–

za Asociación Española de Productores de Vacuno de Carne – Asoprovac: M. J. Marcén Castán, J. C. Martín Aranda, abogados, a J. M. Rico Maesso, procurador,

–

za španělskou vládu: L. Aguilera Ruiz, jako zmocněnec,

–

za Evropskou komisi: A. C. Becker, C. Calvo Langdon a E. Sanfrutos Cano, jako zmocněnkyně,

1

Žádost o rozhodnutí o předběžné otázce se týká výkladu článku 4 a čl. 32 odst. 2 nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 1307/2013 ze dne 17. prosince 2013, kterým se stanoví pravidla pro přímé platby zemědělcům v režimech podpory v rámci společné zemědělské politiky a kterým se zrušují nařízení Rady (ES) č. 637/2008 a nařízení Rady (ES) č. 73/2009 (Úř. věst. 2013, L 347, s. 608), a dále výkladu článku 60 nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 1306/2013 ze dne 17. prosince 2013 o financování, řízení a sledování společné zemědělské politiky a o zrušení nařízení Rady (EHS) č. 352/78, (ES) č. 165/94, (ES) č. 2799/98, (ES) č. 814/2000, (ES) č. 1200/2005 a (ES) č. 485/2008 (Úř. věst. 2013, L 347, s. 549).

2

Tato žádost byla předložena v rámci sporu mezi Asociación Española de Productores de Vacuno de Carne – Asoprovac, španělským sdružením producentů hovězího masa, a Administración General del Estado (Obecná státní správa, Španělsko) ve věci legality královského nařízení, které stanoví, že trvalé travní porosty ve veřejném vlastnictví určené ke společnému užívání musí být využívány k pastvě zvířat z vlastního zemědělského podniku zemědělce, který žádá o finanční podporu v rámci režimu jednotné platby na plochu.

3

Článek 58 nařízení č. 1306/2013, zrušeného nařízením Evropského parlamentu a Rady (EU) 2021/2116 ze dne 2. prosince 2021 o financování, řízení a monitorování společné zemědělské politiky a zrušení nařízení (EU) č. 1306/2013 (Úř. věst. 2021, L 435, s. 187), který je však použitelný ratione temporis na spor v původním řízení, nadepsaný „Ochrana finančních zájmů Unie“, v odstavci 1 stanovil:

„Členské státy přijmou v rámci [společné zemědělské politiky (SZP)] veškeré právní a správní předpisy a veškerá další opatření nezbytná k zajištění účinné ochrany finančních zájmů Unie, zejména k:

4

Článek 60 tohoto nařízení, nadepsaný „Doložka o obcházení“, stanovil:

„Aniž jsou dotčena zvláštní ustanovení, neposkytne se žádná z výhod stanovených v právních předpisech v odvětví zemědělství fyzické nebo právnické osobě, o níž se zjistí, že podmínky nezbytné pro získání těchto výhod byly vytvořeny uměle v rozporu s cíli uvedených právních předpisů.“

5

Článek 4 nařízení č. 1307/2013, které bylo zrušeno nařízením Evropského parlamentu a Rady (EU) 2021/2115 ze dne 2. prosince 2021, kterým se stanoví pravidla podpory pro strategické plány, jež mají být vypracovány členskými státy v rámci společné zemědělské politiky (strategické plány SZP) a financovány Evropským zemědělským záručním fondem (EZZF) a Evropským zemědělským fondem pro rozvoj venkova (EZFRV), a kterým se zrušují nařízení (EU) č. 1305/2013 a (EU) č. 1307/2013 (Úř. věst. 2021, L 435, s. 1), který je však použitelný ratione temporis na spor v původním řízení, nadepsaný „Definice a související ustanovení“, stanovil:

„1.   Pro účely tohoto nařízení se:

[…]

[…]

[…]

2.   Členské státy:

[…]

3.   V zájmu zajištění právní jistoty je Komisi svěřena pravomoc přijímat akty v přenesené pravomoci v souladu s článkem 70, kterými se stanoví:

[…]“

6

Článek 32 tohoto nařízení, nadepsaný „Aktivace platebních nároků“, v odstavcích 1 a 2 stanovil:

„1.   Podpora v režimu základní platby se poskytuje zemědělcům po aktivaci platebních nároků na způsobilé hektary prostřednictvím ohlášení v souladu s čl. 33 odst. 1 v členském státě, kde byla přiznána. […]

2.   Pro účely této hlavy se ‚způsobilým hektarem‘ rozumí:

[…]“

7

Bod 4 odůvodnění nařízení Komise v přenesené pravomoci (EU) č. 639/2014 ze dne 11. března 2014, kterým se doplňuje nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 1307/2013, kterým se stanoví pravidla pro přímé platby zemědělcům v režimech podpory v rámci společné zemědělské politiky a kterým se mění příloha X uvedeného nařízení (Úř. věst. 2014, L 181, s. 1), zrušeného nařízením Komise v přenesené pravomoci (EU) ze dne 17. října 2022 (Úř. věst. 2022, L 328, s. 74), ale použitelný ratione temporis na spor v původním řízení, zněl:

„V souladu s judikaturou Soudního dvora Evropské unie je vhodné objasnit, že přijímají-li členské státy prováděcí opatření k unijní právní úpravě, měly by při výkonu své diskreční pravomoci dodržovat určité zásady, zejména zásadu nediskriminace.“

8

Článek 4 tohoto nařízení v přenesené pravomoci, nadepsaný „Rámec pro kritéria týkající se udržování zemědělské plochy ve stavu vhodném pro pastvu nebo pěstování plodin“, stanovil:

„1.   Pro účely čl. 4 odst. 1 písm. c) bodu ii) nařízení (EU) č. 1307/2013 stanoví členské státy kritéria, kterým musí zemědělci vyhovět, aby splňovali povinnost udržovat zemědělské plochy ve stavu vhodném pro pastvu nebo pěstování plodin bez přípravy, která jde nad rámec běžných způsobů zemědělské praxe a použití strojů, a to jedním nebo oběma následujícími způsoby:

2.   Při stanovení kritérií uvedených v odstavci 1 mohou členské státy rozlišovat mezi různými druhy zemědělských ploch.“

9

Článek 11 odst. 2 a 3 Real Decreto 1075/2014, sobre la aplicación a partir de 2015 de los pagos directos a la agricultura y a la ganadería y otros regímenes de ayuda, así como sobre la gestión y control de los pagos directos y de los pagos al desarrollo rural (královské nařízení č. 1075/2014 o provádění přímých plateb v zemědělství a oblasti chovu hospodářských zvířat a dalších režimů podpor od roku 2015, jakož i o správě plateb a přímých plateb na rozvoj venkova a dozoru nad nimi) (BOE č. 307 ze dne 20. prosince 2014, s. 103644), ve znění Real Decreto 41/2021, por el que se establecen las disposiciones específicas para la aplicación en los años 2021 y 2022 de los Reales Decretos 1075/2014, 1076/2014, 1077/2014 y 1078/2014, todos ellos de 19 de diciembre, dictados para la aplicación en España de la Política Agrícola Común (královské nařízení č. 41/2021, kterým se zavádí zvláštní ustanovení pro uplatňování královských nařízení č. 1075/2014, 1076/2014, 1077/2014 a 1078/2014, všech ze dne 19. prosince 2014, vydaných za účelem uplatňování společné zemědělské politiky ve Španělsku, v letech 2021 a 2022) ze dne 26. ledna 2021 (BOE č. 23 ze dne 27. ledna 2021, s. 7955), stanovil:

„2.   U každého pozemku nebo výběhu žadatel v žádosti o podporu prohlásí, pro jakou plodinu nebo využití jsou určeny, případně zda je výběh předmětem udržovacích činností. V žádosti se výslovně uvede, zda jsou travní porosty určeny k produkci na základě pastvy nebo, v případě pastvin, na základě pastvy nebo sečení, nebo výhradně na základě údržby spočívající v činnostech uvedených v příloze IV.

V případě trvalých travních porostů ve veřejném vlastnictví určených ke společnému užívání je povolena pouze produkce na základě pastvy zvířat z vlastního zemědělského podniku žadatele, a nikoliv zvířat správních subjektů, které jsou vlastníky uvedených travních porostů, správců pověřených zprostředkováním na trhu a chovatelů, kteří nemohou prokázat, že využívali travní porost v závislosti na konkrétním případě v souladu s podmínkami, za nichž bylo jejich užívání jako společné uděleno nabyvatelům uvedených travních porostů, nebo v souladu s podmínkami řádně ověřenými v příslušném titulu, na které bylo vázáno užívání uvedeného travního porostu jakožto soukromého nebo veřejného majetku. Za určitých okolností mohou příslušné orgány autonomních oblastí rovněž povolit produkci na základě sečení společně užívaných pastvin ve veřejném vlastnictví za podmínky, že je prokázáno, že toto sečení pro účely využívání držitelem zemědělského podniku, který žádá o podporu, spadá do zemědělské činnosti, kterou uvedený držitel fakticky vykonává. Za žádných okolností nejsou povoleny udržovací činnosti vyjmenované v příloze IV.

3.   Žadatel ve své žádosti výslovně a přesně uvede, že ohlášené plodiny a způsob využívání, jakož i udržovací činnosti přesně a věrně odpovídají jeho zemědělské činnosti. Pokud se v návaznosti na správní kontrolu, kontrolu na místě nebo následnou kontrolu provedenou příslušným orgánem zjistí, že plodiny nebyly pěstovány nebo činnosti spojené s využíváním nebo údržbou půdy se neuskutečnily a že prohlášení jsou nepravdivá, nesprávná nebo nedbalá a že toto nedodržení navíc ovlivnilo soulad s požadavky na zemědělskou činnost na dotčených plochách, může mít příslušný orgán za to, že se jedná o případ vytvoření umělých podmínek pro získání podpory a tato podpora bude podléhat režimu sankcí stanovenému v článku 102.“

10

Sdružení Asoprovac podalo žalobu k Tribunal Supremo (Nejvyšší soud, Španělsko), kterou se domáhalo zrušení pátého odstavce prvního závěrečného ustanovení královského nařízení č. 41/2021, kterým se mění čl. 11 odst. 2 a 3 královského nařízení č. 1075/2014.

