This document is an excerpt from the EUR-Lex website
Document 62023CC0123
Opinion of Advocate General Emiliou delivered on 27 June 2024.###
Stanovisko generálního advokáta N. Emiliou přednesené dne 27. června 2024.
Stanovisko generálního advokáta N. Emiliou přednesené dne 27. června 2024.
ECLI identifier: ECLI:EU:C:2024:563
null
STANOVISKO GENERÁLNÍHO ADVOKÁTA
NICHOLASE EMILIOUA
přednesené dne 27. června 2024(1)
Spojené věci C‑123/23 a C‑202/23 [Khan Yunis a Baadba](i)
N. A. K.,
E. A. K.,
Y. A. K. (C‑123/23)
M. E. O. (C‑202/23)
proti
Spolkové republice Německo
[žádost o rozhodnutí o předběžné otázce, kterou podal Verwaltungsgericht Minden (správní soud v Mindenu, Německo]
„Žádost o rozhodnutí o předběžné otázce – Prostor svobody, bezpečnosti a práva – Azyl – Směrnice 2013/32/EU – Společná řízení pro přiznávání a odnímání statusu mezinárodní ochrany – Žádost o mezinárodní ochranu – Důvody nepřípustnosti – Článek 33 odst. 2 písm. d) a článek 40 – Následná žádost o mezinárodní ochranu – Okolnosti, za kterých může být následná žádost prohlášena za nepřípustnou – Možnost prohlásit za nepřípustnou následnou žádost podanou poté, co bylo azylové řízení týkající se předchozí žádosti dotyčné osoby ukončeno jiným členským státem“
I. Úvod
1. Předkládané žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce se týkají výkladu důvodu nepřípustnosti obsaženého v čl. 33 odst. 2 písm. d) směrnice 2013/32/EU(2). Toto ustanovení opravňuje členské státy k tomu, aby prohlásily „následné žádosti“ za nepřípustné za určitých podmínek. Podle čl. 2 písm. q) této směrnice jsou „následné žádosti“ žádosti o mezinárodní ochranu učiněné „po přijetí pravomocného rozhodnutí o předchozí žádosti“ podané stejnou osobou.
2. Tato ustanovení nestanovují nic o tom, zda lze tento důvod nepřípustnosti použít pouze v situaci, kdy obě žádosti posuzuje tentýž členský stát, nebo rovněž v situaci týkající se několika členských států, přičemž předchozí azylové řízení bylo vedeno jiným členským státem (členský stát A) než tím, u něhož je podána „následná žádost“ (členský stát B).
3. Podle německého práva může Bundesamt für Migration und Flüchtlinge (Spolkový úřad pro migraci a uprchlíky, Německo; dále jen „Spolkový úřad“), jsou-li splněna určitá kritéria, prohlásit žádost o mezinárodní ochranu, která mu byla podána „po neúspěšném skončení řízení o udělení azylu“ a týká se téhož žadatele v jiném členském státě, za nepřípustnou. Verwaltungsgericht Minden (správní soud v Mindenu, Německo) si přeje vědět, zda je takové ustanovení slučitelné s čl. 33 odst. 2 písm. d) směrnice 2013/32 ve spojení s čl. 2 písm. q) této směrnice.
4. Soudní dvůr již byl požádán, aby se k této otázce vyjádřil(3). V předchozích věcech však omezil závěry na konkrétní situace, kdy pravomocné rozhodnutí o předchozí žádosti dotčené osoby bylo přijato třetím státem nebo členským státem, který sice provádí nařízení nařízení (EU) č. 604/2013(4), ale nebyl vázán směrnicí 2013/32, ani směrnicí 2011/95/EU(5) (konkrétně Norskem a Dánskem). V projednávaných věcech je Soudní dvůr vyzván, aby posoudil uplatnění důvodu nepřípustnosti obsaženého v čl. 33 odst. 2 písm. d) směrnice 2013/32 za situace, kdy jsou žádosti o mezinárodní ochranu podávány postupně stejnou osobou v různých členských státech, které se plně účastní společného evropského azylového systému.
II. Právní rámec
A. Unijní právo
5. Článek 2 písm. q) směrnice 2013/32 definuje pojem „následná žádost“ jako „další žádost o mezinárodní ochranu, která byla učiněna po přijetí pravomocného rozhodnutí o předchozí žádosti, včetně případů, kdy žadatel vzal svou žádost výslovně zpět, a případů, kdy rozhodující orgán po konkludentním zpětvzetí odmítl žádost podle čl. 28 odst. 1“ této směrnice.
6. Článek 33 směrnice 2013/32, nadepsaný „Nepřípustné žádosti“, stanoví:
„1. Kromě případů, kdy se žádost neposuzuje podle [nařízení Dublin III], nemusí členské státy posuzovat, zda žadatel splňuje podmínky pro přiznání nároku na mezinárodní ochranu podle směrnice [2011/95/EU], považuje-li se žádost podle tohoto článku za nepřípustnou.
2. Členské státy mohou považovat žádost o mezinárodní ochranu za nepřípustnou, pouze pokud:
[omissis]
d) žádost je následnou žádostí, v níž se neobjevily nebo nebyly žadatelem předloženy žádné nové skutečnosti či zjištění týkající se posouzení, zda lze žadatele uznat za osobu požívající mezinárodní ochrany podle směrnice [2011/95/EU], nebo
[omissis]“
7. Článek 40 uvedené směrnice, nadepsaný „Následné žádosti“, stanoví:
„1. Pokud osoba, která v členském státě požádala o mezinárodní ochranu, v témže členském státě předloží další údaje nebo učiní následnou žádost, členský stát posoudí tyto další údaje nebo prvky následné žádosti v rámci posuzování předchozí žádosti nebo v rámci přezkumu rozhodnutí, proti kterému byl podán opravný prostředek, pokud v tomto rámci mohou příslušné orgány vzít v úvahu a posoudit všechny prvky, na nichž se zakládají další údaje nebo následná žádost.
2. Pro účely rozhodnutí o přípustnosti žádosti o mezinárodní ochranu podle čl. 33 odst. 2 písm. d) podléhá následná žádost o mezinárodní ochranu nejprve předběžnému posouzení, zda se objevily nebo byly žadatelem předloženy nové skutečnosti nebo zjištění týkající se posouzení, zda lze žadatele uznat za osobu požívající mezinárodní ochrany podle směrnice [2011/95/EU].
3. Pokud se v rámci předběžného posouzení podle odstavce 2 dospěje k závěru, že se objevily nebo byly žadatelem předloženy nové skutečnosti či zjištění, které významně zvyšují pravděpodobnost uznání žadatele za osobu požívající mezinárodní ochrany, podle směrnice [2011/95/EU], posuzuje se žádost dále podle kapitoly II. Členské státy mohou stanovit rovněž jiné důvody pro další posuzování následné žádosti.
[omissis]
5. Pokud není následná žádost dále posuzována podle tohoto článku, považuje se za nepřípustnou podle čl. 33 odst. 2 písm. d).
[omissis]
7. Pokud osoba, na níž má být vykonáno rozhodnutí o přemístění podle [nařízení Dublin III], předloží další údaje nebo podá následnou žádost v přemisťujícím členském státě, příslušný členský stát, jak je definován v uvedeném nařízení, posoudí tyto údaje nebo následné žádosti podle této směrnice.“
B. Německé právo
8. Hlavní hmotněprávní a procesní pravidla, kterými se řídí azylové řízení, jsou stanovena v Asylgesetz (zákon o azylu) ze dne 26. června 1992 (BGBl. 1992 I, s. 1126), ve znění vyhlášeném dne 2. září 2008 (BGBl. 2008 I, s. 1798), ve znění použitelném na spor v původním řízení (dále jen „AsylG“).
9. Ustanovení § 29 AsylG, nadepsané „Nepřípustné žádosti“, stanoví:
„1. Žádost je nepřípustná, pokud:
[omissis]
5. se v případě následné žádosti ve smyslu § 71 nebo druhé žádosti ve smyslu § 71a nemusí být vedeno další azylové řízení.“
10. Ustanovení § 71a AsylG, nadepsané „Druhá žádost“, stanoví:
„(1) Podá-li cizinec na spolkovém území žádost o azyl (druhou žádost) poté, co řízení o udělení azylu v bezpečné třetí zemi (§ 26a), pro kterou platí právní předpisy [Evropské unie] o příslušnosti k vedení azylového řízení nebo se kterou o tom Spolková republika Německo uzavřela mezinárodní smlouvu, skončilo bez úspěchu, vede se další azylové řízení pouze tehdy, pokud je k vedení azylového řízení příslušná Spolková republika Německo a jsou splněny podmínky stanovené v § 51 odst. 1 až 3 Verwaltungsverfahrensgesetz [(zákon o správním řízení), ve znění zveřejněném dne 23. ledna 2003 (BGBl. 2003 I, s. 102) (dále jen ‚VwVFG‘)]; k posouzení je příslušný Spolkový úřad.“
11. VwVfG obsahuje obecná ustanovení o správním řízení před orgány veřejné správy. Ustanovení § 51 odst. 1 až 2 tohoto zákona stanoví:
„(1) Správní orgán na žádost dotčené osoby rozhodne o zrušení nebo změně správního aktu, který již nelze napadnout, pokud
1. po vydání správního aktu nastala změna skutkového nebo právního stavu, na kterém se zakládá, ve prospěch dotčené osoby;
2. jsou k dispozici nové důkazy, na jejichž základě by bylo vydáno rozhodnutí příznivější pro dotčenou osobu;
3. jsou dány důvody pro obnovu řízení podle § 580 Zivilprozessordnung (občanský soudní řád).
(2) Žádost je přípustná, pouze pokud se dotčená osoba nemohla důvodu pro obnovu bez hrubého zavinění dovolat v předchozím řízení, včetně opravného prostředku proti správnímu aktu.“
III. Skutkový stav, původní řízení a předběžné otázky
A. Věc C‑123/23
12. Žalobci v původním řízení, N. A. K., E. A. K. a Y. A. K., jsou osoby bez státní příslušnosti palestinského původu, které žily v pásmu Gazy. N. A. K., narozená v roce 1985, je matkou E. A. K. a Y. A. K.
13. Podle svých tvrzení žalobci do Spolkové republiky Německo přicestovali dne 11. listopadu 2019 a dne 15. listopadu 2019 požádali o azyl. Spolkový úřad jejich žádosti formálně zaregistroval dne 22. listopadu 2019.
14. N. A. K. uvedla, že Pásmo Gazy se svými dětmi opustila v roce 2018 po pronásledování ze strany Hamásu kvůli politickým aktivitám jejího manžela a vydala se mimo jiné přes Španělsko a Belgii do Německa. V Belgii žily přibližně jeden rok a podaly zde žádosti o mezinárodní ochranu.
15. N. A. K. rovněž uvedla, že její manžel vstoupil na území Spolkové republiky Německo v roce 2014 a požádal zde o mezinárodní ochranu. Jeho žádost o mezinárodní ochranu však byla rozhodnutím ze dne 31. března 2017 zamítnuta.
16. Spolkový úřad podal žádost o přijetí zpět podle článků 23, 24 a 25 nařízení Dublin III příslušným španělským orgánům. Dopisem ze dne 28. listopadu 2019 tyto orgány tuto žádost zamítly s tím, že nejsou příslušné k posouzení žádostí N. A. K. a jejích dětí.
17. Spolkový úřad nezaslal belgickým orgánům žádost o přijetí zpět. V souladu s článkem 34 nařízení Dublin III, jehož cílem je usnadnit sdílení informací mezi členskými státy, však těmto orgánům zaslal žádost o informace.
18. Ve své odpovědi ze dne 5. března 2021 belgické orgány uvedly, že N. A. K. požádala o mezinárodní ochranu v Belgii dne 21. srpna 2018. Její žádost však byla dne 5. července 2019 po posouzení ve věci samé zamítnuta. Tyto orgány uvedly, že v průběhu řízení o udělení azylu vedeném před nimi nebylo věrohodně doloženo, že by N. A. K. hrozilo v zemi původu pronásledování nebo vážná újma. Dále zjistily, že N. A. K. může po svém návratu do pásma Gazy požádat o ochranu nebo pomoc Agenturu OSN pro pomoc a práci ve prospěch palestinských uprchlíků na Blízkém východě (United Nations Relief and Works Agency for Palestine Refugees in the Near East, dále jen „UNRWA“).
19. Belgické orgány dále uvedly, že N. A. K. nepodala proti tomuto rozhodnutí opravný prostředek, které se tak stalo pravomocným.
20. Spolkový úřad rozhodnutím ze dne 25. května 2021 odmítl žádosti N. A. K. a jejích dětí jako nepřípustné a nařídil jejich vyhoštění do pásma Gazy.
21. Spolkový úřad zejména konstatoval, že podle § 71a odst. 1 AsylG nebylo nutné provést nové azylové řízení ve vztahu k žalobcům v původním řízení. Belgické orgány totiž jejich předchozí žádosti o mezinárodní ochranu zamítly a neexistovaly žádné důvody pro obnovu řízení podle § 51 odst. 1 až odst. 3 VwVfG. V tomto ohledu Spolkový úřad konstatoval, že skutkové a právní okolnosti N. A. K. a jejích dětí se nezměnily a že nepředložily nové důkazy.
22. Žalobci ve věci v původním řízení podali dne 9. června 2021 proti tomuto rozhodnutí žalobu k Verwaltungsgericht Minden (Správní soud v Mindenu), předkládajícímu soudu. N. A. K. tvrdila, že by v pásmu Gazy čelila závažné diskriminaci, neboť násilí na ženách, zejména pokud jsou rozvedené nebo svobodné, je tam společensky přijatelné. Kromě toho měla omezený přístup k zdravotní péči a práci a nejisté podmínky v pásmu Gazy by jí a jejím dvěma dětem neumožnily zajistit prostředky na základní životní potřeby. N. A. K. dodala, že v pásmu Gazy nemá žádnou rodinnou podporu a nelze ani očekávat, že by jí a jejím dětem poskytla UNRWA dostatečnou podporu. Belgické orgány tyto okolnosti nezohlednily. Dále tvrdila, že pro ni a její děti je de facto nemožné vrátit se do Pásma Gazy a uchýlit se pod ochranu UNRWA. S ohledem na tyto okolnosti tvrdila, že jim musí být přiznáno postavení uprchlíka.
23. Usnesením ze dne 31. srpna 2021 předkládající soud přiznal žalobě N. A. K. proti příkazu k vyhoštění obsaženému v napadeném rozhodnutí odkladný účinek. S odkazem na vyjádření předložená ve věci C‑8/20, L. R. (žádost o azyl zamítnutá Norskem), svoje rozhodnutí odůvodnil tím, že existují pochybnosti o slučitelnosti § 71a AsylG s unijním právem.
24. Za těchto podmínek se Verwaltungsgericht Minden (správní soud v Mindenu) rozhodl přerušit řízení a položit Soudnímu dvoru následující předběžnou otázku:
„Musí být čl. 33 odst. 2 písm. d) směrnice 2013/32/EU ve spojení s čl. 2 písm. q) této směrnice vykládán v tom smyslu, že brání právní úpravě členského státu, podle které je třeba žádost o mezinárodní ochranu podanou v tomto členském státě odmítnout jako nepřípustnou, pokud byla žádost o mezinárodní ochranu, která byla předtím podána v jiném členském státě, tímto jiným členským státem pravomocně zamítnuta jako neopodstatněná?“
B. Věc C‑202/23
25. Žalobce v původním řízení, M. E. O., je libanonský státní příslušník, narozený v roce 1989. Do Spolkové republiky Německo vstoupil dne 2. března 2020 a téhož dne požádal o azyl. Jeho žádost byla Spolkovým úřadem zaregistrovaná dne 30. dubna 2020. Poté, co při nahlédnutí Spolkovým úřadem do systému Eurodac byla zjištěna shoda kategorie 1 pro Polsko, polské orgány dopisem ze dne 29. dubna 2020 souhlasily s tím, že M. E. O. přijmou zpět.
26. Rozhodnutím ze dne 25. června 2020 Spolkový úřad odmítl žádost M. E. O. jako nepřípustnou a nařídil jeho vyhoštění do Polska. Spolkový úřad uvedl, že pro posouzení žádosti žalobce o azyl je příslušné Polsko.
27. Dne 6. července 2020 podal M. E. O. proti tomuto rozhodnutí žalobu a návrh na vydání předběžného opatření u Verwaltungsgericht Düsseldorf (správní soud v Düsseldorfu, Německo). Tento soud jeho návrh zamítl.
28. Na začátku listopadu 2020 Spolkový úřad informoval polské orgány, že ačkoli lhůta pro přemístění M. E. O. do Polska stále běží, ve skutečnosti není možné k přemístění přistoupit, protože M. E. O. uprchl.
29. Spolkový úřad dopisem ze dne 2. února 2021 zrušil své rozhodnutí ze dne 25. června 2020 s odůvodněním, že lhůta pro přemístění M. E. O. již uplynula. Na základě žádosti Spolkového úřadu o informace polské orgány dopisem ze dne 28. dubna 2021 sdělily, že azylové řízení v Polsku bylo dne 20. dubna 2020 zastaveno. M. E. O. mohl v tomto azylovém řízení pokračovat do ledna 2021 (tj. v průběhu devítiměsíčního období počínajícího dnem vydání rozhodnutí o zastavení přezkumu), ale nyní již bylo na pokračování příliš pozdě.
30. Rozhodnutím ze dne 14. července 2021 Spolkový úřad žádost o azyl podanou M. E. O. zamítl jako nepřípustnou a nařídil jeho vyhoštění do Libanonu. Spolkový úřad vysvětlil, že podle § 71a odst. 1 AsylG nelze vést další azylové řízení v Německu, neboť azylové řízení v Polsku bylo zastaveno, aniž by zde M. E. O. získal mezinárodní ochranu. V tomto ohledu Spolkový úřad konstatoval, že skutkový ani právní stav se u M. E. O. oproti situaci popsané v jeho předchozí žádosti v Polsku nezměnil, ani nebyly předloženy nové důkazy.
31. Dne 27. července 2021 podal M. E. O. proti tomuto rozhodnutí žalobu k Verwaltungsgericht Minden (Správní soud v Mindenu), který je předkládajícím soudem.
32. Usnesením ze dne 31. srpna 2021 předkládající soud přiznal žalobě proti příkazu k vyhoštění obsaženému v napadeném rozhodnutí Spolkového úřadu odkladný účinek. Dále uvedl, že má pochybnosti o výkladu pojmu „následná žádost“ a o slučitelnosti § 71a AsylG s unijním právem.
33. Za těchto podmínek se Verwaltungsgericht Minden (správní soud v Mindenu) rozhodl přerušit řízení a položit Soudnímu dvoru následující předběžné otázky:
„1) Musí být čl. 33 odst. 2 písm. d) směrnice 2013/32 ve spojení s čl. 2 písm. q) této směrnice vykládán v tom smyslu, že brání právní úpravě členského státu, podle které je třeba žádost o mezinárodní ochranu podanou v tomto členském státě odmítnout jako nepřípustnou, pokud žadatel již dříve podal v jiném členském státě žádost o mezinárodní ochranu a tento jiný členský stát zastavil řízení, protože žadatel odstoupil od žádosti podané v tomto členském státě?
2) V případě záporné odpovědi na první otázku:
Musí být čl. 33 odst. 2 písm. d) směrnice 2013/32/EU ve spojení s čl. 2 písm. q) této směrnice vykládán v tom smyslu, že brání právní úpravě členského státu, podle které je třeba žádost o mezinárodní ochranu podanou v tomto členském státě odmítnout jako nepřípustnou, pokud žadatel již dříve podal v jiném členském státě žádost o mezinárodní ochranu a tento jiný členský stát zastavil řízení, protože žadatel odstoupil od žádosti podané v tomto jiném členském státě, ačkoli tento jiný členský stát ještě může znovu otevřít azylové řízení v tomto jiném členském státě, pokud o to žadatel v tomto jiném členském státě požádá?
3) V případě kladné odpovědi na druhou otázku:
Stanoví unijní právo, který den je při rozhodování o žádosti o mezinárodní ochranu rozhodující pro určení, zda ještě lze znovu otevřít azylové řízení, které předtím bylo zastaveno v jiném členském státě, nebo se tato otázka řídí výlučně vnitrostátním právem?
4) V případě, že odpověď na třetí otázku zní v tom smyslu, že unijní právo obsahuje příslušná ustanovení:
Který den je podle ustanovení unijního práva při rozhodování o žádosti o mezinárodní ochranu rozhodující pro určení, zda ještě lze znovu otevřít azylové řízení, které předtím bylo zastaveno v jiném členském státě?“
IV. Řízení před Soudním dvorem
34. Žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce ze dne 28. října 2022 byly u Soudního dvora zaregistrovány dne 1. března 2023 (ve věci C‑123/23) a 28. března 2023 (ve věci C‑202/23).
35. Rozhodnutím předsedy Soudního dvora ze dne 10. května 2023 byly věci C‑123/23 a C‑202/23 spojeny pro účely písemné i ústní části řízení, jakož i pro účely rozsudku.
36. Písemná vyjádření předložily Spolková republika Německo, francouzská vláda, jakož i Evropská komise. Spolková republika Německo a Komise byly zastoupeny na jednání, které se konalo dne 29. února 2024.
V. Analýza
37. Lze si snadno představit, že žadatel o azyl může chtít v zájmu maximalizace svých šancí na získání mezinárodní ochrany podat žádost o mezinárodní ochranu ve více než jednom členském státě. Unijní normotvůrce, který si je dobře vědom toho, že je důležité zabránit zablokování systému v důsledku povinnosti orgánů členských států posuzovat několikanásobné žádosti podané stejným žadatelem, a aby se zabránilo „forum shopping“(6), zahrnul do nařízení Dublin III zvláštní ustanovení, jejichž cílem je omezit vyřizování žádostí podaných stejnou osobou na jediný členský stát(7), a tím omezit „druhotný pohyb“(8). V podstatě zavedl mechanismus „jednoho správního místa“, jehož účelem je odradit žadatele o azyl od zahájení několika azylových řízení v různých členských státech (členských státech A, B atd.) současně nebo postupně tím, že po ukončení nebo zastavení azylového řízení v členském státě A zahájí azylové řízení v členském státě B, C atd.
38. Začnu popisem ustanovení nařízení Dublin III, která unijní normotvůrce výslovně přijal, aby k této situaci nedošlo (A). Následně posoudím, zda je možné, aby členské státy doplnily toto řešení tím, že umožní svým příslušným orgánům a soudům prohlásit, za určitých podmínek, za nepřípustnou žádost podanou poté, co bylo azylové řízení týkající se předchozí žádosti téže osoby vedeno jiným členským státem podle čl. 33 odst. 2 písm. d) směrnice ve spojení s jejím čl. 2 písm. q) (B). Hlavní otázka vznesená těmito případy se totiž týká použitelnosti těchto ustanovení v situaci, kdy se jedná o různé členské státy, konkrétně když osoba požádá o azyl v členském státě B (zde Německo), zatímco v členském státě A (zde Belgie, resp. Polsko) již bylo vedeno azylové řízení ohledně předchozí žádosti téže osoby.
A. „Řízení o přijetí zpět“: výslovné řešení unijního normotvůrce
39. S cílem odradit tutéž osobu od podávání žádostí o mezinárodní ochranu v různých členských státech zakotvil unijní normotvůrce v nařízení Dublin III ustanovení, podle nichž tyto žádosti posuzuje jediný členský stát (dále jen „příslušný členský stát“). Konkrétně v čl. 18 odst. 1 písm. b) až d) tohoto nařízení je uvedeno, že příslušný členský stát je povinen „přijmout zpět“ žadatele, který podal žádost v jiném členském státě(9).
1. Stručný přehled „řízení o přijetí zpět“
40. „Řízení o přijetí zpět“ je podrobně popsáno v článcích 23 až 25 nařízení Dublin III. Toto řízení je zahájeno vydáním „žádosti o přijetí zpět“ „dožadujícím členským státem“ tj. členským státem, v němž se žadatel nachází) do příslušného členského státu. Pokud je toto řízení úspěšně provedeno, je jeho výsledkem předání žadatele dožadujícím členským státem tomuto jinému členskému státu. Způsoby a lhůty pro přemístění jsou podrobně specifikovány v článku 29 tohoto nařízení.
41. Z těchto ustanovení vyvozuji, že mezi situace, kdy lze „dožadujícím členským státem“ vydat „žádost o přijetí zpět“, patří zaprvé situace, kdy státní příslušník třetí země nebo osoba bez státní příslušnosti požádá o azyl v tomto členském státě v průběhu posuzování jeho žádosti příslušným členským státem, nebo poté, co vzal svou žádost před tímto členským státem zpět (čl. 18 písm. b) a c) nařízení Dublin III), a zadruhé situace, kdy tak učiní poté, co byla jeho žádost příslušným členským státem zamítnuta (čl. 18 písm. d) tohoto nařízení). Mám za to, že první situace odpovídá skutečnostem ve věci C‑202/23 v původním řízení, neboť azylové řízení v Polsku, týkající se předchozí žádosti M. E. O., stále probíhalo, když „podal“ svou žádost u Spolkového úřadu. Toto řízení však bylo zastaveno o několik dní později podle čl. 28 odst. 1 směrnice 2013/32 z toho důvodu, že M. E. O. konkludentně vzal zpět svou předchozí žádost podanou u polských orgánů. Druhá situace se týká skutkových okolností ve věci C‑123/23 v původním řízení.
42. Z toho vyplývá, že v obou případech měl Spolkový úřad k dispozici „zřejmé“ řešení, aby se vyhnul přezkoumání žádostí podaných N. A. K. a jejími dětmi na jedné straně a M. E. O. na straně druhé. Mohl totiž vydat „žádost o přijetí zpět“ zaslanou Polsku, respektive Belgii, a zajistit přemístění těchto osob do těchto členských států. Spolkový úřad takovou žádost ve věci C‑202/23 skutečně vydal. Na první pohled se tedy může zdát zbytečné umožnit členským státům, aby použily za takových okolností jiný nástroj (konkrétně důvod nepřípustnosti obsažený v čl. 33 odst. 2 písm. d) směrnice 2013/32).
43. Nicméně, jak nyní vysvětlím (a jak ukazují skutečnosti ve věci v původním řízení), mohou existovat překážky při provádění „řízení o přijetí zpět“. Kromě toho unijní normotvůrce jasně stanovil, že členské státy nejsou povinny tato řízení použít.
2. „Řízení o přijetí zpět“: částečné řešení...
44. „Řízení o přijetí zpět“ se neuskuteční v následujících situacích. Zaprvé členský stát, v němž žadatel podal „následnou žádost“ (členský stát B), může zmeškat lhůtu pro vydání „žádosti o přijetí zpět“ příslušnému členskému státu (členský stát A)(10). V takovém případě se členský stát B stává příslušným pro posouzení „následné žádosti“ dotčené osoby namísto členského státu A(11). Zadruhé za předpokladu, že „žádost o přijetí zpět“ byla členským státem B vydána včas, může dožádaný členský stát (členský stát A) odmítnout převzetí dotčené osoby zpět, například z důvodu, že ve skutečnosti není členským státem příslušným k posouzení(12). To se ostatně stalo ve věci C‑123/23: Spolkový úřad nejprve předložil žádost o přijetí zpět příslušným španělským orgánům, které ji zamítly, neboť se domnívaly, že nejsou příslušné k posouzení žádostí N. A. K. a jejích dětí, jelikož tyto osoby mezitím požádaly o azyl v Belgii a jejich žádosti byly posouzeny belgickými orgány. Zatřetí, i když členský stát A souhlasí s přijetím žadatele zpět, členský stát B jej přesto nemusí přemístit zpět do členského státu A v souladu se lhůtami stanovenými v článku 29 nařízení Dublin III. V takové situaci je členský stát A zproštěn povinnosti přijmout dotyčnou osobu zpět a příslušnost přechází na členský stát B(13). Tak tomu bylo ve věci C‑202/23: Spolkovému úřadu se nepodařilo přemístit M. E. O. zpět do Polska v příslušné lhůtě (protože uprchl), a proto se stal příslušným k posouzení jeho žádosti.
45. Členské státy navíc nejsou povinny zahájit řízení o přijetí zpět. Článek 23 odst. 1 nařízení Dublin III pouze uvádí, že členský stát B „může požádat“(14) členský stát A o přijetí dotyčné osoby zpět. Kromě toho „diskreční ustanovení“ stanovené v čl. 17 odst. 1 tohoto nařízení dává každému členskému státu oprávnění posoudit „žádost o mezinárodní ochranu, která mu byla podána“. Z žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce ve věci C‑123/23 vyplývá, že Spolková republika Německo se poté, co byla zamítnuta její „žádost o přijetí zpět“ podaná španělským orgánům, prohlásila za příslušnou k posouzení žádostí N. A. K. a jejích dětí, které jí byly předloženy, a to na základě čl. 17 odst. 1 nařízení Dublin III. Tento členský stát při jednání vysvětlil, že důvod, proč se dovolával tohoto ustanovení, spočíval v tom, že v té době již bylo v každém případě pozdě na to, aby včas podal belgickým orgánům další „žádost o přijetí zpět“.
46. Ve všech situacích, které jsem právě popsal, tedy může příslušnost k posouzení žádosti přejít (a v případech projednávaných v původním řízení tomu tak skutečně bylo) z členského státu, u kterého tatáž dotčená osoba dříve požádala o azyl, tedy členského státu A (v daném případě Belgie a Polsko), na členský stát, u kterého byla taková žádost podána, tedy členský stát B (v daném případě Německo).
47. V tomto kontextu je třeba posoudit jedinou otázku ve věci C‑123/23 a čtyři otázky ve věci C‑202/23.
B. Článek 33 odst. 2 písm. d) směrnice 2013/32, ve spojení s článkem 2 této směrnice: doplňkový nástroj?
48. V následujících částech uvedu důvody, proč se domnívám, že čl. 33 odst. 2 písm. d) směrnice 2013/32 ve spojení s čl. 2 písm. q) této směrnice je třeba vykládat v tom smyslu, že nevylučují, aby v situaci, kdy se členský stát B (v daném případě Německo) stane členským státem příslušným k posouzení žádosti podané u něj namísto členského státu A, mohly orgány členského státu B zamítnout jako nepřípustnou „následnou žádost“, která jim byla předložena, i když azylové řízení týkající se předchozí žádosti téže osoby nevedly tyto orgány, ale orgány členského státu A (2).
49. Než tak však učiním, začnu vysvětlením, proč se domnívám, že bez ohledu na to, zda se tato ustanovení použijí v takovém kontextu mezi členskými státy, tak takovou žádost, jakou podal M. E. O. ve věci C‑202/23, nelze v žádném případě odmítnout jako nepřípustnou na základě čl. 33 odst. 2 písm. d) směrnice 2013/32. Pro uplatnění důvodu nepřípustnosti uvedeného v tomto ustanovení je totiž prvním předpokladem, že se musí jednat o „následnou žádost“ ve smyslu čl. 2 písm. q) této směrnice, která předpokládá, že orgány členského státu A přijaly „pravomocné rozhodnutí“ o předchozí žádosti dotčené osoby. Jak dále vysvětlím, žádost, jakou je žádost podaná M. E. O., tento požadavek nesplňuje (1).
1. Situace, o kterou se jedná ve věci C‑202/23: potřeba „pravomocného rozhodnutí“ o předchozí žádosti (čl. 2 písm. q) směrnice 2013/32)
50. Předkládající soud uvádí, že žádost M. E. O. podaná u Spolkového úřadu je datována 2. března 2020 a byla zaregistrována 30. dubna 2020. Uvádí rovněž, že azylové řízení v Polsku, týkající se předchozí žádosti M. E. O., bylo zastaveno podle čl. 28 odst. 1 směrnice 2013/32(15) dne 20. dubna 2020, na základě toho, že M. E. O. implicitně vzal svou žádost zpět. Nicméně v tomto řízení mohlo být pokračováno do ledna 2021.
51. V tomto ohledu podotýkám, že uvedené ustanovení čl. 2 písm. q) směrnice 2013/32 stanoví, že pojem „následná žádost“ zahrnuje situace, kdy je podána další žádost „po přijetí pravomocného rozhodnutí o předchozí žádosti, včetně případů, kdy [...] rozhodující orgán po konkludentním zpětvzetí odmítl žádost podle čl. 28 odst. 1“ této směrnice. Pouhá skutečnost, že azylové řízení týkající se předchozí žádosti dotyčné osoby bylo skončeno na základě tohoto článku a taková žádost byla implicitně touto osobou stažena, tedy sama o sobě není překážkou pro to, aby žádost podaná touto osobou později byla považována za „následnou žádost“ ve smyslu tohoto ustanovení.
52. Jak však Komise správně zdůrazňuje, v takovém případě, aby žádost spadala do rozsahu působnosti definice „následné žádosti“ obsažené v čl. 2 písm. q) směrnice 2013/32, musí být rozhodnutí o zastavení předchozího azylového řízení přijato členským státem A předtím, než dotčená osoba podá svou žádost v členském státě B(16). Zadruhé tato osoba již nesmí mít možnost pokračovat v tomto řízení (jinak nelze rozhodnutí považovat za pravomocné).
53. Souhlasím s Komisí, že taková žádost, jakou podal M. E. O. u Spolkového úřadu, nesplňuje tento první požadavek. Když totiž M. E. O. podal dne 2. března 2020 svou žádost u Spolkového úřadu, rozhodnutí polských orgánů o zastavení azylového řízení ohledně jeho předchozí žádosti (které je datováno 20. dubna 2020) ještě ani nebylo přijato.
54. V tomto ohledu má předkládající soud pochybnosti o tom, zda je relevantní datum, kdy M. E. O. podal svou žádost v Německu. Podle tohoto soudu může být relevantním datem také datum, kdy byla tato žádost zaregistrována, nebo datum, kdy se Spolkový úřad stal příslušným k jejímu posouzení (obě tato data následují po přijetí rozhodnutí polských orgánů o zastavení probíhajícího azylového řízení). Podotýkám však, že čl. 2 písm. q) směrnice 2013/32 stanoví, že žádost lze považovat za „následnou žádost“ pouze tehdy, pokud je taková žádost „učiněna po přijetí pravomocného rozhodnutí o předchozí žádosti“ této osoby(17). Pojem „učiněna“ chápu tak, že se vztahuje k okamžiku, který je odlišný nejen od okamžiku, kdy se tento orgán prohlásí za příslušný k posouzení žádosti, ale také od okamžiku, kdy je žádost zaregistrována a odpovídá, ve věci C‑202/23, datu 2. března 2020 (datu uvedenému v žádosti M. E. O.). Úkon „učinění“ žádosti o mezinárodní ochranu totiž nezahrnuje žádné administrativní formality(18). Tento výklad vyplývá zejména z čl. 6 odst. 1 této směrnice, který stanoví, že „[u]činí-li určitá osoba žádost o mezinárodní ochranu [...] provede se tato registrace do třech pracovních dnů od učinění žádosti“.
55. Pokud jde o druhý požadavek, který jsem zmínil v bodě 53 výše, domnívám se, že žádost M. E. O. u Spolkového úřadu nesplňuje tento požadavek, protože když M. E. O. podal tuto žádost, mohlo být v řízení před polskými orgány ještě pokračováno až do 20. ledna 2021.
56. V této souvislosti připomínám, že čl. 28 odst. 1 směrnice 2013/32 musí být vykládán ve spojení s čl. 28 odst. 2 této směrnice, který stanoví, že členské státy zajistí, aby žadatel, u něhož bylo rozhodnuto o zastavení azylového řízení, měl právo během nejméně devítiměsíční lhůty požádat o opětovné otevření svého případu nebo mohl podat novou žádost, a že taková žádost „nepodléhá postupům podle článků 40 a 41“(19). Vzhledem k tomu, že články 40 a 41 směrnice 2013/32 podrobně upravují postup, který se vztahuje na „následné žádosti“, považuji za jasné, že žádost učiněná před uplynutím této lhůty devíti měsíců nebo delší (v době, kdy lze ještě pokračovat v azylovém řízení v členském státě A), nelze v žádném případě považovat za „následnou žádost“ ve smyslu čl. 2 písm. q) této směrnice(20).
57. Vzhledem k těmto skutečnostem navrhuji Soudnímu dvoru, aby odpověděl na čtyři otázky ve věci C‑202/23 v tom smyslu, že samotná skutečnost, že azylové řízení týkající se předchozí žádosti o mezinárodní ochranu dotyčné osoby bylo skončeno rozhodnutím o jeho zastavení přijatým na základě čl. 28 odst. 1 směrnice 2013/32, není sama o sobě překážkou pro to, aby žádost, kterou tatáž osoba podala později, byla považována za „následnou žádost“ ve smyslu čl. 2 písm. q) této směrnice. Takovou žádost však nelze považovat za žádost spadající do působnosti tohoto ustanovení a důvod nepřípustnosti obsažený v čl. 33 odst. 2 písm. d) směrnice 2013/32 nelze použít, pokud ještě nebylo přijato rozhodnutí o zastavení azylového řízení týkající se předchozí žádosti nebo pokud má dotyčná osoba stále možnost v tomto řízení pokračovat. V tomto ohledu čl. 28 odst. 2 této směrnice stanoví, že „členské státy mohou stanovit lhůtu nejméně devíti měsíců“, během níž může být v řízení pokračováno. Je na členských státech, aby ve svém vnitrostátním právu stanovily, jaká je tato lhůta, pokud není kratší než devítiměsíční minimum stanovené v tomto ustanovení.
58. Pro úplnost je třeba uvést, že pokud žadatel o azyl požádá o mezinárodní ochranu v členském státě B před přijetím rozhodnutí o zastavení azylového řízení v členském státě A nebo před uplynutím lhůty pro obnovení tohoto řízení, nemá členský stát B jinou možnost, než buď využít „řízení o přijetí zpět“ podrobně popsané v nařízení Dublin III, nebo se prohlásit za příslušný k posouzení žádosti, která mu byla předložena (za použití čl. 17 odst. 1 tohoto nařízení) a přistoupit k úplnému meritornímu posouzení nároků žadatele(21).
2. Situace v projednávané věci C‑123/23: použitelnost důvodu nepřípustnosti obsaženého v čl. 33 odst. 2 písm. d) směrnice 2013/32 v kontextu více členských států.
59. Situace v projednávané věci C‑123/23 se nepotýká s problémem, který jsem identifikoval v předchozím bodě. Předkládající soud uvádí, že v době, kdy N. A. K. a její děti požádaly o azyl u Spolkového úřadu, bylo azylové řízení v členském státě A (Belgii) ukončeno, pokud jde o ně, pravomocným zamítavým rozhodnutím. Belgické orgány skutečně zamítly žádosti N. A. K. a jejích dětí rozhodnutím, proti němuž nebylo možné podat odvolání. Tyto orgány tedy přijaly „pravomocné rozhodnutí“ ve smyslu čl. 2 písm. q) směrnice 2013/32 ve spojení s čl. 2 písm. e) této směrnice, který stanoví, že „ ,pravomocným rozhodnutím‘ [se rozumí] rozhodnutí, zda je státnímu příslušníku třetí země nebo osobě bez státní příslušnosti přiznáno postavení uprchlíka nebo doplňková ochrana na základě směrnice [2011/95] a které již nepodléhá opravnému prostředku“.
60. V této souvislosti posouzení, zda se Spolková republika Německo, která se prohlásila za příslušnou k posouzení žádostí N. A. K. a jejích dětí(22), může dovolávat důvodu nepřípustnosti podle čl. 33 odst. 2 písm. d) směrnice 2013/32, stále závisí na tomto ustanovení ve spojení s čl. 2 písm. q) této směrnice vyžaduje, aby předchozí žádost a „následná žádost“ byly podány ve stejném členském státě.
61. Abych vysvětlil, proč podle mého názoru tato ustanovení nestanoví takový požadavek, přistoupím k doslovnému, kontextuálnímu a teleologickému výkladu čl. 33 odst. 2 písm. d) směrnice 2013/32 ve spojení s čl. 2 písm. q) této směrnice.
a) Doslovný výklad
62. Článek 33 směrnice 2013/32 , který je nadepsán „Nepřípustné žádosti“, stanoví seznam výjimek ze standardního pravidla, podle kterého příslušné orgány členských států posuzují žádosti o mezinárodní ochranu ve věci samé(23). V druhém odstavci tohoto článku se stanoví, že žádost o mezinárodní ochranu „může“ být považována za nepřípustnou, „pouze pokud“ se uplatní jeden z důvodů uvedených v tomto odstavci. Z tohoto ustanovení zaprvé vyplývá, že členské státy nejsou povinny prohlásit žádnou žádost za nepřípustnou. Zadruhé členské státy nemají možnost stanovit ve svých právních předpisech další důvody nepřípustnosti(24).
63. Za těchto podmínek je mi zřejmé, že důvod nepřípustnosti obsažený v čl. 33 odst. 2 písm. d) této směrnice, který se vztahuje na „následné žádosti“, musí být chápán jak fakultativní, tak zároveň i taxativní důvod pro prohlášení těchto žádostí za nepřípustné. Uplatnitelnost tohoto důvodů v kontextu zahrnujícím několik členských států, které se plně účastní společného evropského azylového systému, tedy závisí na tom, zda znění čl. 33 odst. 2 písm. d) směrnice 2013/32 ve spojení s čl. 2 písm. q) této směrnice je dostatečně extensivní, aby toto umožnilo.
64. V tomto ohledu podotýkám, že z čl. 33 odst. 2 písm. d) směrnice 2013/32 nevyplývá, že by azylové řízení týkající se předchozí žádosti dotyčné osoby, které bylo ukončeno pravomocným rozhodnutím, muselo být nutně vedeno stejným členským státem jako řízení, v němž tato osoba následně žádá o azyl. Toto ustanovení totiž obsahuje dvě výslovné podmínky, a sice zaprvé, aby žádost byla „následnou žádostí“, a zadruhé „se neobjevily nebo nebyly žadatelem předloženy žádné nové skutečnosti či zjištění týkající se posouzení, zda lze žadatele uznat za osobu požívající mezinárodní ochrany“. V ustanovení není uvedeno, kde muselo být toto azylové řízení provedeno – problém, který podle mého názoru souvisí s první podmínkou. Článek 2 písm. q) této směrnice je v tomto ohledu stejně nejednoznačný.
65. Jak jsem již uvedl v úvodu výše, Soudní dvůr interpretoval první podmínek stanovenou v čl. 33 odst. 2 písm. d) směrnice 2013/32 tak, že brání tomu, aby žádost byla považována za „následnou žádost“, pokud byla učiněna poté, co byla žádost téže osoby posouzena třetím státem (Norsko) nebo členským státem (Dánsko), který je vázán nařízením Dublin III, nikoli však touto směrnicí ani směrnicí 2011/95. Tento závěr založil na skutečnosti, že pravomocné rozhodnutí o předchozí žádosti dotčené osoby muselo být přijato státem, který je vázaný posledně uvedenou směrnicí. Soudní dvůr však výslovně uvedl, že jeho závěrem není „dotčena odlišná otázka, zda se pojem ‚následná žádost‘ vztahuje na novou žádost o mezinárodní ochranu podanou v členském státě poté, co jiný členský stát [který je vázaný posledně uvedenou směrnicí] zamítl pravomocným rozhodnutím předchozí žádost.“(25) V souladu s tím ponechal tuto otázku otevřenou.
66. Dodávám, že pokud jde o druhou podmínku stanovenou v čl. 33 odst. 2 písm. d) směrnice 2013/32, Soudní dvůr konstatoval v souvislosti s tím, že byl požádán, aby se vyjádřil k rozsahu pojmu „nová skutečnost či zjištění“ ve smyslu čl. 33 odst. 2 písm. d) a čl. 40 odst. 2 a 3 směrnice 2013/32, že případy, kdy tato směrnice vyžaduje, aby byla „následná žádost“ považována za přípustnou, je nutno vykládat široce(26). V tomto ohledu připomněl, že s výjimkou případů, na které se vztahují důvody uvedené v čl. 33 odst. 2 této směrnice, jsou členské státy povinny, jak jsem již uvedl výše v bodě 62, posoudit žádost o mezinárodní ochranu po věcné stránce. Uvedený rozsudek má však pro otázku vznesenou v projednávaných věcech omezený význam. Z těchto závěrů Soudního dvora to totiž nelze vyvodit, že požadavek, který není výslovně obsažen a stanoven v čl. 33 odst. 2 písm. d) směrnice 2013/32 (konkrétně, že žádost může být prohlášena za nepřípustnou jako „následná žádost“ pouze tehdy, je-li podána v členském státě, který přijal pravomocné rozhodnutí o předchozí žádosti téže osoby) a který se netýká druhé, ale první z podmínek stanovených v tomto ustanovení, musí být do ní skutečně začleně.
67. Tuto část uzavírám poznámkou, že Soudní dvůr již skutečně uvedl, i když v konkrétní situaci(27), která se netýkala čl. 33 odst. 2 písm. d) směrnice 2013/32, nýbrž odpovídajícího ustanovení směrnice 2005/85/ES(28), která se používala před vstupem směrnice 2013/32 v platnost, že žádost podaná v členském státě, poté, co předchozí totožná žádost podaná touž osobou byla pravomocně zamítnuta v jiném (prvním) členském státě, mohla být tímto druhým členským státem prohlášena za nepřípustnou(29).
68. S ohledem na tyto skutečnosti souhlasím se Spolkovou republikou Německo, že znění čl. 33 odst. 2 písm. d) a čl. 2 písm. q) směrnice 2013/32 je dostatečně široké, aby umožnilo, že se důvod nepřípustnosti obsažený v prvním z těchto ustanovení uplatní v kontextu zahrnujícím několik členských států, které se plně účastní společného evropského azylového systému. Zároveň však nemohu dospět k závěru, že taková možnost existuje pouze na základě znění těchto ustanovení – proto nyní přistoupím ke kontextuálnímu a teleologickému výkladu právě těchto ustanovení.
b) Kontextuální a teleologický výklad
69. Kontextuální a teleologický výklad čl. 33 odst. 2 písm. d) a čl. 2 písm. q) směrnice 2013/32 podporují podle mého názoru závěr, že tato ustanovení lze použít v případě, kdy pravomocné rozhodnutí o předchozí žádosti dotčené osoby bylo přijato členským státem, který se plně účastní společného evropského azylového systému, ale je jiný než ten, v němž tato osoba v současné době žádá o azyl.
70. Zaprvé je třeba tato ustanovení vykládat ve spojení s článkem 40 směrnice 2013/32, který v odstavcích 2 až 5 upřesňuje postup, který se obecně použije na „následné žádosti“. Žádný z těchto bodů neobsahuje jakýkoliv údaj o tom, že důvod nepřípustnosti obsažený v čl. 33 odst. 2 písm. d) této směrnice (nebo pojem „následné žádosti“ definovaný v čl. 2 písm. q) této směrnice) musí být omezen na situace, kdy jsou po sobě následující žádosti podávány pouze ve stejném členském státě. Nejpozoruhodnější je, že čl. 40 odst. 5 směrnice 2013/32 pouze stanoví, že "[p]okud není následná žádost dále posuzována podle tohoto článku, považuje se za nepřípustnou podle čl. 33 odst. 2 písm. d)“.
71. Tento závěr není zpochybněn skutečností, že článek 40 směrnice 2013/32 obsahuje další odstavec (odstavec 1), který konkrétně zmiňuje „následné žádosti“, které jsou podány „v témže členském státě“. Tento odstavec totiž není ustanovením s obecnou působností, jehož cílem je stejně jako čl. 40 odst. 2 až 5 pokrýt všechny situace, v nichž lze žádost považovat za „následnou žádost“. Jak Soudní dvůr nedávno potvrdil, pokud se vztahuje na „následné žádosti“, tento odstavec se zaměřuje se na velmi specifickou situaci, ve které vnitrostátní právo výjimečně umožňuje, aby řízení, na jehož základě byla předchozí žádost definitivně zamítnuta, bylo znovu otevřeno z důvodu následné žádosti(30).
72. Tento omezený rozsah působnosti čl. 40 odst. 1 směrnice 2013/32 je potvrzen odstavcem 7 uvedeného článku. Uvedený odstavec se vztahuje na situaci, kdy osoba, na níž má být vykonáno rozhodnutí o přemístění (přijaté podle článku 29 nařízení Dublin III), předloží v přemisťujícím členském státě další údaje nebo podá následnou žádost. Vzhledem k tomu, že situace, na kterou se vztahuje čl. 40 odst. 7 směrnice 2013/32, se liší od situace, na kterou se vztahuje čl. 40 odst. 1 této směrnice, potvrzuje to, že toto ustanovení je pouze lex specialis(31).
73. Každopádně z čl. 40 odst. 7 směrnice 2013/32 jasně vyplývá(32), že pojem „následná žádost“, jak je definován v čl. 2 písm. q) této směrnice, se neomezuje na žádost podanou ve stejném členském státě, v němž byla podána předchozí žádost téže osoby. Tento koncept je skutečně použit v čl. 40 odst. 7 směrnice 2013/32 na žádost podanou v jiném členském státě, přemisťujícím členském státě(33).
74. Zadruhé čl. 33 odst. 2 písm. d) směrnice 2013/32 musí být vykládán ve spojení s ostatními důvody nepřípustnosti obsaženými v čl. 33 odst. 2 této směrnice, zejména čl. 33 odst. 2 písm. a) této směrnice. Toto ustanovení umožňuje členským státům prohlásit žádost za nepřípustnou z důvodu, že dotčené osobě „mezinárodní ochranu přiznal jiný členský stát“. I když je zřejmé, že čl. 33 odst. 2 písm. a) směrnice 2013/32 se týká jiné skutkové podstaty než čl. 33 odst. 2 písm. d) (konkrétně toho, že jiný členský stát reagoval na předchozí žádost téže osoby kladně, nikoli záporně), mám za to, že „dělící čára“ mezi oblastí působností těchto dvou ustanovení není vždy jasná.
75. Článek 33 odst. 2 písm. a) směrnice 2013/32 již Soudní dvůr použil na částečně zamítavá rozhodnutí. V rozsudku ve věci Ibrahim a další(34) Soudní dvůr rozhodl, že důvod nepřípustnosti obsažený v tomto ustanovení by mohl Spolkový úřad použít k prohlášení za nepřípustné žádosti osob, kterým byla dříve udělena doplňková ochrana, nikoliv však postavení uprchlíka, v jiném členském státě. Soudní dvůr konstatoval, že čl. 33 odst. 2 písm. a) „[rozšířil] možnost do té doby stanovenou v čl. 25 odst. 2 písm. a) směrnice 2005/85, který umožňoval takové odmítnutí pouze tehdy, když bylo žadateli v jiném členském státě přiznáno postavení uprchlíka“.
76. V tomto rozsudku Soudní dvůr zdůraznil, že čl. 33 odst. 2 písm. a) směrnice 2013/32 (který, jak jsem právě vysvětlil, opravňuje členské státy zamítnout jako nepřípustnou žádost předloženou žadatelem poté, co mu jiný členský stát v podstatě odmítl přiznat status uprchlíka) je vyjádřením zásady vzájemné důvěry mezi členskými státy(35). V této souvislosti však Komise tvrdí, že umožnění použití čl. 33 odst. 2 písm. d) v situacích, které nastanou mezi členskými státy, by představovala více než jen vyjádření zásady vzájemné důvěry, neboť by se rovnalo vzájemnému uznávání zamítavých rozhodnutí o azylu. Takové vzájemné uznávání by bylo možné pouze v situaci, kdy by ho unijní normotvůrce výslovně stanovil.
77. Tento postoj nesdílím.
78. Souhlasím totiž se Spolkovou republikou Německo, že argumentace Komise nezohledňuje jednu důležitou skutečnost. Podle mého názoru by vzájemné uznávání zamítavých rozhodnutí o azylu předpokládalo vysoký stupeň „automatizace“ a vyžadovalo by, aby rozhodnutí vydané orgány jednoho členského státu mělo závazný účinek pro orgány jiného členského státu, které by byly v zásadě povinny je uznat a vykonat, jako by bylo jejich vlastní(36). Souhlasím s tím, že takové povinnosti lze orgánům členských států obtížně uložit bez výslovného ustanovení v primárním právu nebo bez výslovného záměru unijního normotvůrce(37).
79. Jak jsem však vysvětlil v bodě 62 výše, ze znění čl. 33 odst. 2 písm. d) směrnice 2013/32 jasně vyplývá, že členské státy nejsou povinny prohlásit jakoukoli žádost za nepřípustnou na základě tohoto ustanovení(38). Pokud by se Soudní dvůr rozhodl pro řešení, které navrhuji přijmout, znamenalo by to, že v případě „následné žádosti“ podané poté, co bylo azylové řízení týkající se předchozí žádosti téže osoby ukončeno pravomocným rozhodnutím v členském státě A, by členský stát B stále mohl (za předpokladu, že je členským státem příslušným podle kritérií stanovených v nařízení Dublin III) plně přezkoumat opodstatněnost tvrzení uvedených v této následné žádosti, aniž by byl vázán rozhodnutím přijatým kterýmkoli členským státem ohledně předchozí žádosti téže osoby.
80. Za těchto podmínek mám za to, že výklad čl. 33 odst. 2 písm. d) směrnice 2013/32 ve spojení s čl. 2 písm. q) této směrnice v tom smyslu, že se stejně jako čl. 33 odst. 2 písm. a) této směrnice může použít v situacích mezi členskými státy, by neznamenal vytvoření systému vzájemného uznávání, kdy by členské státy byly povinny uznávat a vykonávat rozhodnutí jiných členských států. V každém případě by tento výklad pouze potvrdil, že důvod nepřípustnosti obsažený v čl. 33 odst. 2 písm. d) směrnice 2013/32 je rovněž vyjádřením zásady vzájemné důvěry. To by bylo v souladu se skutečností, že unijní normotvůrce dosud plně nedosáhl tím, že by stanovil zásadu vzájemného uznávání rozhodnutí o přiznání (nebo odepření) postavení uprchlíka mezi členskými státy a upřesnil prováděcí pravidla k této zásadě, cíle sledovaného čl. 78 odst. 2 písm. a) SFEU, totiž jednotného postavení azylu pro státní příslušníky třetích zemí platného v celé Evropské unii(39).
81. Zatřetí mám za to, že výklad čl. 33 odst. 2 písm. d) směrnice 2013/32 ve spojení s čl. 2 písm. q) této směrnice by přispěl to k cíli omezit „druhotný pohyb“ mezi členskými státy. Tento cíl, který je základem společného evropského azylového systému jako celku, nachází konkrétní vyjádření v bodě 13 odůvodnění směrnice 2013/32.
82. Jak připomněly Komise a francouzská vláda, považovat žádost za „následnou žádost“ má pro osobu, která ji podala, určité důsledky. Taková žádost může být nejen prohlášena za nepřípustnou podle čl. 33 odst. 2 písm. d) směrnice 2013/32, ale může být také (pokud není zamítnuta jako nepřípustná)(40) podrobena zrychlenému řízení(41). Kromě toho mohou členské státy stanovit odchylky od práva žadatele zůstat na jejich území(42). Konečně, „následná žádost“ může být na konci zrychleného řízení zamítnuta jako „zjevně nedůvodná“ a členské státy mohou za těchto okolností upustit od poskytnutí lhůty k dobrovolnému opuštění území a rozhodnutí o navrácení doprovodit zákazem vstupu(43).
83. Co se tedy stane, pokud se tyto důsledky mohou vztahovat pouze na „následné žádosti“ podané ve stejném členském státě (členský stát A) a nikoliv na žádosti podané v jiném členském státě (členský stát B), poté, co žadatel provede „druhotný pohyb“ tím, že se přestěhuje z členského státu A do členského státu B? Žadateli, který provede takový „druhotný pohyb“, se dostane ve skutečnosti výhodnějšího zacházení než tomu, který „dodržuje pravidla“ a zůstává v příslušném členském státě. V podstatě může začít znovu s „čistým štítem“ v členském státě B, protože tento členský stát je povinen přistoupit k úplnému věcnému posouzení jeho žádosti. Celkově tedy mohou být žadatelé o azyl motivováni k tomu, aby se přestěhovali z členského státu A do členského státu B, jakmile obdrží zamítavé rozhodnutí v členském státě A. Mohou dokonce upustit od odvolání proti takovému rozhodnutí v členském státě A a nechat ho nabýt právní moci (vzhledem k tomu, že se jim tím otevírá možnost zahájit nové řízení v členském státě B). S cílem maximalizovat své šance na úplné přezkoumání své situace mohou být žadatelé o azyl rovněž motivováni k tomu, aby podávali „nové“ žádosti v co největším počtu jiných členských států(44).
84. Za těchto okolností jsou sekundární pohyby nepochybně spíše podporovány než omezovány. Naopak, pokud má členský stát B možnost prohlásit za nepřípustnou „následnou žádost“, která byla u něj učiněna, přestože pravomocné rozhodnutí týkající se předchozí žádosti této osoby nepřijaly orgány tohoto státu, ale orgány členského státu A, motivace této osoby dostat se v první řadě do členského státu B se výrazně snižuje.
85. Začtvrté se domnívám, že výklad, jehož přijetí Soudnímu dvoru navrhuji, přispívá k dalšímu cíli směrnice 2013/32, kterým je, jak vyplývá z jejího bodu 36 odůvodnění, za určitých podmínek zmírnit administrativní zátěž uloženou příslušným orgánům členských států.
86. „Druhotný pohyb“ představuje pro příslušné vnitrostátní orgány členských států značnou administrativní zátěž, zejména v případě, kdy je podána „následná žádost“ a kdy nelze žadatele přemístit zpět do členského státu, který vedl azylové řízení týkající se předchozí žádosti dotyčné osoby.
87. Vrátím-li se k různým scénářům, které jsem popsal v bodech 44 až 47, tak je pravda, že v některých případech může „řízení o přijetí zpět“ zavedené nařízením Dublin III selhat a příslušnost k posouzení „následné žádosti“ přejít z členského státu A na členský stát B, protože členský stát B sám vytvoří „překážku“ pro provedení tohoto postupu (například pokud nepředloží žádost o přijetí zpět včas) nebo prohlásí svou příslušnost k jejímu posouzení. V jiných případech však může být důvod neúspěchu řízení o přijetí zpět mimo kontrolu členského státu B(45). Lze snadno poukázat na to, že by bylo nepřiměřené požadovat po členském státě B, aby ve všech případech, kdy je mu předložena „následná žádost“, provedl nové úplné meritorní posouzení takové žádosti.
88. Závěrem a před uzavřením této části konstatuji, že francouzská vláda tvrdí, že čl. 33 odst. 2 písm. d) směrnice 2013/32 musí být vykládán ve spojení s bodem 36 odůvodnění této směrnice, jehož druhá věta spojuje možnost členských států prohlásit „následné žádosti“ za nepřípustné se zásadou res iudicata. Podle názoru této vlády se zásada res iudicata vztahuje pouze na situace, které jsou vnitřní záležitostí jednoho členského státu. V této souvislosti tvrdí, že důvod nepřípustnosti obsažený v čl. 33 odst. 2 písm. d) směrnice 2013/32 se může týkat pouze situace, kdy pravomocné zamítavé rozhodnutí o předchozí žádosti téže osoby vydal stejný členský stát jako ten, u něhož je podána „následná žádost“.
89. Nesouhlasím s francouzskou vládou, že takový výsledek může vyplývat z pouhé skutečnosti, že druhá věta bodu 36 odůvodnění směrnice 2013/32 odkazuje na zásadu res iudicata.
90. V tomto ohledu připomínám, jak jsem vysvětlil ve stanovisku ve věci Bundesrepublik Deutschland (Přípustnost následné žádosti)(46), že tato zásada nemusí nutně hrát roli v každé situaci, kdy je podána následná žádost. Aby byla zásada res iudicata relevantní, je skutečně nutná existence soudního rozhodnutí. Dokonce i v čistě vnitrostátní situaci může docházet k tomu, že řízení o předchozí žádosti dotčené osoby bude skončeno pouze správním rozhodnutím příslušných orgánů, proti němuž nebyl včas podán žádný opravný prostředek u soudu. V takových případech nelze uplatnit zásadu res iudicata, protože neexistuje žádné soudní rozhodnutí, které by vedlo k jejímu uplatnění(47). Z toho vyplývá, že význam této zásady by neměl být v rámci uplatňování čl. 33 odst. 2 písm. d) směrnice 2013/32 přeceňován, neboť ani v čistě vnitrostátních situacích nepokrývá všechny případy, kdy může být „následná žádost“ prohlášena za nepřípustnou.
91. Dodávám, že první věta bodu 36 odůvodnění směrnice 2013/32 již tuto myšlenku odráží. Tato věta totiž stanoví, a to v rozsahu širším než je použitý ve druhé větě tohoto bodu odůvodnění, že „pokud žadatel podá následnou žádost bez předložení nových důkazů nebo důvodů, bylo by nepřiměřené stanovit členským státům povinnost provést nové posouzení v plném rozsahu“. Na rozdíl od francouzské vlády se tedy domnívám, že odkaz na zásadu res iudicata v bodě 36 odůvodnění druhé větě směrnice 2013/32 nepodporuje závěr, že důvod nepřípustnosti obsažený v čl. 33 odst. 2 písm. d) této směrnice se použije pouze tehdy, pokud azylové řízení týkající se předchozí žádosti dotyčné osoby proběhlo ve stejném členském státě jako řízení, v němž je podána „následná žádost“.
c) Prozatímní závěr
92. S ohledem na všechny skutečnosti, které jsem uvedl, se domnívám, že čl. 33 odst. 2 písm. d) směrnice 2013/32 ve spojení s čl. 2 písm. q) této směrnice musí být vykládán v tom smyslu, že tato ustanovení mohou být v situaci, kdy se členský stát B stane členským státem příslušným (při uplatnění kritérií stanovených v nařízení Dublin III) k posouzení žádosti učiněné v tomto státě namísto členského státu A, použita tímto členským státem k odmítnutí „následné žádosti“ podané v něm jako nepřípustné, ačkoli azylové řízení týkající se předchozí žádosti téže osoby již bylo ukončeno pravomocným rozhodnutím v členském státě A. Toto řešení by podpořilo přinejmenším dva cíle sledované touto směrnicí, a to zaprvé omezení „druhotných pohybů“ a zadruhé snížení administrativní zátěže příslušných orgánů členských států v určitých situacích. To by navíc dávalo konkrétní účinek zásadě vzájemné důvěry, která, jak jsem již vysvětlil, tvoří základ společného evropského azylového systému. Nevidím nic ve znění čl. 33 odst. 2 písm. d) směrnice 2013/32 ve spojení s jejím čl. 2 písm. q), ani v jiných ustanoveních této směrnice, co by bylo v rozporu s tímto výkladem.
93. Po těchto úvahách mi zbývá vysvětlit, proč řešení, které navrhuji Soudnímu dvoru přijmout, není na úkor ochrany práv žadatelů ani neohrožuje účinnost „řízení o přijetí zpět“.
d) O důležitosti zachování práv žadatelů a účinnosti „řízení o přijetí zpět“
94. Francouzská vláda s odkazem na úvahy, které jsem uvedl v bodě 81 výše, tvrdí, že výklad zastávaný Spolkovou republikou Německo by mohl zabránit přiměřenému a úplnému posouzení situace žalobce, jehož význam Soudní dvůr ve své judikatuře důsledně připomíná(48). Obdobně se vyjadřuje i Komise, která uvádí, že výměně informací mezi členskými státy brání praktické překážky. Podle jejího názoru může být pro členský stát B obtížné mít k dispozici všechny relevantní skutečnosti, na nichž je založeno pravomocné zamítavé rozhodnutí přijaté členským státem A, a tudíž posoudit, zda „se neobjevily nebo nebyly žadatelem předloženy žádné nové skutečnosti či zjištění týkající se posouzení, zda lze žadatele uznat za osobu požívající mezinárodní ochrany podle směrnice 2011/95“. Prostor pro pochybení příslušných orgánů členských států může být proto větší v situacích mezi členskými státy než v čistě vnitrostátních situacích.
95. Souhlasím s francouzskou vládou i Komisí, že práva žadatelů nelze obětovat s cílem omezit „druhotné pohyby“ nebo snížení administrativní zátěže příslušných orgánů členských států. Jak jsem uvedl ve stanovisku ve věci Bundesrepublik Deutschland (Přípustnost následné žádosti)(49), je zřejmé, že unijní normotvůrce měl při přijímání ustanovení týkajících se „následných žádostí“ na mysli nejen „zmírnit“ pracovní zátěž těchto orgánů, ale také vždy zajistit dostatečně vysoký stupeň ochrany žadatelů o azyl (tím, že jim zajistí účinný přístup k odpovídajícímu posouzení jejich situace)(50), jakož i dodržování zásady nenavracení, podle níž nikdo nemůže být vrácen zpět tam, kde by byl vystaven pronásledování(51).
96. Domnívám se však, že řešení, které navrhuji Soudnímu dvoru přijmout, je slučitelné s těmito dalšími cíli, a to z několika důvodů.
97. V tomto ohledu nejprve zmíním článek 34 nařízení Dublin III. Cílem tohoto ustanovení je usnadnit výměnu informací mezi členskými státy tím, že jim ukládá povinnost spolupráce. V odstavci 1 se uvádí, že „každý členský stát sdělí kterémukoli členskému státu, který o to požádá, osobní údaje o žadateli, které jsou vhodné, důležité a přiměřené“, mimo jiné za účelem posouzení žádosti o mezinárodní ochranu. Odstavec 2 písm. g) tohoto článku stanoví, že informace uvedené v odstavci 1 zahrnují „stav řízení a případné rozhodnutí, pokud bylo vydáno“.
98. Spolková republika Německo při jednání vysvětlila, že ve věci C‑123/23 belgické orgány v reakci na „žádost o informace“ vydanou Spolkovým úřadem podle článku 34 nařízení Dublin III poskytly Spolkovému úřadu plný přístup k rozhodnutí, které přijaly ohledně předchozích žádostí N. A. K. a jejích dětí. Za těchto podmínek se na rozdíl od Komise domnívám, že může být zcela možné, aby členský stát B disponoval všemi skutečnostmi, na nichž bylo založeno pravomocné, zamítavé rozhodnutí přijaté členským státem A.
99. Souhlasím s Komisí, že vysokého stupně ochrany, který musí být žadatelům o azyl zaručen, by nebylo možné dosáhnout, pokud by příslušné orgány členského státu mohly prohlásit „následnou žádost“ za nepřípustnou i v případech, kdy nemají přístup ke všem údajům, na nichž bylo založeno pravomocné zamítavé rozhodnutí přijaté v souvislosti s předchozí žádostí téže osoby.
100. V tomto ohledu nicméně podotýkám, že Spolková republika Německo při jednání správně poukázala na to, že v případě nedostatku informací o azylovém řízení vedeném v členském státě A budou práva žadatelů přesto chráněna, neboť členský stát B bude muset de facto prohlásit jejich následné žádosti za přípustné. Za těchto okolností tento členský stát totiž nebude moci vyloučit, že se „neobjevily nebo nebyly žadatelem předloženy žádné nové skutečnosti či zjištění týkající se posouzení, zda lze žadatele uznat za osobu požívající mezinárodní ochrany“, a že nebyla splněna druhá ze dvou výslovných podmínek stanovených v čl. 33 odst. 2 písm. d) směrnice 2013/32(52).
101. Připomínám, že jak jsem vysvětlil ve stanovisku ve věci Bundesrepublik Deutschland (Přípustnost následné žádosti)(53), čl. 33 odst. 2 písm. d) směrnice 2013/32 musí být vykládán v tom smyslu, zatímco členské státy jsou oprávněny zamítnout následné žádosti jako nepřípustné, tyto možnosti mají příslušné vnitrostátní orgány pouze tehdy, pokud se „neobjevily nebo nebyly žadatelem předloženy žádné nové skutečnosti či zjištění týkající se posouzení“. Jakékoliv pochybnosti ohledně splnění této podmínky (ať už z důvodu nedostatku informací, nebo z jakéhokoli jiného důvodu) musí být vykládány ve prospěch dotčené osoby a vést k přípustnosti „následné žádosti“.
102. Na rozdíl od Komise se tedy domnívám, podobně jako Spolková republika Německo, že nedostatky v informovanosti o předchozím azylovém řízení vedeném v prvním členském státě (členský stát A) nemohou negativně ovlivnit posouzení „následné žádosti“ této osoby v druhém členském státě (členský stát B). Jedná se o důležité omezení, které podmiňuje možnost orgánů tohoto členského státu prohlásit tuto žádost za nepřípustnou na základě čl. 33 odst. 2 písm. d) směrnice 2013/32.
103. Podle mého názoru existuje ještě druhé omezení, které rovněž vyplývá z podmínky, že se „neobjevily nebo nebyly žadatelem předloženy žádné nové skutečnosti či zjištění týkající se posouzení, zda lze žadatele uznat za osobu požívající mezinárodní ochrany“.
104. Jak jsem již uvedl v bodě 66 výše, Soudní dvůr ve svém nedávném rozsudku Bundesrepublik Deutschland (Přípustnost následné žádosti)(54) přijal široký výklad pojmu „nová skutečnost“. Potvrdil totiž, že tento pojem zahrnuje nejen skutkové, ale i právní prvky, včetně rozsudku Soudního dvora, který předchozí rozhodnutí nezohlednilo, a to bez ohledu na to, zda byl takový rozsudek vydán před nebo po přijetí rozhodnutí o předchozí žádosti.
105. Podle mého názoru z tohoto rozsudku vyplývá(55), že soudy nebo příslušné úřady členského státu B v každém případě nebudou moci odmítnout jako nepřípustnou na základě čl. 33 odst. 2 písm. d) ve spojení s čl. 2 písm. q) směrnice 2013/32 „následnou žádost“ podanou u tohoto členského státu, pokud mají pochybnosti o tom, zda pravomocné rozhodnutí, kterým členský stát A zamítl předchozí žádost téže osoby, nezohlednilo rozsudek Soudního dvora, který je relevantní pro to, zda žadatel splňuje podmínky pro udělení mezinárodní ochrany. To je další důležité omezení, které přispívá k zajištění vysoké míry ochrany žadatelů o azyl.
106. Za těchto okolností se na rozdíl od francouzské vlády a Komise domnívám, že řešení, které navrhuji přijmout Soudnímu dvoru, představuje vhodnou rovnováhu mezi potřebou omezit „druhotné pohyby“ a zmírnit administrativní zátěž příslušných orgánů členských států na jedné straně a významem zajištění ochrany práv žadatelů na straně druhé.
107. Konečně připouštím, že souhlasím s těmito zúčastněnými stranami, že čl. 33 odst. 2 písm. d) směrnice 2013/32 ve spojení s čl. 2 písm. q) této směrnice by nemohl být vykládán způsobem, který navrhuji, pokud by takový výklad zbavil „řízení o přijetí zpět“ (jehož klíčové prvky jsem popsal v oddíle A.1 výše) jeho účelu nebo užitečnosti.
108. V tomto ohledu však připomínám, že zaprvé řešení, které navrhuji Soudnímu dvoru přijmout, se má použít pouze tehdy, pokud se členský stát B stane příslušným členským státem namísto členského státu A, tedy pouze v situacích, kdy nařízení Dublin III skutečně umožňuje přechod příslušnosti z členského státu A na členský stát B a kdy není zahájeno „řízení o přijetí zpět“ nebo k němu nedojde. Článek 33 odst. 1 směrnice 2013/32 potvrzuje toto omezení, neboť uvádí, že důvody nepřípustnosti uvedené v čl. 33 odst. 2 písm. a) až e) této směrnice umožňují členským státům prohlásit žádosti o mezinárodní ochranu za nepřípustné v určitých případech, které doplňují (ale nenahrazují) případy, „kdy se žádost neposuzuje podle [nařízení Dublin III]“(56).
109. Zadruhé se domnívám, že toto řešení nemůže učinit „řízení o přijetí zpět“ popsané v tomto nařízení irelevantním nebo zbytečným. V tomto ohledu je pravda, že pokud je předložena „následná žádost“ podaná poté, co bylo v členském státě A přijato pravomocné rozhodnutí týkající se předchozí žádosti téže osoby, může být pro členský stát B snazší vyhnout se komplikacím „řízení o přijetí zpět“ (s jeho různými kroky a přísnými lhůtami) a místo toho se spolehnout na diskreční doložku obsaženou v čl. 17 odst. 1 tohoto nařízení. V takovém případě by členský stát B mohl nejprve prohlásit, že je „příslušný“ k posouzení „následné žádosti“, a poté shledat tuto žádost nepřípustnou na základě čl. 33 odst. 2 písm. d) směrnice 2013/32 ve spojení s čl. 2 písm. q), a to aniž by předtím podal „žádost o přijetí zpět“ a spoléhal se na „řízení o přijetí zpět“ a mechanismus přemístění zavedený nařízením Dublin III(57).
110. Nejsem si však jist, že tento postup bude nutně upřednostňován členským státem B. Než totiž mohou orgány tohoto členského státu prohlásit „následnou žádost“ za nepřípustnou při použití těchto ustanovení, musí nejprve provést všechny kroky zvláštního postupu, který se vztahuje na „následné žádosti“ a je podrobně popsán v článku 40 směrnice 2013/32.
111. V tomto ohledu z odstavců 2 a 3 tohoto článku vyplývá, jak nedávno potvrdil Soudní dvůr(58), že při posuzování přípustnosti následné žádosti musí příslušné orgány členských států postupovat v zásadě ve dvou fázích. V první řadě musí následnou žádost podrobit předběžnému posouzení (čl. 40 odst. 2). Během tohoto předběžného posouzení musí určit, zda existuje jedna nebo více „nových skutečností“, které se týkají posouzení, zda lze žadatele uznat za osobu požívající mezinárodní ochrany. Pokud tomu tak je, pak zadruhé pokračuje posouzení přípustnosti následné žádosti podle čl. 40 odst. 3 uvedené směrnice, který vyžaduje, aby příslušné orgány určily, zda tyto nové skutečnosti „významně zvyšují pravděpodobnost“, že žadatel získá postavení uprchlíka nebo doplňkovou ochranu. V souhrnu tento postup stále trvá dlouho a vyžaduje administrativní prostředky. Kromě toho je to spojeno s řadou povinností, které má členský stát vůči žadateli, a s řadou práv, která žadatel může uplatnit (včetně práva na odvolání proti rozhodnutí o nepřípustnosti)(59).
112. Kromě toho vždy existuje možnost, že na konci postupu uvedeného v čl. 40 odst. 2 a 3 směrnice 2013/32 příslušné orgány členských států dospějí k závěru, že „následná žádost“ je přípustná. Pokud totiž existuje jedna nebo více „nových skutečností“, pak tyto orgány nemají možnost prohlásit následnou žádost za nepřípustnou. Namísto toho ji musí meritorně přezkoumat a zajistit, aby toto přezkoumání bylo v souladu se základními zásadami a zárukami uvedenými v kapitole II této směrnice(60).
113. S ohledem na tyto skutečnosti se domnívám, že řešení, které navrhuji přijmout Soudnímu dvoru, neohrožuje účinnost „řízení o přijetí zpět“ stanoveného v nařízení DublinIII. Naopak se domnívám, že toto řešení by ve skutečnosti mohlo přispět k posílení tohoto postupu v situaci, kdy se na něj členský stát B odvolává.
114. Dovolte mi to ilustrovat. Pokud by členský stát B neměl možnost prohlásit za nepřípustnou podle čl. 33 odst. 2 písm. d) směrnice 2013/32 ve spojení s jejím čl. 2 písm. q) „následnou žádost“ žadatele, který již dříve požádal o mezinárodní ochranu v jiném členském státě, mohl by členský stát B buď úspěšně zahájit „řízení o přijetí zpět“ a přemístit žadatele zpět do členského státu A, nebo tuto žádost v plném rozsahu věcně posoudit. Co by v takovém případě žadatel učinil? Podle mého názoru by se snažil co nejvíce bránit přemístění zpět do členského státu A, aby maximalizoval šance na nové, úplné posouzení své situace v členském státě B, pokud se přemístění nezdaří. Na druhou stranu, pokud by členský stát B měl možnost prohlásit „následnou žádost“ za nepřípustnou, při použití těchto ustanovení by žadatel nemusel projevit takový odpor. Celkově by to mohlo v konečném důsledku zvýšit šance na úspěch „řízení o přijetí zpět“ a mechanismu přemístění, který normotvůrce EU zavedl v nařízení Dublin III.
115. Jako závěrečnou poznámku bych chtěl znovu připomenout, že výklad, který Soudnímu dvoru navrhuji, pouze otevírá možnost pro členské státy přijmout ustanovení způsobující, že jsou za nepřijatelné prohlášeny „následné stížnosti“, podané k nim poté, co předchozí žádost téže osoby byla zamítnuta pravomocným rozhodnutím v jiném členském státě (v souladu s podmínkami stanovenými v čl. 33 odst. 2 písm. d) a čl. 2 písm. q) směrnice 2013/32). Neukládá jim žádnou povinnost tak učinit.
VI. Závěry
116. S ohledem na všechny výše uvedené úvahy navrhuji, aby Soudní dvůr odpověděl na předběžné otázky položené Verwaltungsgericht Minden (správní soud v Minden, Německo) takto:
„1. Článek 33 odst. 2 písm. d) směrnice Evropského parlamentu a Rady 2013/32/EU ze dne 26. června 2013 o společných řízeních pro přiznávání a odnímání statusu mezinárodní ochrany ve spojení s článkem 2 písm. q) této směrnice
musí být vykládán tak, že samotná skutečnost, že azylové řízení týkající se předchozí žádosti o mezinárodní ochranu dotyčné osoby bylo ukončeno rozhodnutím o jeho zastavení, přijatým na základě čl. 28 odst. 1 směrnice 2013/32, sama o sobě není překážkou pro to, aby žádost, kterou tatáž osoba podala později, byla považována za „následnou žádost“ ve smyslu ustanovení čl. 2 písm. q) této směrnice. Takovou žádost však nelze považovat za žádost spadající do působnosti tohoto ustanovení a důvod nepřípustnosti obsažený v čl. 33 odst. 2 písm. d) směrnice 2013/32 nelze použít, pokud ještě nebylo přijato rozhodnutí o zastavení azylového řízení týkající se předchozí žádosti nebo pokud má dotyčná osoba stále možnost v tomto řízení pokračovat. V tomto ohledu čl. 28 odst. 2 této směrnice se uvádí, že „členské státy mohou stanovit lhůtu nejméně devíti měsíců“, během níž může být v řízení pokračováno. Je na členských státech, aby ve svém vnitrostátním právu rozhodly, jaká bude tato lhůta, pokud nebude kratší než devítiměsíční minimum stanovené v tomto ustanovení.
2. Článek 33 odst. 2 písm. d) směrnice 2013/32, ve spojení s článkem 2 písm. q) této směrnice
musí být vykládány v tom smyslu, že se jich může dovolávat členský stát v situaci, kdy se jiný členský stát než ten, který vydal pravomocné rozhodnutí o předchozí žádosti dotčené osoby o mezinárodní ochranu, stane členským státem příslušným k posouzení nové žádosti této osoby (při uplatnění kritérií stanovených nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 604/2013 ze dne 26. června 2013, kterým se stanoví kritéria a postupy pro určení členského státu příslušného k posuzování žádosti o mezinárodní ochranu podané státním příslušníkem třetí země nebo osobou bez státní příslušnosti v některém z členských států). Tato ustanovení umožňují příslušnému členskému státu prohlásit novou žádost za nepřípustnou z toho důvodu, že se jedná o „následnou žádost“ ve smyslu čl. 2 písm. q) uvedené směrnice a azylové řízení týkající se předchozí žádosti dotyčné osoby již bylo ukončeno pravomocným rozhodnutím v tomto jiném členském státě. Tato možnost je však podmíněna požadavkem výslovně stanoveným v čl. 33 odst. 2 písm. d) směrnice 2013/32, že se „neobjevily nebo nebyly žadatelem předloženy žádné nové skutečnosti či zjištění týkající se posouzení, zda lze žadatele uznat za osobu požívající mezinárodní ochrany.“
1 Původní jazyk: angličtina.
i Tato věc byla označena fiktivním názvem. Neodpovídá skutečnému názvu žádného z účastníků řízení.
2 Směrnice Evropského parlamentu a Rady ze dne 26. června 2013 o společných řízeních pro přiznávání a odnímání statusu mezinárodní ochrany (Úř. věst. 2013, L 180, s. 60).
3 Viz rozsudky ze dne 20. května 2021 L. R. (Žádost o azyl zamítnutá Norskem) (C‑8/20, EU:C:2021:404) [dále jen „rozsudek ve věci L. R. (Žádost o azyl zamítnutá Norskem)“] a ze dne 22. září 2022, Bundesrepublik Deutschland (Žádost o azyl zamítnutá Dánskem) (C‑497/21, EU:C:2022:721) [dále jen „rozsudek ve věci Bundesrepublik Deutschland (Žádost o azyl zamítnutá Dánskem)“].
4 Nařízení Evropského parlamentu a Rady ze dne 26. června 2013, kterým se stanoví kritéria a postupy pro určení členského státu příslušného k posuzování žádosti o mezinárodní ochranu podané státním příslušníkem třetí země nebo osobou bez státní příslušnosti v některém z členských států (Úř. věst. 2013, L 180, s. 31; nařízení Dublin III).
5 Směrnice Evropského parlamentu a Rady ze dne 13. prosince 2011 o normách, které musí splňovat státní příslušníci třetích zemí nebo osoby bez státní příslušnosti, aby mohli požívat mezinárodní ochrany, o jednotném statusu pro uprchlíky nebo osoby, které mají nárok na doplňkovou ochranu, a o obsahu poskytnuté ochrany (Úř. věst. 2011, L 337, s. 9).
6 Viz rozsudek ze dne 10. prosince 2013, Abdullahi (C‑394/12, EU:C:2013:813, bod 53).
7 Viz čl. 3 odst. 1 nařízení Dublin III.: „[žádost] posuzuje jediný členský stát“.
8 Tedy pohyb žadatelů z jednoho členského státu do druhého, jakmile již dosáhli území Evropské unie, který může být motivován mimo jiné rozdíly v právních systémech nebo v přijímacích a životních podmínkách.
9 Podle čl. 18 odst. 1 písm. a) nařízení Dublin III je příslušný členský stát rovněž povinen převzít (nikoliv přijmout zpět) za podmínek stanovených v článcích 21, 22 a 29 tohoto nařízení žadatele, který podal žádost v jiném členském státě před posouzením jeho žádosti v příslušném členském státě. Tato situace však neodpovídá situaci, o kterou se jedná v původním řízení.
10 Viz čl. 23 odst. 2 nařízení Dublin III, z něhož vyplývá, že „žádost o přijetí zpět" musí být podána do dvou měsíců od nalezení shody v systému Eurodac. Pokud je žádost založena na jiných důkazech než na údajích získaných ze systému Eurodac, musí být vydána do tří měsíců od okamžiku podání „následné žádosti“.
11 Viz čl. 23 odst. 3 tohoto nařízení.
12 Viz čl. 25 odst. 1 nařízení Dublin III. Jak uvádí čl. 25 odst. 5 tohoto nařízení, pokud členský stát A neodpoví včas na „žádost o přijetí zpět“, nestává se členský stát B příslušným členským státem. V důsledku nečinnost členského státu A se má za to, že došlo k vyhovění žádosti.
13 viz čl. 29 odst. 2 tohoto nařízení.
14 Kurzivou zvýraznil autor stanoviska. Z toho vyplývá, že členský stát B může vždy rozhodnout, že nezahájí „řízení o přijetí zpět“ a sám přezkoumá žádost, která mu byla předložena. Tento výklad potvrdil Soudní dvůr, který uvedl, že orgány členského státu, v němž byla podána nová žádost, mají podle čl. 23 odst. 1 pravomoc (nikoli povinnost) předložit „žádost o přijetí“ dotčené osoby zpět (viz rozsudek ze dne 5. července 2018, X, C‑213/17, EU:C:2018:538, bod 33).
15 Z tohoto ustanovení v podstatě vyplývá, že azylové řízení může být zastaveno v případě konkludentního zpětvzetí žádosti nebo odstoupení od žádosti ze strany dotčené osoby.
16 Toto ustanovení totiž předpokládá, že tato žádost je učiněna „po přijetí rozhodnutí o předchozí žádosti“.
17 Kurzivou zvýraznil autor stanoviska.
18 V tomto ohledu viz mé stanovisko ve věci Valstybės sienos apsaugos tarnyba a další (C‑72/22 PPU, EU:C:2022:431, body 57 a 58).
19 Kurzivou zvýraznil autor stanoviska.
20 Tento výklad potvrzuje čl. 18 odst. 2 nařízení Dublin III, z něhož v podstatě vyplývá, že pokud je žadatel přemístěn zpět do členského státu A (členského státu, který zastavil azylové řízení, pokud jde o předchozí žádost dotyčné osoby), tento členský stát neposoudí takovou „novou“ žádost jako „následnou žádost“, jak stanoví směrnice 2013/32, a musí ji proto posoudit.
21 Dodávám, že žádost podanou v členském státě B před uplynutím lhůty pro obnovení azylového řízení žadatele v členském státě A, pokud jde o jeho předchozí žádost, nelze nikdy považovat za „následnou žádost“. Relevantním datem je, jak jsem již vysvětlil, datum učinění žádosti. Členský stát B tedy nemůže pouze čekat na uplynutí této lhůty a poté žádost „překvalifikovat“ na „následnou žádost“ a prohlásit ji za nepřípustnou podle čl. 33 odst. 2 písm. d). směrnice 2013/32.
22 Viz bod 45 výše.
23 Viz bod 18 odůvodnění směrnice 2013/32, který vyžaduje, aby příslušné orgány provedly přiměřené a úplné posouzení, a bod 43 odůvodnění této směrnice, který stanoví, že „členské státy by měly všechny žádosti zhodnotit po věcné stránce, to jest posoudit, zda dotyčný žadatel může být uznán za osobu způsobilou pro mezinárodní ochranu...“, není-li v této směrnici stanoveno jinak. Viz rovněž rozsudek ze dne 8. února 2024, Bundesrepublik Deutschland (Přípustnost následné žádosti) (C‑216/22, EU:C:2024:122, bod 34).
24 Viz mé stanovisko ve věci Bundesrepublik Deutschland (Přípustnost následné žádosti) (C‑216/22, EU:C:2023:646, bod 31). V tomto ohledu viz také rozsudek ze dne 19. března 2020, Bevándorlási és Menekültügyi Hivatal (Tompa) (C‑564/18, EU:C:2020:218, bod 29 a citovaná judikatura).
25 Viz body 40 a 46 rozsudků ve věci L. R. (žádost o azyl zamítnutá Norskem) a ve věci Bundesrepublik Deutschland (žádost o azyl zamítnutá Dánskem).
26 Viz rozsudek ze dne 8. února 2024, Bundesrepublik Deutschland (Přípustnost následné žádosti) (C‑216/22, EU:C:2024:122, body 34 až 37).
27 Konkrétně jde o situaci, kdy žádost podala nezletilá osoba v členském státě, ve kterém se zdržuje, poté, co předchozí stejná žádost podaná touto osobou byla zamítnuta pravomocným rozhodnutím v jiném (prvním) členském státě.
28 Viz článek 25 směrnice Rady ze dne 1. prosince 2005 o minimálních normách pro řízení v členských státech o přiznávání a odnímání postavení uprchlíka (Úř. věst. 2005, L 326, s. 13).
29 Viz rozsudek ze dne 6. června 2013, MA a další (C‑648/11, EU:C:2013:367, body 63 a 64). Souhlasím však s Komisí, že Soudní dvůr v tomto rozsudku neupřesnil důvody, pro které se domníval, že se druhý členský stát může v takové situaci dovolávat článku 25 směrnice 2005/85.
30 Viz rozsudek ze dne 13. června 2024, Zamestnik-predsedatel na Daržavna agencia za bežancite (postavení uprchlíka – osoby bez státní příslušnosti palestinského původu) (C‑563/22, EU:C:2024:494, bod 57).
31 Stejnou argumentaci lze podle mého názoru použít i v případě čl. 41 odst. 1 písm. b) směrnice 2013/32, který stejně jako čl. 40 odst. 1 odkazuje konkrétně na „další následnou žádost ve stejném členském státě“. V tomto ohledu souhlasím se Spolkovou republikou Německo, že pokud by unijní normotvůrce zamýšlel, aby se pojem „následná žádost“, použitý v čl. 2 písm. q) směrnice 2013/32, vztahoval na žádosti, které jsou podány pouze ve stejném členském státě, nepovažoval by za nutné v čl. 40 odst. 1 a čl. 40 odst. 1 písm. b) této směrnice, nikoli však v jiných ustanoveních tohoto aktu, použít specifická slova „ve stejném členském státě“.
32 Připomínám, že čl. 40 odst. 7 směrnice 2013/32 stanoví, že "[p]okud osoba, na níž má být vykonáno rozhodnutí o přemístění podle [nařízení Dublin III], předloží další údaje nebo podá následnou žádost v přemisťujícím členském státě, příslušný členský stát, jak je definován v uvedeném nařízení, posoudí tyto údaje nebo následné žádosti podle této směrnice“ (kurzivou zvýraznil autor stanoviska).
33 V tomto ohledu dodávám, že Komise v Návrhu nařízení, kterým se nahrazuje směrnice 2013/32, za účelem vyjasnění postupu, pokud jde o nakládání s následnými žádostmi, definovala tyto žádosti jako žádosti, které „podal tentýž žadatel v jakémkoli členském státě“ po zamítnutí předchozí žádosti pravomocným rozhodnutím. Tento návrh podle mého názoru poskytuje další indicie, že již v kontextu použití směrnice 2013/32 zahrnuje pojem „následná žádost“ také žádost podanou u jiného členského státu, než který přijal pravomocné rozhodnutí o předchozí žádosti téže osoby (viz čl. 42 odst. 1 „návrhu nařízení Evropského parlamentu a Rady o zavedení společného postupu pro mezinárodní ochranu v Unii a o zrušení směrnice 2013/32/EU“ (COM(2016) 467 final), k dispozici na adrese: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/CS/TXT/?uri=CELEX%3A52016PC0467). Pokud jde o poslední prvek legislativního procesu, který byl k dispozici v době vypracování tohoto stanoviska, viz čl. 4 písm. s) a čl. 39 odst. 2 nařízení Evropského parlamentu a Rady o zavedení společného řízení o mezinárodní ochraně v Unii a o zrušení směrnice 2013/32/EU, dokument Rady a Evropského parlamentu, 2016/0224/A(COD) a PE-CONS 16/24 ze dne 26. dubna 2024.
34 Rozsudek ze dne 19. března 2019, (C‑297/17, C‑318/17, C‑319/17 a C‑438/17, EU:C:2019:219, bod 58).
35 Tamtéž, bod 85.
36 Obecněji k zásadě vzájemného uznávání v oblasti azylového práva viz stanovisko generální advokátky L. Medina ve věci Bundesrepublik Deutschland (Závaznost rozhodnutí o přiznání postavení uprchlíka) (C‑753/22, EU:C:2024:82, bod 45).
37 Viz stanovisko generálního advokáta Richarda de la Tour ve věci Generalstaatsanwaltschaft Hamm (Žádost o vydání uprchlíka do Turecka) (C‑352/22, EU:C:2023:794, bod 65). Pro příklad, kdy unijní normotvůrce přijal takový rámec vzájemného uznávání v prostoru svobody, bezpečnosti a práva, viz rámcové rozhodnutí Rady 2008/909/SVV ze dne 27. listopadu 2008 o uplatňování zásady vzájemného uznávání rozsudků v trestních věcech, které ukládají trest odnětí svobody nebo opatření spojená se zbavením osobní svobody, za účelem jejich výkonu v Evropské unii (Úř. věst. L 327, s. 27), ve znění rámcového rozhodnutí Rady 2009/299/SVV ze dne 26. února 2009 (Úř. věst. L 81, s. 24).
38 Dodávám, že podle článku 5 směrnice 2013/32 „členské státy mohou zavést nebo ponechat v platnosti příznivější normy pro řízení pro přiznávání a odnímání mezinárodní ochrany, jsou-li tyto normy slučitelné s touto směrnicí.“
39 Viz rozsudek ze dne 18. června 2024, Bundesrepublik Deutschland (Účinky rozhodnutí o přiznání postavení uprchlíka) (C‑753/22, EU:C:2024:524, body 56 a 68). Viz rovněž stanovisko generálního advokáta Richarda de la Tour ve věci Generalstaatsanwaltschaft Hamm (Žádost o vydání uprchlíka do Turecka (C‑352/22, EU:C:2023:794, bod 64).
40 V tomto ohledu dodávám, že v rámci předběžného posouzení, jehož cílem je určit, zda je „následná žádost“ přípustná či nikoli, nemusí členské státy provádět osobní pohovor s žadatelem (viz čl. 42 odst. 2 písm. b) směrnice 2013/32).
41 Viz čl. 31 odst. 8 písm. f) směrnice 2013/32.
42 Viz čl. 41 odst. 1 směrnice 2013/32.
43 Viz čl. 32 odst. 2 směrnice 2013/32. Viz také čl. 7 odst. 4 a čl. 11 odst. písm. a) směrnice Evropského parlamentu a Rady 2008/115/ES ze dne 16. prosince 2008 o společných normách a postupech v členských státech při navracení neoprávněně pobývajících státních příslušníků třetích zemí (Úř. věst. 2008, L 348, s. 98).
44 V tomto ohledu viz stanovisko generálního advokáta Saugmandsgaard Øe ve věci Bundesamt für Fremdenwesen und Asyl (Následná žádost o mezinárodní ochranu) (C‑18/20, EU:C:2021:302, body 77 až 79).
45 Skutečnosti projednávané v původním řízení ve věci C‑123/23 to skutečně ilustrují. Spolková republika Německo při jednání vysvětlila, že vzhledem k tomu, že Spolkový úřad nejprve požádal španělské orgány o přijetí žalobců zpět, bylo v době, kdy chtěl učinit totéž vůči belgickým orgánům již pozdě na to, aby podal „žádost o přijetí zpět".
46 C‑216/22, EU:C:2023:646 (body 51 až 53).
47 Viz rozsudek ze dne 14. května 2020, Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság Dél-alföldi Regionális Igazgatóság (C‑924/19 PPU a C‑925/19 PPU, EU:C:2020:367, bod 186).
48 Viz mimo jiné rozsudek ze dne 9. září 2021, Bundesamt für Fremdenwesen und Asyl (Následná žádost o mezinárodní ochranu) (C‑18/20, EU:C:2021:710, bod 43).
49 C‑216/22, EU:C:2023:646 (body 29 až 53).
50 Viz zejména bod 18 odůvodnění směrnice 2013/32, v němž se uvádí, že „je v zájmu členských států i žadatelů o mezinárodní ochranu, aby bylo rozhodnutí o žádosti o mezinárodní ochranu přijato co možná nejdříve, aniž by tím bylo dotčeno provedení přiměřeného a úplného posouzení“ (kurzivou zvýraznil autor stanoviska). Viz také bod 25 odůvodnění této směrnice, který uvádí, že „každý žadatel [by měl mít ] účinný přístup k řízení“.
51 Viz bod 3 odůvodnění směrnice 2013/32.
52 Viz bod 64 výše.
53 C‑216/22, EU:C:2023:646 (bod 29).
54 Rozsudek ze dne 8. února 2024 (C‑216/22, EU:C:2024:122, body 38 až 40).
55 Tamtéž.
56 Kromě toho čl. 40 odst. 7 směrnice 2013/32 jasně stanoví, že „řízení o přijetí zpět“ se skutečně vztahuje na „následné žádosti“ podané v jiných členských státech.
57 Dodávám, že Komise v návrhu nařízení nahrazujícího nařízení Dublin III uvedla, že již v roce 2014 v Evropské unii pouze přibližně čtvrtina z celkového počtu žádostí o převzetí a přijetí zpět, které příslušný členský stát přijal, skutečně vedla k předání (viz str. 11 návrhu nařízení Evropského parlamentu a Rady, kterým se stanoví kritéria a postupy pro určení členského státu příslušného k posuzování žádosti o mezinárodní ochranu podané státním příslušníkem třetí země nebo osobou bez státní příslušnosti v některém z členských států (COM(2016) 270 final), k dispozici na této internetové adrese: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/CS/TXT/?uri=CELEX%3A52016PC0270:FIN).
58 Viz rozsudek ze dne 10. června 2021, Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (Nové skutečnosti nebo zjištění) (C‑921/19, EU:C:2021:478, body 34 až 37).
59 Zejména pokud příslušné orgány dospějí k závěru, že následná žádost je nepřípustná, musí žadatele informovat o důvodech tohoto rozhodnutí (při použití čl. 42 odst. 3 této směrnice) a musí mít rovněž možnost uplatnit právo na účinný opravný prostředek proti rozhodnutí příslušných orgánů u soudu (viz čl. 46 odst. 1).
60 Viz čl. 40 odst. 3 směrnice 2013/32.