This document is an excerpt from the EUR-Lex website
Document 62013CC0320
Advocate General’s Opinion - 11 December 2014#Commission v Poland#Case C-320/13#Advocate General: Wathelet
Stanovisko - 11. prosince 2014
Komise v. Polsko
Případ C-320/13
Generální advokát: Wathelet
Stanovisko - 11. prosince 2014
Komise v. Polsko
Případ C-320/13
Generální advokát: Wathelet
ECLI identifier: ECLI:EU:C:2014:2441
STANOVISKO GENERÁLNÍHO ADVOKÁTA
MELCHIORA WATHELETA
přednesené dne 11. prosince 2014(1)
Věc C‑320/13
Evropská komise
proti
Polské republice
„Nesplnění povinnosti státem – Článek 258 SFEU – Podpora využívání obnovitelných zdrojů energie – Směrnice 2009/28/ES – Článek 260 odst. 3 SFEU – Neprovedení či neoznámení prováděcích opatření – Penále“
1. V rámci své žaloby se Evropská komise domáhá, aby Soudní dvůr určil, že Polská republika tím, „že nepřijala právní a správní předpisy nezbytné pro dosažení souladu se směrnicí Evropského parlamentu a Rady 2009/28/ES ze dne 23. dubna 2009 o podpoře využívání energie z obnovitelných zdrojů a o změně a následném zrušení směrnic 2001/77/ES a 2003/30/ES(2), nebo že o nich v každém případě neuvědomila Komisi, nesplnila povinnosti, které pro ni vyplývají z čl. článku 27 odst. 1 uvedené směrnice“.
2. Komise se dále na základě čl. 260 odst. 3 SFEU domáhá, aby Soudní dvůr uložil Polské republice povinnost zaplatit penále za každý den prodlení od data vyhlášení rozsudku v projednávané věci z důvodu, že nesplnila povinnost oznámit opatření provádějící směrnici 2009/28. Navrhovaná částka, která byla původně stanovena ve výši 133 228,80 eur, byla nakonec v průběhu řízení snížena na 61 380 eur.
3. V této věci má tedy Soudní dvůr poprvé příležitost podat výklad k tomuto novému mechanismu zavedenému Lisabonskou smlouvou, který Soudnímu dvoru umožňuje, aby uložil členskému státu peněžitou sankci již při prvním odsouzení za nesplnění povinnosti oznámit opatření k provedení směrnice přijaté legislativním postupem(3).
I – Právní rámec
A – Unijní právo
4. Spolu se směrnicemi 2009/29/ES(4) a 2009/30/ES(5) je směrnice 2009/28 součástí „balíčku opatření v oblasti klimatu a energetiky“ přijatého v dubnu 2009. Tento balíček měl zavést právní rámec, který by Evropské unii umožnil splnit do roku 2020 určité cíle v oblasti klimatu a energetiky, a sice snížit emise skleníkových plynů o 20 % oproti úrovni v roce 1990, zvýšit na 20 % podíl energie z obnovitelných zdrojů na hrubé konečné spotřebě energie a zlepšit energetickou účinnost v rámci Unie o 20 %.
5. Článek 1 směrnice 2009/28 vymezuje cíl a působnost této směrnice. Tato směrnice stanoví společný rámec pro podporu energie z obnovitelných zdrojů. Stanoví závazné národní cíle, pokud jde o celkový podíl energie z obnovitelných zdrojů na hrubé konečné spotřebě energie a podíl energie z obnovitelných zdrojů v dopravě. Směrnice dále stanoví pravidla týkající se statistických převodů mezi členskými státy, společných projektů členských států a členských států a třetích zemí, záruk původu, správních postupů, informování a vzdělávání a přístupu energie z obnovitelných zdrojů k distribuční soustavě. Stanoví kritéria udržitelnosti pro biopaliva a biokapaliny.
6. Článek 2 směrnice 2009/28 obsahuje v ustanoveních písm. a) až o) některé definice.
7. Článek 5 směrnice 2009/28 upravuje způsoby výpočtu podílu energie vyrobené z obnovitelných zdrojů.
8. Článek 13 směrnice 2009/28 ukládá členským státům povinnost poskytovat řadu záruk, informací či pobídek v jednotlivých správních řízeních a jednotlivých předpisech.
9. Článek 14 směrnice 2009/28, nazvaný „Informace a odborná příprava“, stanoví řadu povinností, které mají zajistit přístup k jednotlivým informacím o energii z obnovitelných zdrojů a o jejím využívání, a šíření těchto informací.
10. Článek 16 směrnice 2009/28 má podpořit a zajistit přístup k rozvodné a distribuční soustavě elektrické energie vyrobené z obnovitelných zdrojů energie.
11. Článek 17 směrnice 2009/28 definuje kritéria udržitelnosti, která musí splňovat biopaliva a biokapaliny, aby je bylo možné zohlednit při posuzování plnění požadavků uvedené směrnice, co se týče vnitrostátních cílů a povinnosti využívat energii z obnovitelných zdrojů, jakož i posuzování způsobilosti k finanční podpoře na spotřebu těchto biopaliv a biokapalin. Článek 18 stanoví zásady, které umožňují ověřit soulad s těmito kritérii udržitelnosti. Článek 19 upravuje způsob výpočtu dopadu skleníkových plynů z biopaliv a biokapalin.
12. Článek 21 směrnice 2009/28 pak obsahuje zvláštní ustanovení týkající se energie z obnovitelných zdrojů v dopravě.
13. Článek 27 této směrnice konečně uvádí:
„1. Aniž jsou dotčeny čl. 4 odst. 1, 2 a 3, uvedou členské státy v účinnost právní a správní předpisy nezbytné pro dosažení souladu s touto směrnicí do 5. prosince 2010.
Tyto předpisy přijaté členskými státy musí obsahovat odkaz na tuto směrnici nebo musí být takový odkaz učiněn při jejich úředním vyhlášení.
2. Členské státy sdělí Komisi znění hlavních ustanovení vnitrostátních právních předpisů, které přijmou v oblasti působnosti této směrnice.“
B – Polská právní úprava
14. Podle žaloby a žalobní odpovědi provedla Polská republika směrnici 2009/28 jmenovitě:
– zákonem, kterým se mění zákon o energii a zákon o ochraně životního prostředí (Ustawa o zmianie ustawy – Prawo energetyczne oraz ustawy – Prawo ochrony środowiska), ze dne 4. března 2005 (Dz. U. č. 552), ve znění pozdějších předpisů;
– zákonem o biokomponentech a kapalných biopalivech (Ustawa o biokomponentach i biopaliwach ciekłych) ze dne 25. srpna 2006, (Dz. U. č. 169, částka 119), ve znění pozdějších předpisů;
– zákonem, kterým se mění zákon o energii, zákon o ochraně životního prostředí a zákon o systému posuzování souladu (Ustawa o zmianie ustawy – Prawo energetyczne, ustawy – Prawo ochrony środowiska oraz ustawy o systemie oceny zgodności), ze dne 12. ledna 2007, (Dz. U. č. 21, částka 124);
– zákonem, kterým se mění zákon o spotřební dani a některé jiné zákony (Ustawa o zmianie ustawy o podatku akcyzowym oraz o zmianie niektórych innych ustaw), ze dne 11. května 2007, (Dz. U. č. 99, částka 666);
– zákonem, kterým se mění zákon o zavedení finančních nástrojů a některé jiné zákony (Ustawa o zmianie ustawy o obrocie instrumentami finansowymi oraz niektórych innych ustaw), ze dne 4. září 2008, (Dz. U. 2009, č. 165, částka 1316);
– zákonem, kterým se mění zákon o ochraně životního prostředí a některé jiné zákony (Ustawa o zmianie ustawy – Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw), ze dne 20. listopadu 2009, (Dz. U. č. 215, částka 1664);
– zákonem, kterým se mění zákon o energii a některé jiné zákony (Ustawa o zmianie ustawy – Prawo energetyczne oraz o zmianie niektórych innych ustaw), ze dne 8. ledna 2010, (Dz. U. č. 21, částka 104);
– zákonem, kterým se mění zákon o systému monitorování a kontrolování kvality paliv a některé jiné zákony (Ustawa o zmianie ustawy o systemie monitorowania i kontrolowania jakości paliw oraz niektórych innych ustaw), ze dne 27. května 2011, (Dz. 2003, č. 153, částka 902), ve znění pozdějších předpisů.
15. Je nesporné, že tyto legislativní předpisy neobsahují odkaz na směrnici 2009/28 a takový odkaz nebyl učiněn ani při jejich úředním vyhlášení.
16. Takový odkaz byl nicméně učiněn při úředním vyhlášení zákona ze dne 26. července 2013, „kterým se mění zákon o energii a některé jiné zákony“ (Dz. U., částka 984). Znění tohoto zákona bylo vyhlášeno dne 27. srpna 2013 a bylo předáno Komisi dne 29. srpna 2013.
17. To platí i v případě zákona, kterým se mění zákon o biokomponentech a kapalných biopalivech ze dne 21. března 2014 (Dz. U., částka 457) a na který Komise poukazovala na jednání dne 7. října 2014.
II – Postup před zahájením soudního řízení
18. Podle článku 27 směrnice 2009/28 měly členské státy provést tuto směrnici do vnitrostátního práva do 5. prosince 2010.
19. Komise zaslala polské vládě dne 27. ledna 2011 výzvu dopisem, neboť jí nebylo oznámeno vnitrostátní prováděcí opatření.
20. Dne 18. března 2011 informovaly polské orgány Komisi, že ustanovení směrnice 2009/28 provádí zákon o energii z obnovitelných zdrojů a zákon, kterým se mění zákon o biokomponentech a kapalných biopalivech, jenž má vstoupit v platnost ke konci roku 2011.
21. Dne 17. června 2011 zaslala Komise polské vládě novou výzvu dopisem. Zdůraznila v něm, že podle jejích informací nebyla opatření, která Polská republika oznámila v dopise ze dne 18. března 2011, dosud přijata, jelikož jí v tomto ohledu nebylo zasláno žádné oznámení.
22. Komise dále upřesnila, že neprovedení a neoznámení příslušných vnitrostátních předpisů je v rozporu s čl. 27 odst. 1 směrnice 2009/28 a čl. 4 odst. 3 SEU.
23. Komise nakonec dodala, že tato porušení mohou vést k uložení peněžitých sankcí podle čl. 260 odst. 3 SFEU.
24. Dne 2. srpna 2011 oznámily příslušné polské orgány Komisi zákon ze dne 27. května 2011, kterým se mění zákon o monitorování a kontrolování kvality paliv a některé jiné zákony, jakožto předpis provádějící směrnici 2009/28. Dne 16. srpna 2011 jí tyto orgány oznámily jakožto předpis provádějící směrnici 2009/28 následující vnitrostátní předpisy:
– zákon ze dne 4. září 2008, kterým se mění zákon o zavedení finančních nástrojů a některé jiné zákony;
– zákon ze dne 4. března 2005, kterým se mění zákon o energii a ochraně životního prostředí;
– zákon ze dne 12. ledna 2007, kterým se mění zákon o energii, zákon o ochraně životního prostředí a zákon o systému posuzování souladu;
– zákon ze dne 20. listopadu 2009, kterým se mění zákon o ochraně životního prostředí a některé jiné zákony;
– zákon ze dne 8. ledna 2010, kterým se mění zákon o energii a některé jiné zákony;
– zákon ze dne 25. srpna 2006 o biokomponentech a kapalných biopalivech;
– zákon ze dne 11. května 2007, kterým se mění zákon o spotřební dani a některé jiné zákony;
– sdělení předsedy Sejmu Polské republiky ze dne 16. května 2006, kterým se vyhlašuje konsolidované znění zákona o energii.
25. Dne 17. srpna 2011 informovaly polské orgány Komisi o tom, že podle jejich názoru prováděl ustanovení směrnice 2009/28 v Polsku právně dostačujícím způsobem zákon ze dne 10. dubna 1997 o energii a zákon ze dne 26. srpna 2006 o biokomponentech a kapalných biopalivech. Potvrdily dále změny provedené zákonem ze dne 8. ledna 2010, kterým se mění zákon o energii a některé jiné zákony. Tyto orgány též Komisi uvědomily o tom, že byly rozpracovány dva návrhy zákonů, a sice zákon o zdrojích obnovitelné energie a zákon, kterým se mění zákon o biokomponentech a kapalných biopalivech a zákon o ochraně životního prostředí.
26. Vzhledem k tomu, že Komise dospěla k závěru, že předpisy, které jí byly oznámeny, neprovádí směrnici 2009/28 ve smyslu jejího článku 27 odst. 1, tento orgán vydal dne 26. března 2012 odůvodněné stanovisko adresované Polské republice, v němž ji vyzval k tomu, aby do dvou měsíců od jeho doručení přijala opatření nezbytná k dosažení souladu. Upřesnil v něm rovněž, že předmětné nesplnění povinnosti může vést podle čl. 260 odst. 3 SFEU k uložení peněžité sankce.
27. Dopisem ze dne 25. května 2012 Polská republika na toto odůvodněné stanovisko odpověděla, přičemž tvrdila, že národní akční plán přijímaný podle čl. 4 odst. 1 směrnice 2009/28 není pouze správním předpisem ve smyslu čl. 27 odst. 1 této směrnice; že k tomu, aby mohla být uvedená směrnice považována v Polsku za provedenou, postačuje vnitrostátní režim podpor pro výrobu elektřiny z obnovitelných zdrojů energie uplatňovaný od 1. října 2005; že ustanovení o minimálně 10% podílu energie z obnovitelných zdrojů v odvětví dopravy a kritéria udržitelnosti byla provedena zákonem o biokomponentech a kapalných biopalivech ve znění zákona ze dne 27. května 2011 a že kritéria týkající se udržitelného rozvoje budou provedena do konce roku 2012. Polské orgány konečně zaslaly rozvrh prací na zákoně o obnovitelných zdrojích energie, kterým měla být provedena ta ustanovení směrnice 2009/28, která již nabyla účinnosti, nebo jejichž provedení sama tato směrnice ukládala k pozdějšímu datu.
28. Komise dospěla na základě této odpovědi a předpisů oznámených Polskou republikou k závěru, že tento stát i nadále nesplňuje povinnosti, které pro něj vyplývají podle čl. 27 odst. 1 směrnice 2009/28, a rozhodla se proto podat dne 21. března 2013 projednávanou žalobu.
29. Podle žaloby ze dne 11. června 2013, která Soudnímu dvoru došla dne l2. června 2013, Komise Polské republice vytýká, že nepřijala ustanovení nezbytná k dosažení souladu se směrnicí 2009/28 a v každém případě ji o nich neinformovala, tj. příslušné předpisy jí neoznámila.
III – Písemná a ústní část řízení
30. Podle repliky zastává Komise názor, že Polská republika nesplnila povinnosti uložené v článku 2 písm. b), c), d), g), m), n) a o); článku 5 (a přílohách II, III a VII); čl. 14 odst. 1, 2, 5 a 6; čl. 16 odst. 2, 3, 4, 6, 7, 8 a 9; článku 19 (a příloze V) a článku 21 směrnice 2009/28, ačkoli přijala zákon ze dne 26. července 2013.
31. Dopisem ze dne 1. října 2014 nicméně Komise informovala Soudní dvůr, že v návaznosti na dupliku Polské republiky a určité informace, které jí tento stát předal naposledy dne 12. září 2014, zúžila předmět žaloby.
32. Předmět žaloby je tedy nyní omezen na neprovedení čl. 13 odst. 2, 4, 5 a 6; čl. 14 odst. 2, 5 a 6; čl. 17 odst. 3 až 5 a čl. 18 odst. 1 směrnice 2009/28 a uložené penále bylo sníženo na částku 61 380 eur za každý den prodlení s provedením porušených ustanovení.
33. Za tohoto stavu proběhlo dne 7. října 2014 jednání. Na něm polská vláda, nizozemská vláda (která předtím vstoupila do řízení jako veldejší účastník) a Komise přednesly ústní vyjádření.
IV – K porušením vytýkaným Polské republice
A – Aplikovatelné zásady
34. Judikatura Soudního dvora týkající se neoznámení vnitrostátních opatření, jimiž se provádí směrnice, a neprovedení stricto sensu je rozsáhlá. Lze z ní vyvodit několik hlavních zásad.
35. Zaprvé, je užitečné připomenout, že ustanovení směrnice jsou pro členské státy závazná, což platí tím spíše pro ustanovení o lhůtách k provedení zakotvených opatření(6).
36. Zadruhé, k provedení směrnice do vnitrostátního práva není třeba převzít její ustanovení formálně a doslovně ve zvláštním a výslovném právním předpise, takže může být v závislosti na svém obsahu provedena obecně. Tento předpis tedy musí zajistit, že bude směrnice efektivně uplatňována v plném rozsahu, a to dostatečně jasným a přesným způsobem, aby se s ní jednotlivci, pokud jim směrnice zakládá práva, mohli plně seznámit a dovolávat se jí případně před vnitrostátními soudy(7).
37. Pokud dále směrnice výslovně stanoví, že předpisy, které ji provádějí, musí obsahovat odkaz na tuto směrnici nebo musí být takový odkaz učiněn při jejich úředním vyhlášení, je v každém případě nezbytné přijmout zvláštní provádějící předpis(8).
38. Zatřetí, Komisi přísluší prokázat, že došlo k údajnému porušení, a předložit Soudnímu dvoru informace potřebné k ověření existence uvedeného porušení v řízení zahájeném na základě článku 258 SFEU a členské státy jí na základě čl. 4 odst. 3 SEU mají splnění tohoto úkolu, který podle čl. 17 odst. 1 SEU konkrétně spočívá v zajištění uplatňování ustanovení unijního práva, usnadnit(9).
39. Informace, kterou jsou členské státy povinny Komisi za tímto účelem poskytnout, musí být jasná a přesná. Musí jednoznačně uvést právní a správní předpisy, o nichž má členský stát za to, že jimi splnil jednotlivé povinnosti, které mu ukládá směrnice.
40. Pokud taková informace chybí, nemůže Komise ověřit, zda členský stát skutečně a úplně směrnici provedl. Nesplnění této povinnosti členským státem, ať už tím, že informace zcela chybí, anebo je nedostatečně jasná a přesná, může samo o sobě odůvodnit zahájení řízení podle článku 258 SFEU směřující k určení tohoto nesplnění povinnosti.(10) Za těchto podmínek nemůže členský stát Komisi vytýkat, že se ve své žalobě omezila na konstatování neexistence jakéhokoliv provedení směrnice ve stanovené lhůtě, aniž se snažila prokázat, v čem nejsou ustanovení jeho platného vnitrostátního práva v souladu s ustanoveními uvedené směrnice, neboť nedostatečná přesnost žaloby vyplývá z vlastního chování tohoto členského státu během postupu před zahájením soudního řízení(11).
41. Začtvrté, existence údajného nesplnění povinnosti se posuzuje vzhledem ke stavu, v němž se členský stát nacházel v době, kdy uplynula lhůta stanovená v odůvodněném stanovisku, a změny, ke kterým došlo následně, nemohou být Soudním dvorem brány v úvahu(12).
42. Toto shrnutí ukončím poukazem na to, že tyto zásady byly Polské republice výslovně připomenuty či se jí týkaly minimálně ve čtyřech nedávných rozsudcích (rozsudky Komise v. Polsko, C‑551/08 EU:C:2009:683; Komise v. Polsko, C‑326/09 EU:C:2011:155; Komise v. Polsko, C‑362/10 EU:C:2011:703 a Komise v. Polsko, C‑281/11 EU:C:2013:855).
B – K existenci porušení a k uplynutí lhůty uložené v odůvodněném stanovisku
43. Nejzásadnější porušení, které Komise vytýká Polské republice, spočívalo podle její první výzvy zaslané dopisem ze dne 27. ledna 2011 až do data podání žaloby v tom, že nepřijala opatření potřebná k provedení směrnice 2009/28. Komise jí krom toho vytýká i to, že jí případná opatření, která za tímto účelem přijala, neoznámila.
44. Polská republika v odpověď na tato tvrzení nejprve v dopise ze dne 18. března 2011 uvedla, že ustanovení směrnice 2009/28 provádí zákon o energii z obnovitelných zdrojů a zákonem, kterým se mění zákon o biokomponentech a kapalných biopalivech, jenž měl vstoupit v platnost na konci roku 2011.
45. Dne 2. srpna 2011 oznámily příslušné polské orgány Komisi jakožto předpis provádějící směrnici 2009/28 zákon ze dne 27. května 2011, kterým se mění systém dohledu a kontroly kvality paliv a některé jiné zákony. Dne 16. srpna 2011 jí dále informovaly o řadě dalších zákonů.
46. Dne 17. srpna 2011 nicméně polské orgány Komisi sdělily, že po hloubkové analýze vnitrostátního práva nakonec dospěly k závěru, že ustanovení směrnice 2009/28 byla v Polsku provedena právně dostačujícím způsobem jednak zákonem ze dne 10. dubna 1997 o energii, a jednak zákonem ze dne 25. srpna 2006 o biokomponentech a kapalných biopalivech. Potvrdily i změny zavedené zákonem ze dne 8. ledna 2010, kterým se mění zákon o energii a někeré jiné zákony. Tyto orgány současně informovaly Komisi o zahájení prací na dvou návrzích zákona, a sice návrhu zákona o zdrojích obnovitelné energie, a návrhu zákona, kterým se mění zákon o biokomponentech a kapalných biopalivech a zákon o ochraně životního prostředí.
47. Polská republika konečně v odpověď na doručené odůvodněné stanovisko uvedla, že kritéria udržitelného rozvoje budou provedena ke konci roku 2012 a že zákon o obnovitelných zdrojích energie, který má provádět některá ustanovení směrnice 2009/28, by měl vstoupit v platnost k 1. lednu 2013.
48. Tyto skutečnosti, jež Komise uvedla v žalobě, Polská republika výslovně připustila v žalobní odpovědi předložené v písemné části řízení v této věci.
49. Nehledě na tuto akceptaci nelze opomenout skutečnost, že polský zákonodárce přijal dne 26. července 2013 nový zákon, kterým se mění zákon o energii a některé jiné zákony, a že tento zákon předal Komisi dne 29. srpna 2013 jakožto předpis provádějící směrnici 2009/28. Sama polská vláda v duplice upřesnila, že tento zákon představuje „zásadní předpis zajišťující provedení směrnice 2009/28“.