11

Na podporu žaloby toto sdružení zejména tvrdí, že požadavek, podle kterého zvířata pasoucí se na trvalých travních porostech ve veřejném vlastnictví určených ke společnému užívání musí pocházet ze zemědělského podniku žadatele o podporu, je nový a je v rozporu s nařízením č. 1307/2013, jakož i nařízením č. 1306/2013.

12

Na prvním místě sdružení uvádí, že čl. 11 odst. 2 a 3 královského nařízení č. 1075/2014, ve znění královského nařízení č. 41/2021, porušuje články 4 a 32 nařízení č. 1307/2013, jakož i článek 4 nařízení v přenesené pravomoci č. 639/2014 z důvodu, že španělský stát stanoví podmínky způsobilosti pro přímé podpory na plochu, které doplňují podmínky stanovené v unijní právní úpravě.

13

Na druhém místě sdružení tvrdí, že tato vnitrostátní právní úprava porušuje článek 60 nařízení č. 1306/2013, jakož i judikaturu Soudního dvora týkající se umělého vytvoření podmínek přístupu k podporám, jelikož zavádí nevyvratitelnou domněnku podvodu a vylučuje chovatele provádějící intenzivní chov skotu z pobírání těchto podpor.

14

Na třetím místě sdružení tvrdí, že uvedená vnitrostátní právní úprava zavádí diskriminační zacházení s chovateli provádějícími intenzivní chov skotu na dvou základech. První diskriminace existuje podle názoru sdružení mezi španělskými chovateli a chovateli, kteří jsou státními příslušníky jiného členského státu Unie. Druhá diskriminace existuje dle názoru sdružení mezi samotnými španělskými chovateli podle toho, zda pasou skot na trvalých travních porostech ve veřejném vlastnictví určených k společnému užívání, nebo na soukromých travních porostech.

15

Za těchto okolností se Tribunal Supremo (Nejvyšší soud) rozhodl přerušit řízení a položit Soudnímu dvoru následující předběžné otázky:

16

Podstatou první otázky předkládajícího soudu je, zda musí být článek 4 a čl. 32 odst. 2 nařízení č. 1307/2013 vykládány v tom smyslu, že brání vnitrostátní právní úpravě, která za účelem zabránění umělému vytváření podmínek vyžadovaných pro získání podpory při udělování koncese k trvalým travním porostům ve veřejném vlastnictví určeným ke společnému užívání vyžaduje od zemědělců, kteří je nevyužívají, aby pastva na těchto travních porostech byla prováděna pomocí zvířat z vlastního zemědělského podniku zemědělce žádajícího o podporu.

17

Podle čl. 32 odst. 1 nařízení č. 1307/2013 platí, že podpora v režimu základní platby se poskytuje zemědělcům po aktivaci platebních nároků na „způsobilé hektary“ prostřednictvím ohlášení v souladu s čl. 33 odst. 1 tohoto nařízení v členském státě, kde byly platební nároky přiznány.

18

Pojem „způsobilý hektar“ definovaný v čl. 32 odst. 2 uvedeného nařízení zahrnuje v podstatě jakoukoli zemědělskou plochu zemědělského podniku, která je využívána k zemědělské činnosti. Z toho vyplývá, že k tomu, aby mohl být hektar uplatněn na podporu žádosti o poskytnutí finanční podpory v rámci režimu přímé platby stanoveného unijním právem, musí splňovat tři podmínky, a sice musí se jednat o zemědělskou plochu, na které je vykonávána zemědělská činnost, která je součástí zemědělského podniku.

19

V tomto ohledu je třeba uvést, že pojem „zemědělská plocha“ je definován v čl. 4 odst. 1 písm. e) téhož nařízení jako jakákoli plocha orné půdy, trvalých travních porostů a stálých pastvin nebo trvalých kultur.

20

Článek 4 odst. 1 písm. c) nařízení č. 1307/2013 definuje pojem „zemědělská činnost“ tak, že v podstatě zahrnuje tři druhy činností, a sice zaprvé produkci, chov zvířat nebo pěstování zemědělských plodin, včetně sklizně, dojení, plemenářské činnosti a chovu zvířat pro zemědělské účely, zadruhé udržování zemědělských ploch ve stavu vhodném pro pastvu nebo pěstování plodin bez přípravy, která jde nad rámec běžných způsobů zemědělské praxe na základě kritérií, která stanoví členské státy, a zatřetí provádění minimální činnosti na zemědělských plochách přirozeně ponechávaných ve stavu vhodném pro pastvu.

21

Pokud tedy zemědělec nevykonává na ohlášené zemědělské ploše žádnou ze tří činností uvedených v čl. 4 odst. 1 písm. c) nařízení č. 1307/2013 nebo pokud na ní vykonává pouze zanedbatelnou činnost, nelze mít za to, že na ní vykonává zemědělskou činnost.

22

Toto ustanovení však mlčí o tom, zda tato zemědělská činnost musí být vykonávána samotným zemědělcem žádajícím o podporu, nebo zda tato činnost může být vykonávána třetí osobou v rámci postoupení nevýhradního práva pastvy k trvalým travním porostům ve veřejném vlastnictví určeným ke společnému užívání.

23

Pojem „zemědělský podnik“ je definován v čl. 4 odst. 1 písm. b) nařízení č. 1307/2013 jako soubor všech produkčních jednotek využívaných k zemědělské činnosti a spravovaných zemědělcem, které se nacházejí na území stejného členského státu.

24

Soudní dvůr rozhodl, že produkční jednotky spravované zemědělcem zahrnují nejen zemědělské plochy, nýbrž i zvířata, která jsou využívána k pastvě, pokud má tento zemědělec dostatečné oprávnění disponovat těmito zvířaty pro účely výkonu zemědělské činnosti, což přísluší posoudit příslušnému vnitrostátnímu soudu s ohledem na všechny okolnosti projednávané věci (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 7. dubna 2022, Avio Lucos,C‑176/20, EU:C:2022:274, bod 36).

25

Pojem „správa“ neznamená existenci neomezeného oprávnění zemědělce disponovat dotyčnou plochou nebo dotyčnými zvířaty v rámci jejich využívání pro zemědělské účely, nýbrž předpokládá existenci dostatečné autonomie tohoto zemědělce pro účely výkonu jeho zemědělské činnosti (v tomto smyslu viz rozsudky ze dne 14. října 2010, Landkreis Bad Dürkheim,C‑61/09, EU:C:2010:606, body 61 a 62, jakož i ze dne 7. dubna 2022, Avio Lucos,C‑116/20, EU:C:2022:273, bod 49).

26

Zemědělec tedy musí být s to vykonávat určitou rozhodovací moc při užívání dotyčné plochy, aby mohl na této ploše vykonávat zemědělskou činnost (rozsudek ze dne 7. dubna 2022, Avio Lucos,C‑116/20, EU:C:2022:273, bod 50 a citovaná judikatura).

27

K tomu, aby byla zemědělci poskytnuta podpora v režimu přímé platby stanoveném v článku 32 nařízení č. 1307/2013, musí mít na zemědělské ploše, kterou ohlásí na podporu své žádosti, určitou rozhodovací moc stran využívání dotyčné plochy pro účely výkonu zemědělské činnosti. V této souvislosti pouhé postoupení práva na nevýhradní pastvu na trvalých travních porostech ve veřejném vlastnictví a ke společnému užívání na třetího chovatele, aniž si zemědělec žádající o podporu ponechá jakoukoli rozhodovací moc nad činností, kterou na těchto travních prostorech vykonávají zvířata třetího chovatele, nemůže být jako takové považováno za „zemědělskou činnost“ ve smyslu čl. 4 odst. 1 písm. c) tohoto nařízení.

28

V projednávané věci z čl. 11 odst. 2 prvního pododstavce královského nařízení č. 1075/2014 ve znění královského nařízení č. 41/2021 vyplývá, že zemědělec v žádosti o podporu ohlásí využití, které zamýšlí pro ohlášený výběh nebo ohlášenou parcelu, a to konkrétně v případě travních porostů ohlásí využití pro pastvu. Druhý pododstavec tohoto ustanovení v podstatě stanoví, že v případě trvalých travních porostů ve veřejném vlastnictví určených ke společnému užívání je v zásadě povolena pouze produkce založená na pastvě pomocí zvířat z vlastního zemědělského podniku žadatele.

29

Nic nenasvědčuje tomu, že španělské orgány tím, že požadovaly, aby byla pastva prováděna pomocí zvířat z vlastního zemědělského podniku žadatele, stanovily dodatečné podmínky způsobilosti ve vztahu k podmínkám stanoveným v čl. 32 odst. 2 nařízení č. 1307/2013, které jsou uvedeny v bodě 18 tohoto rozsudku. Naopak tento požadavek podle všeho spadá do rámce definice zemědělského podniku, jelikož tato vnitrostátní právní úprava pouze připomíná, že žadatel musí mít dostatečné oprávnění disponovat těmito zvířaty pro účely výkonu zemědělské činnosti, aniž ukládá povinnost tato zvířata vlastnit.

30

Je třeba poznamenat, že s ohledem na prostor pro uvážení členských států v rámci režimů podpor, na něž se vztahuje SZP, jsou členské státy povinny, jak vyplývá z judikatury Soudního dvora, využívat tento prostor pro uvážení tak, aby dodržovaly cíle sledované unijní právní úpravou a obecné zásady unijního práva, a zejména zásadu proporcionality, která vyžaduje, aby prostředky zavedené určitým ustanovením byly způsobilé k uskutečnění sledovaného cíle a nepřekračovaly meze toho, co je nezbytné k jeho dosažení (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 7. dubna 2022, Avio Lucos,C‑176/20, EU:C:2022:274, body 40 a 42).

31

Na předkládajícím soudu sice je, aby ověřil, zda byla tato zásada dodržena v rámci vnitrostátní právní úpravy dotčené ve věci v původním řízení, avšak je třeba uvést, že jak vyplývá z informací poskytnutých předkládajícím soudem i z vyjádření španělské vlády a Komise, byl tento požadavek uložen za účelem boje proti zneužívajícím praktikám a podvodům a za účelem zabezpečení přiměřené životní úrovně zemědělského obyvatelstva. S ohledem na samotnou povahu dotčených travních porostů, kdy často jde o horské oblasti, na kterých se zvířata patřící jednotlivým zemědělským podnikům mohou pást a volně pohybovat, by totiž bylo obzvláště obtížné ujistit se o tom, že k pastvě skutečně dochází, a zejména ověřit, kteří zemědělci fakticky vykonávají zemědělskou činnost pastvy na těchto trvalých travních porostech ve veřejném vlastnictví určených ke společnému užívání.

32

V projednávané věci oba tyto cíle odpovídají cílům sledovaným unijní právní úpravou. Článek 39 odst. 1 písm. b) SFEU stanoví, že režimy podpor, na něž se vztahuje společná SZP, poskytují přímou podporu příjmů, jejímž cílem je zajistit odpovídající životní úroveň zemědělského obyvatelstva, a to zejména zvýšením individuálních příjmů osob zaměstnaných v zemědělství.

33

Jak dále uvedly španělská vláda a Komise v písemných vyjádřeních, tato vnitrostátní právní úprava byla přijata za účelem provedení čl. 58 odst. 1 nařízení č. 1306/2013, který umožňuje členským státům přijmout právní a správní opatření nezbytná k zajištění účinné ochrany finančních zájmů Unie, a konkrétně k zajištění legality a správnosti operací financovaných z fondů Unie, jakož i k zajištění účinného předcházení podvodům, zejména v oblastech s vyšší mírou rizika.

34

Pokud jde o způsobilost vnitrostátní právní úpravy dotčené ve věci v původním řízení dosáhnout takových cílů, stačí konstatovat, s výhradou ověření, která musí provést předkládající soud, že tato právní úprava je podle všeho vhodná k dosažení těchto cílů, jelikož je jejím účelem, jak vyplývá z bodu 31 tohoto rozsudku, zajistit faktický výkon zemědělské činnosti pastvy na těchto trvalých travních porostech ve veřejném vlastnictví určených ke společnému užívání.

35

Požadavek uvedený v bodě 29 tohoto rozsudku podle všeho ani nepřekračuje meze toho, co je nezbytné k dosažení uvedených cílů, což přísluší ověřit předkládajícímu soudu, jelikož se omezuje na požadavek, aby byla zemědělská činnost pastvy na těchto trvalých travních porostech ve veřejném vlastnictví určených ke společnému užívání prováděna pomocí zvířat z vlastního zemědělského podniku žadatele, aniž vyžaduje, aby měl žadatel k těmto zvířatům vlastnické právo.

36

S ohledem na výše uvedené důvody je třeba na první otázku odpovědět tak, že článek 4 a čl. 32 odst. 2 nařízení č. 1307/2013 musí být vykládány v tom smyslu, že nebrání vnitrostátní právní úpravě, která za účelem zabránění umělému vytváření podmínek vyžadovaných pro získání podpory při udělování koncesí k trvalým travním porostům ve veřejném vlastnictví určeným ke společnému užívání vyžaduje od zemědělců, kteří je nevyužívají, aby pastevní činnost na těchto travních porostech byla vykonávána pomocí zvířat z vlastního zemědělského podniku zemědělce žádajícího o podporu.

37

Podstatou druhé otázky předkládajícího soudu je, zda článek 60 nařízení č. 1306/2013 musí být vykládán v tom smyslu, že brání vnitrostátní právní úpravě, která za účelem zabránění umělému vytváření podmínek vyžadovaných pro získání podpory při udělování koncese k trvalým travním porostům ve veřejném vlastnictví určeným ke společnému užívání vyžaduje od zemědělců, kteří je nevyužívají, aby pastva na těchto travních porostech byla vykonávána pomocí zvířat z vlastního zemědělského podniku zemědělce žádajícího o podporu.

38

Podle článku 60 tohoto nařízení, aniž jsou dotčena zvláštní ustanovení, neposkytne se žádná z výhod stanovených v právních předpisech v odvětví zemědělství fyzické nebo právnické osobě, o níž se zjistí, že podmínky nezbytné pro získání těchto výhod byly vytvořeny uměle v rozporu s cíli uvedených právních předpisů.

39

S ohledem na toto znění článek 60 uvedeného nařízení v podstatě opakuje dřívější ustanovení, čímž kodifikuje stávající judikaturu, podle níž se jednotlivci nemohou podvodně nebo zneužívajícím způsobem dovolávat unijních norem (v tomto smyslu viz rozsudky ze dne 7. dubna 2022, Avio Lucos,C‑176/20, EU:C:2022:274, bod 68, jakož i ze dne 9. února 2023, Druvnieks,C‑668/21, EU:C:2023:82, bod 31).

