Sag T-396/21

Deutsche Bank AG

mod

Den Fælles Afviklingsinstans (Afviklingsinstansen)

Rettens dom (Ottende Udvidede Afdeling) af 17. juli 2024

»Den Økonomiske og Monetære Union – bankunionen – den fælles afviklingsmekanisme for kreditinstitutter og visse investeringsselskaber (SRM) – Den Fælles Afviklingsfond (Afviklingsfonden) – afgørelse fra Afviklingsinstansen om beregningen af ex ante-bidrag for 2021 – begrundelsespligt – ret til en effektiv domstolsbeskyttelse – ligebehandling– proportionalitetsprincippet – Afviklingsinstansens skønsmargen – ulovlighedsindsigelse – Kommissionens skønsmargen – tidsmæssig begrænsning af dommens retsvirkninger«

1. Den økonomiske og monetære politik – økonomisk politik – den fælles afviklingsmekanisme for kreditinstitutter og visse investeringsselskaber – ex ante-bidrag til Den Fælles Afviklingsfond – formål – forsikringsbaseret logik – sikring af den finansielle sektors tilvejebringelse af tilstrækkelige finansielle ressourcer – fastsættelse af det endelige målniveau – målniveauets dynamiske karakter – fastsættelse på grundlag af en beregning af størrelsen af de dækkede indskud ved udløbet af den indledende periode – lovlighed

   (Europa-Parlamentets og Rådets forordning nr. 806/2014, 41. og 101. betragtning samt art. 69, stk. 1, og art. 76, stk. 1)

   (jf. præmis 35-40)

2. Den økonomiske og monetære politik – økonomisk politik – den fælles afviklingsmekanisme for kreditinstitutter og visse investeringsselskaber – ex ante-bidrag til Den Fælles Afviklingsfond – det endelige målniveau – beregning af dette niveau på grundlag af beløbet af dækkede indskud ved udløbet af den indledende periode – tilsidesættelse af proportionalitetsprincippet – foreligger ikke

   (Art. 5, stk. 4 TEUF; Europa-Parlamentets og Rådets forordning nr. 806/2014, art. 69, stk. 1)

   (jf. præmis 48-50, 58, 62, 64, 66, 69 og 71)

3. EU-institutioner – udøvelse af beføjelser – Kommissionens beføjelse til at vedtage delegerede retsakter – rækkevidde – komplekse vurderinger og evalueringer – bred skønsmargen – fastlæggelse af metoden til beregning af ex ante-bidrag til Den Fælles Afviklingsfond (Afviklingsfonden) – fastsættelse af kriterierne for justering af de nævnte bidrag – domstolsprøvelse – grænser

   (Art. 290 TEUF; Europa-Parlamentets og Rådets forordning nr. 806/2014, 41. betragtning; Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2014/59)

   (jf. præmis 207, 209 og 214)

4. Institutionernes retsakter – begrundelse – forpligtelse – rækkevidde – afgørelse truffet af Den Fælles Afviklingsinstans (Afviklingsinstansen) om fastsættelsen af ex ante-bidrag til Den Fælles Afviklingsfond (Afviklingsfonden) – ikke nødvendigt i begrundelsen for denne afgørelse at lade samtlige de forhold, der gør det muligt at kontrollere rigtigheden af bidragsberegningen, fremgå – afvejning af begrundelsespligten og det almindelige princip om beskyttelse af de berørte institutters forretningshemmeligheder – lovligheden af bestemmelserne om metoden til beregning af ex ante-bidrag til Afviklingsfonden – princippet om iagttagelse af forretningshemmeligheden – Afviklingsinstansens forpligtelse til i en aggregeret og anonymiseret form at offentliggøre og videregive oplysninger om institutterne med henblik på beregningen af ex ante-bidrag

   (Art. 296, stk. 2, TEUF; Europa-Parlamentets og Rådets forordning nr. 806/2014; Kommissionens forordning 2015/63, art. 4-7 og art. 9 samt bilag I; Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2014/59)

