(Sag T-208/22)

Kinda Makhlouf

mod

Rådet for Den Europæiske Union

Rettens dom (Niende Udvidede Afdeling) af 17. juli 2024

»Fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik – restriktive foranstaltninger vedtaget på baggrund af situationen i Syrien – indefrysning af midler og økonomiske ressourcer – restriktion vedrørende indrejse på medlemsstaternes område – liste over personer, enheder og organer, som er omfattet af indefrysningen af pengemidler og økonomiske ressourcer, eller som er omfattet af indrejserestriktioner på medlemsstaternes område – opførelse og opretholdelse af sagsøgerens navn på listen – arving til en person, der allerede er omfattet af restriktive foranstaltninger – ret til forsvar – urigtigt skøn – proportionalitet – ejendomsret – retten til at færdes og tage ophold på medlemsstaternes område – ret til familieliv – ansvar uden for kontraktforhold«

1. Retslig procedure – afgørelse eller forordning, der under en sag erstatter den anfægtede retsakt – anmodning om tilpasning af stævningen – betingelser

   (Rettens procesreglement, art. 86, stk. 1)

   (jf. præmis 25 og 29)

2. Retslig procedure – afgørelse eller forordning, der under en sag erstatter den anfægtede retsakt – anmodning om tilpasning af stævningen – sagsøgeren forpligtet til at ledsage sin anmodning om tilpasning af tilpassede anbringender og argumenter – foreligger ikke, medmindre der er væsentlige forskelle mellem de to retsakter – Rettens kontrolforpligtelse

   (Rettens procesreglement, art. 86, stk. 1 og 4)

   (jf. præmis 35-37)

3. Retslig procedure – tilpasning af påstandene under sagen – formkrav – kort fremstilling af anbringenderne – overførsel af de oprindelige anbringender – betingelser

   (Rettens procesreglement, art. 86, stk. 4)

   (jf. præmis 38 og 39)

4. EU-ret – principper – ret til forsvar – ret til en effektiv domstolsbeskyttelse – restriktive foranstaltninger – pligt til at meddele de individuelle og specifikke grunde til de trufne afgørelser – retten til at blive hørt forud for vedtagelsen af sådanne foranstaltninger – begrænsninger – betingelser

   [Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder, art. 41, stk. 2, litra a); Rådets afgørelse 2013/255/FUSP, som ændret ved afgørelse (FUSP) 2022/242, bilaget; Rådets forordning nr. 36/2012 og 2022/237]

   (jf. præmis 51-54, 56, 58 og 61)

5. EU-ret – principper – ret til forsvar – ret til at blive hørt – institutionernes pligt til at tilslutte sig de berørte parters synspunkt – foreligger ikke – pligt til at besvare alle parternes argumenter – foreligger ikke

   (Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder, art. 41, stk. 2)

   (jf. præmis 68)

6. Den Europæiske Union – domstolsprøvelse af lovligheden af institutionernes retsakter – restriktive foranstaltninger over for Syrien – omfanget af prøvelsen – bevis for grundlaget for foranstaltningen – den kompetente EU-myndigheds forpligtelse til i tilfælde af anfægtelse at godtgøre grundlaget for den begrundelse, der foreholdes de berørte personer eller enheder

   (Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder, art. 47; Rådets afgørelse 2013/255/FUSP, som ændret ved afgørelse (FUSP) 2022/242 og (FUSP) 2023/1035, bilaget; Rådets forordning nr. 36/2012, 2022/237 og 2023/1027)

   (jf. præmis 76-82)

7. Den Europæiske Union – domstolsprøvelse af lovligheden af institutionernes retsakter – restriktive foranstaltninger over for Syrien – omfanget af prøvelsen – opførelse af sagsøgeren på listen i bilaget til den anfægtede afgørelse som følge af den pågældendes tilhørsforhold til Assad- eller Makhlouffamilierne – offentligt tilgængelige dokumenter – bevisværdi

   (Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder, art. 47; Rådets afgørelse 2013/255/FUSP, som ændret ved afgørelse (FUSP) 2022/242 og (FUSP) 2023/1035, bilaget; Rådets forordning nr. 36/2012, 2022/237 og 2023/1027)