40

Podle ustálené judikatury totiž platí, že způsob uplatňování unijních nařízení nelze rozšířit tak, aby byly kryty i nekalé praktiky hospodářských subjektů (rozsudek ze dne 7. dubna 2022, Avio Lucos,C‑176/20, EU:C:2022:274, bod 69 a citovaná judikatura).

41

Soudní dvůr již rozhodl, že důkaz o zneužití podpory potenciálním příjemcem vyžaduje souhrn objektivních skutečností, ze kterých vyplývá, že i přes formální dodržení podmínek stanovených relevantní právní úpravou nebyl dosažen cíl sledovaný touto právní úpravou, a dále subjektivní prvek spočívající v záměru získat výhodu vyplývající z unijní právní úpravy tím, že jsou uměle vytvořeny podmínky vyžadované pro její získání (rozsudek ze dne 7. dubna 2022, Avio Lucos,C‑176/20, EU:C:2022:274, bod 70 a citovaná judikatura).

42

Soudní dvůr ostatně uvedl, že je na vnitrostátním soudu, aby v souladu s důkazními pravidly vnitrostátního práva ověřil, zda jsou tyto dva znaky naplněny, není-li tím narušena účinnost unijního práva (rozsudek ze dne 7. dubna 2022, Avio Lucos,C‑176/20, EU:C:2022:274, bod 71 a citovaná judikatura).

43

Z toho vyplývá, že vnitrostátní právní úprava, která obecně a bez jakéhokoli posouzení konkrétních okolností stanoví domněnku umělého vytvoření podmínek přístupu k podporám v případě, kdy je zemědělská činnost pastvy na trvalých travních porostech ve veřejném vlastnictví určených ke společnému užívání vykonávána pomocí zvířat, která nepatří do vlastního zemědělského podniku žadatele o podporu, by byla v rozporu s článkem 60 nařízení č. 1306/2013.

44

V projednávané věci s výhradou ověření předkládajícím soudem nestanoví vnitrostátní právní úprava dotčená ve věci v původním řízení domněnku umělého vytvoření podmínek přístupu k podporám uvedeným v tomto článku 60.

45

Jak vyplývá z předkládacího rozhodnutí, článek 11 odst. 2 první pododstavec královského nařízení č. 1075/2014 ve znění královského nařízení č. 41/2021 v podstatě stanoví, že žadatel v žádosti o podporu ohlásí využití, které zamýšlí pro ohlášený výběh nebo ohlášenou parcelu, a to konkrétně v případě travních porostů využití pro pastvu. Článek 11 odst. 2 druhý pododstavec tohoto královského nařízení v podstatě stanoví, že v případě trvalých travních porostů ve veřejném vlastnictví určených ke společnému užívání je v zásadě povolena pouze produkce založená na pastvě pomocí zvířat z vlastního zemědělského podniku žadatele. Tentýž čl. 11 v odst. 3 ponechává na příslušném správním orgánu, aby za konkrétních okolností posoudil, zda je ohlášení nepravdivé, nepřesné nebo ledabylé a zda tento nesoulad ovlivnil dodržování požadavků týkajících se zemědělské činnosti na dotyčných plochách, takže by tento orgán mohl mít za to, že se jedná o případ umělého vytvoření podmínek pro přístup k podpoře.

46

Jak bylo připomenuto v bodě 33 tohoto rozsudku, tato právní úprava byla přijata v rámci provádění čl. 58 odst. 1 tohoto nařízení, který umožňuje členským státům přijmout v rámci SZP právní a správní opatření nezbytná k zajištění účinné ochrany finančních zájmů Unie, a konkrétně k zajištění legality a správnosti operací financovaných z fondů, jakož i k zajištění účinné prevence podvodů, zejména v oblastech s vyšší mírou rizika.

47

S ohledem na výše uvedené důvody je třeba na druhou otázku odpovědět tak, že článek 60 nařízení č. 1306/2013 musí být vykládán v tom smyslu, že nebrání vnitrostátní právní úpravě, která za účelem zabránění umělému vytváření podmínek vyžadovaných pro získání podpory při udělování koncese k trvalým travním porostům ve veřejném vlastnictví určeným ke společnému užívání vyžaduje od zemědělců, kteří je nevyužívají, aby pastva na těchto travních porostech byla vykonávána pomocí zvířat z vlastního zemědělského podniku zemědělce žádajícího o podporu.

48

Podstatou třetí otázky předkládajícího soudu je, zda čl. 4 odst. 1 písm. c) nařízení č. 1307/2013 musí být vykládán v tom smyslu, že brání vnitrostátní právní úpravě, která vylučuje, aby pastva na trvalých porostech ve veřejném vlastnictví určených ke společnému užívání mohla být kvalifikována jako činnost spočívající v udržování těchto ploch ve stavu vhodném pro pastvu.

49

Je třeba uvést, že předkládající soud si klade otázku s ohledem na bod ii) tohoto ustanovení, který v podstatě stanoví, že pojem „zemědělská činnost“ zahrnuje udržování zemědělských ploch ve stavu vhodném pro pastvu bez přípravy, která jde nad rámec běžných způsobů zemědělské praxe, na základě kritérií stanovených členskými státy na základě rámce stanoveného Komisí.

50

Článek 4 odst. 1 písm. c) bod ii) nařízení č. 1307/2013 je třeba vykládat ve spojení s čl. 4 odst. 2 písm. a) tohoto nařízení, který uvádí, že členské státy stanoví kritéria, která musí zemědělci splňovat, aby mohla být jejich povinnost udržovat zemědělské plochy ve stavu vhodném pro pastvu nebo pěstování plodin považována za splněnou.

51

Vzhledem k tomu, že udržovací činnost není definována v těchto ustanoveních ani v žádném jiném ustanovení tohoto nařízení, mají členské státy prostor pro uvážení při stanovení kritérií týkajících se udržování zemědělské plochy ve stavu vhodném pro pastvu.

52

Pokud jde o otázku, zda tento prostor pro uvážení zahrnuje možnost členského státu vyloučit ve své vnitrostátní právní úpravě pastvu na zemědělských plochách jako činnost spočívající v udržování těchto ploch ve stavu vhodném pro pastvu, je třeba ještě uvést, že čl. 4 odst. 3 písm. a) nařízení č. 1307/2013 stanoví, že za účelem zajištění právní jistoty je Komisi svěřena pravomoc přijímat akty v přenesené pravomoci za účelem stanovení rámce, v němž členské státy musí stanovit kritéria, která musí zemědělci dodržet, aby byla splněna povinnost udržovat zemědělskou plochu ve stavu vhodném pro pastvu.

53

Nařízení v přenesené pravomoci č. 639/2014 přijaté za tímto účelem sice v bodě 4 odůvodnění uvádí, že přijímají-li členské státy prováděcí opatření k unijní právní úpravě, měly by při výkonu své diskreční pravomoci dodržovat zejména zásadu nediskriminace, avšak v čl. 4 odst. 1 upravuje pouze to, že členské státy stanoví kritéria, kterým musí zemědělci vyhovět, aby splňovali povinnost udržovat zemědělskou plochu ve stavu vhodném pro pastvu nebo pěstování plodin bez přípravy, která jde nad rámec běžných způsobů zemědělské praxe nebo použití strojů, některým z následujících způsobů, nebo oběma způsoby, a to v podstatě tím, že vyžadují, aby zemědělec vykonával alespoň jednu činnost ročně, nebo stanoví vlastnosti, které musí zemědělská plocha splňovat, aby ji bylo možné považovat za udržovanou ve stavu vhodném pro pastvu nebo pěstování plodin. Odstavec 2 tohoto článku uvádí, že při stanovení těchto kritérií mohou členské státy rozlišovat mezi různými druhy zemědělských ploch.

54

Z toho vyplývá, že i když zemědělec musí v zásadě vykonat udržovací činnost na dané zemědělské ploše alespoň jednou za rok, článek 4 nařízení v přenesené pravomoci č. 639/2014 nezakazuje členskému státu, aby vyloučil, že pastva na trvalém travním porostu ve veřejném vlastnictví určeném ke společnému užívání může být kvalifikována jako činnost spočívající v udržování těchto ploch ve stavu vhodném pro pastvu.

55

Tento výklad je v souladu s cílem připomenutým v bodě 33 tohoto rozsudku, který spočívá v ochraně finančních zájmů Unie bojem proti nesrovnalostem a podvodům. S ohledem na samotnou povahu dotčených travních porostů uvedenou v bodě 31 tohoto rozsudku, tedy často jde o horské oblasti, na kterých se zvířata různých zemědělských podniků mohou pást a volně pohybovat, by totiž bylo obzvláště obtížné, ne-li nemožné, ověřit na témže trvalém travním porostu ve veřejném vlastnictví určeném ke společnému užívání, kteří zemědělci fakticky vykonávají činnost spočívající v pastvě a kteří vykonávají činnost spočívající v udržování těchto ploch ve stavu vhodném k pastvě, jelikož obě tyto činnosti jsou v podstatě totožné.

56

S ohledem na výše uvedené důvody musí být čl. 4 odst. 1 písm. c) bod ii) nařízení č. 1307/2013 vykládán v tom smyslu, že nebrání vnitrostátní právní úpravě, která vylučuje, aby pastva na trvalých travních porostech ve veřejném vlastnictví určených ke společnému užívání mohla být kvalifikována jako činnost spočívající v udržování těchto ploch ve stavu vhodném pro pastvu.

57

Podstatou čtvrté a páté otázky předkládajícího soudu, kterými je třeba se zabývat společně, je, zda čl. 4 odst. 1 písm. b) a c) nařízení č. 1307/2013 musí být vykládán v tom smyslu, že brání vnitrostátní právní úpravě, podle které osoba, která je pouze držitelem nevýhradního práva pastvy na trvalých travních porostech ve veřejném vlastnictví určených ke společnému užívání a která toto právo postoupí třetímu chovateli, aby tento mohl vykonávat pastvu pomocí vlastních zvířat, nevykonává zemědělskou činnost ve smyslu čl. 4 odst. 1 písm. c) bodu i) tohoto nařízení, a nemůže být považována za správce těchto travních porostů s cílem vykonávat činnost spočívající v udržování této plochy ve stavu vhodném pro pastvu ve smyslu čl. 4 odst. 1 písm. c) bodu ii) uvedeného nařízení.

58

Na prvním místě podle čl. 4 odst. 1 písm. c) bodu i) nařízení č. 1307/2013 zahrnuje pojem „zemědělská činnost“ produkci, chov zvířat nebo pěstování zemědělských plodin, včetně dojení, plemenářské činnosti a chovu zvířat pro zemědělské účely.

59

Z toho vyplývá, že toto ustanovení výslovně nevylučuje z pojmu „zemědělská činnost“ postoupení nevýhradního práva pastvy na trvalých travních porostech ve veřejném vlastnictví určených ke společnému užívání na třetího chovatele, aby tento vykonával pastvu pomocí vlastních zvířat.

60

Jak bylo však připomenuto v bodě 27 tohoto rozsudku, k tomu, aby byl zemědělec způsobilý pro režim přímých plateb stanovený v článku 32 nařízení č. 1307/2013, je třeba, aby na zemědělské ploše, kterou ohlásí na podporu své žádosti, vykonával určitou rozhodovací moc stran využívání dotyčné plochy pro účely výkonu zemědělské činnosti, což znamená, že musí mít dostatečné dispoziční oprávnění, jakož i dostatečnou autonomii pro účely výkonu zemědělské činnosti.

61

Postoupení nevýhradního práva pastvy na trvalých travních porostech ve veřejném vlastnictví určených ke společnému užívání na třetího chovatele bez jakéhokoli zachování rozhodovací moci zemědělce žádajícího o podporu ohledně činnosti vykonávané na těchto travních porostech zvířaty třetího chovatele proto nelze považovat za „zemědělskou činnost“ ve smyslu čl. 4 odst. 1 písm. c) tohoto nařízení.

62

Na druhém místě z čl. 4 odst. 1 písm. c) bodu ii) nařízení č. 1307/2013 vyplývá, že pojem „zemědělská činnost“ zahrnuje činnost spočívající v udržování zemědělské plochy ve stavu vhodném pro pastvu na základě kritérií, která stanoví členské státy, přičemž se opírají o rámec vytvořený Komisí.

63

Toto ustanovení však z pojmu „zemědělská činnost“ výslovně nevylučuje postoupení nevýhradního práva pastvy na trvalých travních porostech ve veřejném vlastnictví určených ke společnému užívání na třetího chovatele, aby tento vykonával pastvu pomocí vlastních zvířat.

64

Jak bylo připomenuto v bodě 18 tohoto rozsudku, tato činnost nicméně musí být vykonávána v rámci zemědělského podniku, což znamená, že zemědělec, který je nabyvatelem, musí mít dostatečné oprávnění disponovat zvířaty pro účely výkonu zemědělské činnosti.

65

Z údajů poskytnutých předkládajícím soudem nevyplývá, že postoupení nevýhradního práva pastvy k těmto travním porostům je upraveno v ustanoveních, která zachovávají dostatečné oprávnění zemědělce-postupitele disponovat činností pastvy a zvířaty třetího chovatele a umožňují posoudit, zda tento zemědělec vykonává činnost spočívající v udržování zemědělské plochy ve stavu vhodném pro pastvu.

66

S ohledem na výše uvedené důvody je třeba na čtvrtou a pátou otázku odpovědět tak, že čl. 4 odst. 1 písm. b) a c) nařízení č. 1307/2013 musí být vykládán v tom smyslu, že nebrání vnitrostátní právní úpravě, podle které osoba, která je pouze držitelem nevýhradního práva pastvy na trvalých travních porostech ve veřejném vlastnictví určených ke společnému užívání a která toto právo postoupí na třetího chovatele, aby tento mohl vykonávat pastvu pomocí vlastních zvířat, nevykonává zemědělskou činnost ve smyslu čl. 4 odst. 1 písm. c) bodu i) tohoto nařízení, a nemůže být považována za správce těchto travních porostů pro účely výkonu činnosti spočívající v udržování této plochy ve stavu vhodném pro pastvu ve smyslu čl. 4 odst. 1 písm. c) bodu ii) uvedeného nařízení.

67

Vzhledem k tomu, že řízení má, pokud jde o účastníky původního řízení, povahu incidenčního řízení ve vztahu ke sporu probíhajícímu před předkládajícím soudem, je k rozhodnutí o nákladech řízení příslušný uvedený soud. Výdaje vzniklé předložením jiných vyjádření Soudnímu dvoru než vyjádření uvedených účastníků řízení se nenahrazují.

Z těchto důvodů Soudní dvůr (osmý senát) rozhodl takto: