Foreløbig udgave

FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT

J. KOKOTT

fremsat den 25. januar 2024 (1)

Sag C-436/22

Asociación para la Conservación y Estudio del Lobo Ibérico (ASCEL)

mod

Administración de la Comunidad Autónoma de Castilla y León

(anmodning om præjudiciel afgørelse indgivet af Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León (øverste regionale domstol i Castilla y León, Spanien))

»Præjudiciel forelæggelse – direktiv 92/43/EØF – bevaring af naturtyper samt vilde dyr og planter – streng beskyttelsesordning for de dyrearter, der er nævnt i bilag IV, litra a) – ulven (Canis lupus) – geografisk begrænsning af den strenge beskyttelse – indsamling i naturen og udnyttelse af enheder af de vilde dyr, der er nævnt i bilag V, litra a) – regional plan for udnyttelse af ulve i jagtområder – vurdering af bevaringsstatus for bestandene af den pågældende art – konsekvenserne af en ugunstig bevaringsstatus«

I.      Indledning

1.        Beskyttelsen af ulven (Canis lupus) er i øjeblikket genstand for megen debat. Europa-Parlamentet har således opfordret til, at ulvens bevaringsstatus vurderes (2), og Europa-Kommissionen har til dette formål anmodet om fremsendelse af lokale data (3). Også i forbindelse med Bernkonventionen (4) debatteres det, om beskyttelsen af ulven skal reduceres (5).

2.        Habitatdirektivet (6) fastsætter dog fortsat en omfattende beskyttelse af ulven: Medlemsstaterne skal ikke blot udpege særlige bevaringsområder for denne dyreart, men også beskytte de enkelte enheder på hele Unionens område. Den foreliggende anmodning om præjudiciel afgørelse vedrører denne anden beskyttelsesordning, artsbeskyttelsen.

3.        Hvad angår artsbeskyttelsen indeholder habitatdirektivet to beskyttelsesniveauer, nemlig dels den strenge beskyttelse af bestemte arter i henhold til artikel 12, som navnlig fastsætter et principielt forbud mod jagt, og dels en afsvækket beskyttelse i henhold til artikel 14, hvorefter jagt, som principielt er lovlig, begrænses, når dette er nødvendigt for opretholdelsen af en tilfredsstillende bevaringsstatus for den pågældende art.

4.        Begge former for artsbeskyttelse finder anvendelse på ulven. Det afgørende er, hvor den opholder sig. I henhold til habitatdirektivet finder artikel 14 anvendelse på ulven i Spanien nord for floden Duero, mens artikel 12 finder anvendelse syd for denne flod. Derfor tillader den selvstyrende region Castilla y León, som denne flod løber igennem, jagt på ulven nord for floden.

5.        Den foreliggende anmodning om præjudiciel afgørelse udspringer af en tvist om, hvorvidt denne regionale jagtordning er lovlig. Eftersom ulvens bevaringsstatus i Spanien er ugunstig, er den nationale ret i tvivl om, hvorvidt det er acceptabelt, at den strenge beskyttelse i henhold til habitatdirektivets artikel 12 ikke gælder nord for Duero. Såfremt den geografiske afgrænsning mellem de to beskyttelsesordninger i direktivet er gyldig, anmodes Domstolen om at afklare, om jagt alligevel skal forbydes som følge af den ugunstige bevaringsstatus som omhandlet i artikel 14.

6.        Domstolen har hidtil ikke beskæftiget sig med nogen af de to spørgsmål. De har imidlertid ikke kun betydning for Spanien, men også for Grækenland, Finland, Bulgarien, Letland, Litauen, Estland, Polen og Slovakiet, hvor ulven på hele eller dele af staternes område ligeledes kun er undergivet den svagere beskyttelse i henhold til habitatdirektivets artikel 14.

II.    Retsforskrifter

A.      Bernkonventionen

7.        I folkeretlig henseende har først og fremmest Bernkonventionen om beskyttelse af Europas vilde dyr og planter samt naturlige levesteder betydning. Det Europæiske Økonomiske Fællesskab godkendte denne konvention i 1982 (7). Spanien undertegnede den ganske vist allerede i 1979, men den trådte først i kraft for Spanien i 1986 (8).

8.        Bernkonventionens artikel 2 fastsætter generelle formål:

»De kontraherende parter skal træffe de nødvendige foranstaltninger for at opretholde bestanden af vilde dyr og planter på, eller at tilpasse den til, et niveau, som svarer til de særlige økologiske, videnskabelige og kulturelle behov, idet der samtidig tages hensyn til de økonomiske og rekreative behov og behov hos underarter, geografiske racer eller former, som trues lokalt.«

9.        Bernkonventionens artikel 6 indeholder særlige bestemmelser om artsbeskyttelse:

»Hver kontraherende part skal træffe passende og nødvendige lovgivningsmæssige og administrative foranstaltninger for at sikre en særlig beskyttelse af de vilde dyrearter, som er anført i liste II. Navnlig skal der i forbindelse med disse arter være forbud mod:

a)      alle former for forsætlig indfangning og fangenskabshold samt forsætlig ihjelslagning

[…]«

10.      Ulven nævnes i bilag II til Bernkonventionen som en særligt beskyttet dyreart. Imidlertid har Spanien gjort et forbehold gældende og meddelt, at Spanien beskytter ulven som en art i bilag III, altså i henhold til artikel 7 (9).

11.      Bernkonventionens artikel 7 fastsætter ligeledes beskyttelsesforanstaltninger:

»1.      Hver kontraherende part skal træffe passende og nødvendige lovgivningsmæssige og administrative foranstaltninger for at sikre beskyttelse af de vilde dyrearter, som er anført i liste III.

2.      Enhver udnyttelse af de vilde dyrearter, som er anført i liste III, skal under hensyntagen til bestemmelserne i artikel 2 reguleres med henblik på at forebygge, at bestandene bliver truet.

3.      De foranstaltninger, som træffes, skal omfatte:

a)      fredningstider og/eller andre fremgangsmåder til regulering af

b)      i egnede tilfælde midlertidigt eller lokalt forbud mod udnyttelse med henblik på at genoprette tilfredsstillende bestandstørrelser,

c)      […]«

12.      Bernkonventionens artikel 9 fastsætter undtagelser fra beskyttelsesbestemmelserne i artikel 6 og 7, som i det væsentlige svarer til undtagelserne i habitatdirektivets artikel 16, stk. 1.

B.      Habitatdirektivet

13.      15. betragtning til habitatdirektivet vedrører artsbeskyttelsen:

»[D]er er som supplement til [fugledirektivet (10)] behov for en generel beskyttelsesordning for visse arter af planter og dyr; der må fastsættes forvaltningsforanstaltninger for visse arter, hvis deres bevaringsstatus gør det berettiget, herunder indførelse af forbud mod visse fangst- og drabsmetoder samtidig med, at der tages højde for muligheden for fravigelser på visse betingelser.«

14.      Habitatdirektivets artikel 1, litra b), f), g) og i), definerer forskellige begreber:

»[…]

g)      »arter af fællesskabsbetydning«: de arter, der inden for det i artikel 2 nævnte område er:

i)      truet, med undtagelse af dem, hvis naturlige udbredelsesområde dækker en marginal del af området, og som derfor hverken er truede eller sårbare inden for det vestlige palæoarktiske område, eller

ii)      sårbare, dvs. som antages i nær fremtid at ville kunne overgå til kategorien af truede arter, hvis de forhold, der er skyld i truslen, fortsat gør sig gældende, eller

iii)      sjældne, dvs. at deres bestande er små og ganske vist ikke i øjeblikket er truede eller sårbare men risikerer at blive det; disse arter findes i begrænsede geografiske områder eller sparsomt spredt over et større areal, eller

iv)      endemiske og kræver særlig opmærksomhed på grund af deres særlige levested og/eller de mulige følger, som en udnyttelse af dem kan have for deres bevaringsstatus.

Disse arter er opført eller kunne opføres i bilag II og/eller bilag IV eller bilag V.

[…]

i)      en arts bevaringsstatus: resultatet af alle de forhold, der indvirker på arten og som på lang sigt kan få indflydelse på dens bestandes udbredelse og talrighed inden for det område, der er nævnt i artikel 2.

En arts »bevaringsstatus« anses for »gunstig«, når

–        data vedrørende bestandsudviklingen af den pågældende art viser, at arten på lang sigt vil opretholde sig selv som en levedygtig bestanddel af dens naturlige levesteder, og

–        artens naturlige udbredelsesområde hverken er i tilbagegang, eller der er sandsynlighed for, at det inden for en overskuelig fremtid vil blive mindsket, og

–        der er og sandsynligvis fortsat vil være et tilstrækkeligt stort levested til på lang sigt at bevare dens bestande.

[…]«

15.      Habitatdirektivets artikel 2 beskriver direktivets formål:

»1.      Formålet med dette direktiv er at bidrage til at sikre den biologiske diversitet ved at bevare naturtyperne samt de vilde dyr og planter inden for det af medlemsstaternes område i Europa, hvor traktaten finder anvendelse.

2.      De foranstaltninger, der træffes efter dette direktiv, tager sigte på at opretholde eller genoprette en gunstig bevaringsstatus for naturtyper samt vilde dyre- og plantearter af fællesskabsbetydning.

3.      De foranstaltninger, der træffes efter dette direktiv, tager hensyn til de økonomiske, sociale og kulturelle behov og til regionale og lokale særpræg.«

16.      Habitatdirektivets artikel 4 fastsætter reglerne for, hvorledes de områder, der er beskyttet i henhold til direktivet, udvælges, og henviser vedrørende tilpasningen af disse områder til overvågningen efter artikel 11.

17.      Habitatdirektivets artikel 11 forpligter medlemsstaterne til at overvåge arter og naturtyper:

»Medlemsstaterne overvåger de i artikel 2 nævnte naturtypers og arters bevaringsstatus og tager især hensyn til prioriterede naturtyper og prioriterede arter.«

18.      Habitatdirektivets artikel 12 fastsætter de grundlæggende forpligtelser vedrørende artsbeskyttelse:

»1.      Medlemsstaterne træffer de nødvendige foranstaltninger til at indføre en streng beskyttelsesordning i det naturlige udbredelsesområde for de dyrearter, der er nævnt i bilag IV, litra a), med forbud mod:

a)      alle former for forsætlig indfangning eller drab af enheder af disse arter i naturen

b)      forsætlig forstyrrelse af disse arter, i særdeleshed i perioder, hvor dyrene yngler, udviser yngelpleje, overvintrer eller vandrer

c)      forsætlig ødelæggelse eller indsamling af æg i naturen

d)      beskadigelse eller ødelæggelse af yngle- eller rasteområder.

2.      For disse dyrearter forbyder medlemsstaterne opbevaring, transport eller salg af eller bytte med og udbud til salg eller bytte af enheder, der er indsamlet i naturen, med undtagelse af dem, der lovligt er indsamlet inden iværksættelsen af dette direktiv.

[…]«

19.      Habitatdirektivets artikel 14 indeholder regler om indsamling af bestemte dyrearter i naturen:

»1.      Hvis medlemsstaterne på baggrund af overvågningen efter artikel 11 finder det nødvendigt, træffer de foranstaltninger med henblik på at sikre, at indsamling i naturen af enheder af de vilde dyre- og plantearter, der er nævnt i bilag V, og udnyttelsen heraf er forenelig med opretholdelsen af en tilfredsstillende bevaringsstatus for disse arter.

2.      Hvis sådanne foranstaltninger anses for nødvendige, skal de indbefatte en fortsættelse af overvågningen efter artikel 11. De kan desuden navnlig omfatte:

–        bestemmelser om adgangen til visse arealer

–        midlertidigt eller lokalt forbud mod indsamling af enheder i naturen og udnyttelse af visse bestande

–        regulering af indsamlingsperioderne og/eller indsamlingsmåderne

–        anvendelse ved indfangningen af jagt- eller fiskeriregler, der tager hensyn til sådanne bestandes bevaring

–        indførelse af en ordning med indsamlingstilladelser eller kvoter

–        regulering af køb, salg, udbud til salg, opbevaring eller transport med henblik på salg af enheder

–        opdræt i fangenskab af dyrearter og kunstig opformering af plantearter under strengt kontrollerede forhold med henblik på at reducere indsamlingen i naturen

–        vurdering af de vedtagne foranstaltningers virkning.«

20.      Habitatdirektivets artikel 16, stk. 1, indeholder undtagelser fra artikel 12 og 14.

21.      Habitatdirektivets artikel 17, stk. 1, forpligter medlemsstaterne og Kommissionen til med jævne mellemrum at aflægge rapport om gennemførelsen af de foranstaltninger, der er truffet i medfør af dette direktiv, herunder om arternes bevaringsstatus:

»Hvert sjette år efter udløbet af fristen i artikel 23 aflægger medlemsstaterne rapport om gennemførelsen af de foranstaltninger, der er truffet i medfør af dette direktiv. Rapporten indeholder navnlig oplysninger om bevaringsforanstaltningerne i artikel 6, stk. 1, samt en vurdering af disse foranstaltningers virkninger for bevaringen af naturtyperne i bilag I og arterne i bilag II og de vigtigste resultater af overvågningen efter artikel 11. Rapporten, der skal være i overensstemmelse med den model, som udvalget fastlægger, fremsendes til Kommissionen og gøres offentligt tilgængelig.«

22.      Bilag II, litra a), til habitatdirektivet nævner bl.a. ulven som en prioriteret art, hvis bevaring kræver udpegning af særlige bevaringsområder, men omfatter i Spanien kun bestandene syd for floden Duero (11). Ulven nævnes desuden i bilag IV, litra a), som en art, der kræver streng beskyttelse i henhold til artikel 12, idet bl.a. de spanske bestande nord for Duero dog er undtaget herfra. Disse ulvebestande nævnes endvidere i bilag V, litra a).

C.      Spansk national lovgivning

23.      I artikel 56 i Ley 42/2007, de 13 de diciembre, del Patrimonio Natural y de la Biodiversidad (lov nr. 42/2007 af 13.12.2007 om naturarv og biodiversitet, herefter »lov nr. 42/2007«) i den affattelse, der er relevant i den foreliggende sag, oprettes en liste over vilde arter under en særlig beskyttelsesordning, som omfatter arter, underarter og bestande, der fortjener særlig opmærksomhed og beskyttelse på grund af deres videnskabelige, økologiske eller kulturelle værdi, deres enestående karakter, deres sjældenhed eller trusselsgrad, samt de arter, der er opført som beskyttede i bilagene til de direktiver og internationale konventioner, som Spanien har ratificeret. I henhold til artikel 65, stk. 1, i denne lov må jagt og fiskeri i de indre vandveje kun finde sted med hensyn til arter, der er fastsat af de selvstyrende regioner. Denne fastsættelse må under ingen omstændigheder berøre arter, der er opført på listen over vilde dyr under den særlige beskyttelsesordning.

24.      I 2021 vedtog Ministerio para la Transición Ecológica y Reto Demográfico (ministeriet for økologisk omstilling og demografisk udfordring) Orden (bekendtgørelse) TED/980/2021 af 20. september 2021 om ændring af bilaget til Real Decreto (kongeligt dekret) 139/2011 af 4. februar 2011 om udarbejdelse af listen over vilde arter under en særlig beskyttelsesordning og det spanske katalog over truede arter. Ved denne bekendtgørelse blev alle spanske ulvebestande medtaget på denne liste. Denne bekendtgørelse indeholder en første supplerende bestemmelse om foreneligheden med de hidtil gældende foranstaltninger, hvori det i stk. 2 fastsættes, at foranstaltninger til fjernelse og indfangning af individer, der er omfattet af en administrativ tilladelse fra den kompetente myndighed, kan anvendes under visse betingelser.

D.      Regional lovgivning for Castilla y León

25.      I artikel 7 i Ley 4/1996, de 12 de julio, de Caza de Castilla y León (lov nr. 4/1996 af 12.7.1996 om jagt i den selvstyrende region Castilla y León), som nu er ophævet, men som var i kraft på tidspunktet for vedtagelsen af den omtvistede jagtudnyttelsesplan, er det fastsat, at de arter, der betragtes som jagtbare arter, er defineret som sådanne i bilag I til denne lov. Dette bilag I omfatter ulven nord for Duero-floden.

26.      For tiden er Ley 4/2021, de 1 de julio, de Caza y de Gestión Sostenible de los Recursos Cinegéticos de Castilla y León (lov nr. 4/2021 af 1.7.2021 om jagt og bæredygtig forvaltning af jagtressourcerne i den selvstyrende region Castilla y León, herefter »lov nr. 42/2021«) i kraft, hvis artikel 6 fastsætter, at jagt kun må udøves på vildtarter, der må jages, og at de arter, der er opført i bilag I, skal betragtes som sådanne arter. I dette bilag I er »ulven (Canis lupus): nord for Duero-floden« medtaget som en storvildtsart. Lov nr. 4/2021 indeholder også bestemmelser om udelukkelse fra bilag I af de arter, der er omfattet af en form for beskyttelse i henhold til den grundlæggende statslovgivning, som indebærer et forbud mod jagt på dem, eller hvor en sådan udelukkelse anses for nødvendig for at sikre deres bevarelse på passende vis. I henhold til denne lov kan alle de arter, der er erklæret som vildtarter, der må jages, også midlertidigt udelukkes fra jagt, hvis det er nødvendigt for at sikre, at deres bevarelse sikres på passende vis. I artikel 38 i denne lov var det (før bestemmelsen blev ophævet af den spanske forfatningsdomstol) fastsat, at enhver form for ulvejagt krævede tilladelse fra Consejería competente en materia de caza (myndigheden med ansvar for spørgsmål om jagt), som er den øverste kompetente myndighed i Castilla y León, og at værdien af en ulv var 6 000 EUR.

III. Faktiske omstændigheder og anmodningen om præjudiciel afgørelse

27.      Asociación para la Conservación y Estudio del Lobo Ibérico (ASCEL) (sammenslutningen for bevarelse og studiet af den iberiske ulv) har den 17. februar 2020 anlagt en forvaltningssag ved Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León (øverste regionale domstol i Castilla y León, Spanien) mod Administración de la Comunidad Autónoma de Castilla y León (administrationen i den selvstyrende region Castilla y León, Spanien). ASCEL har nedlagt påstand om annullation af afgørelsen af 9. oktober 2019 truffet af Dirección General del Patrimonio Natural y Política Forestal (generaldirektoratet for naturarv og skovpolitik [i den regionale administration i Castilla y León], Spanien) om godkendelse af planen for regional udnyttelse af ulve i jagtområderne nord for Duero-floden i Castilla y León for jagtperioderne 2019/2020, 2020/2021 og 2021/2022 (herefter »jagtudnyttelsesplanen«). ASCEL har endvidere nedlagt påstand om, at der ydes erstatning for de skader, der er forvoldt de vilde dyrearter i hver af jagtperioderne.

28.      I henhold til begrundelsen i jagtudnyttelsesplanen bygger den på en regional optælling af ulven, der går tilbage til 2012 og 2013, på en national optælling, der fandt sted mellem 2012 og 2014, samt på årlige overvågningsrapporter, som indebar en mindre indsats i forhold til prospektering og overvågning end den, der blev anvendt ved udarbejdelsen af en optælling. Planen anslår på grundlag af de foreliggende oplysninger og under anvendelse af forskellige faktorer antallet af ulve nord for Duero-floden i Castilla y León før jagt til 1 051 individer. Jagtudnyttelsesplanen inddeler Castilla y Leóns område nord for floden Duero, hvor der findes ulve, i 28 ulvezoner. Den beregner ulvetætheden i hver af dem, klassificerer dem efter høj, lav eller middelhøj tæthed og tildeler dem en jagtudnyttelsesprocent på grundlag af denne tæthed. Det konkluderes i planen, at en årlig dødelighed på over 35% vil føre til en tilbagegang i artens bestand.

29.      Tribunal Superior (øverste regionale domstol) har henvist til, at den i de seneste år har behandlet flere søgsmål til prøvelse af forskellige bestemmelser med erklæring om, at ulven er en vildtart, der må jages, idet disse bestemmelser er af lavere rang end loven. Den har tilføjet, at disse bestemmelser er blevet annulleret ved de respektive domme med den begrundelse, at sagsakterne ikke var blevet vedlagt videnskabelige undersøgelser til støtte for, at der forelå betingelser, der berettigede til at erklære arten for en art, der må jages, uden at bringe dens bevaringsstatus i dens udbredelsesområde i fare. Disse domme er imidlertid blevet gjort til genstand for kassationsappel ved Tribunal Supremo (øverste domstol, Spanien), som gav appellanterne medhold. Den fastslog, at det ikke er nødvendigt hvert år eller hver jagtsæson for hvert jurisdiktionsområde og territorium og for hver art, der anses for at være egnet til jagt, at gennemføre en forudgående, specifik – ad hoc – territorial og materiel kontrol af, at kravene til artens bestandsniveau, geografiske udbredelse og reproduktionsindeks er opfyldt.

30.      Tribunal Superior (øverste regionale domstol) har derfor forelagt Domstolen følgende spørgsmål:

»Idet formålet med enhver foranstaltning, der er vedtaget af en medlemsstat i henhold til [habitatdirektivet], i overensstemmelse med dens artikel 2, stk. 2, bør være at bidrage til at opretholde eller genoprette en gunstig bevaringsstatus for dyrearter af fællesskabsbetydning, såsom ulven […]

1)      Er bestemmelserne i [habitatdirektivets] artikel 2, stk. 2, artikel 4, 11, 12, 14, 16 og 17 […] til hinder for, at en regional lov (Ley 4/1996, de 12 de julio, de Caza de Castilla y León (lov nr. 4/1996 af 12.7.1996 om jagt i Castilla og León) og senere Ley 4/2021, de 1 de julio, de Caza y de Gestión Sostenible de los Recursos Cinegéticos de Castilla y León (lov nr. 4/2021 af 1.7.2021 om jagt og bæredygtig forvaltning af jagtressourcerne i Castilla og León)) erklærer ulven for en vildtart, der må jages, og det følgelig er tilladt regionalt at udnytte ulve i jagtområder i sæsonerne 2019/2020, 2020/2021 og 2021/2022, når dens bevaringsstatus er ugunstig/utilstrækkelig ifølge den rapport for den seksårige periode 2013-2018, som Spanien forelagde Europa-Kommissionen i 2019, og hvorfor staten (medlemsstaten, jf. habitatdirektivets artikel 4) inkluderede alle de spanske ulvebestande på listen over vilde arter under en særlig beskyttelsesordning og det spanske katalog over truede arter og også gav streng beskyttelse til bestandene nord for Duero?

2)      Er det foreneligt med dette formål, at der ydes ulven forskellig beskyttelse, alt efter om den befinder sig nord eller syd for Duero-floden, når [det] – idet der tages hensyn til, i) at denne sondring videnskabeligt set aktuelt er uhensigtsmæssig, ii) at vurderingen af ulvens bevaringstilstand i de tre regioner, hvor den befinder sig i Spanien, Alperne, Atlanterhavet og Middelhavet, i perioden 2013-2018 er ugunstig, [og] iii) at ulven er en art, der er undergivet streng beskyttelse i stort set alle medlemsstater og navnlig, på grund af det delte område, i Portugal, [samt til] iv) […]Domstolens praksis om det naturlige udbredelsesområde og det territoriale anvendelsesområde, der skal tages i betragtning ved vurderingen af ulvens bevaringsstatus – […] i højere grad er i overensstemmelse med nævnte direktiv, ikke mindst bestemmelserne i artikel 2, stk. 3, at ulven indgår, uden at sondre mellem området nord for Duero og området syd for Duero, i bilag II og IV, således at dens indfangning eller drab kun ville være mulig, når der ikke er nogen anden brugbar løsning i henhold til og i overensstemmelse med de krav, der er fastsat i artikel 16?

I tilfælde af, at sondringen [efter, om ulven befinder sig nord eller syd for Duero,] anses for at være berettiget[:]

3)      Omfatter begrebet »udnyttelse« i direktivets artikel 14 udnyttelse af denne art til jagt, dvs. jagten på den, i betragtning af artens særlige betydning (den er prioriteret i de øvrige territoriale områder), idet det hidtil har været tilladt at jage den, og da dens status i perioden 2013-2018 er blevet vurderet som ugunstig?

4)      Er det foreneligt med direktivets artikel 14, at ulven nord for Duero ved lov erklæres for en vildtart, der må jages (artikel 7 i og bilag I til lov nr. 4/1996 af 12.7.1996 om jagt i Castilla og León og artikel 6 i og bilag I til lov [nr.] 4/2021 af 1.7.2021 om jagt og bæredygtig forvaltning af jagtressourcerne i Castilla og León), og at der godkendes en plan om regional udnyttelse af ulve i jagtområderne nord for Duero-floden for sæsonerne 2019/2020, 2020/2021 og 2021/2022, uden at der foreligger data, der vil gøre det muligt at vurdere, om den overvågning, der er fastsat i direktivets artikel 11, er gennemført, uden optælling af populationen siden 2012-2013 og uden tilstrækkelig, objektiv, videnskabelig og aktuel information om ulvens tilstand i de administrative sagsakter, der har tjent som grundlag for udarbejdelsen af den regionale udnyttelsesplan, når vurderingen af ulvens bevaringsstatus i perioden 2013-2018 i de tre regioner, hvor den befinder sig i Spanien, Alperne, Atlanterhavet og Middelhavet, er ugunstig?

5)      Følger det af bestemmelserne i habitatdirektivets artikel 4, 11 og 17, at de rapporter, der skal tages i betragtning ved fastlæggelsen af ulvens bevaringsstatus (aktuelle og reelle bestandsniveau, aktuelle geografisk udbredelse, reproduktionsindeks osv.) er dem, der udarbejdes af medlemsstaten hvert sjette år eller om nødvendigt inden for en kortere periode gennem et videnskabeligt udvalg som det, der blev oprettet ved Real Decreto 139/2011 (kongeligt dekret nr. 139/2011), idet der tages hensyn til, at ulvenes bestande findes inden for forskellige selvstyrende regioners områder, og at det er nødvendigt at foretage en evaluering af foranstaltningerne for en lokal bestand »i større målestok«, jf. Domstolens dom af 10. oktober 2019 i sag C-674/17?«

31.      ASCEL, den selvstyrende region Castilla y León, Kongeriget Spanien, Republikken Finland og Europa-Kommissionen har indgivet skriftlige indlæg. Domstolen har i henhold til procesreglementets artikel 76, stk. 2, undladt at gennemføre et retsmøde, da den finder, at sagen er tilstrækkeligt oplyst til, at den kan træffe afgørelse.

IV.    Retlig bedømmelse

32.      Habitatdirektivet tillægger beskyttelsen af ulven en høj værdi og kræver derfor, at der udpeges særlige bevaringsområder for denne art (artikel 4), og at der også uden for disse områder (12) anvendes strenge beskyttelsesordninger (artikel 12). Imidlertid er visse regioner i Unionen, herunder hele Spanien nord for floden Duero, undtaget fra begge beskyttelsesordninger. Derfor har den selvstyrende region Castilla y León for sine områder nord for Duero vedtaget jagtudnyttelsesplaner, som er blevet anfægtet i hovedsagen.

33.      Denne sag rejser dels det spørgsmål, om afgrænsningen mellem de strenge beskyttelsesordninger i habitatdirektivet langs floden i lyset af artens bevaringsstatus kan være gyldig i begge områder (det andet spørgsmål samt delvist det første spørgsmål, herom under B), og dels, i hvilket omfang bestemmelserne i habitatdirektivets artikel 14 om indsamling af ulve i naturen i forbindelse med anerkendelsen af denne geografiske afgrænsning begrænser jagten (den øvrige del af det første spørgsmål samt det tredje til det femte spørgsmål, herom under C). Indledningsvis skal der dog foretages en vurdering af de formalitetsindsigelser, der er rejst mod anmodningen om præjudiciel afgørelse.

A.      Formalitetsindsigelser

34.      Principielt tilkommer det udelukkende den nationale ret, for hvilken en tvist er indbragt, og som har ansvaret for den retlige afgørelse, som skal træffes, på grundlag af omstændighederne i den konkrete sag at vurdere, såvel om en præjudiciel afgørelse er nødvendig for, at den kan afsige dom, som relevansen af de spørgsmål, den forelægger Domstolen. Når de forelagte spørgsmål vedrører fortolkningen af en EU-retlig regel, er Domstolen derfor principielt forpligtet til at træffe afgørelse. Der foreligger en formodning for, at sådanne spørgsmål er relevante. Domstolen kan kun afslå at træffe afgørelse vedrørende et præjudicielt spørgsmål fra en national ret, såfremt det klart fremgår, at den ønskede fortolkning af en EU-retlig regel savner enhver forbindelse med realiteten i hovedsagen eller dennes genstand, når problemet er af hypotetisk karakter, eller når Domstolen ikke råder over de faktiske og retlige oplysninger, som er nødvendige for, at den kan foretage en sagligt korrekt besvarelse af de forelagte spørgsmål (13).

35.      Spanien har gjort gældende, at anmodningen om præjudiciel afgørelse ikke længere er relevant, eftersom den spanske forfatningsdomstol har erklæret, at den i hovedsagen omtvistede lovgivning for den selvstyrende region Castilla y León er forfatningsstridig som følge af tilsidesættelse af statslig lovgivning. Desuden har den selvstyrende region gjort gældende, at den har meddelt de personer, der har ret til at drive jagt på ulve, at de ikke kan udøve deres jagtret.

36.      Den selvstyrende region Castilla y León har imidlertid samtidig anført, at den har anfægtet den statslige lovgivning, som er til hinder for anvendelsen af den omtvistede nationale lovgivning. Derfor må det lægges til grund, at den regionale lovgivning kan reaktiveres efter en afgørelse om denne anfægtelse, såfremt søgsmålet tages til følge.

37.      Desuden vedrører hovedsagen også det spørgsmål, om begrænsningen af ulvebestanden gennem jagt i perioden før den spanske forfatningsdomstols afgørelse, hvor den regionale lovgivning fandt anvendelse, skal udlignes. Eftersom denne afgørelse kun vedrører perioden fra 2021, mens hovedsagen vedrører jagtperioderne siden 2019, er foreneligheden mellem den regionale lovgivning og EU-retten fortsat relevant.

38.      Derfor fremgår det i hvert fald ikke klart, at anmodningen om præjudiciel afgørelse er uden betydning for afgørelsen af hovedsagen.

39.      Den yderligere indsigelse fra den selvstyrende region Castilla y León om, at anmodningen om præjudiciel afgørelse alene rejser spørgsmål om bevisvurderingen, er ikke overbevisende. Det er ganske vist korrekt, at Domstolen under den præjudicielle procedure ikke er kompetent til at vurdere beviser, men anmodningen om præjudiciel afgørelse har åbenbart til formål at afklare de EU-retlige spørgsmål om, hvorvidt afgrænsningen af den strenge beskyttelsesordning for ulve langs Duero-floden er gyldig, og hvorledes habitatdirektivets artikel 14 skal fortolkes.

40.      Den selvstyrende region Castilla y León har dog med rette kritiseret, at en del af det første spørgsmål vedrører forholdet mellem den statslige spanske lovgivning om beskyttelsen af ulven og regionens lovgivning om ulvejagt. Dette forhold er et spørgsmål, der henhører under national spansk ret, og som Domstolen ikke kan besvare. Denne del af det første spørgsmål kan derfor ikke antages til realitetsbehandling.

41.      Formalitetsindsigelserne fra Spanien og den selvstyrende region Castilla y León bør imidlertid afvises i øvrigt.

B.      De strenge beskyttelsesordningers geografiske rækkevidde

42.      Med det andet spørgsmål og det første spørgsmål, for så vidt som det vedrører habitatdirektivets artikel 12, ønsker Tribunal Superior (øverste regionale domstol) oplyst, om det, henset til ulvens bevaringsstatus i Spanien, er foreneligt med direktivets formål om at opretholde eller genoprette en gunstig bevaringsstatus for beskyttede dyrearter, at ulven i Spanien syd for Duero ydes en streng beskyttelse i henhold til artikel 12, mens den nord for Duero derimod kun ydes den svagere beskyttelse i henhold til artikel 14.

43.      Den geografiske rækkevidde af habitatdirektivets artikel 12 henholdsvis 14 fremgår klart af de to bestemmelsers ordlyd, sammenholdt med bilag IV og V. Selv hvis disse regler var i strid med direktivets overordnede formål, ville denne modstrid ikke ændre den klare geografiske afgrænsning mellem de to beskyttelsesordninger (14).

44.      I øvrigt skal der ved anvendelsen af artikel 14 tages afgørende hensyn til bevaringsstatussen for arterne i bilag V, således som jeg vil redegøre for nedenfor. Derfor er det allerede tvivlsomt, om der foreligger en modstrid med direktivets formål.

45.      Den geografiske afgrænsning mellem de to beskyttelsesordninger i direktivet kan imidlertid problematiseres, såfremt den er i modstrid med trinhøjere ret. Der fremgår ganske vist ingen modstrid med traktaterne eller chartret, men det kan overvejes, om afgrænsningen er forenelig med forpligtelserne i henhold til Bernkonventionen. Som en international konvention indgået af Unionen har den forrang for de afledte EU-retlige bestemmelser (15).

46.      Spanien gjorde ganske vist ved godkendelsen af Bernkonventionen det forbehold gældende, at ulven på hele statens område ikke beskyttes efter konventionens artikel 6, altså habitatdirektivets artikel 12, men kun efter konventionens artikel 7, altså habitatdirektivets artikel 14. Begrænsningen af beskyttelsen på en del af den spanske stats område tilsidesætter således ikke Spaniens internationale forpligtelser i henhold til konventionen.

47.      Unionen har imidlertid ikke gjort nogen forbehold gældende med hensyn til konventionen. Den er således i dag muligvis forpligtet i henhold til folkeretten til at sikre en streng beskyttelse af ulven efter konventionens artikel 6 på hele sit område, altså også i Spanien nord for Duero. En geografisk begrænsning af rækkevidden af habitatdirektivets artikel 12 vil være uforenelig hermed.

48.      I øvrigt er konventionen som en del af EU-retten bindende for medlemsstaterne (16), altså også for Spanien. Det er i det mindste uklart, om Spaniens folkeretlige forbehold også er gyldigt i forhold til denne EU-retlige virkning.

49.      Jeg foreslår imidlertid Domstolen, at den lader dette spørgsmål stå åbent, eftersom det ikke rejses udtrykkeligt i anmodningen om præjudiciel afgørelse, og parterne ikke har udtalt sig om det.

50.      Endelig kan dette præjudicielle spørgsmål også opfattes således, at det ønskes oplyst, om Unionen på grundlag af oplysningerne om ulvens bevaringsstatus i Spanien i mellemtiden burde have ændret dens opførelse i bilag IV til habitatdirektivet. I så fald vil spørgsmålet imidlertid ikke være relevant for afgørelsen, eftersom der skal sondres mellem Unionens og medlemsstaternes pligt til at handle. Selv hvis Unionen var forpligtet til at udstrække beskyttelsen af ulven i henhold til habitatdirektivets artikel 12 til de spanske områder nord for Duero, ville denne forpligtelse ikke medføre, at Spanien eller den selvstyrende region Castilla y León allerede var forpligtet til at foregribe denne handling fra Unionens side og anvende artikel 12 i disse områder.

51.      Dermed giver anmodningen om præjudiciel afgørelse ikke anledning til tvivl om, at ulven (Canis lupus) i Spanien kun skal beskyttes i henhold til habitatdirektivets artikel 12 syd for floden Duero, mens direktivets artikel 14 finder anvendelse på denne dyreart nord for floden.

C.      Bestemmelser om indsamling og udnyttelse af ulve

52.      De øvrige spørgsmål vedrører den problemstilling, om habitatdirektivets artikel 14 er til hinder for at tillade jagt på ulve, når medlemsstaten kvalificerer artens bevaringsstatus som ugunstig.

53.      I denne henseende skal det først afklares, om jagt på ulve skal anses for udnyttelse som omhandlet i habitatdirektivets artikel 14 (herom under 1), og herefter hvilke forpligtelser der følger af artikel 14, når artens bevaringsstatus er ugunstig (herom under 2).

1.      Jagt som udnyttelse

54.      Med det tredje spørgsmål ønskes det indledningsvis oplyst, om begrebet »udnyttelse« i habitatdirektivets artikel 14 omfatter udnyttelse af ulven til jagt, altså jagt på ulve.

55.      Habitatdirektivets artikel 14, stk. 1, forpligter medlemsstaterne til under visse betingelser at træffe foranstaltninger med henblik på at sikre, at indsamling i naturen af enheder af ulven i de spanske områder nord for Duero og udnyttelse heraf er forenelig med opretholdelsen af en tilfredsstillende bevaringsstatus.

56.      I denne henseende skal der i det mindste ved indsamling også forstås jagt (17), eftersom jagtregler i forbindelse med indsamling af enheder i henhold til habitatdirektivets artikel 14, stk. 2, fjerde led, er en mulig beskyttelsesforanstaltning med henblik på opretholdelse af en tilfredsstillende bevaringsstatus. Jagtregler må nødvendigvis vedrøre jagt.

57.      Imidlertid kan begrebet udnyttelse også omfatte jagt, eftersom der i tiende betragtning til fugledirektivet udtrykkeligt tales om jagt [(o.a.: i den tyske version »jagdliche Nutzung«)] på fugle. Tilsvarende har Domstolen i fast retspraksis lagt til grund, at jagt på fugle kan udgøre en fornuftig udnyttelse som omhandlet i fugledirektivets artikel 9, stk. 1, litra c) (18). Det fremgår ikke, hvorfor det i henhold til habitatdirektivet skulle forholde sig anderledes med ulve.

58.      Jagt kan således udgøre indsamling og udnyttelse af enheder af ulven som omhandlet i habitatdirektivets artikel 14, stk. 1.

2.      Forpligtelser i henhold til habitatdirektivets artikel 14

59.      Det skal derfor undersøges, om habitatdirektivets artikel 14, stk. 1, i tilfælde af en ugunstig bevaringsstatus for ulven er til hinder for jagt på denne art.

60.      I henhold til denne bestemmelse træffer medlemsstaterne, hvis de på baggrund af overvågningen efter artikel 11 finder det nødvendigt, foranstaltninger med henblik på at sikre, at indsamling i naturen af enheder af de vilde dyre- og plantearter, der er nævnt i bilag V – altså bl.a. ulven i de spanske områder nord for Duero – og udnyttelsen heraf er forenelig med opretholdelsen af en tilfredsstillende bevaringsstatus for disse arter.

61.      I denne henseende skal det indledningsvis drøftes, om tilladelsen af jagt kræver en bestemt dokumentation [herom under a)], og efterfølgende hvorledes den vurdering, der er nødvendig i denne forbindelse, skal gennemføres [herom under b)].

a)      Nødvendigheden af dokumentation

62.      ASCEL er af den opfattelse, at jagt på en dyreart, der er nævnt i bilag V, i henhold til habitatdirektivets artikel 14, stk. 1, kun er tilladt, såfremt det er videnskabeligt dokumenteret, at denne jagt er forenelig med opretholdelsen af en tilfredsstillende bevaringsstatus. Kommissionens argumentation går i samme retning. Ifølge Kommissionen skal der i henhold til forsigtighedsprincippet nødvendigvis træffes foranstaltninger med henblik på at sikre en tilfredsstillende bevaringsstatus, såfremt der er videnskabelig usikkerhed om foreneligheden mellem en udnyttelse af arter, der er nævnt i bilag V, og deres bevaringsstatus.

63.      Forsigtighedsprincippet er et af grundlagene for den politik om et højt beskyttelsesniveau, der føres af Unionen inden for miljøområdet i henhold til artikel 191, stk. 2, første afsnit, TEUF. Derfor skal der navnlig tages hensyn til dette princip ved fortolkningen af habitatdirektivet (19).

64.      På dette grundlag har Domstolen fastslået, at i henhold til habitatdirektivets artikel 6, stk. 3, må planer og projekter, som kan påvirke et Natura 2000-område, kun tillades, når det ud fra et videnskabeligt synspunkt uden rimelig tvivl kan fastslås, at de ikke har skadelige virkninger for denne lokalitets integritet (20). Endvidere må en fravigelse af artsbeskyttelsen efter artikel 16 i henhold til forsigtighedsprincippet ikke indrømmes, såfremt en undersøgelse af de bedste videnskabelige data, der er til rådighed, giver anledning til usikkerhed med hensyn til, om den pågældende fravigelse vil hindre eller ikke hindre opretholdelse eller genopretning af en gunstig bevaringsstatus for en udryddelsestruet art (21).

65.      Denne retspraksis kan imidlertid ikke uden begrænsninger overføres på habitatdirektivets artikel 14.

66.      Habitatdirektivets artikel 6, stk. 3, gør de omfattede planer og projekter afhængig af en tilladelse. Såfremt betingelserne for en tilladelse ikke er opfyldt, må de ikke gennemføres. Artikel 16 er endvidere en undtagelsesbestemmelse, hvis anvendelse i sagens natur afhænger af, at det godtgøres, at de herfor fastsatte betingelser – som skal fortolkes indskrænkende (22) – er opfyldt (23).

67.      Derimod fastsætter habitatdirektivets artikel 14 under visse betingelser en begrænsning af indsamling og udnyttelse af enheder af de arter, der er nævnt i bilag V. Heraf følger ved en modsætningsslutning, at denne bestemmelse ikke er til hinder for indsamling og udnyttelse, såfremt disse betingelser ikke er opfyldt. EU-lovgiver har åbenbart lagt til grund, at de arter, der er nævnt i bilag V, har en gunstig bevaringsstatus, som principielt ikke påvirkes af indsamling og udnyttelse af enheder. Så længe denne antagelse er korrekt, er indsamling og udnyttelse også forenelig med direktivets formål som anført i artikel 2, stk. 1 og 2, om at bevare de vilde arter og navnlig at opretholde eller genoprette en gunstig bevaringsstatus for arter af fællesskabsbetydning.

68.      Habitatdirektivets artikel 14 danner imidlertid heller ikke grundlag for en ret til indsamling og udnyttelse af enheder, der er nævnt i bilag V. Medlemsstaterne kan således på trods af en gunstig bevaringsstatus fastsætte en begrænsning eller endda nedlægge totale forbud. Dette er tilladt som en strengere beskyttelsesforanstaltning som omhandlet i artikel 193 TEUF.

69.      Habitatdirektivets artikel 14 fastsætter derimod, hvad der skal ske, hvis antagelsen om, at indsamlingen og udnyttelsen er uskadelig, gendrives. I et sådant tilfælde træffer medlemsstaterne de nødvendige foranstaltninger med henblik på at sikre, at disse aktiviteter er forenelige med opretholdelsen af en tilfredsstillende bevaringsstatus. Som Domstolen allerede har fastslået, kan medlemsstaterne ikke frit afgøre, om de træffer disse foranstaltninger, idet de derimod er underlagt en forpligtelse, som også skal komme til udtryk ved gennemførelsen af artikel 14 (24).

70.      Medlemsstaterne skal således i henhold til habitatdirektivets artikel 14 begrænse indsamling og udnyttelse af enheder af de arter, der er nævnt i bilag V, såfremt antagelsen om, at den ubegrænsede udøvelse af den pågældende aktivitet er forenelig med opretholdelsen af en tilfredsstillende bevaringsstatus, er blevet gendrevet.

b)      Vurdering af de nødvendige foranstaltninger

71.      Som Kommissionen med rette har gjort gældende, indrømmer habitatdirektivets artikel 14, stk. 1, medlemsstaterne en skønsfrihed ved vurderingen af, om den nævnte antagelse er gendrevet, og navnlig om en arts bevaringsstatus medfører, at jagten skal begrænses. Denne skønsfrihed begrænses imidlertid af formålet om at opretholde en gunstig bevaringsstatus (25).

72.      Med henblik på at præcisere rækkevidden af denne forpligtelse vil jeg først undersøge overvågningsforpligtelsen i henhold til habitatdirektivets artikel 11, herefter kriteriet om den bedste tilgængelige videnskabelige viden, som skal anvendes i denne forbindelse, og rapporteringsforpligtelsen i henhold til artikel 17 samt endelig konsekvenserne af, at der fastslås en ugunstig bevaringsstatus.

–       Habitatdirektivets artikel 11

73.      Undersøgelsen og bedømmelsen af bevaringsstatussen ved anvendelsen af habitatdirektivets artikel 14 henhører ikke under medlemsstaternes frie skøn. Derimod skal de i henhold til denne bestemmelse træffe de nødvendige foranstaltninger, hvis de finder det nødvendigt på baggrund af overvågningen efter artikel 11. Artikel 11 fastsætter, at medlemsstaterne overvåger de i artikel 2 nævnte naturtypers og arters bevaringsstatus og især tager hensyn til prioriterede naturtyper og prioriterede arter.

74.      Denne overvågningsforpligtelse er imidlertid ikke begrænset til prioriterede arter og naturtyper. Eftersom habitatdirektivet i henhold til artikel 2, stk. 1, har til formål at bidrage til at sikre den biologiske diversitet ved at bevare naturtyperne samt de vilde dyr og planter inden for det af medlemsstaternes område i Europa, hvor traktaten finder anvendelse, skal medlemsstaterne derimod principielt holde øje med alle naturtyper og alle arter af vilde dyr og planter på deres område i Europa. Overvågningen skal tage sigte på at virkeliggøre habitatdirektivets formål, dvs. at sikre den biologiske diversitet ved at bevare alle naturtyper og arter (26).

75.      Denne forpligtelse gælder ganske vist, henset til dens ordlyd og formål, ubegrænset, men medlemsstaterne har en skønsfrihed, i det mindste med hensyn til, hvorledes overvågningen gennemføres. Så længe en arts bevaringsstatus ikke giver anledning til betænkeligheder, er det for mange arter tilstrækkeligt at holde generelt øje med tilstanden for disse arters naturtyper og på baggrund af de heraf udvundne oplysninger drage slutninger om bevaringsstatussen for de arter, der kan forventes at befinde sig i disse naturtyper. Det er imidlertid ikke påkrævet, at Domstolen udtaler sig særskilt om dette spørgsmål i den foreliggende sag.

76.      For så vidt angår arter, som er individuelt beskyttet ved habitatdirektivet, er der derimod behov for specifikke overvågningsforanstaltninger. Dette gælder navnlig ulven i de spanske områder nord for Duero. Til forskel fra de fleste områder i Unionen er ulven her ganske vist ikke en prioriteret art, og der skal altså ikke især tages hensyn til den som omhandlet i artikel 11, andet punktum. Imidlertid er også de arter, der er opført i bilag V, arter af fællesskabsbetydning i henhold til artikel 1, litra g). Anvendelsen af artikel 14 afhænger navnlig direkte af overvågningen af de arter, der er opført i bilag V. Det vil være uforeneligt hermed, hvis disse arter ikke overvåges omhyggeligt.

77.      Endvidere må bestande eller delbestande af beskyttede arter ikke betragtes isoleret, men derimod – som ASCEL med rette har gjort gældende – kun i overordnet sammenhæng med andre bestande eller delbestande (27). Således må det lægges til grund, at der sker en vis udveksling mellem de spanske områder nord for Duero og områderne syd for denne flod og i Portugal, idet enkelte ulve krydser floden eller grænsen. Problemer i de nordlige områder vil derfor som oftest også berøre de sydlige områder og Portugal, hvor ulven i henhold til bilag II til habitatdirektivet er en prioriteret art.

78.      Der skal således udvises særlig omhu ved den overvågning af bevaringsstatussen for en i bilag V nævnt dyreart, som er påkrævet i henhold til habitatdirektivets artikel 11, navnlig når arten – som ulven – er opført i bilag II og IV for mange til hinanden grænsende regioner og her endda er kvalificeret som prioriteret.

–       Rapporteringen i henhold til habitatdirektivets artikel 17 som en udmøntning af den bedste tilgængelige videnskabelige viden

79.      Ligesom andre vurderinger inden for naturbeskyttelsesområdet skal denne overvågning og de konklusioner, der drages heraf ved anvendelsen af artikel 14, også være baseret på den bedste tilgængelige videnskabelige viden (28).

80.      Dette følger af princippet om god forvaltning og det førnævnte forsigtighedsprincip.

81.      Medlemsstaterne skal overholde princippet om god forvaltning som et almindeligt EU-retligt princip ved anvendelsen af EU-retten (29). Dette princip kræver bl.a. af en forvaltningsmyndighed, at den foretager en omhyggelig og upartisk undersøgelse af alle relevante aspekter for at sikre, at den ved vedtagelsen af sin endelige afgørelse råder over så væsentlige og pålidelige elementer som muligt (30).

82.      Endvidere forudsætter foranstaltninger på grundlag af forsigtighedsprincippet – altså navnlig anvendelsen af EU-retlige miljøbestemmelser – sædvanligvis en omfattende evaluering af de pågældende risici på grundlag af de mest pålidelige videnskabelige data og de seneste internationale forskningsresultater (31).

83.      Kommissionen har nævnt et videnskabeligt studie som et eksempel på nyere videnskabelig viden, der skal tages i betragtning ved overvågningen af bevaringsstatussen (32).

84.      Det fjerde og det femte spørgsmål vedrører imidlertid ikke direkte resultaterne af overvågningen efter habitatdirektivets artikel 11 og rejser endda tvivl om, hvorvidt en sådan overvågning overhovedet har fundet sted i tilstrækkeligt omfang med hensyn til ulven. Tribunal superior (øverste regionale domstol) har derimod henvist til den rapport, som Spanien i 2019 fremsendte til Kommissionen i henhold til artikel 17. I henhold til denne bestemmelse skal en sådan rapport bl.a. indeholde de vigtigste resultater af overvågningen efter artikel 11. Spanien meddelte heri, at ulvens bevaringsstatus i Spanien var ugunstig i perioden fra 2013 til 2018.

85.      Såfremt der ud over denne rapport faktisk ikke foreligger nogen sammenlignelige videnskabelige resultater vedrørende den pågældende arts bevaringsstatus, skal i det mindste rapportens konklusion nødvendigvis tages i betragtning ved anvendelsen af habitatdirektivets artikel 14.

86.      En fravigelse heraf vil kun være mulig på grundlag af videnskabelig viden, som peger i den modsatte retning og ud fra et videnskabeligt synspunkt er mere tungtvejende end rapporten. En sådan viden kan navnlig fremgå af nyere undersøgelser, som imidlertid skal hvile på et mindst lige så solidt videnskabeligt grundlag som den viden, der ligger til grund for rapporten.

87.      Derimod kan medlemsstaterne ikke uden yderligere videnskabelig dokumentation gøre gældende, at en sådan rapport er forældet. Eftersom overvågningsforpligtelsen efter habitatdirektivets artikel 11 påhviler dem, skal de selv råde over aktuel videnskabelig viden, som de eventuelt kan påberåbe sig. Såfremt en sådan viden ikke foreligger, må de ikke drage fordel af, at der ikke er blevet foretaget tilstrækkelige undersøgelser. Endvidere er rapporteringsperioden på seks år i henhold til artikel 17 udtryk for, at en sådan rapport kan udgøre grundlaget for foranstaltninger indtil den næste rapport.

88.      Derfor må det fastslås, at den vurdering, der skal foretages i henhold til habitatdirektivets artikel 14, skal være baseret på den rapport, der er fremsendt i henhold til artikel 17, såfremt den ikke modsiges af viden, der ud fra et videnskabeligt synspunkt er mere tungtvejende.

–       Konsekvenserne af en ugunstig bevaringsstatus

89.      I praksis skal medlemsstaterne i tilfælde af betænkeligheder med hensyn til opretholdelsen af en gunstig bevaringsstatus for en art, der er nævnt i bilag V til habitatdirektivet, undersøge, om foranstaltninger vedrørende indsamling og udnyttelse af enheder, altså også i forbindelse med jagt, er nødvendige.

90.      Såfremt medlemsstaten som i den foreliggende sag endda har meddelt Kommissionen, at bevaringsstatussen for en art, der er nævnt i bilag V til habitatdirektivet, er ugunstig, er denne skønsfrihed nødvendigvis begrænset. I dette tilfælde er de hidtil iværksatte foranstaltninger nemlig åbenbart ikke tilstrækkelige til at sikre en gunstig bevaringsstatus for bestanden af arten.

91.      I tilfælde af en ugunstig bevaringsstatus henhører det derfor ikke længere under de kompetente organers skønsfrihed, om de træffer foranstaltninger. De skal i dette tilfælde derimod træffe yderligere foranstaltninger som omhandlet i habitatdirektivets artikel 14 for at forbedre artens bevaringsstatus i et sådant omfang, at den pågældende bestand i fremtiden opnår en varigt gunstig bevaringsstatus.

92.      Det er imidlertid uklart, hvilke yderligere foranstaltninger de kompetente organer skal træffe, og navnlig om de skal forbyde jagt. Dette fremgår allerede af listen over eksempler på mulige foranstaltninger i habitatdirektivets artikel 14, stk. 2. Det fremgår heraf, at det kun er fortsættelsen af overvågningen efter artikel 11, der er obligatorisk, mens medlemsstaten eller de kompetente organer »kan«, men netop – sædvanligvis – ikke skal træffe de øvrige nævnte foranstaltninger.

93.      Eftersom foranstaltninger i henhold til habitatdirektivets artikel 14, stk. 2, kun er nødvendige, så længe der er tvivl om opretholdelsen af en tilfredsstillende bevaringsstatus, nævner denne bestemmelse ikke et fuldstændigt og varigt forbud mod jagt som en mulig foranstaltning. Imidlertid nævnes muligheden for et midlertidigt eller lokalt forbud mod indsamling af enheder i naturen og udnyttelse af visse bestande (andet led), dvs. så længe forbuddet er nødvendigt. Endvidere nævnes jagtregler, der tager hensyn til de pågældende bestandes bevaring (fjerde led), og en ordning med indsamlingstilladelser eller kvoter (femte led).

94.      Imidlertid begrænses den heraf følgende skønsfrihed med hensyn til foranstaltningerne i tilfælde af en ugunstig bevaringsstatus også af formålet om at opretholde en gunstig bevaringsstatus.

95.      I den tyske version følger dette tydeligt af ordlyden af habitatdirektivets artikel 14, stk. 1. I henhold til denne bestemmelse træffer medlemsstaterne de nødvendige foranstaltninger med henblik på at sikre, at indsamlingen og udnyttelsen er forenelig med opretholdelsen af en tilfredsstillende bevaringsstatus.

96.      I andre sprogversioner, f.eks. den engelske, den franske eller den spanske version, kvalificeres de foranstaltninger, der skal træffes, ganske vist ikke som »nødvendige«. I henhold til disse versioner skal medlemsstaterne blot træffe foranstaltninger med henblik på at sikre, at indsamlingen og udnyttelsen er forenelige med opretholdelsen af en tilfredsstillende bevaringsstatus. Foranstaltningernes nødvendighed fremgår imidlertid implicit af denne anvisning. Endvidere nævnes foranstaltningernes nødvendighed på indirekte vis udtrykkeligt, idet der i henhold til alle sprogversioner skal træffes foranstaltninger, hvis medlemsstaterne finder det nødvendigt.

97.      Spørgsmålet om, hvorvidt en konstatering af, at en art har en ugunstig bevaringsstatus, medfører, at det er nødvendigt at begrænse eller forbyde jagt, afhænger af begrundelsen for denne konstatering.

98.      I henhold til habitatdirektivets artikel 1, litra i), betragtes bevaringsstatussen som gunstig, for det første, når data vedrørende bestandsudviklingen af den pågældende art viser, at arten på lang sigt vil opretholde sig selv som en levedygtig bestanddel af dens naturlige levesteder. For det andet må denne arts naturlige udbredelsesområde ikke være i tilbagegang, og der må heller ikke være sandsynlighed for, at det inden for en overskuelig fremtid vil blive mindsket. For det tredje kræves det, at der er og sandsynligvis fortsat vil være et tilstrækkeligt stort levested til på lang sigt at bevare dens bestande (33).

99.      Det er især nærliggende at antage, at en begrænsning af jagten er nødvendig, når en arts bevaringsstatus primært er ugunstig på grund af et tab af enheder. Selv hvis sådanne tab hovedsageligt har andre årsager – i ulvens tilfælde kan der f.eks. være tale om trafik, sygdomme eller krybskytteri – kan det være nødvendigt at forhindre yderligere tab som følge af jagt.

100. Såfremt artens problemer primært har sammenhæng med dens naturtype, hvilket f.eks. i Frankrig må lægges til grund hvad angår hamsteren (Cricetus cricetus) (34), er det muligt, at jagt eller en begrænsning heraf kun vil have yderst begrænsede virkninger for bevaringsstatussen.

101. Hertil kommer, at en konstatering om en arts bevaringsstatus i en medlemsstats biogeografiske områder kun i begrænset omfang gør det muligt at drage konklusioner om bevaringsstatussen i bestemte områder. Derimod kan det ikke udelukkes, at artens bevaringsstatus i visse områder er så god, at jagt her fortsat er mulig, også under hensyntagen til samspillet med andre områder, hvor bevaringsstatussen er ugunstig. Det modsatte er imidlertid også muligt, hvis bestande med en ugunstig bevaringsstatus er afhængige af, at enheder fra områder med en særligt god bevaringsstatus indvandrer. Denne vurdering skal i første række foretages af de kompetente organer i medlemsstaterne under hensyntagen til den bedste tilgængelige videnskabelige viden og på grundlag af en passende overvågning af artens bevaringsstatus i henhold til habitatdirektivets artikel 11.

102. Endelig skal der ved afgørelsen af, hvilke foranstaltninger der er nødvendige, også tages hensyn til forsigtighedsprincippet. Dette princip tillader, at når der er usikkerhed om, hvorvidt der foreligger risici, eller om omfanget af disse, navnlig for miljøet, kan der træffes beskyttelsesforanstaltninger, uden at det skal afventes, at disse risici og alvoren af dem fuldt ud påvises (35). Beskyttelsesforanstaltninger er derfor også mulige, når det på grundlag af den bedste tilgængelige videnskabelige viden er usikkert, hvilke risici der gør sig gældende for opretholdelsen af en gunstig bevaringsstatus.

103. Sammenfattende må det fastslås, at også efter konstateringen af en ugunstig bevaringsstatus for en art, der er opført i bilag V til habitatdirektivet, må jagt på denne art kun forbydes, hvis dette forbud er nødvendigt for genoprettelsen af en gunstig bevaringsstatus for denne art under hensyntagen til den bedste tilgængelige viden, herunder en passende overvågning af artens bevaringsstatus i henhold til artikel 11, og under hensyntagen til forsigtighedsprincippet.

D.      Afsluttende bemærkning

104. Afslutningsvis skal det erindres, at beskyttelsen af ulve i Natura 2000-områder også kan have betydning for tilladelse af jagt. Eftersom Spanien har udpeget flere områder med henblik på beskyttelsen af ulven umiddelbart syd for Duero (36), og denne art kræver særdeles store territorier (37), kan der også rejses det spørgsmål, om jagtudnyttelsesplaner for områder nord for Duero kræver en vurdering af virkningerne på lokaliteten i henhold til habitatdirektivets artikel 6, stk. 3 (38). Det kan således ikke udelukkes, at ulve, der er bosiddende i disse bevaringsområder, krydser floden og dræbes her. Det kan også have betydning for den genetiske variation i bestandene i disse bevaringsområder, om de i tilstrækkelig grad kommer i kontakt med bestandene nord for floden. Dette spørgsmål er imidlertid ikke genstand for den foreliggende sag.

V.      Forslag til afgørelse

105. Jeg foreslår derfor Domstolen, at den besvarer anmodningen om præjudiciel afgørelse således:

»1)      Anmodningen om præjudiciel afgørelse giver ikke anledning til tvivl om, at ulven (Canis lupus) i Spanien kun skal beskyttes i henhold til artikel 12 i Rådets direktiv 92/43/EØF af 21. maj 1992 om bevaring af naturtyper samt vilde dyr og planter, som ændret ved direktiv 2013/17/EU af 13. maj 2013, syd for floden Duero, mens direktivets artikel 14 finder anvendelse på denne dyreart nord for floden.

2)      Jagt kan udgøre indsamling og udnyttelse af enheder af ulven som omhandlet i artikel 14, stk. 1, i direktiv 92/43.

3)      Artikel 11, 14 og 17 i direktiv 92/43 skal fortolkes således,

at

–      medlemsstaterne skal begrænse indsamling og udnyttelse af enheder af de arter, der er nævnt i bilag V, som omhandlet i artikel 14, når antagelsen om, at den ubegrænsede udøvelse af den pågældende aktivitet er forenelig med opretholdelsen af en gunstig bevaringsstatus, er blevet gendrevet

–      der skal udvises særlig omhu ved den overvågning af bevaringsstatussen for en i bilag V nævnt dyreart, som er påkrævet i henhold til habitatdirektivets artikel 11, navnlig når arten – som ulven – er opført i bilag II og IV for mange til hinanden grænsende regioner og her endda er kvalificeret som prioriteret

–      den vurdering, der skal foretages i henhold til artikel 14, skal være baseret på den rapport, der er fremsendt i henhold til artikel 17, såfremt den ikke modsiges af viden, der ud fra et videnskabeligt synspunkt er mere tungtvejende, og

–      også efter konstateringen af en ugunstig bevaringsstatus for en art, der er opført i bilag V, må jagt på denne art kun forbydes, hvis dette forbud er nødvendigt for genoprettelsen af en gunstig bevaringsstatus for denne art under hensyntagen til den bedste tilgængelige viden, herunder en passende overvågning af artens bevaringsstatus i henhold til artikel 11, og under hensyntagen til forsigtighedsprincippet.«

1 –      Originalsprog: tysk.

2 –      Beslutning af 24.11.2022 om beskyttelse af husdyravl og store rovdyr i Europa (2022/2952(RSP)).

3 –      Pressemeddelelse ip_23_4330 af 4.9.2023.

4 –      Konventionen om beskyttelse af Europas vilde dyr og planter samt naturlige levesteder, indgået den 19.9.1979 i Bern (EFT 1982, L 38, s. 3), godkendt på Fællesskabets vegne ved Rådets afgørelse 82/72/EØF af 3.12.1981 (EFT 1981, L 38, s. 1).

5 –      Jf. f.eks. referatet af det 42. møde i den stående komité fra den 28.11. til den 2.12.2022, T-PVS(2022)31, punkt 5.2, og senest Kommissionens pressemeddelelse af 20.12.2023, »Kommissionen foreslår at ændre ulvens internationale status fra »strengt beskyttet« til »beskyttet« baseret på nye data om voksende bestande og deres konsekvenser«, IP/23/6752.

6 –      Rådets direktiv 92/43/EØF af 21.5.1992 om bevaring af naturtyper samt vilde dyr og planter (EFT 1992, L 206, s. 7), som ændret ved Rådets direktiv 2013/17/EU af 13.5.2013 (EUT 2013, L 158, s. 193).

7 –      Rådets afgørelse 82/72/EØF af 3.12.1981 (EFT 1982, L 38, s. 1).

8 –      https://www.coe.int/en/web/conventions/cets-number-/-abridged-title-known?module=signatures-by-treaty&treatynum=104

9 –      https://www.coe.int/en/web/conventions/cets-number-/-abridged-title-known?module=declarations-by-treaty&numSte=104&codeNature=2&codePays=SPA. Jf. også V. Salvatori og J.D.C. Linnell, Report on the conservation status and threats for wolf (Canis lupus) in Europe, for det 25. møde i den stående komité for konventionen (T-PVS/Inf (2005) 16, s. 6), og M. Prieur, Report on the implementation of the Bern Convention in Spain, for det 26. møde i den stående komité for konventionen (T-PVS/Inf (2006) 7, s. 3).

10 –       På tidspunktet for hovedsagen gjaldt Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2009/147/EF af 30.11.2009 om beskyttelse af vilde fugle (EUT 2010, L 20, s. 7), som affattet ved Rådets direktiv 2013/17/EU af 13.5.2013 (EUT 2013, L 158, s. 193).

11 –      Floden Duero løber 572 km gennem den selvstyrende region Castilla y León, før den flyder gennem Portugal til sin udmunding i Porto.

12 –      Jf. navnlig dom af 11.6.2020, Alianța pentru combaterea abuzurilor (C-88/19, EU:C:2020:458).

13 –      Dom af 6.10.2021, Sumal (C-882/19, EU:C:2021:800, præmis 27 og 28 og den deri nævnte retspraksis).

14 –      Jf. i denne retning dom af 8.12.2005, ECB mod Tyskland (C-220/03, EU:C:2005:748, præmis 31), og af 14.7.2022, Parlamentet mod Rådet (Hjemstedet for Den Europæiske Arbejdsmarkedsmyndighed) (C-743/19, EU:C:2022:569, præmis 58).

15 –      Jf. i denne retning dom af 3.6.2008, The International Association of Independent Tanker Owners m.fl. (C-308/06, EU:C:2008:312, præmis 42), og af 11.7.2018, Bosphorus Queen Shipping (C-15/17, EU:C:2018:557, præmis 44).

16 –      Jf. dom af 15.7.2004, Pêcheurs de l’étang de Berre (C-213/03, EU:C:2004:464, præmis 39).

17 –      Jf. også dom af 10.10.2019, Luonnonsuojeluyhdistys Tapiola (C-674/17, EU:C:2019:851, præmis 32), vedrørende jagt som indsamling som omhandlet i habitatdirektivets artikel 16.

18 –      Dom af 7.3.1996, Associazione Italiana per il WWF m.fl. (C-118/94, EU:C:1996:86, præmis 21), af 16.10.2003, Ligue pour la protection des oiseaux m.fl. (C-182/02, EU:C:2003:558, præmis 10), og af 23.4.2020, Kommissionen mod Finland (Forårsjagt på hanedderfugle) (C-217/19, EU:C:2020:291, præmis 65).

19 –      Dom af 7.9.2004, Waddenvereniging og Vogelbeschermingsvereniging (C-127/02, EU:C:2004:482, præmis 44), og af 13.12.2007, Kommissionen mod Irland (C-418/04, EU:C:2007:780,0 præmis 254), samt i denne retning dom af 8.11.2016, Lesoochranárske zoskupenie VLK (C-243/15, EU:C:2016:838, præmis 66), og af 17.4.2018, Kommissionen mod Polen (Białowieża-skoven) (C-441/17, EU:C:2018:255, præmis 118).

20 –      Dom af 7.9.2004, Waddenvereniging og Vogelbeschermingsvereniging (C-127/02, EU:C:2004:482, præmis 59), og af 17.4.2018, Kommissionen mod Polen (Białowieża-skoven) (C-441/17, EU:C:2018:255, præmis 117).

21 –      Dom af 10.10.2019, Luonnonsuojeluyhdistys Tapiola (C-674/17, EU:C:2019:851, præmis 66).

22 –      Dom af 20.10.2005, Kommissionen mod Det Forenede Kongerige (C-6/04, EU:C:2005:626, præmis 111), og af 10.10.2019, Luonnonsuojeluyhdistys Tapiola (C-674/17, EU:C:2019:851, præmis 30).

23 –      Dom af 10.10.2019, Luonnonsuojeluyhdistys Tapiola (C-674/17, EU:C:2019:851, præmis 51), og af 23.4.2020, Kommissionen mod Finland (Forårsjagt på hanedderfugle) (C-217/19, EU:C:2020:291, præmis 66).

24 –      Dom af 13.2.2003, Kommissionen mod Luxembourg (C-75/01, EU:C:2003:95, præmis 80 og 81).

25 –      Generaladvokat Tizzanos forslag til afgørelse Kommissionen mod Luxembourg (C-75/01, EU:C:2002:58, punkt 79). Jf. vedrørende lignende begrænsninger af skønsfriheden dom af 24.10.1996, Kraaijeveld m.fl. (C-72/95, EU:C:1996:404, præmis 56), af 7.9.2004, Waddenvereniging og Vogelbeschermingsvereniging (C-127/02, EU:C:2004:482, præmis 66), af 25.7.2008, Janecek (C-237/07, EU:C:2008:447, præmis 46), af 26.5.2011, Stichting Natuur en Milieu m.fl. (C-165/09 – C-167/09, EU:C:2011:348, præmis 100-103), af 5.9.2012, Rahman m.fl. (C-83/11, EU:C:2012:519, præmis 25), af 8.11.2016, Lesoochranárske zoskupenie VLK (C-243/15, EU:C:2016:838, præmis 44), og af 3.10.2019, Wasserleitungsverband Nördliches Burgenland m.fl. (C-197/18, EU:C:2019:824, præmis 31).

26 –      Jf. allerede mit forslag til afgørelse Cascina Tre Pini (C-301/12, EU:C:2013:420, punkt 59).

27 –      Jf. i denne retning dom af 10.10.2019, Luonnonsuojeluyhdistys Tapiola (C-674/17, EU:C:2019:851, præmis 58, 59 og 61).

28 –      Jf. i denne retning dom af 7.9.2004, Waddenvereniging og Vogelbeschermingsvereniging (C-127/02, EU:C:2004:482, præmis 54), af 10.10.2019, Luonnonsuojeluyhdistys Tapiola (C-674/17, EU:C:2019:851, præmis 51), og af 23.4.2020, Kommissionen mod Finland (Forårsjagt på hanedderfugle) (C-217/19, EU:C:2020:291, præmis 70).

29 –      Dom af 8.5.2014, N. (C-604/12, EU:C:2014:302, præmis 49 og 50), af 14.5.2020, Agrobet CZ (C-446/18, EU:C:2020:369, præmis 43), og af 22.9.2022, Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság m.fl. (C-159/21, EU:C:2022:708, præmis 35).

30 –      Dom af 14.5.2020, Agrobet CZ (C-446/18, EU:C:2020:369, præmis 44), og af 21.10.2021, CHEP Equipment Pooling (C-396/20, EU:C:2021:867, præmis 48).

31 –      Jf. i denne retning dom af 28.1.2010, Kommissionen mod Frankrig (C-333/08, EU:C:2010:44, præmis 92), af 1.10.2019, Blaise m.fl. (C-616/17, EU:C:2019:800, præmis 46, jf. også præmis 93 og 94), og af 9.11.2023, Global Silicones Council m.fl. mod Kommissionen (C-558/21 P, EU:C:2023:839, præmis 66).

32 –      A. Prieto m.fl., »Field work effort to evaluate biological parameters of interest for decision-making on the wolf (Canis lupus)«, Hystrix, the Italian Journal of Mammalogy, bind 33 (1): s. 65-72, 2022.

33 –      Dom af 10.10.2019, Luonnonsuojeluyhdistys Tapiola (C-674/17, EU:C:2019:851, præmis 56).

34 –      Jf. mit forslag til afgørelse Kommissionen mod Frankrig (C-383/09, EU:C:2011:23).

35 –      Dom af 6.5.2021, Bayer CropScience og Bayer mod Kommissionen (C-499/18 P, EU:C:2021:367, præmis 80).

36 –      Natura 2000 Viewer anførte den 18.1.2024 bl.a. områderne Riberas del Río Duero y afluentes (ES4170083), Hoces del Río Riaza (ES4160104), Altos de Barahona (ES4170148), El Carrascal (ES4180130), Riberas de Castronuño (ES4180017), Cañones del Duero (ES4190102) og Arribes del Duero (ES4150096).

37 –      L. Boitani, Action Plan for the conservation of the wolves (Canis lupus) in Europe (Council of Europe, T-PVS (2000) 23, s. 16).

38 –      Jf. dom af 26.4.2017, Kommissionen mod Tyskland (C-142/16, EU:C:2017:301, præmis 29 og 30).