Conclusions
SCHLUSSANTRÄGE DES GENERALANWALTS
DÁMASO RUIZ-JARABO COLOMER
vom 11. März 2004(1)
Rechtssache C-345/02
Pearle u. a.
Hoofbedrijfschap Ambachten
(Vorabentscheidungsersuchen des Hoge Raad der Nederlanden)
„Staatliche Beihilfen – Begriff der Beihilfe – Kollektive Werbekampagnen zugunsten eines Wirtschaftssektors – Finanzierung durch eine Sonderabgabe zulasten der Unternehmen des Sektors – Von einer öffentlichen Einrichtung beschlossene Finanzierung“
Einleitung
1.
Diese vom Hoge Raad der Nederlanden vorgelegte Vorabentscheidungssache wirft Probleme auf, die mehrere gestaltende Elemente
der Gemeinschaftsregelung für staatliche Beihilfen betreffen: den Begriff der Beihilfe, das Verhältnis zwischen dem gewährten
Vorteil und den Mitteln zu dessen Finanzierung, den Umfang der Anmeldepflicht, die Rolle der De‑minimis‑Regel, die Folgen
einer fehlenden Anmeldung im innerstaatlichen Recht usw.
2.
Merkwürdig ist, dass es sich auf den ersten Blick gesehen nicht um einen der Fälle handelt, an die der Gesetzgeber gedacht
haben könnte, als er der Gemeinschaft Mittel zum Schutz vor unverhältnismäßigen Eingriffen eines Mitgliedstaats, die den innergemeinschaftlichen
Wettbewerb beeinträchtigen könnten, zur Verfügung stellte. Im Ausgangsverfahren geht es um die Anfechtung von Maßnahmen, mit
denen die Durchführung einer von einem Berufsverband veranstalteten kollektiven Werbekampagne für die Dienstleistungen der
Optiker ermöglicht wurde, und um die Erstattung der von den Unternehmen zur Finanzierung der Kampagne gezahlten Abgaben.
Die im Ausgangsverfahren klagenden Unternehmen sind keine durch die angebliche Beihilferegelung geschädigten Wettbewerber,
sondern deren theoretische Nutznießer. Sie machen von den Mitteln zur Sicherung der praktischen Wirksamkeit des Gemeinschaftsrechts
Gebrauch, um eine Maßnahme anzufechten, die ihrer Ansicht nach ihren wirtschaftlichen Interessen zuwiderläuft.
Das geltende Recht A – Gemeinschaftsrecht
3.
Artikel 92 Absatz 1 EG-Vertrag (jetzt Artikel 87 Absatz 1 EG) bestimmt:
„Soweit in diesem Vertrag nicht etwas anderes bestimmt ist, sind staatliche oder aus staatlichen Mitteln gewährte Beihilfen
gleich welcher Art, die durch die Begünstigung bestimmter Unternehmen oder Produktionszweige den Wettbewerb verfälschen oder
zu verfälschen drohen, mit dem Gemeinsamen Markt unvereinbar, soweit sie den Handel zwischen Mitgliedstaaten beeinträchtigen.“
4.
Artikel 93 EG-Vertrag (jetzt Artikel 88 EG) lautet:
- „(1)
- Die Kommission überprüft fortlaufend in Zusammenarbeit mit den Mitgliedstaaten die in diesen bestehenden Beihilferegelungen.
Sie schlägt ihnen die zweckdienlichen Maßnahmen vor, welche die fortschreitende Entwicklung und das Funktionieren des Gemeinsamen
Marktes erfordern.
- (2)
- Stellt die Kommission fest, nachdem sie den Beteiligten eine Frist zur Äußerung gesetzt hat, dass eine von einem Staat oder
aus staatlichen Mitteln gewährte Beihilfe mit dem Gemeinsamen Markt nach Artikel 92 unvereinbar ist oder dass sie missbräuchlich
angewandt wird, so entscheidet sie, dass der betreffende Staat sie binnen einer von ihr bestimmten Frist aufzuheben oder umzugestalten
hat.
…
- (3)
- Die Kommission wird von jeder beabsichtigten Einführung oder Umgestaltung von Beihilfen so rechtzeitig unterrichtet, dass
sie sich dazu äußern kann. Ist sie der Auffassung, dass ein derartiges Vorhaben nach Artikel 87 mit dem Gemeinsamen Markt
unvereinbar ist, so leitet sie unverzüglich das in Absatz 2 vorgesehene Verfahren ein. Der betreffende Mitgliedstaat darf
die beabsichtigte Maßnahme nicht durchführen, bevor die Kommission eine abschließende Entscheidung erlassen hat.“
5.
Im ersten Absatz der Mitteilung der Kommission über De‑minimis‑Beihilfen
(2)
heißt es: „… Auch wenn staatlich finanzierte Eingriffe jeglicher Art zugunsten eines Unternehmens in einem mehr oder weniger
bedeutsamen Maße den Wettbewerb zwischen diesem Unternehmen und seinen Konkurrenten, die keine derartige Beihilfe erhalten,
verfälschen oder zu verfälschen drohen, so haben doch nicht alle Beihilfen eine spürbare Auswirkung auf den Handel und den
Wettbewerb zwischen Mitgliedstaaten. Dies gilt insbesondere für Beihilfen, deren Betrag sehr gering ist.“
6.
Artikel 92 Absatz 1 EG-Vertrag kann gemäß dem zweiten Absatz der Mitteilung auf Beihilfen mit einem maximalen Betrag von 100 000 ECU
(jetzt 100 000 Euro) innerhalb von drei Jahren ab dem Zeitpunkt der ersten De-minimis-Beihilfe als nicht anwendbar angesehen
werden. Diese Schwelle betrifft alle Kategorien von Beihilfen gleich welcher Form und Zielsetzung, mit Ausnahme der Beihilfen
für die Ausfuhr, für die die Maßnahme nicht gilt.
B – Das niederländische Recht
7.
Die Wet op de Bedrijfsorganisatie (Gesetz über die Wirtschaftsorganisation, im Folgenden: WBO) vom 27. Januar 1950 regelt
die Aufgabe, die Zusammensetzung, die Arbeitsmethoden, die finanziellen Aspekte und die Aufsicht über die Berufsverbände,
die für die Ordnung und die Entwicklung ihres Tätigkeitsbereichs eigenverantwortlich zuständig sind.
8.
Diese Berufsverbände müssen gemäß Artikel 71 WBO als öffentliche Einrichtungen nicht nur das gemeinsame Interesse der ihnen
angeschlossenen Unternehmen, sondern auch das allgemeine Interesse berücksichtigen.
9.
Gemäß Artikel 73 WBO setzen sich die leitenden Organe der Berufsverbände paritätisch aus Vertretern der Arbeitgeber- und der
Arbeitnehmerorganisationen zusammen.
10.
Der Gesetzgeber hat den Berufsverbänden die entsprechenden Befugnisse zur Verwirklichung ihres Auftrags eingeräumt. So sieht
Artikel 93 WBO die Möglichkeit vor, dass die leitenden Organe der Berufsverbände Regelungen erlassen, die sie für die Verwirklichung
ihrer Aufgabe für erforderlich halten, und zwar sowohl im Interesse der Unternehmen des betreffenden Wirtschaftssektors als
auch im Interesse der Arbeitsbedingungen der Arbeitnehmer. Diese Regelungen werden vom Sociaal-Economische Raad genehmigt,
sofern sie keine Wettbewerbsbeschränkung hervorrufen (Artikel 93 Absatz 5 WBO).
11.
Gemäß Artikel 126 WBO können die Berufsverbände zur Deckung ihrer Ausgaben Regelungen erlassen, um von ihren Mitgliedern Beiträge
zu erheben. Mit den allgemeinen Beiträgen wird der laufende Betrieb der Einrichtung finanziert, während die zweckgebundenen
Zwangsabgaben zu speziellen Zwecken verwendet werden. Diese Beiträge können gemäß Artikel 127 WBO durch eine amtliche Zahlungsaufforderung
erhoben werden.
12.
Außerdem legt die Wet houdende administratieve rechtspraak bedrijfsorganisatie (Verwaltungsgerichtsgesetz für die Wirtschaftsorganisation)
vom 16. September 1954 in ihrer geänderten Fassung die Regelung für Verwaltungsklagen durch Berufsverbände fest.