50. Z tohoto sledu událostí nesporně vyplývá, že směrnice 2009/28 nebyla do polského práva úplně provedena nejen k datu stanovenému v jejím článku 27 (5. prosince 2010), ale i k datu uplynutí lhůty uložené v odůvodněném stanovisku.
51. Když totiž Polská republika tvrdila, že zákon ze dne 26. července 2013, tj. zákon daleko pozdějšího data než bylo konečné datum lhůty uložené v odůvodněném stanovisku, je „zásadní předpis zajišťující provedení směrnice 2009/28“, implicitně připustila, že předchozí vnitrostátní právní úprava neprováděla uvedenou směrnici úplným způsobem(13).
52. Polská republika tento závěr potvrdila na jednání dne 7. října 2014, kde tentokrát výslovně připustila, že směrnice 2009/28 nebyla v květnu 2012 až na některá ustanovení dosud provedena do vnitrostátního práva.
53. Dále je třeba uvést, že Polská republika až do oznámení srovnávací tabulky dne 12. září 2014 nikdy neupřesnila, které ustanovení z množství předpisů předaných Komisi jakožto předpisů provádějících směrnici 2009/28 zajišťuje integraci toho kterého článku této směrnice do polské vnitrostátní úpravy.
54. Stejně jako ve věci Komise v. Polsko (C‑551/08 EU:C:2009:683) Polská republika „nepředložila žádnou přesnou a podstatnou informaci o obsahu vnitrostátních předpisů, které podle [ní] provádí směrnici“(14). Jak bylo přitom připomenuto výše, členské státy mají povinnost usnadnit Komisi splnění jejího úkolu tak, že jí poskytnou „dostatečně přesné informace o obsahu vnitrostátních předpisů, kterými […] je směrnice prováděna“(15).
55. Podle mého názoru může být toto porušení povinnosti loajální spolupráce samo o sobě důvodem pro zahájení řízení podle článku 258 SFEU, v jehož rámci má být určeno, že k tomuto porušení došlo (16), a může být i důvodem pro to, aby byl dotčený stát odsouzen, tím spíše, že jde o opakované jednání(17).
56. Dodávám, že za těchto podmínek nelze akceptovat argument Polské republiky ohledně nepřípustnosti, který vznesla v duplice a podle něhož Komise rozšířila předmět žaloby, když v replice nekonkretizovala články směrnice 2009/28, které podle ní nebyly dosud provedeny(18).
57. Toto tvrzení je ostatně zcela nesprávné. S výjimkou článků 5 a 21 již totiž Komise vyjmenovala články směrnice 2009/38 uváděné Polskou republikou výslovně v bodě 34 žaloby. Z dopisu Komise ze dne 1. října 2014 nicméně vyplývá, že ony dva články již nejsou předmětem projednávané žaloby.
58. Podle Polské republiky je třeba konečně rozlišovat povinnost směrnici provést a povinnost uvést odkaz na směrnici ve vnitrostátním předpise, která platí pouze pro prováděcí právní akty, jež členský stát přijímá po vstupu směrnice v platnost(19).
59. Tento výklad je v rozporu s ustálenou judikaturou Soudního dvora, podle níž platí, že „pokud směrnice výslovně stanoví, že předpisy, které ji provádí, musí obsahovat odkaz na tuto směrnici nebo musí být takový odkaz učiněn při jejich úředním vyhlášení, je v každém případě nezbytné přijmout zvláštní provádějící předpis“(20).
60. K datu uplynutí lhůty uložené Komisí v odůvodněném stanovisku však Polská republika takový předpis nepřijala.
61. Z výše uvedeného vyplývá, že Polská republika k datu uplynutí lhůty uložené v odůvodněném stanovisku nepřijala všechna opatření nezbytná k provedení směrnice 2009/28 a neoznámila ani příslušné předpisy.
C – K existenci porušení povinnosti k datu posuzování skutkového stavu
62. Otázka, zda povinnost nebyla splněna ani k datu posuzování skutkového stavu, je v rámci žaloby na základě článku 258 SFEU v zásadě nadbytečná.
63. V projednávané žalobě se však Komise rovněž domáhá toho, aby Soudní dvůr uložil Polské republice penále na základě čl. 260 odst. 3 SFEU. Slovy ustálené judikatury Soudního dvora k čl. 260 odst. 2 SFEU přitom lze konstatovat, že „uložit penále je v zásadě odůvodněné pouze v případě, že porušení[, které v projednávaném případě spočívá v neoznámení opatření k provedení směrnice přijaté legislativním postupem], trvá i v okamžiku, kdy Soudní dvůr posuzuje skutkový stav“(21).
64. Jak jsem již uvedl, Komise informovala Soudní dvůr dopisem ze dne 1. října 2014, že svou žalobu bere částečně zpět v návaznosti na dupliku Polské republiky a na jisté informace, které jí byly předány naposledy dne 12. září 2014. Předmět žaloby je tedy zúžen, pokud jde o neprovedení směrnice 2009/28, na neprovedení čl. 13 odst. 2, 4, 5 a 6; čl. 14 odst. 2, 5 a 6; jakož i čl. 17 odst. 3 až 5 a čl. 18 odst. 1 směrnice 2009/28.
65. Na základě informací poskytnutých Soudnímu dvoru rovněž zastávám názor, že tyto články směrnice 2009/28 nelze skutečně považovat za dostatečným způsobem provedené do polské právní úpravy.
1. K provedení čl. 13 odst. 2, 4, 5 a 6 směrnice 2009/28
66. Článek 13 směrnice 2009/28 ukládá členským státům povinnost poskytnout řadu záruk, informací či pobídek v jednotlivých správních řízeních a jednotlivých předpisech - jako při schvalování, vydávání osvědčení a povolení v oblastech upravených směrnicí (článek 13 odst. 1), u technické specifikace potřebné pro založení nároku na využívání režimu podpory (čl. 13 odst. 2) či podpory určitého vybavení v soukromých či veřejných budovách (čl. 13 odst. 3 až 6).
67. Komise sice vzala zpět žalobní důvody týkající se čl. 13 odst. 1 a 3, nicméně nadále trvá na tom, že odstavce 2, 4, 5 a 6 článku 13 směrnice 2009/28 nebyly dostatečně provedeny a nebyla oznámena ani opatření k jejich provedení.
68. Je pravda, že Polská republika neuvedla v písemných vyjádřeních či na jednání dne 7. října 2014 nic, co by se týkalo provedení těchto odstavců.
69. Článek 13 odst. 2 směrnice 2009/28 přitom ukládá členským státům povinnost „jasně vymez[it] všechny technické specifikace, které musí pro účely využívání režimu podpory splňovat zařízení a systémy pro výrobu energie z obnovitelných zdrojů“(22).
70. Toto ustanovení stejně jako jednotlivé záruky stanovené v odstavcích 4, 5 a 6 článku 13 není provedeno tak, aby bylo nesporně závazné, specifické, přesné a jasné, jak je požadováno v souladu se zásadou právní jistoty.
71. Jsem proto toho názoru, že Komise dostatečně prokázala porušení spočívající v neprovedení čl. 13 odst. 2, 4, 5 a 6 a že tato porušení trvají k datu posuzování skutkového stavu.
2. K provedení čl. 14 odst. 2, 5 a 6 směrnice 2009/28
72. Odstavce 2, 5 a 6 článku 14 směrnice 2009/28 ukládají členským státům konkrétní informační povinnosti vůči odborníkům, jako jsou jmenovitě stavebníci či architekti (odstavec 5), nebo obecně vůči občanům (odstavec 6).
73. Podle vysvětlení, které Polská republika poskytla v duplice, byly tyto jednotlivé povinnosti splněny v obecné správní praxi, která spočívala ve zveřejňování určitých informací na veřejných internetových stránkách, jakou jsou stránky Energetického regulačního úřadu, ministerstva hospodářství či jiných blíže nevymezených příslušných orgánů.
74. Jak jsem již několikrát připomněl, podle ustálené judikatury musí být ustanovení směrnice prováděna tak, aby byla nesporně právně závazná, specifická, přesná a jasná a byl tak splněn požadavek právní jistoty.
75. Z tohoto požadavku vyplývá, že „pouhá správní praxe, svou povahou proměnlivá na základě správního uvážení, a která není dostatečně známá, nemůže být považována za platné splnění povinností provedení směrnice do vnitrostátního právního řádu (viz rozsudek ze dne 12. července 2007, Komise v. Rakousko, C‑507/04 [EU:C:2007:427], bod 162 a citovaná judikatura)“(23).
76. Toto pravidlo, které Soudní dvůr připomněl před méně než rokem v rozsudku proti Polské republice (rozsudek Komise v. Polsko, C‑281/11 EU:C:2013:855), lze aplikovat i v projednávané věci: obecná správní praxe, na kterou poukazuje Polská republika, nemohla být Komisi „oznámena“ jakožto prováděcí opatření. Neprovádí tedy odpovídajícím způsobem čl. 14 odst. 2, 5 a 6 směrnice 2009/28.
3. K provedení čl. 17 odst. 3, 4 a 5 a čl. 18 odst. 1 směrnice 2009/28
77. Články 17 a 18 směrnice 2009/28 mají zavést vnitřní trh s biopalivy a biokapalinami.
78. Tato biopaliva a tyto biokapaliny musí splňovat kritéria udržitelnosti vymezená v odstavcích 2 až 5 článku 17, aby je bylo možné klasifikovat jako biopaliva a biokapaliny splňující požadavky směrnice a aby na ně mohla být poskytnuta finanční podpora.
79. Na jednání dne 7. října 2014 Komise tvrdila, že polský zákonodárce v zákoně ze dne 21. března 2014, kterým se mění zákon o biokomponentech a kapalných biopalivech (Dz. U., částka 457), uvedl pouze odkaz na ustanovení článku 17 směrnice, a to pouze pokud jde o biopaliva. Polská republika tento formální výklad nezpochybňuje. Dodala pouze, že odkázání na směrnici podle ní dostatečným způsobem zajišťuje provedení směrnice.
80. Výklad čl. 1 písm. 18) výše uvedeného zákona potvrzuje, že do zákona o biokomponentech a kapalných biopalivech byla přidána nová kapitola 4 a že nový čl. 28a odst. 1. písm. 1) tohoto zákona odkazuje, pouze pokud jde o biopaliva, na kritéria udržitelnosti stanovená v čl. 17 odst. 3 až 6 směrnice 2009/28.
81. Podle mého názoru nelze považovat kritéria udržitelnosti stanovená v těchto ustanoveních za čistě technická kritéria. K jejich provedení je právě naopak požadován zásah polského zákonodárce a nemůže k němu dojít pouhým odkázáním na směrnici(24).
82. To platí zejména v případě čl. 17 odst. 3 písm. b) směrnice 2009/28, který stanoví, že „[zohledněná] [b]iopaliva a biokapaliny […] nesmí být vyrobeny ze surovin získaných z půdy s vysokou hodnotou biologické rozmanitosti, totiž z půdy, která měla v lednu 2008 nebo později jeden z těchto statusů: […] b) oblasti určené: i) zákonem nebo příslušným orgánem k účelům ochrany přírody nebo […]“.
83. Pouhý odkaz na ustanovení směrnice, která sama stanoví, že definici pojmu nezbytného k její aplikaci („půdy s vysokou hodnotou“) stanoví zákon či blíže nevymezený příslušný orgán, nezajišťuje úplné provedení, neboť rozsah oblasti regulované směrnicí 2009/28 zůstává nadále nejasný(25). Polská republika tedy měla přijmout vnitrostátní předpisy nezbytné k provedení těchto ustanovení.
84. Na rozdíl od toho, co stanoví čl. 18 odst. 1 směrnice 2009/28, pak zákon ze dne 21. března 2014, kterým se mění zákon o biokomponentech a kapalných biopalivech, neobsahuje ustanovení, které by zavazovalo hospodářské subjekty k tomu, „aby prokázaly, že byla splněna kritéria udržitelnosti stanovená v čl. 17 odst. 2 až 5“, a vyžadovalo, aby používali systém hmotností bilance popsaný v článku 18 uvedené směrnice.
85. Pro úplnost navíc dodávám, že Polská republika v procesních písemnostech tvrdila, že články 17 až 19 a 21 směrnice 2009/28 byly provedeny národním akčním plánem pro energie z obnovitelných zdrojů, který byl přijat dne 7. prosince 2010 a oznámen Komisi dne 15. prosince 2010.
86. V tomto ohledu však sídlím postoj Komise. Národní akční plány ve smyslu článku 4 směrnice 2009/28 stanoví vnitrostátní cíle pro podíl energie z obnovitelných zdrojů spotřebované v dopravě a při výrobě elektřiny, vytápění a chlazení v roce 2020, přičemž zohledňují dopady jiných opatření souvisejících s energetickou účinností na konečnou spotřebu energie(26). Mají Komisi informovat o opatřeních, která členské státy přijaly k dosažení těchto cílů, a popsat je a informovat ji i o opatřeních vyžadovaných ke splnění ustanovení článků 13 až 19 směrnice 2009/28.
87. Jde tedy čistě o informační a programový dokument. Sám o sobě nemůže splnit povinnosti potřebné k tomu, aby byla splněna ustanovení čl. 17 odst. 3 až 5 a čl. 18 odstavec 1 směrnice 2009/28.
D – Závěry k nesplněným povinnostem
88. Z výše uvedeného vyplývá, že:
– k datu uplynutí lhůty, kterou Komise uložila Polské republice v odůvodněném stanovisku ze dne 26. března 2012, tento stát neoznámil Komisi právní a správní předpisy nezbytné k dosažení souladu se směrnicí 2009/28 a ani je nepřijal,
– k datu posuzování skutkového stavu Polská republika neprovedla do vnitrostátního práva čl. 13 odst. 2, 4, 5 a 6; čl. 14 odst. 2, 5 a 6; čl. 17 odst. 3, 4 a 5, jakož i čl. 18 odst. 1 směrnice 2009/28 ani Komisi neoznámila dostatečná prováděcí opatření.
V – K aplikovatelnosti čl. 260 odst. 3 SFEU
89. Dospěl jsem k závěru, že k datu posuzování skutkového stavu Polská republika dosud neprovedla do vnitrostátního práva čl. 13 odst. 2, 4, 5 a 6; čl. 14 odst. 2, 5 a 6; čl. 17 odst. 3, 4 a 5, jakož i čl. 18 odst. 1 směrnice 2009/28 ani Komisi neoznámila dostatečná prováděcí opatření.
90. Pokud Soudní dvůr dospěje ke stejnému závěru, je třeba se zabývat návrhem Komise na uložení penále podaným na základě čl. 260 odst. 3 SFEU.
91. Penále je totiž vhodným finančním nástrojem motivujícím členský stát k tomu přijmout opatření potřebná k nápravě zjištěného porušení a zajistit úplné provedení směrnice(27).
92. Uložit státu peněžitou sankci již při prvním řízení o nesplnění povinnosti je sice možné již téměř pět let od zavedení této možnosti Lisabonskou smlouvou, avšak Soudní dvůr dosud neměl příležitost ji využít či k ní podat výklad.
93. Článek 260 odst. 3 první pododstavec SFEUstanoví: „[p]ředloží-li Komise Soudnímu dvoru Evropské unie věc podle článku 258 [SFEU] z důvodu, že dotyčný stát nesplnil povinnost sdělit opatření provádějící směrnici přijatou legislatiním postupem, může, pokládá-li to za vhodné, navrhnout paušální částku nebo penále, již je dotyčný členský státu povinen zaplatit, ve výši, kterou považuje za přiměřenou okolnostem“. Druhý pododstavec upřesňuje, že „[s]hledá-li Soudní dvůr Evropské unie, že došlo k porušení povinnosti, může členskému státu uložit zaplacení paušální částky nebo penále, které nepřekročí výši navrženou Komisí. Platební povinnost nabude účinku ke dni stanovenému Soudním dvorem Evropské unie v jeho rozsudku“.
94. V souvislosti s čl. 260 odst. 3 SFEU vyvstávají minimálně čtyři výkladové otázky, kterým se budu věnovat postupně:
– Zaprvé, vztahuje se čl. 260 odst. 3 SFEU na směrnici přijatou před tím, než Lisabonská smlouva vstoupila v platnost (časová působnost)?
– Zadruhé, musí Komise odůvodnit zvláštním způsobem své rozhodnutí žádat o uložení povinnosti zaplatit penále či paušální částky na základě čl. 260 odst. 3 SFEU?
– Zatřetí, jaké jednání může vést k aplikaci čl. 260 odst. 3 SFEU (věcná působnost)?
– Začtvrté, může Komise při prvním nesplnění povinnosti použít metodu výpočtu, kterou používá v rámci čl. 260 odst. 2 SFEU?
A – Časová působnost čl. 260 odst. 3 SFEU
95. Polská republika a Nizozemské království zastávají názor, že se čl. 260 odst. 3 SFEU neuplatní na směrnice přijaté před tím, než Lisabonská smlouva vstoupila v platnost. Jelikož tento článek upřesňuje, že se uplatní v případě, že stát „nesplnil povinnost sdělit opatření provádějící směrnici přijatou legislativním postupem“, a tento postup byl zaveden až s Lisabonskou smlouvou, neměl by podle nich platit pro směrnice přijaté před 1. prosincem 2009. Tak je tomu podle nich v projednávaném případě, neboť směrnice 2009/28 byla přijata postupem spolurozhodování podle čl. 251 odst. 3 ES dne 23. dubna 2009.
96. Výklad podaný těmito dvěma členskými státy nesdílím.
97. Zaprvé, Lisabonská smlouva sice zavedla zvláštní terminologii, aby kvalifikovala postup přijímání unijních právních aktů v článku 289 odst. 1 SFEU (a potažmo právních aktů přijatých na tomto základě), avšak spatřovat v něm něco jiného než dřívější postup spolurozhodování není správné.
98. Podle unijního zákonodárce(28) i Soudního dvora(29) a nauky (30) je řádný legislativní postup popsaný v čl. 289 odst. 1 a článku 294 SFEU věrnou kopií předchozho postupu spolurozhodování. Nauka se věnovala čl. 260 odst. 3 SFEU konkrétněji a rovněž se přiklání k tomu, že se mechanismus zakotvený v tomto ustanovení uplatní na směrnice přijaté postupem spolurozhodování(31).
99. Článek 260 odst. 3 SFEU zavádí procesní pravidlo, které se tedy při neexistenci zvláštních přechodných ustanovení uplatní bezprostředně. Protokol č. 36 o přechodných ustanoveních přitom neobsahuje žádné ustanovení týkající se čl. 260 odst. 3 SFEU(32).
100. Lhůta stanovená v čl. 27 odst. 1 směrnice 2009/28 k přijetí právních a správních předpisů nezbytných pro dosažení souladu s uvedenou směrnicí mimoto uplynula dne 5. prosince 2010. Nejde tedy o zpětnou aplikaci čl. 260 odst. 3 SFEU, neboť jednání vytýkané Polské republice začalo až po vstupu Lisabonské smlouvy v platnost.
101. Navíc poté, co byla do smlouvy zavedena možnost uložit členskému státu povinnost zaplatit penále či paušální částku, nevyhoví-li prvnímu rozsudku ve věci nesplnění povinnosti, Soudní dvůr zaujal názor, že k tomu, aby se toto nové ustanovení uplatnilo, postačuje „konstatovat, že všechny fáze postupu před zahájením soudního řízení [proběhly] po vstupu Smlouvy o Evropské unii v platnost“(33). Podle mého lze tuto judikaturu aplikovat mutatis mutandis na čl. 260 odst. 3 SFEU.
102. Bezprostřední použitelnost čl. 260 odst. 3 SFEU konečně nemůže vést k porušení zásady právní jistoty na straně členských států, neboť Komise ve sdělení o provádění čl. 260 odst. 3 SFEU ze dne 11. listopadu 2010(34) (dále jen „sdělení“) upozornila, že bude uplatňovat „nový nástroj upravený v čl. 260 odst. 3, jakož i zásady a kritéria stanovené k jeho provádění v tomto sdělení, na řízení zahájená podle článku 258, která byla zahájena po uveřejnění tohoto sdělení, jakož i na řízení zahájená před tímto uveřejněním s výjimkou těch věcí, které již předložila Soudnímu dvoru“ (35). Komise se v tomto sdělení dále zavázala k tomu, že nebude zohledňovat období před datem vstupu Lisabonské smlouvy v platnost jednak při určování výše sankcí a jednak při určování délky trvání porušení.
103. Vzhledem k výše uvedenému jsem tedy toho názoru, že se čl. 260 odst. 3 SFEU použije na případ neoznámení opatření k provedení takové směrnice, jako je směrnice 2009/28, která byla přijata postupem spolurozhodování před datem vstupu Lisabonské smlouvy v platnost a jejíž lhůta pro provedení uplynula po tomto datu.
B – Rozhodnutí požadovat zaplacení penále či paušální částky na základě čl. 260 odst. 3 SFEU
104. Článek 260 odst. 3 SFEU uvádí, že pokud má Komise za to, že členský stát nesplnil povinnost sdělit opatření provádějící směrnici přijatou legislativním postupem, může, pokládá-li to za vhodné, navrhnout paušální částku nebo penále, již je dotyčný členský stát povinen zaplatit.
105. Podle Komise „[je] tuto formulaci […] zapotřebí chápat tak, že Komise má širokou diskreční pravomoc, podobnou její diskreční pravomoci rozhodnout, zda zahájí či nezahájí řízení pro nesplnění povinnosti ve smyslu článku 258[SFEU], kterou Komise disponuje v souladu s ustálenou judikaturou“(36). Komise dodává, že považuje „za vhodné používat nástroj uvedený v článku 260 odst. 3 v zásadě ve všech věcech, které se týkají nesplnění povinnosti podle tohoto ustanovení“(37).
106. Nikdo si však nepoložil otázku, zda tato konkretizace smlouvy, která implikuje míru volnosti, o níž čl. 260 odst. 2 SFEU nehovoří, neznamená, že musí Komise poskytnout zvláštní odůvodnění, pokud tuto možnost hodlá využít.
107. Tento názor nezastávám.
108. Možnost požadovat, aby byla členskému státu uložena povinnost zaplatit penále či paušální částku za nesplnění povinnosti oznámit opatření provádějící směrnice, totiž k řízení podle článku 258 SFEU nutně patří. Je pravda, že podle ustálené judikatury Soudního dvora nemá Komise povinnost zahajovat řízení na tomto základě a má v tomto ohledu v plném rozsahu diskreční pravomoc(38). Článek 260 odst. 3 SFEU ve skutečnosti pouze zdůrazňuje a potvrzuje tuto pravomoc stran konkrétního aspektu tohoto řízení a ve zvláštním rámci, tj. stran žádosti o uložení peněžité sankce členskému státu při prvním řízení o žalobě na nesplnění povinnosti z důvodu, že nebyla neoznámena opatření provádějící směrnici přijatou legislativním postupem.
109. Tato možnost tedy přichází s rozhodnutím Komise zahájit řízení na základě článku 258 SFEU, které nepodléhá kontrole ze strany Soudního dvora(39), zatímco rozhodnutí uložit penále či paušální částku může učinit pouze Soudní dvůr. Jak Soudní dvůr rozhodl stran dřívějšího článku 228 ES (nyní článek 260 SFEU), „stejně jako účel článku 228 ES […], tak ani jeho znění nenasvědčuje tomu, že uložení paušální částky musí mít automatický charakter, jak navrhuje Komise ve sdělení z roku 2005. Tím, že uvedený článek stanoví, že Soudní dvůr ‚může‘ uložit zaplacení penále nebo paušální částky členskému státu, který je v prodlení, svěřuje Soudnímu dvoru širokou posuzovací pravomoc rozhodnout, zda je třeba takové sankce uložit, či nikoli.“(40) Tento výklad lze podle mého názoru vztáhnout i na čl. 260 odst. 3 SFEU a na zásadové rozhodnutí, které Komise učinila v bodě 17 sdělení. Sloveso „moci“ totiž používá i čl. 260 odst. 3 SFEU, který uvádí, že pokud Soudní dvůr zjistí nesplnění povinnosti, „může, pokládá-li to za vhodné, navrhnout paušální částku nebo penále, již je dotyčný členský stát povinen zaplatit“(41).
110. Zaručena je ostatně i právní jistota, neboť rozhodnutí Komise využívat „ze zásady“ tento mechanismus je vyjádřeno ve sdělení. Výhrada, podle níž Komise nevylučuje, že by mohly nastat zvláštní případy, kdy by se jí požadavek na uložení sankce podle čl. 260 odst. 3 mohl jevit jako nepřiměřený, sice může případně vést k rozdílnému zacházení s členskými státy. K řízení podle článku 258 SFEU i k posuzovací pravomoci, kterou má Komise ohledně zahajování řízení a Soudní dvůr ohledně ukládání peněžních pokut a určování jejich výše, však neoddělitelně patří.
111. V tomto ohledu je bezpochyby užitečné připomenout, že Soudní dvůr již rozhodl, že vzhledem k míře posuzovací pravomoci, kterou Komise disponuje, má tento orgán volnost při rozhodování, zda zahájí řízení o nesplnění povinnosti pouze „vůči určitým členským státům, které se z pohledu unijního práva nachází ve srovnatelné situaci“(42). Podle mého názoru musí být tato volnost při posuzování platit tím spíše v případě mechanismu, který je součástí uvedeného řízení(43).
112. Komise sice konečně ve sdělení konstatuje, že je vhodné využívat čl. 260 odst. 3 SFEU ze zásady ve všech věcech týkajících se nesplnění povinností podle tohoto ustanovení, avšak relevanci takového rozhodnutí bude nutné odůvodnit vždy případ od případu, a to zejména, pokud jde o posuzování výše penále(44). Odůvodnění týkající se kritérií pro toto posouzení dává státu nutně možnost pochopit, resp. napadnout před Soudním dvorem přiměřenost rozhodnutí Komise.
113. Vzhledem k výše uvedenému konstatuji, že Komise nemusí odůvodňovat zvláštním způsobem své rozhodnutí využít možnosti nabízené v čl. 260 odst. 3 SFEU a požadovat, aby byla členskému státu uložena povinnosti zaplatit penále nebo paušální částku z důvodu, že neoznámil opatření provádějící směrnici přijatou legislativním postupem.
C – Věcná působnost článku 260 odst. 3 SFEU
114. Otázka vymezení věcné působnosti čl. 260 odst. 3 SFEU je otázkou nejcitlivější. Je třeba se držet formálního znění čl. 260 odst. 3 SFEU, který podle všeho míří jednoznačně pouze na povinnost členského státu „sdělit předpisy k provedení směrnice přijaté legislativním postupem“(45), anebo musí být toto ustanovení vykládáno v tom smyslu, že se týká i neprovedení?
115. První výklad podporovaný Polskou republikou a Nizozemským královstvím podle mě nemůže obstát, aniž by tím mechanismus nepozbyl veškeré účinnosti, resp. užitku.
1. Pouze sdělení, anebo požadavek na provedení
116. Cílem čl. 260 odst. 3 SFEU je účinněji a rychleji bojovat proti prodlevám při provádění směrnice(46). Jak příhodně uvádí nauka: „bylo by nekonzistentní bránit Komisi v tom, aby stíhala členský stát na základě čl. 260 odst. 3 SFEU, z důvodu, že jí tento stát oznámil prováděcí opatření; tomuto členskému státu totiž nic nebrání v tom oznámit libovolná prováděcí opatření včetně takových, která s předmětnou směrnicí nemají nic společného. […] Tento výklad tedy nemůže obstát“(47).
117. Krom toho si lze obtížně představit, že by členský stát, který Komisi neoznámil opatření provádějící směrnici – ať už ji skutečně provedl či nikoli, anebo pouze opomenul opatření provádějící směrnici oznámit, byť ji skutečně provedl – a vůči němuž byla zahájena fáze řízení o nesplnění povinnosti před zahájením soudního řízení, nepředložil do uplynutí lhůty uložené v odůvodněném stanovisku alespoň něco.
118. Jelikož by za těchto podmínek postačovalo, aby členský stát oznámil Komisi jakýkoli dokument a předložil jej jakožto „prováděcí opatření“, aby splnil povinnost stanovenou v čl. v článku 260 odst. 3 SFEU, je jasné, že by se tento článek nikdy neuplatnil.
119. Druhý způsob výkladu čl. 260 odst. 3 SFEU naopak dává novému mechanismu zavedenému Lisabonskou smlouvu užitečný účinek tím, že zohledňuje nad rámec materiálního „neoznámení“ předpisů i neprovedení, takže lze jeho prostřednictvím skutečně vyvinout tlak na členský stát, aby zajistil rychlé provedení směrnice.
120. Tento výklad čl. 260 odst. 3 SFEU však nevyhnutelně vede k další otázce: ověřuje se, zda došlo k provedení, anebo zda došlo ke správnému provedení?
2. Úplné či částečné a správné či nesprávné provedení
121. Změna smlouvy v tom smyslu, aby bylo možné ukládat povinnost zaplatit penále či paušální částku již v rámci prvního řízení o nesplnění povinnosti, byla plánována již v rámci debaty o návrhu Smlouvy o Ústavě pro Evropu.
122. Nahlédneme-li do přípravných prací k tomuto návrhu, z průvodního přípisu prezídia Konventu (sekretariát Evropského konventu, CONV 734/03) ze dne 12. května 2003 vyplývá, že „[v] praxi se tyto případy ‚neoznámení‘ (kdy členský stát nepřijal žádný prováděcí předpis) odlišují od případů nesprávného provedení [kdy prováděcí předpisy přijaté členským státem nejsou podle názoru Komise v souladu se směrnicí (či rámcovým zákonem)]. Navrhované znění by se na druhý případ nevztahovalo“(48).