   (jf. præmis 298-310)

Resumé

I et søgsmål med påstand om annullation af en afgørelse truffet af Den Fælles Afviklingsinstans (Afviklingsinstansen) om fastsættelse af ex ante-bidrag for 2021 til Den Fælles Afviklingsfond (Afviklingsfonden) fra kreditinstitutter og visse investeringsselskaber (herefter »den anfægtede afgørelse«) ( 1 ) gav Retten medhold i søgsmålet og annullerede denne afgørelse på grundlag af en tilsidesættelse af den begrundelsespligt, der påhviler Afviklingsinstansen med hensyn til fastsættelsen af det årlige målniveau. Retten udtalte sig derudover om rækkevidden af artikel 69, stk. 1, i forordning nr. 806/2014 ( 2 ), idet den dels fastlagde den dynamiske karakter af Afviklingsfondens endelige målniveau, dels undersøgte dens overensstemmelse med proportionalitetsprincippet, henset til kendetegnene ved ex ante-bidragene.

Sagsøgeren, Deutsche Bank AG, er et kreditinstitut med hjemsted i Tyskland.

Rettens bemærkninger

Hvad for det første angik rækkevidden af artikel 69, stk. 1, i forordning nr. 806/2014 havde sagsøgeren gjort gældende, at denne bestemmelse skal fortolkes således, at det endelige målniveau skal fastsættes på en »statisk« måde, dvs. i forhold til størrelsen af de dækkede indskud på tidspunktet for denne forordnings ikrafttræden, og ikke i forhold til størrelsen af disse indskud ved udløbet af den indledende periode.

Retten bemærkede indledningsvis, at denne bestemmelse fastsætter, at ved udløbet af den indledende periode skal de finansielle midler, der er til rådighed i Afviklingsfonden, udgøre mindst 1% af de dækkede indskud i alle de kreditinstitutter, der er meddelt tilladelse i alle de medlemsstater, der deltager i den fælles afviklingsmekanisme (SRM) (herefter »det endelige målniveau«). Det fremgår af samme bestemmelse, at datoen for den indledende periodes udløb ikke alene er afgørende for fastlæggelsen af den dato, hvor det endelige målniveau skal være nået, men også for præciseringen af beløbet af disse indskud, som skal tages i betragtning ved beregningen af dette målniveau.

Endvidere bekræfter forarbejderne til forordning nr. 806/2014 ( 3 ), at denne forordnings artikel 69, stk. 1, er baseret på en dynamisk metode for det endelige målniveau, således at dette målniveau skal fastsættes under hensyntagen til beløbet af dækkede indskud ved udløbet af den indledende periode.

Endelig fremhævede Retten, at behovet for en hensyntagen til udviklingen af beløbet af dækkede indskud forklares med målet om opkrævning af ex ante-bidrag, som ud fra en forsikringsbaseret logik er at sikre, at den finansielle sektor tilvejebringer tilstrækkelige finansielle ressourcer til SRM, for at denne sidstnævnte kan opfylde sine funktioner. Formålet med SRM består i at øge stabiliteten af institutterne i de deltagende medlemsstater og forebygge, at kriser eventuelt har afsmittende virkninger i ikke-deltagende medlemsstater.

I denne henseende fremgår det af forarbejderne ( 4 ), at jo mere banksektoren vokser i størrelse over tid, des mere vil der være en stigning i de finansielle midler, der stilles til rådighed for Afviklingsfonden. Et skøn over denne størrelse gør det således muligt at fastsætte beløbet af de finansielle midler, der tilvejebringes til Afviklingsfonden, for at denne sidstnævnte i tilfælde af krise, som påvirker banksektoren, kan anvendes til at finansiere afviklingsværktøjerne og således sikre den effektive brug heraf ( 5 ). EU-lovgiver har således valgt en tilgang, hvorefter beløbet af dækkede indskud har til formål at anslå banksektorens størrelse og således beregne de finansielle midler, der skal stilles til rådighed for Afviklingsfonden. I dette lys afspejler en eventuel forøgelse af beløbet af dækkede indskud mellem den indledende periodes begyndelse og afslutning en forøgelse af banksektorens størrelse, hvilket indebærer en forøgelse af de finansielle midler, der kræves af Afviklingsfonden ved udløbet af denne periode.

