, hängen die Grundsätze, dass die Tarife nichtdiskriminierend sein und dass Wettbewerbsverzerrungen vermieden werden müssen, eng miteinander zusammen. Deshalb geht es in einem zunehmend wettbewerbsorientierten Umfeld darum, „einerseits den Anbietern des Universaldienstes ausreichende Freiheit einzuräumen, damit diese sich auf den Wettbewerb einstellen können, und andererseits für eine angemessene Überwachung des wahrscheinlich beherrschenden Betreibers [zu] sorgen, um einen effektiven Wettbewerb sicherzustellen“ ( 47 ).

79.

Demnach bin ich der Meinung, dass das „Modell je Versender“ wohl nicht zu Wettbewerbsverzerrungen führt. Bei diesem Modell richtet sich die Höhe des gewährten Mengenrabatts ausschließlich nach den Einkünften, die jeder einzelne Versender dem Universaldienstanbieter in einem Bezugszeitraum verschafft. Infolgedessen entfaltet das „Modell je Versender“ für Massenversender, was die Übergabe ihrer Post an einen Konsolidierer betrifft, weder eine Anreiz- noch eine Abschreckungswirkung.

80.

Anders als die belgische Regierung in der mündlichen Verhandlung sehe ich keinen Grund zu der Annahme, dass das „Modell je Versender“ generell die wirtschaftliche Überlebensfähigkeit von Konsolidierern gefährdet. Das Modell verhindert zwar die Entstehung rein administrativer Konsolidierer, es lässt jedoch das potenzielle Interesse eines Massenversenders an der Beauftragung „operativer“ Konsolidierer unberührt. Ein solches Interesse wird in der Regel dann bestehen, wenn der Versender bei Zugrundelegung desselben Portos die Sendungen nur zu höheren Durchschnittskosten selbst vorbereiten, vorsortieren und/oder versenden könnte. Bei der Entscheidung, ob diese Tätigkeiten ausgelagert werden sollen, spielen mehrere Gesichtspunkte eine Rolle, etwa das (Nicht-)Vorhandensein hausinterner Infrastrukturen und Humanressourcen, die Kosten dieser Ressourcen, die periodischen Schwankungen im Volumen der zu versendenden Post oder die reine Bequemlichkeit der Nutzung eines Konsolidierers. Dass ein Konsolidierer beim „Modell je Versender“ keine höheren Mengenrabatte (die er an den Kunden weitergeben mag oder auch nicht) erzielen kann als diejenigen, die jeder Versender individuell erhalten könnte, schließt allein noch nicht aus, dass eine Auslagerung wirtschaftlich sinnvoll sein kann.

81.

Die Wirkungsneutralität des „Modells je Versender“ hinsichtlich der Wettbewerbsfähigkeit der Konsolidierer steht in deutlichem Kontrast zu den verzerrenden Wirkungen bei der streitigen Praxis in der Rechtssache Deutsche Post u. a. ( 48 ). In jenem Fall beeinträchtigte der Umstand, dass die Konsolidierer nicht die operativen Rabatte erhalten konnten, die die Deutsche Post einzelnen Versendern für die Einlieferung von Mindestmengen vorsortierter Post in ihren Briefzentren einräumte, eindeutig die Herausbildung von Wettbewerb auf dem Markt der Postsendungskonsolidierung. Die Entscheidung des Gerichtshofs in der genannten Rechtssache diente der Förderung des durch die Postdiensterichtlinie verfolgten Ziels einer Liberalisierung der Postmärkte ( 49 ).

82.

Das „Modell je Versender“ ist auch unter dem Gesichtspunkt der Wettbewerbsfähigkeit der verschiedenen Konsolidierer neutral, weil es nämlich auf alle in gleicher Weise angewandt wird ( 50 ). Basieren Mengenrabatte ausschließlich auf dem Postaufkommen der einzelnen Versender, dann ist (bei ansonsten gleichen Rahmenbedingungen) die Qualität des angebotenen Dienstes für die Wahl des Konsolidierers entscheidend, den der Versender beauftragt. Diese Qualität äußert sich vermutlich wiederum in Faktoren wie Zuverlässigkeit des Konsolidierers, Nutzerfreundlichkeit des Verfahrens, das der Konsolidierer zur Bearbeitung der Sendungen einsetzt, Tempo, mit dem er Sendungen bearbeitet und beim Universaldienstanbieter einliefert, sowie Fähigkeit und Bereitschaft des Konsolidierers, zu einem für den Versender vernünftigen Preis einen plötzlichen Anstieg oder Rückgang des zu bearbeitenden Postvolumens zu bewältigen.

83.

Demgegenüber dürfte es beim „Additionsmodell“ zu Wettbewerbsverzerrungen kommen.

84.