   (jf. præmis 83, 86, 87 og 121-123)

8. Den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik – specifikke restriktive foranstaltninger over for visse personer og enheder på baggrund af situationen i Syrien – afgørelse 2013/255/FUSP og forordning nr. 36/2012 – formodning for støtte til det syriske regime for så vidt angår fremtrædende erhvervsfolk, der driver virksomhed i Syrien, og medlemmer af Assad- eller Makhlouffamilierne – lovlighed – betingelser

   [Rådets afgørelse 2013/255/FUSP, som ændret ved afgørelse (FUSP) 2015/1836, art. 27, stk. 1, og art. 27, stk. 2, litra a) og b), og art. 28, stk. 1 og 2; Rådets forordning nr. 36/2012 og 2015/1828, art. 15, stk. 1, litra a), og art. 15, stk. 1a, litra b)]

   (jf. præmis 89-92 og 94)

9. Den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik – specifikke restriktive foranstaltninger over for visse personer og enheder på baggrund af situationen i Syrien – afgørelse 2013/255/FUSP og forordning nr. 36/2012 – formodning for støtte til det syriske regime for så vidt angår medlemmer af Assad- eller Makhlouffamilierne – lovlighed – betingelser – afkræftelig formodning – modbevis – foreligger ikke

   [Rådets afgørelse 2013/255/FUSP, som ændret ved afgørelse (FUSP) 2015/1836, art. 27, stk. 1-3, og art. 28, stk. 1-3; Rådets forordning nr. 36/2012 og 2015/1828, art. 15, stk. 1, litra a), art. 15, stk. 1a, litra b), og art. 15, stk. 1b]

   (jf. præmis 93, 95-98, 101-104, 114, 116 og 125)

10. Den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik – restriktive foranstaltninger over for Syrien – indefrysning af midler og indrejserestriktioner over for personer, enheder eller organer med tilknytning til det syriske regime – begrænsninger af ejendomsretten – tilsidesættelse af proportionalitetsprincippet – foreligger ikke

    (Art. 5, stk. 4, TEU og art. 29 TEU; art. 215 TEUF; Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder, art. 17 og art. 52, stk. 1; Rådets afgørelse 2013/255/FUSP, som ændret ved afgørelse (FUSP) 2022/242 og (FUSP) 2023/1035, art. 28, stk. 6; Rådets forordning nr. 36/2012, 2022/237 og 2023/1027, art. 16)

    (jf. præmis 131-155 og 160)

11. Den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik – restriktive foranstaltninger over for Syrien – indefrysning af midler og indrejserestriktioner over for personer, enheder eller organer med tilknytning til det syriske regime – begrænsning af retten til respekt for privatliv og familieliv – tilsidesættelse af proportionalitetsprincippet – foreligger ikke

    (Art. 5, stk. 4, TEU og art. 29 TEU; art. 215 TEUF; Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder, art. 7 og art. 52, stk. 1; Rådets afgørelse 2013/255/FUSP, som ændret ved afgørelse (FUSP) 2022/242 og (FUSP) 2023/1035, art. 27, stk. 9, og art. 34; Rådets forordning nr. 36/2012, 2022/237 og 2023/1027, art. 32, stk. 4)

    (jf. præmis 163 og 168-183)

12. Erstatning uden for kontrakt – betingelser – retsstridighed – tab – årsagsforbindelse – kumulative betingelser

    (Art. 340, stk. 2, TEUF)

    (jf. præmis 187, 191 og 192)

Resumé

Retten frifandt ved sin dom Rådet for Den Europæiske Union i det annullationssøgsmål, som Kinda Makhlouf havde anlagt til prøvelse af de retsakter, hvorved hendes navn blev opført på listerne over personer, der drager fordel af eller støtter det syriske regime, og som af denne grund er omfattet af restriktive foranstaltninger. Retten præciserede bl.a. rækkevidden af det kriterium om familiemæssigt tilhørsforhold, der er fastsat i afgørelse 2013/255 ( 1 ) om restriktive foranstaltninger over for Syrien, og reglerne om bevisbyrde og afkræftelse af den formodning, der er opstillet i denne afgørelse.

Kinda Makhlouf var en datter af Mohammed Makhlouf, som var en forretningsmand med syrisk statsborgerskab, der døde den 12. september 2020, og hvis navn var blevet opført på listerne over personer og enheder, der er omfattet af de restriktive foranstaltninger over for Syrien, som Rådet for Den Europæiske Union traf i 2011 ( 2 ).

Sagsøgerens navn blev opført på de omhandlede lister den 21. februar 2022 ( 3 ) med følgende begrundelse: »[d]atter af Mohammed Makhlouf. Medlem af Makhlouffamilien«. Denne opførelse var støttet på kriteriet om tilhørsforhold til Assad- og Makhlouffamilierne, der er fastsat i artikel 27, stk. 2, litra b), og artikel 28, stk. 2, litra b), i afgørelse 2013/255, som ændret ved afgørelse 2015/1836, samt ved artikel 15, stk. 1a, litra b), i forordning nr. 36/2012 ( 4 ), som ændret ved forordning 2015/1828. Med henblik herpå støttede Rådet sig på afgørelsen af 27. september 2020 om indledning af behandlingen af arven efter Mohammed Makhlouf, der var truffet af en syrisk dommer, og som sagsøgeren, der var arving efter den afdøde, ikke havde anfægtet. Opførelsen af sagsøgerens navn på de omtvistede lister blev bl.a. opretholdt den 25. maj 2023 ( 5 ).

Rettens bemærkninger

Ifølge sagsøgeren kunne den omstændighed alene, at der består et tilhørsforhold til Makhlouffamilien, ikke begrunde vedtagelsen af restriktive foranstaltninger over for hende. I denne henseende bemærkede Retten indledningsvis, at de specifikke opførelseskriterier med hensyn til de forskellige kategorier af personer, der er omfattet af afgørelse 2013/255, som ændret ved afgørelse 2015/1836 ( 6 ), er selvstændige i forhold til det generelle kriterium for tilknytning til det syriske regime, der er fastsat i denne afgørelse ( 7 ). Den blotte omstændighed, at en person tilhører en af de omhandlede kategorier af personer, er således tilstrækkelig til at gøre det muligt at træffe de omhandlede restriktive foranstaltninger, uden at det er nødvendigt at føre bevis for den støtte, som de pågældende personer yder til det siddende syriske regime, eller den fordel, som de drager heraf. Retten udledte heraf, at kriteriet om familiemæssigt tilhørsforhold udgør et objektivt, selvstændigt og tilstrækkeligt kriterium for at begrunde vedtagelsen af restriktive foranstaltninger over for »medlemmer af [...] Makhlouffamilien«. De omhandlede personer skal imidlertid ikke opføres på de omtvistede lister, hvis der foreligger tilstrækkelige oplysninger om, at de ikke har tilknytning til det syriske regime, at de ikke udøver indflydelse på regimet, eller at de ikke er knyttet til en reel risiko for omgåelse af de restriktive foranstaltninger ( 8 ). Retten bemærkede i denne henseende, at det påhvilede sagsøgeren i forbindelse med en anfægtelse af de anfægtede retsakter at fremlægge beviser for at afkræfte den afkræftelige formodning om tilknytning til det syriske regime, der følger af kriteriet om familiemæssigt tilhørsforhold.

Retten fastslog i det foreliggende tilfælde, at henset til sagsøgerens argumenter og de beviser, som sagsøgeren havde fremlagt, og som vedrørte dels hendes privatliv og familieliv, dels det hævdede brud på forholdet mellem Makhlouffamilien og det syriske regime, kunne disse forhold ikke afkræfte formodningen for tilknytning til det syriske regime.

Retten nåede frem til en lignende konklusion for så vidt angik de belastende beviser, som Rådet fremsendte til sagsøgeren den 31. maj 2022. Blandt disse nævnte bl.a. en artikel i Financial Times, at sagsøgeren og andre medlemmer af Makhlouffamilien tæt på sagsøgeren erhvervede lejligheder i Rusland ved hjælp af lån og finansielle konstruktioner, som gjorde det muligt at misbruge midler uden for Syrien og således omgå de restriktive foranstaltninger, som Unionen har indført. Da sagsøgeren ikke bestred disse oplysninger, som ligeledes viste, at der var forbindelser mellem sagsøgeren og andre medlemmer af Makhlouffamilien, der er omfattet af de samme restriktive foranstaltninger, havde sagsøgeren ikke præciseret oprindelsen af de midler, som bl.a. gjorde det muligt for hende at erhverve den faste ejendom i Rusland. Retten fastslog derfor dels, at de anfægtede retsakter var baseret på et tilstrækkeligt solidt faktuelt grundlag, dels at sagsøgeren ikke gyldigt havde afkræftet formodningen for tilknytning til det syriske regime. Da de anfægtede retsakter ikke var behæftet med et urigtigt skøn, konkluderede Retten, at Rådet skulle frifindes.

( 1 ) – Rådets afgørelse 2013/255/FUSP af 31.5.2013 om restriktive foranstaltninger over for Syrien (EUT 2013, L 147, s. 14), som ændret ved Rådets afgørelse (FUSP) 2015/1836 af 12.10.2015 (EUT 2015, L 266, s. 75).

( 2 ) – Jf. Rådets gennemførelsesafgørelse 2011/488/FUSP af 1.8.2011 om gennemførelse af afgørelse 2011/273/FUSP om restriktive foranstaltninger over for Syrien (EUT 2011, L 199, s. 74) og Rådets gennemførelsesforordning (EU) nr. 755/2011 af 1.8.2011 om gennemførelse af forordning (EU) nr. 442/2011 om restriktive foranstaltninger på baggrund af situationen i Syrien (EUT 2011, L 199, s. 33). Mohammed Makhloufs navn blev fjernet fra de nævnte lister ved Rådets gennemførelsesafgørelse (FUSP) 2022/306 af 24.2.2022 om gennemførelse af afgørelse 2013/255/FUSP om restriktive foranstaltninger over for Syrien (EUT 2022, L 46, s. 95) og ved Rådets gennemførelsesforordning (EU) 2022/299 af 24.2.2022 om gennemførelse af forordning (EU) nr. 36/2012 (EUT 2022, L 46, s. 1).

( 3 ) – Rådets gennemførelsesafgørelse (FUSP) 2022/242 af 21.2.2022 om gennemførelse af afgørelse 2013/255/FUSP om restriktive foranstaltninger over for Syrien (EUT 2022, L 40, s. 26) og Rådets gennemførelsesforordning (EU) 2022/237 af 21.2.2022 om gennemførelse af forordning (EU) nr. 36/2012 om restriktive foranstaltninger på baggrund af situationen i Syrien (EUT 2022, L 40, s. 6).

( 4 ) – Rådets forordning (EU) nr. 36/2012 af 18.1.2012 om restriktive foranstaltninger på baggrund af situationen i Syrien og om ophævelse af forordning (EU) nr. 442/2011 (EUT 2012, L 16, s. 1), som ændret ved Rådets forordning (EU) 2015/1828 af 12.10.2015 (EUT 2015, L 266, s. 1).

( 5 ) – Rådets afgørelse (FUSP) 2023/1035 af 25.5.2023 om ændring af afgørelse 2013/255 (EUT 2023, L 139, s. 49) og Rådets gennemførelsesforordning (EU) 2023/1027 af 25.5.2023 om gennemførelse af forordning (EU) nr. 36/2012 om restriktive foranstaltninger på baggrund af situationen i Syrien (EUT 2023, L 139, s. 1).

( 6 ) – Jf. artikel 27, stk. 2, litra b), i afgørelse 2013/255, som ændret ved afgørelse 2015/1836.

( 7 ) – Jf. artikel 27, stk. 1, og artikel 28, stk. 1, i afgørelse 2013/255, som ændret ved afgørelse 2015/1836.

( 8 ) – Jf. artikel 27, stk. 3, og artikel 28, stk. 3, i afgørelse 2013/255, som ændret ved afgørelse 2015/1836.