Artikel 69, stk. 1, i forordning nr. 806/2014 skal derfor fortolkes således, at størrelsen af det endelige målniveau skal fastsættes under hensyntagen til beløbet af de dækkede indskud, som fremgår ved udløbet af den indledende periode. Det var følgelig med rette, at Afviklingsinstansen havde taget hensyn til udviklingen i disse indskud med henblik på at fastsætte det endelige målniveau og derefter udlede det årlige målniveau.

Hvad for det andet angik foreneligheden af artikel 69, stk. 1, i forordning nr. 806/2014 med proportionalitetsprincippet bemærkede Retten, at EU-lovgiver ved fastlæggelsen af metoden til beregning af ex ante-bidrag er indrømmet et vidt skøn som følge af de komplekse vurderinger, der skal foretages. Rettens kontrol med overholdelsen af proportionalitetsprincippet skulle således begrænse sig til at prøve, om de foranstaltninger, der er vedtaget af EU-lovgiver, er åbenbart uegnede i forhold til det formål, der forfølges, ikke åbenbart går ud over, hvad der er nødvendigt for at opfylde dette formål, eller ikke medfører ulemper, som er åbenbart uforholdsmæssige i forhold til dette formål.

Hvad for det første angik egnetheden af den regel, der er fastsat i artikel 69, stk. 1, i forordning nr. 806/2014, som tilsigter at give SRM tilstrækkelige ressourcer til at opfylde sine funktioner (herefter »det forfulgte formål«), fastslog Retten indledningsvis, at det for at sikre det forfulgte formål tilkom EU-lovgiver at tildele Afviklingsfonden tilstrækkelige finansielle midler ( 6 ), som svarer til det endelige målniveau og skal anslås under hensyn til banksektorens størrelse. Afviklingsinstansen havde i denne forbindelse anført, at de dækkede indskud gør det muligt tilnærmelsesvis at anslå banksektorens størrelse og således beregne de finansielle midler, der kræves af Afviklingsfonden. Disse indskud udgør således forpligtelser indgået af et institut, og disse indskud udgør endda størstedelen af forpligtelserne, i det mindste for de større institutter. Under disse omstændigheder var det ikke godtgjort, at de dækkede indskud – som en specifik kategori af forpligtelser, som institutterne har påtaget sig – er åbenbart uegnede til at anslå banksektorens størrelse og således til at beregne de midler, der kræves af Afviklingsfonden.

Denne konklusion kunne ikke ændres af argumentet om, at de dækkede indskud i tilfælde af afvikling beskyttes af indskudsgarantiordningen, således at deres stigning ikke medfører en forhøjelse af den risiko, der dækkes af Afviklingsfonden. Størrelsen af de dækkede indskud i alle kreditinstitutter kan nemlig afspejle den overordnede udvikling i banksektoren. Navnlig er der intet, der tyder på, at en eventuel stigning i dette beløb ikke kan ledsages af en stigning i de øvrige forpligtelser, som disse institutter har påtaget sig, såsom ikke-dækkede indskud, der ikke beskyttes af indskudsgarantiordningen, og som til gengæld indebærer en forøgelse af den risiko, der dækkes af Afviklingsfonden.

Sagsøgeren kunne heller ikke gøre gældende, at de dækkede indskud udgør en åbenbart uegnet foranstaltning til at beregne det endelige målniveau under henvisning til 105. betragtning til forordning nr. 806/2014 ( 7 ). Den blotte omstændighed, at et andet kriterium kan være lige så egnet som det, der er anvendt i den pågældende lovgivning, og at EU-lovgiver har anført, at det påhviler Kommissionen at revurdere anvendelsen fremover af dette kriterium, betyder således ikke, at det kriterium, som på et velinformeret grundlag anvendes af EU-lovgiver, er åbenbart uegnet til at opnå det omhandlede legitime formål. I denne henseende tilkommer det ikke Retten ved efterprøvelsen af, om proportionalitetsprincippet er overholdt, at afgøre, om den foranstaltning, som denne lovgiver har truffet, var den eneste eller bedst mulige, men om den var åbenbart uhensigtsmæssig.

Retten bemærkede dernæst, at EU-lovgiver med henblik på at gøre det muligt for SRM effektivt at opfylde sine funktioner har fastsat, at det endelige målniveau skal beregnes på grundlag af størrelsen af de dækkede indskud, således som de anslås ved afslutningen af den indledende periode. Ved at anbefale en sådan metode til fastsættelse af det endelige målniveau har denne lovgiver imidlertid ikke anvendt et kriterium, der er åbenbart uden relevans med henblik på at afspejle den nævnte sektors fremtidige størrelse og således sikre en tilstrækkelig finansiering af Afviklingsfonden på grundlag af den forventede situation i denne samme sektor. Retten var i øvrigt af den opfattelse, at det ikke er åbenbart uhensigtsmæssigt at basere sig på udviklingen i de dækkede indskud for en formodning af en forøgelse af de andre forpligtelser, som institutterne har påtaget sig, og således vurdere den eventuelle forhøjelse af den risiko, der dækkes af Afviklingsfonden.

I denne sammenhæng fremhævede Retten, at det argument, der var støttet på artikel 428m og 428n i forordning nr. 575/2013 ( 8 ), hvorefter de dækkede indskud mindsker disse institutters likviditetsrisiko, således at deres stigning ikke indebærer nogen risiko for anvendelse af Afviklingsfonden og derfor ikke skal medføre en forhøjelse af det endelige målniveau, ikke kunne tages til følge. Lovgivningen om tilsynsmæssige krav ( 9 ) forfølger nemlig et andet formål end formålet med lovgivningen om afvikling af kreditinstitutter ( 10 ). Under disse omstændigheder er disse bestemmelser ikke af en sådan art, at de kan godtgøre, at fremgangsmåden for fastsættelse af det endelige målniveau er åbenbart uegnet.

Endelig kan den omstændighed, at medregningen af en højere andel likvide aktiver inden for dækkede indskud ved beregningen af risikoindikatoren »likviditetsdækningsgraden« ( 11 ) fører til en nedsættelse af det pågældende instituts risikojusteringsmultiplikator, ikke godtgøre, at udviklingen af beløbet af dækkede indskud er åbenbart uegnet til at afspejle udviklingen i banksektorens størrelse og følgelig fastsætte Afviklingsfondens finansielle behov, og navnlig til at anslå forøgelsen af de forpligtelser, der udgør en risiko for Afviklingsfonden, og således måle en sådan risiko, som Afviklingsfonden ville skulle dække i forbindelse med en afvikling. Retten konkluderede heraf, at sagsøgeren ikke havde godtgjort, at fremgangsmåden for fastsættelse af det endelige målniveau var åbenbart uegnet til at opnå det forfulgte formål.

For det andet fastslog Retten, at sagsøgeren ikke havde forklaret, hvorledes fremgangsmåden til fastsættelse af det endelige målniveau ( 12 ) åbenbart går ud over, hvad der er nødvendigt for at opnå det forfulgte formål, og at sagsøgeren heller ikke havde godtgjort, på hvilken måde en fremgangsmåde på grundlag af beløbet af de dækkede indskud på tidspunktet for ikrafttrædelsen af forordning nr. 806/2014 udgør en mindre indgribende foranstaltning, som gør det muligt for Afviklingsfonden at råde over tilstrækkelige finansielle midler.

Det samme gør sig gældende for så vidt angår argumentet om, at der ved beregningen af det endelige målniveau skulle have været taget hensyn til nedsættelsen af risikoen for anvendelse af Afviklingsfonden på grund af nedskrivningsrelevante passiver, der besiddes af institutterne, i overensstemmelse med minimumskravet til kapitalgrundlag og nedskrivningsrelevante passiver og med tabsabsorberingskravet. Sagsøgeren havde således hverken redegjort for, hvorledes hensyntagen til disse passiver medfører mindre byrder for de pågældende institutter, samtidig med at Afviklingsfonden har mulighed for at råde over tilstrækkelige finansielle midler, eller at beregningen af det endelige målniveau, henset til samtlige af disse passiver, selv hvis det antages, at den udgør en egnet foranstaltning, frembringer mindre byrder for de pågældende institutter end fastsættelsen af dette niveau på grundlag af beløbet af de dækkede indskud ved udløbet af den indledende periode.

For det tredje var Retten af den opfattelse, at der ikke var blevet fremlagt nogen konkrete oplysninger for den med henblik på at godtgøre, at artikel 69, stk. 1, i forordning nr. 806/2014 ved at fastsætte det endelige målniveau ud fra eksisterende dækkede indskud ved udløbet af den indledende periode, for institutterne havde medført ulemper, der er åbenbart uforholdsmæssige i forhold til de formål, som EU-lovgiver forfølger.

( 1 ) – Afviklingsinstansens afgørelse SRB/ES/2021/22 af 14.4.2021 om beregning af ex ante-bidrag for 2021 til Afviklingsfonden.

( 2 ) – Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 806/2014 af 15.7.2014 om ensartede regler og en ensartet procedure for afvikling af kreditinstitutter og visse investeringsselskaber inden for rammerne af en fælles afviklingsmekanisme og en fælles afviklingsfond og om ændring af forordning (EU) nr. 1093/2010 (EUT 2014, L 225, s. 1).

( 3 ) – Forslag til Europa-Parlamentets og Rådets forordning om ensartede regler og en ensartet procedure for afvikling af kreditinstitutter og visse investeringsselskaber inden for rammerne af en fælles afviklingsmekanisme og en fælles bankafviklingsfond og om ændring af Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 1093/2010 (COM/2013/0520 final).

( 4 ) – Punkt 4.3.2 i begrundelsen til forslag COM(2013) 520 final.

( 5 ) – I overensstemmelse med artikel 76, stk. 1, i forordning nr. 806/2014, sammenholdt med 101. betragtning hertil.

( 6 ) – Inden for rammerne af de opgaver, som den er tildelt ved artikel 76, stk. 1, i forordning nr. 806/2014.

( 7 ) – Den nævnte betragtning har følgende ordlyd: »Dette målniveau for Afviklingsfonden bør fastsættes som en procentdel af beløbet af dækkede indskud i alle kreditinstitutter, der er meddelt tilladelse i de deltagende medlemsstater. Da de samlede passiver i disse institutter imidlertid i betragtning af Afviklingsfondens funktion vil være et mere passende benchmark, bør Kommissionen vurdere, hvorvidt dækkede indskud eller samlede passiver udgør den mest hensigtsmæssige referenceværdi, samt om der bør indføres et absolut mindstebeløb [for Afviklingsfonden] i fremtiden, som fastholder lige konkurrencevilkår i forhold til direktiv 2014/59[...].«

( 8 ) – Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 575/2013 af 26.6.2013 om tilsynsmæssige krav til kreditinstitutter og om ændring af forordning (EU) nr. 648/2012 (EUT 2013, L 176, s. 1).

( 9 ) – Jf. 32. betragtning til forordning nr. 575/2013.

( 10 ) – Jf. 12. betragtning til forordning nr. 806/2014.

( 11 ) – I henhold til artikel 6, stk. 3, litra b), i Kommissionens delegerede forordning (EU) 2015/63 af 21.10.2014 om supplerende regler til Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2014/59/EU for så vidt angår ex ante-bidrag til afviklingsfinansieringsordninger (EUT 2015, L 11, s. 44).

( 12 ) – Således som det følger af artikel 69, stk. 1, i forordning nr. 806/2014.