Erstens schafft das Modell für die meisten Versender Anreize, ihre Post einem Konsolidierer zu übergeben ( 51 ). An diesem Ergebnis ändert auch nichts der Umstand, dass es keine Garantie dafür gibt, dass der Konsolidierer den erhaltenen Rabatt (in vollem Umfang) an seine Kunden weitergibt. Selbst die Einschaltung eines rein administrativen Konsolidierers kann für einen Versender wirtschaftlich vorteilhaft sein, wenn das Angebot des Konsolidierers den Versender in die Lage versetzt, Post zu einem (vielleicht auch nur geringfügig) niedrigeren Preis zu versenden als demjenigen, den er andernfalls an den Universaldienstanbieter zahlen müsste. Nimmt man etwa an, dass der Konsolidierer Y (der dank des „Additionsmodells“ insgesamt einen Rabatt in Höhe von 30 % erlangen kann) dem Massenversender A lediglich einen Rabatt in Höhe von 12 % anbietet, bestünde für diesen Versender immer noch ein Anreiz zur Beauftragung von Y, da A selbst nur 10 % Rabatt erhält, wenn er seine Post unmittelbar beim Universaldienstanbieter einliefert.

85.

Zweitens verschafft das „Additionsmodell“ denjenigen Konsolidierern Vorteile, die die größten Postmengen zusammenfassen und deshalb in den Genuss der höchsten Rabattsätze gelangen ( 52 ). Das wird besonders deutlich bei einem Vergleich der Wettbewerbsposition der Konsolidierer X und Y ( 53 ). In dem oben angeführten Beispiel erhält X nach dem „Additionsmodell“ einen Mengenrabatt von 20 %, während Y 30 % Mengenrabatt beanspruchen kann. Bei ansonsten gleichen Rahmenbedingungen bedeutet dies, dass Y für dieselbe Dienstleistung gegenüber X einen erheblichen Wettbewerbsvorteil bei der Akquise von Versendern erlangt. Auch die operative Flexibilität von Y ist größer als die von X. Y kann (z. B.) pauschalere Leistungen, allerdings zu einem wesentlich günstigeren Rabatt oder dieselben Leistungen zu einem geringfügig günstigeren Rabatt anbieten und dann einen höheren Gewinn erzielen.

86.

Des Weiteren mag einem Universaldienstanbieter, wenn er das „Modell je Versender“ nicht anwenden darf, letztlich nichts anderes übrig bleiben als die Mengenrabattregelung komplett abzuschaffen, um seine finanzielle Überlebensfähigkeit zu sichern ( 54 ). Dies könnte negative Folgen für die Nutzer von Postdiensten im Allgemeinen haben.

87.

Solche Wettbewerbsverzerrungen und ihre Nebeneffekte stehen offenkundig nicht im Einklang mit den erklärten Zielen der Postdiensterichtlinie.

88.

Der Unionsgesetzgeber erachtete die Anregung des Wettbewerbs mit vorhandenen Betreibern als entscheidend für die Verwirklichung des Binnenmarkts der Postdienste ( 55 ). Im Urteil Deutsche Post u. a. ( 56 ) wird die Bedeutung des in Art. 12 der Postdiensterichtlinie verankerten Grundsatzes der Nichtdiskriminierung bei der Verfolgung dieses Ziels deutlich. Ich bin jedoch mit der französischen Regierung der Meinung, dass die Richtlinie einem Universaldienstanbieter nicht vorschreibt, seine Tarife so zu gestalten, dass große Konsolidierer gegenüber kleinen Konsolidierern und/oder dem Universaldienstanbieter selbst bevorzugt werden ( 57 ). Eine positive Diskriminierung großer Konsolidierer könnte vielmehr sogar gegen Art. 12 vierter Gedankenstrich verstoßen, dem zufolge die Mitgliedstaaten sicherstellen müssen, dass die Tarife für Postdienstleistungen nicht bestimmte Kunden(gruppen) bevorzugen.

89.

Wenn eine Mengenrabattberechnung vermieden wird, die den größten Konsolidierern einen Wettbewerbsvorteil verschafft, wird dies meiner Ansicht nach wohl auch zur Gründung und erfolgreichen Weiterentwicklung von Konsolidierern beitragen, die ungeachtet ihrer Größe ihren Kunden den besten Service liefern. In diesem Sinne dürfte das „Modell je Versender“ in Einklang mit den Zielen der Postdiensterichtlinie stehen, die Qualität des Postdienstes in der Union zu verbessern und die Vollendung eines funktionierenden Binnenmarkts für Postdienste zu fördern ( 58 ).

90.

Ich gelange daher zu dem Ergebnis, dass angesichts des Umstands, dass sich Versender und Konsolidierer im Hinblick auf Mengenrabatte in objektiv unterschiedlichen Situationen befinden, der in Art. 12 vierter Gedankenstrich der Postdiensterichtlinie festgelegte Grundsatz der Nichtdiskriminierung dahin auszulegen ist, dass er es einem Universaldienstanbieter nicht verwehrt, die einem Konsolidierer gewährten Mengenrabatte anhand der Postmengen der einzelnen Kunden des Konsolidierers in einem Bezugszeitraum getrennt zu berechnen anstatt anhand der addierten Postmengen, die der Konsolidierer in dem Bezugszeitraum beim Universaldienstanbieter einliefert.

91.

Aus den bereits dargelegten Gründen ( 59 ) erübrigt sich eine gesonderte Beantwortung der dritten Frage.

92.

Nach alledem schlage ich dem Gerichtshof vor, in Beantwortung der von der Cour d’appel de Bruxelles (Belgien) vorgelegten Fragen in folgendem Sinne zu entscheiden: