Rechtssache T‑322/19

Aisha Muammer Mohamed El-Qaddafi

gegen

Rat der Europäischen Union

Urteil des Gerichts (Fünfte Kammer) vom 21. April 2021

„Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik – Restriktive Maßnahmen angesichts der Lage in Libyen – Einfrieren von Geldern – Liste der Personen, Organisationen und Einrichtungen, deren Gelder und wirtschaftliche Ressourcen eingefroren werden – Beschränkungen hinsichtlich der Einreise in oder der Durchreise durch das Hoheitsgebiet der Europäischen Union – Liste der Personen, für die Beschränkungen hinsichtlich der Einreise in oder der Durchreise durch das Hoheitsgebiet der Europäischen Union gelten – Belassung des Namens des Klägers auf den Listen – Rechtsbehelfsfrist – Zulässigkeit – Begründungspflicht – Beurteilungsfehler“

1. Nichtigkeitsklage – Fristen – Beginn – Rechtsakt, der restriktive Maßnahmen gegenüber einer Person oder Einrichtung nach sich zieht – Bekanntgegebener und den Adressaten mitgeteilter Rechtsakt – Zeitpunkt der Mitteilung des Rechtsakts – Mitteilung an den Betroffenen durch Bekanntgabe im Amtsblatt der Europäischen Union – Zulässigkeit – Voraussetzungen – Unmöglichkeit für den Rat, eine Zustellung vorzunehmen

   (Art. 263 Abs. 6 und Art. 275 Abs. 2 AEUV; Beschluss [GASP] 2015/1333 des Rates; Verordnung 2016/44 des Rates)

   (vgl. Rn. 52, 55, 58, 61-63)

2. Recht der Europäischen Union – Grundsätze – Anspruch auf effektiven gerichtlichen Rechtsschutz – Restriktive Maßnahmen gegen Libyen – Einfrieren von Geldern und wirtschaftlichen Ressourcen – Folgebeschluss über den Verbleib des Namens des Klägers auf der Liste der Personen, die von diesen Maßnahmen betroffen sind – Unterrichtungspflicht

   (Art. 263 Abs. 4 AEUV; Beschluss [GASP] 2015/1333 des Rates; Verordnung 2016/44 des Rates)

   (vgl. Rn. 56, 57)

3. Nichtigkeitsklage – Gründe – Unzureichende Begründung – Klagegrund, der sich von dem die materielle Rechtmäßigkeit betreffenden Klagegrund unterscheidet

   (Art. 256 und 296 AEUV)

   (vgl. Rn. 76, 77)

4. Handlungen der Organe – Begründung – Pflicht – Umfang – Restriktive Maßnahmen angesichts der Lage in Libyen – Beschluss, der in einem dem Betroffenen bekannten Kontext ergeht – Zulässigkeit einer summarischen Begründung – Individuelle, spezifische und konkrete Gründe für den Verbleib des Betroffenen auf den Listen der Personen, gegen die sich die genannten Maßnahmen richten

   (Art. 296 AEUV; Beschluss [GASP] 2015/1333 des Rates; Verordnung 2016/44 des Rates)

   (vgl. Rn. 81-84)

5. Europäische Union – Gerichtliche Kontrolle der Rechtmäßigkeit von Handlungen der Organe – Restriktive Maßnahmen angesichts der Lage in Libyen – Umfang der Kontrolle – Beweis für die Rechtmäßigkeit der Maßnahme – Pflicht der zuständigen Unionsbehörde, im Streitfall die Stichhaltigkeit der gegen die betroffenen Personen oder Organisationen angeführten Begründung nachzuweisen

   (Charta der Grundrechte der Europäischen Union, Art. 47; Beschluss [GASP] 2015/1333 des Rates; Verordnung 2016/44 des Rates)

   (vgl. Rn. 101, 102)

6. Gerichtliches Verfahren – Rechtskraft – Reichweite

   (vgl. Rn. 112)

7. Nichtigkeitsklage – Nichtigkeitsurteil – Wirkungen – Teilweise Nichtigerklärung einer Verordnung über den Erlass restriktiver Maßnahmen gegen Libyen – Wirksamwerden dieser Nichtigerklärung nach Ablauf der Rechtsmittelfrist bzw. nach Zurückweisung des Rechtsmittels

   (Art. 263 Abs. 4, Art. 275 Abs. 2, Art. 280 und 288 AEUV; Satzung des Gerichtshofs, Art. 60; Beschluss [GASP] 2015/1333 des Rates; Verordnung 2016/44 des Rates)

   (vgl. Rn. 123)

Zusammenfassung

Nach dem Krieg in Libyen im Jahr 2011 und dem Sturz des Regimes von Muammar al-Gaddafi nahm der Sicherheitsrat der Vereinten Nationen am 26. Februar 2011 die Resolution 1970 (2011) an, mit der restriktive Maßnahmen gegen Libyen und gegen Personen und Organisationen verhängt werden, die an schwerwiegenden Menschenrechtsverletzungen, unter anderem durch Angriffe auf die Zivilbevölkerung, beteiligt waren ( 1 ). Am 28. Februar und am 2. März 2011 erließ der Rat der Europäischen Union seinerseits restriktive Maßnahmen angesichts der Lage in Libyen ( 2 ). Diese sehen vor, dass die Mitgliedstaaten die erforderlichen Maßnahmen treffen, um zu verhindern, dass die von in der Resolution 1970 (2011) aufgeführten Personen in ihr Hoheitsgebiet einreisen bzw. durch es durchreisen, und ordnen ferner an, dass deren Gelder, andere finanzielle Vermögenswerte und wirtschaftliche Ressourcen eingefroren werden. Nachdem der Sicherheitsrat der Vereinten Nationen in den Jahren 2014 und 2015 gegen Personen und Organisationen, die den Frieden, die Stabilität oder die Sicherheit Libyens bedrohen oder den erfolgreichen Abschluss seines politischen Übergangs gefährden ( 3 ), erneut restriktive Maßnahmen erlassen hatte, erließ der Rat neue Rechtsakte ( 4 ), um u. a. die ursprünglichen Benennungskriterien auszuweiten.

Die Klägerin ist libysche Staatsangehörige und Tochter des ehemaligen libyschen Staatschefs Muammar al-Gaddafi. Sie wurde zunächst wegen ihrer engen Verbindung mit dem Regime und sodann aufgrund von Reisen, die unter Verstoß gegen die Resolution 1970 (2011) stattgefunden hatten, in die Listen im Anhang der Rechtsakte des Rates aufgenommen. Nach einer Überprüfung der Namenslisten der betroffenen Personen und Organisationen beließ der Rat gemäß der Resolution 1970 (2011), mit der das Reiseverbot und das Einfrieren von Vermögenswerten angeordnet wurden, mit dem Beschluss 2017/497 und der Verordnung 2017/489 ( 5 ) sowie später, unter Berufung auf die gleichen gegen die Klägerin angeführten Gründe, mit dem Beschluss 2020/374 und der Verordnung 2020/371 ( 6 ) den Namen der Klägerin auf diesen Listen. Die Klägerin focht die genannten Rechtsakte an.

Das Gericht erklärt die angefochtenen Rechtsakte für nichtig, soweit sie die Klägerin betreffen, weil sie einer tatsächlichen Grundlage entbehrten. Zur Zulässigkeit der Klage stellt das Gericht insbesondere fest, dass es Sache des Rates ist, den betroffenen Personen die die Listungen betreffenden Änderungsbeschlüsse mitzuteilen, auch wenn sich den angefochtenen Rechtsakten im vorliegenden Fall keine dahin gehende Verpflichtung unmittelbar entnehmen lässt.

Würdigung durch das Gericht

Zur Zulässigkeit der Klage, deren Verspätung der Rat geltend gemacht hat, weist das Gericht zunächst darauf hin, dass der Lauf der Frist für die Erhebung einer Klage nach Art. 263 Abs. 4 AEUV auf Nichtigerklärung der angefochtenen Rechtsakte, selbst wenn sie infolge ihrer Bekanntgabe im Amtsblatt der Europäischen Union in Kraft treten, in Bezug auf jede der betroffenen Personen zum Zeitpunkt der Mitteilung beginnt, die ihnen gegenüber erfolgen muss. Das Gericht stellt hierzu klar, dass der Beschluss 2015/1333 und die Verordnung 2016/44, auf deren Grundlage die angefochtenen Rechtsakte erlassen wurden, zwar keine ausdrückliche Verpflichtung des Rates vorsehen, den betroffenen Personen die Rechtsakte zuzustellen, mit denen er ihren Namen auf den Listen belassen hat, dass sich die Mitteilungspflicht aber auch im Fall einer Entscheidung, die Listung aufrechtzuerhalten, aus dem Grundsatz des effektiven gerichtlichen Rechtsschutzes ergibt, und zwar unabhängig davon, ob sich die Entscheidung zur Aufrechterhaltung auf neue Tatsachen stützte. Im vorliegenden Fall werden die angefochtenen Rechtsakte nicht in regelmäßigen Abständen erlassen, und angesichts der fehlenden Vorhersehbarkeit ihres Erlasses müssten die Betroffenen, wenn die Klagefrist schon ab dem Zeitpunkt der Veröffentlichung der Rechtsakte zu laufen begänne, ständig Einsicht in das Amtsblatt nehmen, was ihren Zugang zum Unionsrichter beeinträchtigen könnte. Das Gericht schließt daraus, dass der Rat nicht mit Erfolg geltend machen kann, dass die Klagefrist im vorliegenden Fall gegenüber der Klägerin mit der Bekanntgabe der angefochtenen Rechtsakte im Amtsblatt in Lauf gesetzt worden ist.

Was die Modalitäten angeht, nach denen der Rat verpflichtet war, der Klägerin die Rechtsakte mitzuteilen, um die Klagefrist in Lauf zu setzen, so ist die indirekte Mitteilung solcher Rechtsakte durch die Veröffentlichung einer Bekanntmachung im Amtsblatt nur dann zulässig, wenn es für den Rat unmöglich ist, eine individuelle Mitteilung vorzunehmen. Da die angefochtenen Rechtsakte nicht Gegenstand einer im Amtsblatt veröffentlichten Bekanntmachung waren und es dem Rat nicht unmöglich war, diese Rechtsakte der Klägerin oder ihrer Rechtsanwältin mitzuteilen, die für die Entgegennahme einer solchen Mitteilung im Namen ihrer Mandantin ordnungsgemäß mandatiert war, ist das Gericht in Anbetracht der Verfahrensakte der Ansicht, dass die individuelle Mitteilung der Rechtsakte aus dem Jahr 2017 mit Schreiben vom 25. März 2019 erfolgt ist und dass die Klägerin frühestens infolge einer im Rahmen prozessleitender Maßnahmen ergangenen Antwort des Rates vom 13. Juli 2020 von den Rechtsakten aus dem Jahr 2020 Kenntnis nehmen konnte. Das Gericht schließt daraus, dass die Klage mithin nicht verspätet war.

In der Sache stellt das Gericht erstens in Bezug auf das vermeintliche Fehlen einer Begründung der angefochtenen Rechtsakte fest, dass die angefochtenen Rechtsakte den Grund dafür nennen, weswegen der Rat den Namen der Klägerin im März 2017 und im März 2020 auf den streitigen Listen belassen hat; dieser Grund entspricht denjenigen Gründen, mit denen die Aufnahme ihres Namens in die Listen in den Anhängen der Rechtsakte aus dem Jahr 2011 und sodann in die streitigen Listen gerechtfertigt worden war. Das Gericht führt aus, dass der Rat Informationen an die Klägerin übermittelt hat, wobei er zum einen auf die von ihr angeblich in den Jahren 2011 und 2013 öffentlich abgegebenen Erklärungen Bezug genommen hat, mit denen sie dazu aufgerufen haben soll, die rechtmäßigen libyschen Behörden zu stürzen und den Tod ihres Vaters zu rächen, und wobei er zum anderen auf die immer noch instabile Lage in Libyen hingewiesen hat. Dabei hat der Rat erneut bekräftigt, dass es notwendig sei, Personen, die mit dem ehemaligen Regime von Herrn Gaddafi in Verbindung stünden, daran zu hindern, die Lage in Libyen weiter zu destabilisieren. Das Gericht schließt daraus, dass die Klägerin verstehen konnte, dass ihr Name in Anbetracht dessen auf den streitigen Listen belassen worden war, dass seine Aufnahme gemäß der Resolution 1970 (2011) erfolgt war, und im Hinblick darauf, dass Erklärungen getätigt worden seien, die zu demselben Sachzusammenhang gehörten wie die angefochtenen Rechtsakte, sowie angesichts dessen, dass der Rat diese Maßnahmen noch für erforderlich hielt.

Was zweitens das behauptete Fehlen einer tatsächlichen Grundlage für die Belassung des Namens der Klägerin auf den Listen betrifft, stellt das Gericht fest, dass die angefochtenen Rechtsakte keine anderen Rechtfertigungsgründe für die Belassung des Namens der Klägerin auf den streitigen Listen im März 2017 und im März 2020 nennen als diejenigen, die für die Aufnahme ihres Namens in die Listen in den Anhängen der Rechtsakte aus dem Jahr 2011 und für die Anwendung der Resolution 1970 (2011) angeführt worden waren. Das Gericht hebt hervor, dass ungeachtet dessen, dass die Gründe nicht rechtzeitig vor dem Unionsrichter angefochten worden sind, auf die sich die angefochtenen Rechtsakte stützten, nämlich dass es sich um die Tochter von Muammar al-Gaddafi handele und zwischen ihr und dessen Regime eine enge Verbindung bestehe, der Rat keineswegs seiner Pflicht enthoben war, nachzuweisen, dass der Verbleib ihres Namens auf den streitigen Listen auf einer hinreichend gesicherten tatsächlichen Grundlage beruhte.

Außerdem weist das Gericht darauf hin, dass sich der Rat darauf beschränkt, auf die Erklärungen zu verweisen, die die Klägerin im Jahr 2011, unmittelbar nach der Verbreitung der Berichte über den Tod von Herrn Gaddafi und von Herrn Mutassim Gaddafi, sowie im Jahr 2013 öffentlich abgegeben haben soll. Das Gericht weist darauf hin, dass mehrere Jahre vergangen sind, seit über diese Erklärungen in der Presse berichtet worden ist und sie dem Rat zur Kenntnis gebracht wurden, ohne dass der Rat den geringsten Hinweis vorgebracht hätte, weswegen der Inhalt dieser Erklärungen belegen sollte, dass die Klägerin trotz der zwischenzeitlich eingetretenen Veränderungen ihrer individuellen Situation immer noch eine Bedrohung darstelle, derentwegen im Rahmen der Ziele der Resolution 1970 (2011) Sanktionen angeordnet seien. Hierzu führt das Gericht aus, dass die Klägerin seit den Listungen des Jahres 2011 und den nachfolgenden Listungen nicht mehr in Libyen gewohnt hat und die Akten weder eine Beteiligung der Klägerin am libyschen politischen Leben noch andere Erklärungen als diejenigen erwähnen, die ihr in den Jahren 2011 und 2013 zugeschrieben worden sind. Ungeachtet dieser Veränderung der individuellen Situation der Klägerin erläutert der Rat nicht, warum sie in den Jahren 2017 und 2020, d. h. beim Erlass der angefochtenen Rechtsakte, eine Bedrohung für den Weltfrieden und die internationale Sicherheit in der Region dargestellt haben soll. Nach alledem gelangt das Gericht zu dem Schluss, dass die Rügen der Klägerin, wonach die angefochtenen Rechtsakte einer tatsächlichen Grundlage für die Belassung ihres Namens auf den streitigen Listen entbehrten, begründet sind und dass der Rat einen Beurteilungsfehler begangen hat, der zur Nichtigerklärung der Beschlüsse 2017/497 und 2020/374 sowie der Verordnungen 2017/489 und 2020/371 führen kann, soweit diese Rechtsakte die Klägerin betreffen.

( 1 ) Resolution 1970 (2011) des Sicherheitsrates der Vereinten Nationen vom 26. Februar 2011.

( 2 ) Beschluss 2011/137/GASP des Rates vom 28. Februar 2011 über restriktive Maßnahmen angesichts der Lage in Libyen (ABl. 2011, L 58, S. 53) und Verordnung (EU) Nr. 204/2011 des Rates vom 2. März 2011 über restriktive Maßnahmen angesichts der Lage in Libyen (ABl. 2011, L 58, S. 1).

( 3 ) Resolution 2174 (2014) des Sicherheitsrates der Vereinten Nationen vom 27. August 2014 und Resolution 2213 (2015) des Sicherheitsrates der Vereinten Nationen vom 27. März 2015.

( 4 ) Beschluss (GASP) 2015/818 des Rates vom 26. Mai 2015 zur Änderung des Beschlusses 2011/137 (ABl. 2015, L 129, S. 13) und Verordnung (EU) 2015/813 des Rates vom 26. Mai 2015 zur Änderung der Verordnung Nr. 204/2011 (ABl. 2015, L 129, S. 1).

( 5 ) Durchführungsbeschluss (GASP) 2017/497 des Rates vom 21. März 2017 zur Durchführung des Beschlusses (GASP) 2015/1333 über restriktive Maßnahmen angesichts der Lage in Libyen (ABl. 2017, L 76, S. 25) und Durchführungsverordnung (EU) 2017/489 des Rates vom 21. März 2017 zur Durchführung des Artikels 21 Absatz 5 der Verordnung (EU) 2016/44 über restriktive Maßnahmen angesichts der Lage in Libyen (ABl. 2017, L 76, S. 3).

( 6 ) Beschluss (GASP) 2020/374 des Rates vom 5. März 2020 zur Durchführung des Beschlusses 2015/1333 (ABl. 2020, L 71, S. 14) und Durchführungsverordnung (EU) 2020/371 des Rates vom 5. März 2020 zur Durchführung des Artikels 21 Absatz 5 der Verordnung 2016/44 (ABl. 2020, L 71, S. 5).