Das Ausgangsverfahren
13.
Die Pearle B.V., die Hans Prijs Optiek franchise B.V. und die Rinck Opticiens B.V. (im Folgenden: Pearle u. a. oder Pearle)
sind Unternehmen mit Sitz in den Niederlanden, die im Bereich der Optik tätig sind. In dieser Eigenschaft sind sie gemäß der
WBO
(3)
der
Hoofbedrijfschap Ambachten (Berufsverband des Handwerks, im Folgenden: HBA), einer öffentlich-rechtlichen Berufskörperschaft, angeschlossen.
14.
Auf Wunsch einer privaten Vereinigung von Optikern, der Nederlandse Unie van Opticiens (NUVO), der Pearle u. a. angehörten,
erhob die HBA 1988 von ihren Mitgliedern erstmals eine „zweckgebundene Zwangsabgabe“
(4)
zur Finanzierung einer kollektiven Werbekampagne zugunsten der Unternehmen dieses Sektors. Diese Abgabe sollte gleichzeitig
der Einrichtung eines dem leitenden Organ der HBA angegliederten Beratungsausschusses, der Commissie Optiekbedrijf, dienen.
15.
Der von Pearle u. a. erhobene Betrag belief sich auf 850 NGL pro Betrieb. Die bis 1998 jährlich verlängerten Satzungen, mit
denen die streitige Abgabe eingeführt wurde, wurden von den angeschlossenen Unternehmen zu keiner Zeit angefochten.
16.
Pearle u. a. waren jedoch der Auffassung, dass die von der HBA organisierten kollektiven Werbekampagnen in erster Linie ihren
Wettbewerbern zugute kämen und eine unnötige Belastung ihres eigenen Werbeetats darstellten.
17.
Am 29. März 1995 erhoben sie bei der Rechtbank Den Haag Klage gegen die HBA auf Nichtigerklärung der Satzungen, mit denen
die fraglichen Abgaben eingeführt worden waren, und auf Erstattung der gezahlten Beträge.
18.
Gemäß den damaligen Klägerinnen handelte es sich bei den mit den Werbekampagnen erbrachten Dienstleistungen um staatliche
Beihilfen im Sinne von Artikel 92 Absatz 1 EG-Vertrag. Die Satzungen über deren Finanzierung hätten daher der Kommission gemäß
Artikel 93 Absatz 3 EG-Vertrag mitgeteilt werden müssen. Da dies nicht geschehen sei, fehle es an einer Rechtsgrundlage für
diese Beihilfemaßnahmen.
19.
Das erstinstanzliche Gericht wies das Vorbringen der Klägerinnen zurück, und dies wurde vom Berufungsgericht bestätigt. Deshalb
erhoben die Klägerinnen beim Hoge Raad der Nederlanden Kassationsklage.
Die Vorlagefragen
20.
Der Hoge Raad hat am 27. September 2002 beschlossen, das Verfahren auszusetzen und dem Gerichtshof folgende Fragen zur Vorabentscheidung
vorzulegen:
- 1.
- Ist eine Regelung wie die vorliegende, nach der Abgaben zur Finanzierung von kollektiven Werbekampagnen erhoben werden, als
(Teil einer) Beihilfemaßnahme im Sinne von Artikel 92 Absatz 1 EG-Vertrag anzusehen, und ist ihre beabsichtigte Einführung
nach Artikel 93 Absatz 3 EG-Vertrag bei der Kommission anzumelden? Gilt dies nur für die Begünstigung in Form des Organisierens
und des Angebots kollektiver Werbekampagnen oder auch für deren Finanzierungsmodalitäten wie eine Abgabensatzung und/oder
die darauf folgenden Abgabenentscheidungen? Macht es dabei einen Unterschied, ob die kollektiven Werbekampagnen (Unternehmen
in) derselben Branche wie der angeboten werden, der die fragliche Abgabenentscheidung auferlegt wurde? Wenn ja, was für einen
Unterschied? Ist es dabei von Belang, ob die der öffentlich-rechtlichen Einrichtung entstandenen Kosten insgesamt durch die
zweckgebundenen Abgaben zu Lasten der Unternehmen, denen die Leistung zugute kommt, profitieren, ausgeglichen werden, so dass
die Begünstigung den Staat per Saldo nichts kostet? Ist es dabei von Belang, ob der Nutzen der kollektiven Werbekampagnen
mehr oder weniger gleichmäßig über die Branche verteilt wird und auch die einzelnen Betriebe innerhalb der Branche so zu betrachten
sind, als hätten sie einen mehr oder weniger gleichen Nutzen oder Gewinn dieser Kampagnen erhalten?
- 2.
- Gilt die Anmeldepflicht nach Artikel 93 Absatz 3 für jede Beihilfe oder nur für eine Beihilfe, die den Tatbestand des Artikels
92 Absatz 1 erfüllt? Hat ein Mitgliedstaat die Freiheit, zu beurteilen, ob eine Beihilfe den Tatbestand nach Artikel 92 Absatz
1 erfüllt, und kann er dadurch der Anmeldepflicht entgehen? Wenn ja, was für eine Freiheit? Und inwiefern kann die Beurteilungsfreiheit
die Anmeldepflicht nach Artikel 93 Absatz 3 beschränken? Oder entfällt die Anmeldepflicht erst dann, wenn es außerhalb vernünftigen
Zweifels steht, dass von einer Beihilfe keine Rede sein kann?
- 3.
- Wenn der nationale Richter zu dem Ergebnis gelangt, dass eine Beihilfe im Sinne von Artikel 92 Absatz 1 vorliegt, muss er
dann die „De‑minimisRegel“, wie sie die Kommission in der Bekanntmachung im ABl. 1992, C 213, (und später im ABl. 1996, C 68)
formuliert hat, bei der Entscheidung berücksichtigen, ob die Maßnahme als Beihilfe anzusehen ist, die gemäß Artikel 93 Absatz
3 bei der Kommission hätte angemeldet werden müssen? Wenn ja, gilt diese „Deﾑminimis‑Regel“ dann auch rückwirkend für Beihilfen,
die vor der Bekanntmachung der Regel durchgeführt wurden, und für Beihilfen wie jährliche kollektive Werbekampagnen, die der
ganzen Branche zugute kommen?
- 4.
- Folgt aus den Erwägungen in der Rechtssache C-39/94 (SFEI/La Poste, Slg. 1996, I‑3547) im Hinblick auf die praktische Wirksamkeit
von Artikel 93 Absatz 3, dass der nationale Richter sowohl die Satzungen als auch die aufgrund dieser Satzungen erlassenen
Abgabenentscheidungen für nichtig erklären und die Behörden zur Rückzahlung der Abgaben verurteilen muss, auch wenn die in
der niederländischen Rechtsprechung entwickelte Regel der formellen Bestandskraft der Abgabenentscheidungen dem entgegenstünde?
Ist es dabei von Belang, dass die Rückzahlung der Abgaben den Vorteil, den die Branche und die einzelnen Unternehmen in der
Branche durch die kollektive Werbekampagne erlangt haben, nicht beseitigt? Lässt es das Gemeinschaftsrecht zu, dass die Rückzahlung
der zweckgebundenen Abgaben ganz oder teilweise unterbleibt, wenn nach Ansicht des nationalen Richters die Branche oder die
einzelnen Unternehmen durch die Rückzahlung im Zusammenhang damit, dass der als Folge der Werbekampagnen erlangte Vorteil
nicht in natura zurückgewährt werden kann, zu Unrecht einen Vorteil erlangen würden?
- 5.
- Kann sich eine öffentlich-rechtliche Einrichtung, wenn eine Beihilfe nicht nach Artikel 93 Absatz 3 angemeldet wurde, gegen
eine Rückzahlungsverpflichtung auf die oben genannte Regel der formellen Bestandskraft der Abgabenentscheidung berufen, wenn
der Adressat dieser Entscheidung zum Zeitpunkt ihres Erlasses und während der Frist, innerhalb deren diese in einem verwaltungsrechtlichen
Verfahren hätte angefochten werden können, nicht darüber informiert war, dass die Beihilfe, deren Bestandteil die Abgabe ist,
nicht angemeldet war? Darf ein Bürger in diesem Zusammenhang davon ausgehen, dass die Körperschaft ihren Anmeldepflichten
nach Artikel 93 Absatz 3 nachgekommen ist?
Das Verfahren vor dem Gerichtshof
21.
Der Vorlagebeschluss ist am 30. September 2002 bei der Kanzlei des Gerichtshofes eingegangen.
22.
Außer den Parteien des Ausgangsverfahrens haben sich die niederländische Regierung und die Kommission der Europäischen Gemeinschaften
am schriftlichen Verfahren beteiligt.
23.
Am 29. Januar 2004 hat eine mündliche Verhandlung stattgefunden, an der die Vertreter der niederländischen Regierung und der
Kommission teilgenommen haben.
Rechtliche Untersuchung
24.
In der vorliegenden Rechtssache müssen sich sowohl das nationale Gericht als auch der Gerichtshof mit Fragen befassen, die
wesentliche Elemente der Gemeinschaftsregelung für staatliche Beihilfen berühren. In Anbetracht der Komplexität der zum Schutz
dieser Gemeinschaftsregelung anzustellenden Überlegungen dürfte es vorzuziehen sein, so wie die Kommission es getan hat, zuerst
mit den beiden letzten Fragen anzufangen, die die Unanfechtbarkeit nicht fristgemäß angefochtener Verwaltungsakte betreffen,
denn wenn das nationale Gericht der Ansicht sein sollte, dass die Kläger im Ausgangsverfahren zum wirksamen Schutz ihrer Rechte
die innerstaatlichen Rechtsmittel unter Bedingungen hätten ergreifen können, die denen für auf dieser Rechtsordnung beruhende
Forderungen gleichwertig gewesen wären, bedürfte es keiner Klärung der übrigen aufgeworfenen Probleme.
Zur vierten und zur fünften Vorlagefrage: Folgen der fehlenden Anmeldung
25.
Das vorlegende Gericht begehrt mit diesen beiden Fragen Aufschluss darüber, welche Auswirkungen es hat, wenn die Pflicht zur
Anmeldung einer Beihilfe der vorliegenden Art nicht eingehalten wird. In Anbetracht der nationalen Regelung, nach der Rechtsakte,
die nicht fristgerecht angefochten worden sind, formelle Bestandskraft erlangen, möchte es insbesondere wissen, ob es möglich
ist, die streitigen Satzungen für nichtig zu erklären oder die Erstattung der gemäß diesen Satzungen erhobenen Abgaben zu
verlangen.
26.
Als Vorfrage möchte es allerdings wissen, ob dieses pflichtwidrige Verhalten nicht nur die Ungültigkeit des Rechtsakts zur
Folge hat, mit dem die Beihilfe gewährt wurde, sondern auch die des Rechtsakts, mit dem die Finanzierung der Beihilfe geregelt
wurde. Das Gericht verweist in diesem Zusammenhang auf das Urteil vom 11. Juli 1996 in der Rechtssache C‑39/94
(5)
.
27.
Ich möchte die Feststellung in diesem Urteil
(6)
hervorheben, dass unter außergewöhnlichen Umständen sogar die Pflicht zur Erstattung der Beihilfe unangemessen sein kann.
Die Folgen, die das nationale Gericht aus der Tatsache zu ziehen hat, dass ein Beihilfeprojekt nicht mitgeteilt worden ist,
treten also nicht automatisch ein; sie hängen vielmehr von dem Erfordernis ab, die praktische Wirksamkeit des Gemeinschaftsrechts
sicherzustellen.
28.
Die der Kommission zugewiesene Kontrolle von Beihilfeprojekten hat in erster Linie den Zweck, den freien Wettbewerb in der
Gemeinschaft zu schützen. Das in Artikel 93 Absatz 3 Satz 3 EG-Vertrag enthaltene Verbot, mit dem der Kommission die Beurteilung
komplexer wirtschaftlicher Vorgänge auferlegt wird, dient demselben Zweck.
29.
Der Gerichtshof hat im Einzelnen dargelegt, dass Artikel 93 Absatz 3 Satz 3 EG-Vertrag den durch diesen Artikel eingeführten
Kontrollmechanismus sichert
(7)
, der seinerseits für die Gewährleistung des Funktionierens des Gemeinsamen Marktes wesentlich ist.
30.
Durch die Maßnahmen, die in Einklang mit den nationalen Rechtsordnungen ergriffen werden können, wenn eine Beihilferegelung
gegen dieses Verbot verstößt, wird somit die Situation wiederhergestellt, die vor dem rechtswidrigen staatlichen Eingriff
bestand. Es wird also verlangt, die erhaltenen Vorteile zurückzugewähren und gegebenenfalls die Beihilferegelung für nichtig
zu erklären, um die rechtswidrige Handlung in der Rechtsordnung zu beseitigen. Eine angemessene Maßnahme zum Erhalt der praktischen
Wirksamkeit des Artikels 93 Absatz 3 Satz 3 EG-Vertrag darf jedoch den Nachteil der Wettbewerber im innergemeinschaftlichen
Handel gegenüber den Beihilfeempfängern nicht verschärfen. Das wäre aber der Fall, wenn man eine Erstattung der Abgaben zuließe,
ohne zugleich eine Erstattung der erhaltenen Beihilfe zu verlangen, denn der erhaltene Vorteil würde durch die Aufhebung der
finanziellen Belastungen erhöht. Das wiederum würde den Wettbewerb entgegen der Regelung im EG-Vertrag noch mehr verzerren.
31.
Demzufolge kann ein nationales Gericht unter Umständen der vorliegenden Art eine Forderung der Erstattung von Beiträgen zur
Finanzierung einer Werbekampagne nur abweisen, wenn gleichzeitig der erzielte Vorteil zurückgewährt wird, denn andernfalls
würde das Endziel der Gemeinschaftsregelung verfehlt.
32.
Trotz der Argumentation, die die Kommission vor dem Gerichtshof vorgetragen hat, steht meinem Ansatz, soviel ich weiß, keine
Rechtsprechung entgegen.
33.
Gemäß dem Urteil vom 21. November 1991 in der Rechtssache C-354/90
(8)
beeinträchtigt die Verletzung von Artikel 93 Absatz 3 Satz 3 EWG-Vertrag durch die nationalen Behörden natürlich die Gültigkeit
von Rechtsakten zur Durchführung von Beihilfemaßnahmen. Die nationalen Gerichte müssen daher zugunsten der Einzelnen gewährleisten,
dass gemäß ihrem nationalen Recht sowohl bezüglich der Gültigkeit dieser Rechtsakte als auch bezüglich der Erstattung der
gewährten finanziellen Vorteile alle entsprechenden Folgerungen gezogen werden. Die von ihnen ergriffenen Maßnahmen müssen
also stets erforderlich sein, um die Auswirkungen des Verstoßes gegen ein Verbot zu beseitigen, das letztlich darauf abzielt,
einen Wettbewerb zu gewährleisten, der frei von Verzerrungen durch staatliche Eingriffe ist.
34.
In der Rechtssache Ferring
(9)
bezweifelte die französische Regierung die Erheblichkeit der Vorlagefrage und erklärte, dass das nationale Gericht höchstens
die Wiedereinziehung einer nicht angemeldeten Beihilfe verfügen könne, keinesfalls jedoch die Erstattung der Abgabe. Generalanwalt
Tizzano trug in derselben Rechtssache vor, dass die Rechtswidrigkeit der Abgabe vor allem zur Folge hätte, dass die nationalen
Durchführungsmaßnahmen rechtswidrig wären, also eben auch die Erhebung der Abgabe. Außerdem würde die Erstattung der für die
streitige Abgabe entrichteten Beträge eine wirksame Form der Herstellung des Status quo ante darstellen, indem so die Wettbewerbsverzerrungen
beseitigt würden, die angeblich auf die asymmetrische Erhebung der Abgabe zurückzuführen seien
(10)
.
35.
In dem Urteil wurde dazu nichts gesagt. Der Standpunkt des Generalanwalts ist auf jeden Fall so zu erklären, dass Ferring,
anders als es sich im vorliegenden Fall verhält, eine Abgabe zu zahlen hatte, die dazu bestimmt war, eine Beihilfe gewähren
zu können, von der
im innergemeinschaftlichen Handel die Konkurrenzunternehmen profitierten
(11)
. Die Erstattung der Abgabe trug dazu bei, den freien Wettbewerb wiederherzustellen.
36.
Der Rechtssache Van Calster
(12)
liegt ein ganz besonderer Sachverhalt zugrunde. Die belgische Regierung hatte eine durch Abgaben auf nationale und eingeführte
Erzeugnisse finanzierte Beihilferegelung, die die Kommission für mit dem Gemeinsamen Markt unvereinbar erklärt hatte, geändert,
indem sie rückwirkend zum Inkrafttreten der ersten, für rechtswidrig erklärten Regelung die Abgaben auf nationale Erzeugnisse
wieder einführte.
37.
Der Gerichtshof wandte sich insbesondere gegen die fragliche Rechtsetzungsweise, denn wenn diese zugelassen würde, könnten
die Mitgliedstaaten ein Beihilfevorhaben unverzüglich ohne Anmeldung durchführen, und die Folgen der fehlenden Anmeldung könnten
durch die Aufhebung der Beihilfemaßnahme und ihre gleichzeitige rückwirkende Wiedereinführung umgangen werden
(13)
.
38.
In dem Urteil wurde allgemein festgestellt, dass die Folgen, die sich aus der Verletzung der Pflicht zur Anmeldung eines Beihilfevorhabens
ergeben, auch für die Art und Weise der Finanzierung einer solchen Beihilfe gelten
(14)
.
Außerdem darf die Kommission gemäß Artikel 92 EG-Vertrag die eigentliche Beihilfe nicht von diesem anderen Aspekt trennen
(15)
, denn selbst wenn diese, isoliert betrachtet, mit dem EG-Vertrag vereinbar wäre, kann ihre störende Wirkung durch eine Finanzierungsweise
verstärkt werden,
die die gesamte Regelung als unvereinbar mit einem einheitlichen Markt und dem gemeinsamen Interesse erscheinen lässt
(16)
.
39.
Bei der Untersuchung einer Beihilfemaßnahme ist daher auch die Finanzierungsweise der Beihilfe zu berücksichtigen
(17)
, obwohl der Mitgliedstaat nur
grundsätzlich verpflichtet ist, die unter Verstoß gegen das Gemeinschaftsrecht erhobenen Abgaben zu erstatten
(18)
.
40.
Diese Rechtsprechung deutet offenbar bereits darauf hin, dass eine solche Verpflichtung nicht besteht, wenn durch deren Einhaltung
größere Nachteile für den Wettbewerb entstünden als durch die nicht angemeldete Beihilferegelung.
41.
In dem Urteil GEMO
(19)
vom 20. November 2003 wurde schließlich geprüft, ob eine Regelung als staatliche Beihilfe anzusehen ist, die die Sammlung
und Beseitigung von Tierkörpern und Schlachthofabfällen ohne Kostenbelastung für die französischen Viehzüchter und Schlachthöfe
vorsah.
42.
Bei der GEMO SA, der Klägerin im Ausgangsverfahren, handelte es sich um ein Fleischhandelsunternehmen, das zur Zahlung der
Abgabe verpflichtet war und die Beihilfe erhielt. Vor den nationalen Gerichten machte es geltend, dass die Regelung nichtig
sei, weil sie nicht angemeldet worden sei, und verlangte die Rückerstattung der gezahlten Abgaben.
Der Gerichtshof untersuchte die verschiedenen Bestandteile der Regelung und stellte fest, dass es sich um eine Beihilfe im
Sinne von Artikel 92 Absatz 1 EG-Vertrag handelte.
43.
Diese Rechtsprechung ist jedoch aus folgenden Gründen für den vorliegenden Fall nicht einschlägig:
− Erstens wurden die erhobenen Beträge unmittelbar vom Staat verwaltet, der Privatunternehmen mit der Durchführung der Dienstleistung
beauftragt hatte, bei der es sich, was die französische Regierung selbst nicht bestritt, dem Wesen nach um staatliche Mittel
handelte.
− Zweitens sollte die Maßnahme im Hinblick auf die Gefahr einer unkontrollierten Beseitigung von Tierkörpern oder Teilen
von Tierkörpern einem im Allgemeininteresse liegenden Ziel, und zwar dem Schutz der Gesundheit der Bevölkerung und der Umwelt,
dienen. Es stand dabei außer Zweifel, dass die Verwaltung
als Staat handelte.
− Drittens schließlich musste das Urteil nur die Einstufung der Regelung behandeln. Es beinhaltete keine Aussage darüber,
ob die Erstattung der Abgabe eine angemessene Maßnahme zur Wahrung der praktischen Wirksamkeit der nach Artikel 93 Absatz
3 EG-Vertrag bestehenden Anmeldepflicht ist.
44.
Aus all diesen Gründen ist festzustellen, dass die bloße Erstattung der zur Finanzierung der Beihilfe verwendeten Abgaben
ohne eine Abschöpfung des von den Beihilfeempfängern erzielten Vorteils nicht dem gemeinschaftlichen Ziel eines lauteren Wettbewerbs
dient.
45.
Trotz alledem bräuchte diese Frage dann nicht beantwortet zu werden, wenn die Kläger ihre Rechte keinesfalls zum angemessenen
Zeitpunkt sachdienlich ausüben konnten.
46.
Gemäß dem Vorlagebeschluss wurde die Rechtsfigur der formellen Bestandskraft nicht angefochtener Rechtsakte von der Rechtsprechung
entwickelt. Danach hat der Zivilrichter bei der Entscheidung über einen Anspruch der vorliegenden Art wegen rechtsgrundloser
Zahlung, durch den die gezahlte Abgabe mit der Begründung zurückgefordert wird, dass die der Zahlung zugrunde liegende Entscheidung
rechtswidrig sei, vorbehaltlich von Ausnahmefällen davon auszugehen, dass diese Entscheidung sowohl hinsichtlich der Art ihres
Zustandekommens als auch hinsichtlich ihres Inhalts den gesetzlichen Vorschriften entspricht, wenn sie in einem verwaltungsrechtlichen
Verfahren hätte angefochten werden können, der Betroffene jedoch die hierzu vorgesehene Frist hat verstreichen lassen.
47.
Das Verbot des Artikels 92 Absatz 1 kommt für sich allein gesehen nicht automatisch zum Tragen
(20)
. Unter solchen Umständen besteht die Hauptaufgabe der Gerichte darin, zum Erhalt der praktischen Wirksamkeit der Gemeinschaftsregelung
über Beihilfen zu gewährleisten, dass keine Beihilfe ohne vorherige Anmeldung bei der Kommission durchgeführt wird.
48.
Der Gerichtshof hat bereits in seinem Urteil vom 16. Dezember 1976 (Rewe)
(21)
festgestellt, dass es entsprechend dem in Artikel 5 EG-Vertrag ausgesprochenen Grundsatz der Mitwirkungspflicht und mangels
einer gemeinschaftsrechtlichen Regelung auf diesem Gebiet den innerstaatlichen Gerichten obliegt, die zuständigen Gerichte
zu bestimmen und die Verfahren für die Klagen zu gestalten, die den Schutz der dem Einzelnen aus der unmittelbaren Wirkung
des Gemeinschaftsrechts erwachsenden Rechte gewährleisten sollen. Dabei dürfen diese Bedingungen freilich nicht ungünstiger
gestaltet werden als für gleichartige Klagen, die das innerstaatliche Recht betreffen, und sie dürfen die Ausübung dieser
Rechte nicht praktisch unmöglich machen
(22)
.
49.
Die Gerichte der Mitgliedstaaten müssen daraus zugunsten der Einzelnen, die sich auf eine solche Pflichtverletzung berufen,
entsprechend ihrem nationalen Recht sämtliche Folgerungen sowohl bezüglich der Gültigkeit der Rechtsakte zur Durchführung
der Beihilfemaßnahmen als auch bezüglich der Rückerstattung der finanziellen Unterstützungen ziehen, die unter Verletzung
der in Artikel 93 Absatz 3 EG-Vertrag vorgesehenen Anmeldepflicht gewährt wurden
(23)
.
50.
Der vom Gemeinschaftsrecht vorgesehene Schutz ist von den nationalen Gerichten nach den von der Rechtsordnung des jeweiligen
Staates festgelegten Verfahrensvorschriften unter Berücksichtigung der so genannten Grundsätze der Äquivalenz und der Effektivität
zu gewähren.
51.
Den vor dem Gerichtshof vorgetragenen Erklärungen ist offenbar zu entnehmen, dass das niederländische Recht die Möglichkeit
bot, die Satzungen, mit denen die fragliche Beihilferegelung eingeführt worden war, innerhalb von, so die Kommission, 30 Tagen
oder, so die niederländische Regierung, innerhalb eines Monats anzufechten, so dass die Kläger das Fehlen einer vorherigen
Anmeldung des Vorhabens auf dem angemessenen Verfahrensweg geltend machen konnten. Daher besteht an der Einhaltung des Grundsatzes
der Äquivalenz kein Zweifel.
52.
Außerdem ist die Klagefrist, wie die Kommission vorträgt, nicht zu kurz, vor allem wenn man berücksichtigt, dass Pearle u. a.
über die Erarbeitung der Satzungen vermutlich informiert waren, da sie seinerzeit Mitglied der Vereinigung waren, die sich
für die Satzungen einsetzte
(24)
. Auf jeden Fall ist die Bestandskraft nicht fristgemäß angefochtener Rechtsakte, wie die Kommission in ihrem Schriftsatz
auch dargelegt hat, nicht absolut; das nationale Gericht kann sie vielmehr im Einzelfall aufheben, wenn dies aufgrund außergewöhnlicher
Umstände angebracht ist.
53.
Es ist daher Sache des nationalen Gerichts, zu prüfen, ob die Rechtsbehelfe, die den Klägern seinerzeit zur Anfechtung der
Satzungen über die angebliche staatliche Beihilfe offen standen, in ihren konkreten Ausprägungen die Möglichkeit boten, die
Effektivität der Gemeinschaftsregelung zu erhalten.
Zur ersten Vorlagefrage: der Begriff der staatlichen Beihilfe
54.
Mit seiner ersten Frage möchte das vorlegende Gericht im Wesentlichen wissen, ob eine Regelung wie die im Ausgangsfall, nach
der eine öffentlich-rechtliche Einrichtung eine Werbekampagne für einen Wirtschaftssektor mit Mitteln durchführt, die sie
von ihren Mitgliedern im Wege eines Beitrags aufbringt, als eine staatliche Beihilfe im Sinne von Artikel 92 Absatz 1 EG-Vertrag
anzusehen ist.
55.
Mein erster Gedanke ist der, dass der Gemeinschaftsgesetzgeber bei der Aufstellung des Verbots des Artikels 92 Absatz 1 EG-Vertrag
nicht an Initiativen einer berufsständischen Vereinigung gedacht hat, die sich aus Beiträgen ihrer Mitglieder finanziert.
56.
Auf jeden Fall ist der Rechtsbegriff „staatliche Beihilfe“ zu prüfen.
57.
Artikel 92 Absatz 1 EG-Vertrag erklärt staatliche oder aus staatlichen Mitteln gewährte Beihilfen gleich welcher Art, die
durch die Begünstigung bestimmter Unternehmen oder Produktionszweige den Wettbewerb verfälschen oder zu verfälschen drohen,
für mit dem Gemeinsamen Markt unvereinbar, soweit sie den Handel zwischen Mitgliedstaaten beeinträchtigen.
58.
Zu der Unterscheidung zwischen „staatliche Beihilfen“ und „aus staatlichen Mitteln gewährte Beihilfen“ ist schon viel gesagt
worden. Bei einer rein wörtlichen Auslegung wäre daran zu denken, dass bei dem ersten Begriff jede Art von Maßnahmen verboten
ist, die dem Staat zuzurechnen sind und einem bestimmten Wirtschaftssektor einen Vorteil verschaffen.
59.
Generalanwalt Jacobs hat in seinen Schlussanträgen vom 26. Oktober 2000 in der Rechtssache C-379/98
(25)
dargelegt, dass die genannte Unterscheidung in Artikel 92 Absatz 1 EG-Vertrag nach geltendem Recht
(26)
nicht bedeutet, dass alle von einem Staat gewährten Vorteile unabhängig davon Beihilfen darstellen, ob sie aus staatlichen
oder aus privaten Mitteln finanziert werden. Sie dient vielmehr nur dazu, in den Beihilfebegriff neben den unmittelbar vom
Staat gewährten Vorteilen auch diejenigen einzubeziehen, die über eine vom Staat benannte oder errichtete öffentliche oder
private Einrichtung gewährt werden
(27)
.
60.
Als Beihilfen im Sinne von Artikel 92 Absatz 1 EG-Vertrag sind also nur unmittelbar oder mittelbar vom Staat gewährte Vorteile
anzusehen.
61.
Deshalb ist zu prüfen, ob die vorliegende Werbekampagne als aus staatlichen Mitteln finanziert anzusehen ist.
62.
Nach Ansicht der Kommission ist das der Fall. Gemäß ihrem Vorbringen kommt es jetzt darauf an, ob sich der Staat Mittel beschafft
hat, um sie anschließend bestimmten Unternehmen zur Verfügung zu stellen. Der Gerichtshof habe den Begriff der Beihilfe in
dem genannten Urteil PreussenElektra (Randnr. 58) auf alle Vorteile ausgedehnt, die über eine vom Staat benannte oder errichtete
öffentliche oder private Einrichtung gewährt würden (schriftliche Erklärungen der Kommission, Nr. 32).
Außerdem verweist die Kommission auf das Urteil vom 11. November 1987 in der Rechtssache 259/85
(28)
, wonach der bloße Umstand, dass eine Subventionsregelung durch eine parafiskalische Abgabe finanziert werde, die auf alle
Lieferungen einheimischer Erzeugnisse des betreffenden Sektors erhoben werde, allein nicht genüge, dieser Regelung den Charakter
einer staatlichen Beihilfe zu nehmen (schriftliche Erklärungen der Kommission, Nr. 34). Entsprechend sei in dem Urteil vom
22. März 1977 in der Rechtssache 78/76
(29)
entschieden worden.
Schließlich sei auch auf das Urteil vom 16. Mai 2000 in der Rechtssache C-83/98 P
(30)
zu verweisen, in dem festgestellt worden sei, dass der Begriff der Beihilfe alle Geldmittel erfasse, auf die der öffentliche
Sektor zur Unterstützung von Unternehmen zurückgreifen könne, ohne dass es dafür eine Rolle spiele, ob diese Mittel auf Dauer
zum Vermﾶgen dieses Sektors gehörten.
63.
Pearle trägt übereinstimmend mit der Kommission vor, dass gemäß dem Urteil vom 13. Dezember 1983 in der Rechtssache 222/82
(31)
eine von der Regierung eines Mitgliedstaats errichtete und durch eine bei den Erzeugern erhobene Abgabe finanzierte Körperschaft
von Gemeinschaftsrechts wegen hinsichtlich der verwendeten Werbemethoden nicht dieselbe Freiheit genießen könne wie die Erzeuger
selbst oder wie freiwillige Erzeugergemeinschaften.
64.
Ich bin dagegen der Ansicht, dass nach keinem der angeführten Urteile die Frage, ob die Mittel zur Finanzierung der Werbekampagne
im vorliegenden Fall von staatlicher Art sind, zu bejahen ist.
Die Urteile Frankreich/Kommission und Steinike und Weinlig geben eher Anlass zu der Annahme, dass der Umstand, dass die Vorteile
nicht vom Vermögen des Staates herrühren, sondern von den Unternehmen selbst auferlegten Abgaben, nicht ausreicht, um den
Vorteilen den Charakter einer staatlichen Beihilfe zu nehmen. Andererseits bedeutet das nicht, dass es sich bei ihnen
zwangsläufig um derartige Beihilfen
handelt.
65.
Im Fall PreussenElektra hat der Gerichtshof hervorgehoben, dass nicht alle vom Staat gewährten Vorteile unabhängig von der
Finanzierungsweise Beihilfen im Sinne von Artikel 92 Absatz 1 EG-Vertrag sind. Dieser Feststellung ist offenbar zu entnehmen,
dass anerkannt wird, dass es Beihilfen gibt, die mit nichtstaatlichen Mitteln finanziert werden.
66.
Im Ergebnis legen die genannten Urteile die Annahme nahe, dass das entscheidende Element für die Abgrenzung des Beihilfebegriffs
die Qualifizierung der Mittel ist. Außerdem führt das Urteil Apple and Pear Development Council, bei dem es um den freien
Warenverkehr ging, gerade dem Wortlaut nach, auf den die Klägerin im Ausgangsverfahren verweist, zu keinem anderen Ergebnis.
67.
Beim Versuch einer systematischen Erfassung der Voraussetzungen, die Mittel erfüllen müssen, um als staatlich angesehen werden
zu können, ist erstens das Erfordernis zu nennen, dass die Mittel mit dem Staat oder einer Einrichtung in Zusammenhang stehen,
die von dessen Struktur abhängig ist oder eines seiner typischen Vorrechte ausübt.
Zweitens müssen die Mittel dem Staat oder der jeweiligen öffentlichen Einrichtung derart zuzurechnen sein, dass eine hinreichende
Verfügungsgewalt besteht.
68.
Die HBA ist anhand der vorliegenden Angaben nicht als eine staatliche Einrichtung anzusehen. Sie hat zwar einen öffentlich‑rechtlichen
Status, wird jedoch gleichwohl ausschließlich von Vertretern ihrer Mitglieder geleitet. Außerdem ist nicht dargetan worden,
dass der Staat sich in die Angelegenheiten der HBA in irgendeiner Weise einmischen könnte, wenn man einmal von der Möglichkeit
absieht, gegen Entscheidungen, die dem Allgemeininteresse zuwiderlaufen, ein Verbot auszusprechen.
Die HBA ist genauer gesagt als ein berufsständisches Gremium zur Organisierung und Entwicklung der Tätigkeiten ihrer Mitglieder
anzusehen, dem der niederländische Gesetzgeber zum Zweck der Effizienz einige der traditionell mit der Ausübung der öffentlichen
Gewalt zusammenhängenden Vorrechte eingeräumt hat, darunter die Zwangsmitgliedschaft und der zwingende Charakter der Entscheidungen
seiner leitenden Organe.
69.
Auf jeden Fall meine ich, ohne eine generelle Feststellung treffen zu wollen, dass die HBA allenfalls von gemischter Art ist
und dass sie mit der Finanzierung und Durchführung einer kollektiven Werbekampagne nicht als Staat, sondern in Wahrnehmung
der Interessen ihrer Mitglieder handelt.
70.
Der Gerichtshof hat sich eine ähnlich funktionelle Betrachtungsweise zu Eigen gemacht, als er prüfte, ob ein Berufsverband
hoheitliche Befugnisse im Sinne von Artikel 85 EG-Vertrag (jetzt Artikel 81 EG) hat, denn in dem Urteil vom 19. Februar 2002
in der Rechtssache C-309/99
(32)
hat er zu dem Vorbringen, dass der betreffende Verband eine öffentlich-rechtliche Körperschaft sei, der der Staat Rechtsetzungsbefugnisse
zur Erfüllung einer im Allgemeininteresse liegenden Aufgabe übertragen habe, festgestellt, dass der fragliche Berufsverband
keine für die öffentliche Gewalt typische Aufgabe oder entsprechende Vorrechte ausgeübt, sondern nur als regulierende Einrichtung
gehandelt habe
(33)
.
71.
Ich bin mir dessen bewusst, dass der rechtliche Zusammenhang dieser Rechtsprechung ein anderer ist. Trotzdem meine ich, dass
sie geeignet ist, die Möglichkeit zu veranschaulichen, statt einem kategorischen, die Organisationsform betreffenden Kriterium
einem anderen, auf bestimmte Fälle beschränkten und realistischeren Kriterium den Vorzug zu geben, bei dem die Art und Weise
des Tätigwerdens der fraglichen Einrichtung in jedem Einzelfall zu prüfen ist.
72.
Gemäß Artikel 71 WBO
(34)
muss die HBA als öffentliche Einrichtung nicht nur das gemeinsame Interesse der ihr angeschlossenen Unternehmen, sondern
auch das allgemeine Interesse berücksichtigen. Diese im Übrigen ziemlich allgemeine und unbestimmte Verpflichtung ändert jedoch
nichts an der Art der hier zu beurteilenden Initiative der Durchführung und Finanzierung einer sektoriellen Werbekampagne,
denn diese Tätigkeit ist im Wesentlichen auf die Förderung der wirtschaftlichen Interessen der Mitglieder ausgerichtet.
73.
Die HBA ist also nicht hoheitlich tätig geworden, weshalb es sich auch bei dem von ihr verwendeten Kapital nicht um öffentliche
Mittel handeln konnte.
74.
Abgesehen von jeglicher Feststellung über die Organisationsform der HBA oder über die fragliche Werbekampagne übte die HBA
offenbar auch keine Verfügungsbefugnis über die zu deren Finanzierung verwendeten Mittel aus, die ausgereicht hätte, diese
quasi ihr zuzurechnen.
75.
Dem Vorlagebeschluss ist zu entnehmen, dass derartige Mittel durch eine Zwangsabgabe erhoben wurden, die ausschließlich mit
der Organisation des in Angriff genommenen Werbevorhabens in Zusammenhang standen. Unter diesen Umständen teile ich die von
der niederländischen Regierung in ihren schriftlichen Erklärungen vertretene Auffassung, dass die entscheidende Frage darin
besteht, ob die zur Unterstützung der Werbung eingeführte Regelung über einen bloßen Mechanismus zur Verteilung der finanziellen
Lasten auf die verschiedenen Firmen, denen die Kampagne zugute kam, hinausgeht.
76.
Die Satzung, mit der die Beiträge festgelegt wurden, die zur Deckung der vereinbarten Kosten erforderlich waren, wurde nämlich
von der HBA auf Vorschlag einer privaten Vereinigung von Optikern (NUVO) erlassen. Von dieser Vereinigung kam auch der Vorschlag
über die Höhe des zu erhebenden Beitrags. Die HBA dient also ausschließlich als Instrument für die Erhebung und Verwendung
der eingenommenen Mittel zugunsten eines von den Mitgliedern des betreffenden Berufszweigs im Voraus festgelegten Zieles.
77.
Trotzdem ist hervorzuheben, dass der Vorlagebeschluss nicht alle Elemente enthält, die erforderlich sind, um die im Ausgangsfall
streitige Maßnahme genau beurteilen zu können. Es ist einmal mehr Sache des nationalen Gerichts, dies anhand der Auslegungsgrundsätze
des Gerichtshofes zu tun.
78.
Nach alledem ist festzustellen, dass sich das nationale Gericht bei der Prüfung der Frage, ob eine Regelung eine staatliche
Beihilfe darstellt, vergewissern muss, ob die berufsständische Vereinigung, der die Gewährung dieser Beihilfe zuzuschreiben
ist, im Rahmen ihrer öffentlich-rechtlichen Aufgaben gehandelt hat. Hierzu ist auch zu prüfen, ob diese Einrichtung über die
zur Finanzierung der Maßnahme verwendeten Mittel hinreichend verfügen konnte.
Zur zweiten Vorlagefrage: Umfang der Anmeldepflicht
79.
Mit seiner zweiten Frage möchte der Hoge Raad wissen, ob die in Artikel 93 Absatz 3 EG-Vertrag vorgesehene Pflicht zur Anmeldung
staatlicher Beihilfen für jede Beihilferegelung oder nur für eine Beihilfe gilt, die unter das Verbot des Artikels 92 Absatz
1 fällt.
80.
Gemäß Artikel 93 Absatz 3 EG-Vertrag ist die Kommission von jeder beabsichtigten Einführung oder Umgestaltung von „Beihilfen“
zu unterrichten. Ist sie der Auffassung, dass ein derartiges Vorhaben nach Artikel 92 Absatz 1 mit dem Gemeinsamen Markt unvereinbar
ist, so leitet sie unverzüglich das hierfür vorgesehene Verfahren ein. Der betreffende Mitgliedstaat darf die beabsichtigte
Maßnahme nicht durchführen, bevor die Kommission eine abschließende Entscheidung erlassen hat.
81.
Versteht man den Begriff „Beihilfe“ in seiner gewöhnlichen Bedeutung, wie sie in einem Lexikon steht, so wäre jeder Mitgliedstaat
verpflichtet, der Kommission jede Maßnahme mitzuteilen, die eine „Hilfe“, einen „Beistand“ oder auch eine „Kooperation“ zur
Erlangung eines Zieles beinhaltet. Es ist offensichtlich, dass der Gesetzgeber nicht in diese Richtung gehen wollte.
82.
„Beihilfe“ im Sinne von Artikel 93 Absatz 3 hat eine technische Bedeutung, und zwar die im Sinne von Artikel 92 Absatz 1.
Es geht daher ausschließlich um solche Maßnahmen, die, mit staatlichen Mitteln finanziert, einem bestimmten Sektor einen Vorteil
verschaffen. Es ist Sache eines jeden Mitgliedstaats, zu prüfen, ob ein bestimmtes Projekt diese Kriterien erfüllt.
83.
Das folgt logischerweise aus der Rechtsprechung des Gerichtshofes, wonach ein nationales Gericht Veranlassung haben kann,
den in Artikel 92 enthaltenen Begriff der Beihilfe auszulegen und anzuwenden, um zu bestimmen, ob eine ohne Beachtung des
in Artikel 93 Absatz 3 vorgesehenen Vorprüfungsverfahrens eingeführte staatliche Maßnahme diesem Verfahren hätte unterworfen
werden müssen
(35)
.
84.
Eine derartige gerichtliche Kontrolle hat nur dann einen Sinn, wenn der Staat vorher seiner Verpflichtung nachgekommen ist,
eine ebensolche Prüfung vorzunehmen, wenn er über das Erfordernis entscheidet, ein bestimmtes Projekt anzumelden. Falls Zweifel
bestehen, kann er die Kommission genauso wie die Gerichte um Aufklärung bitten.
85.
Die Kommission wiederum muss prüfen, ob das angemeldete Projekt den Wettbewerb verfälschen könnte. Im Rahmen dieser Prüfung
der Vereinbarkeit mit dem EG-Vertrag sind auch die Auswirkungen des Projekts auf den Handel zwischen Mitgliedstaaten zu untersuchen.
86.
So muss ein Mitgliedstaat der Kommission nur solche geplanten Maßnahmen mitteilen, die gemäß Artikel 92 Absatz 1 EG-Vertrag
in seiner Auslegung im Licht der Rechtsprechung des Gerichtshofes staatliche Beihilfen darstellen.
Zur dritten Vorlagefrage: die Rolle der De‑minimis‑Regel
87.
Die dritte Frage geht dahin, ob das nationale Gericht bei der Prüfung der Pflicht zur Anmeldung eines Beihilfeprojekts die
De‑minimis‑Regel auch rückwirkend berücksichtigen kann.
88.
Die Kommission hat die De‑minimis‑Regel, nach der geringfügige Beihilfen nicht in den Anwendungsbereich von Artikel 92 EG-Vertrag
fallen, zum ersten Mal in ihrer Mitteilung von 1992 über den Gemeinschaftsrahmen für staatliche Beihilfen an kleine und mittlere
Unternehmen
(36)
erwähnt.
Dieser Ausnahmeregelung liegt der Gedanke zugrunde, dass diese Beihilfen aufgrund ihrer geringen Höhe
(37)
keine spürbaren Auswirkungen auf den innergemeinschaftlichen Handel haben.
Die Kommission konnte im Rahmen ihres weiten wirtschaftlichen Ermessens
(38)
feststellen, dass diese Art von Beihilfen mit dem Gemeinsamen Markt vereinbar sind und bei ihr nicht gemäß Artikel 93 Absatz
3 EG-Vertrag angemeldet werden müssen.
89.
Im Jahr 1996 erhöhte die Kommission den Höchstbetrag für die unter diese Regel fallenden Beihilfen
(39)
. Seit dem Erlass der Verordnung Nr. 69/2001
(40)
schließlich gibt es für die De‑minimis‑Regel einen angemessenen rechtlichen Rahmen. Trotzdem sind diese Texte aus zeitlichen
Gründen für den vorliegenden Fall nicht einschlägig, denn dem Vorlagebeschluss ist zu entnehmen, dass es bei dem Rechtsstreit
um Abgaben geht, die von 1988 bis zur Klageerhebung, d. h. bis zum 29. März 1995, erhoben wurden
(41)
.
90.
Da die Kriterien für die Definition einer De‑minimis‑Beihilfe völlig objektiv und für die Kommission verbindlich sind, ist
es sinnvoll, dass das nationale Gericht sie anwendet, um zu beurteilen, ob ein bestimmtes Beihilfevorhaben anmeldepflichtig
ist.
91.
Für eine Rückwirkung der De‑minimis‑Regel gibt es jedoch keine Rechtsgrundlage, denn eine solche kann nicht bei einer Rechtsvorschrift
angenommen werden, die eine Ausnahme von einer Rechtspflicht vorsieht. Da es für die Zeit vor der Veröffentlichung der De‑Minimis‑Regel
keine ähnliche Ausnahmeregelung gibt, besitzt die Kommission unter der Kontrolle des Gerichtshofes die ausschließliche
Zuständigkeit, zu entscheiden, ob eine Beihilfe mit dem Gemeinsamen Markt vereinbar ist
(42)
.
Außerdem ist in den Leitlinien von 1992 Folgendes klar festgelegt: „
In Zukunft werden … Beihilfezahlungen bis zu 50 000 ECU … als nicht mehr anmeldungspflichtig … angesehen“
(43)
.
92.
Der Hoge Raad fragt schließlich, wie die De‑minimis‑Regel auf Beihilfen wie die zugunsten einer ganzen Branche veranstalteten
kollektiven Werbekampagnen anzuwenden ist.
93.
Ich gehe, wie gesagt, von dem Gedanken aus, dass eine Werbekampagne wie im vorliegenden Fall keine staatliche Beihilfe im
Sinne von Artikel 92 Absatz 1 EG-Vertrag darstellt.
94.
Was ferner die konkrete Berechnung der Höhe der Beihilfe angeht, um festzustellen, ob sie unterhalb des zulässigen Schwellenwerts
liegt, ist der relative Vorteil zu schätzen, den jeder Unternehmer mutmaßlich erlangt hat, abzüglich der entrichteten Abgaben.
Ich räume ein, dass es viel leichter ist, diese Berechnung abstrakt darzulegen als sie in der Praxis durchzuführen, aber es
dürfte schwierig sein, hierfür klarere rechtliche Kriterien zu finden.
Ergebnis
95.
Aus all diesen Gründen schlage ich vor, auf die vom Hoge Raad der Nederlanden vorgelegten Fragen folgendermaßen zu antworten:
- 1.
- Ein nationales Gericht kann die bloße Erstattung der zur Finanzierung einer staatlichen Beihilfe verwendeten Abgaben ohne
eine Abschöpfung des von den Beihilfeempfängern erzielten Vorteils nur dann verfügen, wenn dies nicht dem gemeinschaftlichen
Ziel eines unverfälschten Wettbewerbs zuwiderläuft.
- 2.
- Es ist auch Sache des nationalen Gerichts, zu prüfen, ob die Rechtsbehelfe zur Anfechtung einer angeblichen staatlichen Beihilfe
denen gleichwertig sind, die in der innerstaatlichen Rechtsordnung vorgesehen sind, und ob sie in ihren konkreten Ausprägungen
die Möglichkeit bieten, die Effektivität der Gemeinschaftsregelung zu erhalten.
- 3.
- Bei der Prüfung der Frage, ob eine Regelung, die einer berufsständischen Vereinigung zuzuschreiben ist, eine staatliche Beihilfe
darstellt, muss sich das nationale Gericht vergewissern, ob diese Vereinigung im Rahmen ihrer öffentlich-rechtlichen Aufgaben
gehandelt hat. Hierzu ist auch zu prüfen, ob sie über die zur Finanzierung der Maßnahme verwendeten Mittel hinreichend verfügen
konnte.
- 4.
- Das nationale Gericht muss die Kriterien der Definition der De‑minimis‑Regel bei der Prüfung der Frage berücksichtigen, ob
für ein bestimmtes Beihilfevorhaben, das nach Inkrafttreten der genannten Regel durchgeführt wurde, eine Anmeldepflicht bestand.
Bei der konkreten Berechnung der Höhe der Beihilfe ist für die Feststellung, ob sie unterhalb des zulässigen Schwellenwerts
liegt, der relative Vorteil zu schätzen, den jeder Unternehmer mutmaßlich erlangt hat, abzüglich der entrichteten Abgaben.
- 5.
- Ein Mitgliedstaat muss der Kommission nur solche geplanten Maßnahmen mitteilen, die gemäß Artikel 92 Absatz 1 EG‑Vertrag (jetzt
Artikel 87 Absatz 1 EG) in seiner Auslegung im Licht der Rechtsprechung des Gerichtshofes staatliche Beihilfen darstellen.
- 1 –
- Originalsprache: Spanisch.
- 2 –
- ABl. C 68, S. 9 (im Folgenden: Mitteilung).
- 3 –
- Siehe oben, Nr. 7.
- 4 –
- Siehe oben, Nr. 11.
- 5 –
- SFEI u. a., Slg. 1996, I-3547.
- 6 –
- Urteil SFEI u. a., Randnr. 71.
- 7 –
- Urteile vom 9. Oktober 1984 in den verbundenen Rechtssachen 91/83 und 127/83 (Heineken Brouwerijen, Slg. 1984, 3435, Randnr. 20)
und vom 14. Februar 1990 in der Rechtssache C-301/87 (Frankreich/Kommission, „Boussac“, Slg. 1990, I-307, Randnr. 17).
- 8 –
- Fédération nationale du commerce extérieur des produits alimentaires und Syndicat national des négociants et transformateurs
de saumon, Slg. 1991, I-5505, Randnr. 12, im Folgenden: Urteil FNCE.
- 9 –
- Urteil vom 22. November 2001 in der Rechtssache C-53/00 (Slg. 2001, I-9067, Randnr. 12).
- 10 –
- Schlussanträge von Generalanwalt Tizzano vom 8. Mai 2001 mit Hinweisen auf die Urteile vom 20. März 1997 in der Rechtssache
C-24/95 (Alcan Deutschland, Slg. 1997, I-1591, Randnr. 23) und vom 4. April 1995 in der Rechtssache C-348/93 (Kommission/Italien,
Slg. 1995, I-673, Randnr. 26).
- 11 –
- Urteil Ferring (Randnr. 21).
- 12 –
- Urteil vom 21. Oktober 2003 in der Rechtssache C-261/01 (Van Calster, noch nicht in der amtlichen Sammlung veröffentlicht).
- 13 –
- Ebenda, Randnr. 60.
- 14 –
- Ebenda, Randnr. 44.
- 15 –
- Ebenda, Randnr. 46.
- 16 –
- Ebenda, Randnr. 47.
- 17 –
- Ebenda, Randnr. 49, mit ausführlichem Hinweis auf das Urteil vom 25. Juni 1970 in der Rechtssache 47/69 (Frankreich/Kommission,
Slg. 1970, 487, Randnr. 8).
- 18 –
- Ebenda, Randnr. 53.
- 19 –
- Rechtssache C-126/01 (noch nicht in der amtlichen Sammlung veröffentlicht).
- 20 –
- Vgl. Urteil vom 19. Juni 1973 in der Rechtssache 77/72 (Capolongo, Slg. 1973, 611, Randnr. 6).
- 21 –
- Rechtssache 33/76 (Slg. 1976, 1989, Randnr. 5).
- 22 –
- Vgl. in diesem Sinne die Urteile vom 16. Dezember 1976 in der Rechtssache 45/76 (Comet, Slg. 1976, 2043, Randnrn. 12 bis 16),
vom 27. Februar 1980 in der Rechtssache 68/79 (Just, Slg. 1980, 501, Randnr. 25), vom 9. November 1983 in der Rechtssache
199/82 (San Giorgio, Slg. 1983, 3595, Randnr. 14, vom 25. Februar 1988 in den verbundenen Rechtssachen 331/85, 376/85 und
378/85 (Bianco und Girard, Slg. 1988, 1099, Randnr. 12), vom 24. März 1988 in der Rechtssache 104/86 (Kommission/Italien,
Slg. 1988, 1799, Randnr. 7), vom 14. Juli 1988 in den verbundenen Rechtssachen 123/87 und 330/87 (Jeunehomme u. a., Slg. 1988,
4517, Randnr. 17, vom 9. Juni 1992 in der Rechtssache C-96/91 (Kommission/Spanien, Slg. 1992, I-3789, Randnr. 12), vom 19.
November 1991 in den verbundenen Rechtssachen C-6/90 und C-9/90 (Francovich u. a., Slg. 1991, I-5357, Randnrn. 42 f.) und
vom 14. Dezember 1995 in der Rechtssache C-312/93 (Peterbroeck u. a., Slg. 1995, I-4599, Randnr. 12).
- 23 –
- Urteil FNCE (Randnr. 12), siehe oben, Fußnote 8.
- 24 –
- Siehe oben, Nummer 14.
- 25 –
- PreussenElektra, Slg. 2001, I-2099, Nrn. 114 bis 133.
- 26 –
- Dieses knüpft an die Entwicklung der Rechtsprechung an, die mit dem Urteil vom 24. Januar 1978 in der Rechtssache 82/77 (Van
Tiggele, Slg. 1978, 25, Randnrn. 24 f.) eingeleitet wurde.
- 27 –
- Vgl. Urteile vom 17. März 1993 in den verbundenen Rechtssachen C-72/91 und C-73/91 (Sloman Neptun, Slg. 1993, I-887, Randnr. 19),
vom 30. November 1993 in der Rechtssache C-189/91 (Kirsammer-Hack, Slg. 1993, I-6185, Randnr. 16), vom 7. Mai 1998 in den
verbundenen Rechtssachen C-52/97 bis C-54/97 (Viscido u. a., Slg. 1998, I-2629, Randnr. 13), vom 1. Dezember 1998 in der Rechtssache
C-200/97 (Ecotrade, Slg. 1998, I-7907, Randnr. 35) und vom 17. Juni 1999 in der Rechtssache C-295/97 (Piaggio, Slg. 1999,
I-3735, Randnr. 35).
- 28 –
- Frankreich/Kommission, Slg. 1987, 4393, Randnr. 23.
- 29 –
- Steinike und Weinlig, Slg. 1977, 595, Randnr. 22.
- 30 –
- Frankreich und Ladbroke/Kommission, Slg. 2000, I-3271, Randnr. 50.
- 31 –
- Apple and Pear Development Council, Slg. 1983, 4083, Randnr. 17.
- 32 –
- Wouters u. a., Slg. 2002, I-1577.
- 33 –
- Ebenda, Randnr. 58. Nach Ansicht des Gerichtshofes spielte es auch eine Rolle, dass es sich um eine Organisation handelte,
die von Vertretern geleitet wurde, die ohne Einflussnahme der Behörden aus dem Kreis ihrer Mitglieder gewählt wurden (ebenda,
Randnr. 61).
- 34 –
- Siehe oben, Fußnote 8.
- 35 –
- Vgl. Urteile Steinike und Weinlig (Randnr. 14) sowie Kirsammer-Hack (Randnr. 14) und SFEI u. a. (Randnr. 49).
- 36 –
- ABl. 1992, C 213, S. 2 (im Folgenden: Leitlinien von 1992), insbesondere Abschnitt 3.2.
- 37 –
- Bis zu 50 000 ECU pro Unternehmen innerhalb von drei Jahren in Bezug auf eine bestimmte Kategorie von Ausgaben.
- 38 –
- Urteil vom 26. September 2002 in der Rechtssache C-351/98 (Spanien/Kommission, Slg. 2002, I-8031, Randnr. 52).
- 39 –
- Auf 100 000 ECU (ABl. 1996, C 68, S. 8).
- 40 –
- Verordnung (EG) Nr. 69/2001 der Kommission vom 12. Januar 2001 über die Anwendung der Artikel 87 und 88 EG-Vertrag auf „De-minimis“-Beihilfen,
ABl. L 10, S. 30.
- 41 –
- Siehe oben, Nr. 17.
- 42 –
- Urteile FNCE (Randnr. 14, siehe oben, zitiert in Fußnote 8) und Steinike und Weinlig (Randnr. 9, siehe oben, zitiert in Fußnote
29).
- 43 –
- Abschnitt 3.2 Absatz 2 der Leitlinien von 1992.