123. Komise ve sdělení upřesňuje, co chápe pod pojmem „nesprávné provedení“. Podle Komise „nesplnění povinnosti podle čl. 260 odst. 3 zahrnuje jak celkové nesplnění povinnosti oznámit opatření týkající se provedení směrnice, tak případy, kdy došlo k neúplnému oznámení prováděcích opatření. K takovému případu může dojít, pokud se oznámená prováděcí opatření nevztahují na celé území členského státu nebo pokud je oznámení neúplné ve vztahu k provedení některé části dané směrnice. V případech, kdy členský stát poskytne Komisi všechna nezbytná vysvětlení týkající se jeho názoru, že provedl směrnici v celém rozsahu, může Komise shledat, že členský stát splnil svou povinnost oznámit prováděcí opatření a čl. 260 odst. 3 se v důsledku toho neuplatní. Případný spor o tom, zda jsou oznámená prováděcí opatření nebo právní předpisy existující ve vnitrostátním právním řádu dostatečné, povede k zahájení běžného řízení o správném provedení směrnice podle článku 258 [SFEU]“ (49).
124. Komise podle všeho tedy sama nechtěla v rámci prvního řízení o nesplnění povinnosti provádět „věcné“ posuzování, což ostatně potvrdila i v písemných vyjádřeních předložených v projednávaném sporu a na jednání dne 7. října 2014.
125. Kladu si však otázku, jak lze ověřovat úplnost provedení, aniž by byl zkoumán obsah a tedy věcná stránka předpisu oznámeného jakožto prováděcího předpisu ke směrnici.
126. Odlišit provedení směrnice od její aplikace je totiž jednoduchá záležitost: směrnice mohla být provedena správě, ale mohla být nesprávně aplikována v praxi. Tyto dvě situace lze posoudit bez velkých obtíží nezávisle na sobě, přičemž na druhou z nich se čl. 260 odst. 3 SFEU nevztahuje.
127. Vymezit jasnou hranici mezi ověřením toho, zda byla směrnice provedena úplně, nebo zda byla provedena správně(50), však je podle mého názoru mnohem nahodilejší. Jeví se mi jako nerealistické a zmatečné vymezovat kritérium jako zjevné či závažné pochybení, které by bylo spouštěčem pro navržení finanční sankce na základě čl. 260 odst. 3 SFEU.
128. Tento problém je podle mého ještě větší vzhledem k prostoru pro uvážení, který členským státům dává čl. 288 pododstavec 3 SFEU.
129. Judikatura Soudního dvora totiž opakovaně potvrzuje, že členské státy mají v tomto ohledu volnost. „Ačkoliv je tedy nezbytné, aby právní situace vyplývající z vnitrostátních prováděcích předpisů byla dostatečně přesná a jasná, aby umožnila dotčeným jednotlivcům zjistit rozsah jejich práv a povinností, nic to nemění na tom, že podle samotného čl. 288 třetího pododstavce [SFEU] mají členské státy právo volby formy a prostředků provedení směrnic, které umožní zajistit co nejlépe výsledek, k němuž tyto směrnice směřují, a že z tohoto ustanovení vyplývá, že provedení směrnice do vnitrostátního práva nevyžaduje v každém členském státě nezbytně legislativní činnost. Soudní dvůr též opakovaně rozhodl, že formální převzetí ustanovení směrnice do výslovného a zvláštního právního předpisu není vždy vyžadováno, neboť k provedení směrnice může postačovat, v závislosti na jejím obsahu, všeobecný právní kontext“(51).
130. Jinými slovy, jak jsem připomněl již v části věnované posouzení porušení vytýkaných Polské republice, k provedení směrnice není nezbytně nutné, aby bylo její znění formálně a doslovně převzato do výslovného a zvláštního právního předpisu(52). Je však nezbytné, aby byla ustanovení směrnice provedena s nepopiratelnou závazností, s konkrétností, přesností a jasností požadovanými k uspokojení požadavku právní jistoty(53).
131. V kontextu výše popsané svobody je podle mého názoru obtížné ověřovat, že byl splněn požadavek na závaznost, konkrétnost, přesnost a jasnost, za pomoci povrchního a formálního rozboru stávajících právních a správních předpisů.
132. Postoj Komise v obou věcech projednávaných na jednání dne 7. října 2014 tyto problémy odráží. V projednávané věci tvrdí, že nechtěla zkoumat, zda vnitrostátní opatření provádí ustanovení směrnice „odpovídajícím způsobem“(54), zatímco ve věci Komise v. Rumunsko (C‑405/13)(55) uvedla, že se při posuzování prováděném v rámci čl. 260 odst. 3 SFEU neomezovala jen na zjištění, že nebyla oznámena opatření provádějící směrnici do vnitrostátního práva, ale pro účely konstatování, že povinnosti definované unijním zákonodárcem nebyly (zcela nebo částečně) do vnitrostátního práva provedeny, musela naopak analyzovat obsah vnitrostátních opatření, která jí členský stát oznámil jakožto opatření provádějící směrnici(56).
133. I to, co se odehrává v námi projednávané věci, podtrhává, jak je v praxi přístup Komise problematický.
134. Komise totiž na jednání dne 7. října 2014 potvrdila, že setrvává na své žalobě (podané na základě článku 258 SFEU) a na návrhu na uložení penále (na základě čl. 260 odst. 3 SFEU) podanými z důvodu neúplného provedení směrnice.
135. Vezmeme-li však například čl. 17 odst. 3 až 5 směrnice 2009/28, bylo vidno, že zákon, který Polská republika přijala dne 21. března 2014 a kterým se mění zákon o biokomponentech a kapalných biopalivech, provedl tato ustanovení pouze odkazem na znění směrnice.
136. Ačkoli Komise tvrdí, že tento odkaz nezajišťuje „úplné“ provedení směrnice 2009/28, musím souhlasit s Polskou republikou, podle níž je tento názor v rozporu s bodem 19 sdělení Komise.
137. Jde totiž jednoznačně o „spor o tom, zda jsou oznámená prováděcí opatření nebo právní předpisy existující ve vnitrostátním právním řádu dostatečné“ (57). Podle bodu 19 výše uvedeného sdělení přitom taková situace „povede k zahájení běžného řízení o správném provedení směrnice“.
138. Toto rozlišování mezi (ne)úplným a (ne)správným provedením směrnice podle mého názoru není nutné.
139. Zastávám totiž názor, že Soudní dvůr nemůže aplikovat čl. 260 odst. 3 SFEU, aniž posoudí, zda jsou prováděcí opatření dostatečná, jinak by bylo snadné cíl tohoto ustanovení obejít. Z tohoto pohledu musí mít Komise nutně možnost provést před zahájením řízení stejnou analýzu.
140. Tento způsob výkladu čl. 260 odst. 3 SFEU navíc není v rozporu s rozložením úloh a pravomocí mezi jednotlivé orgány vystupující v řízení. Ačkoli Komise navrhuje, aby Soudní dvůr uložil dotčenému členskému státu povinnost zaplatit penále nebo paušální částku, pouze Soudní dvůr rozhoduje, zda a do jaké míry tomuto návrhu vyhoví či nikoli (přičemž nemůže jít nad rámec částky navržené Komisí). V případě odlišných názorů na to, zda došlo ke správnému provedení či nikoli, má navíc dotčený členský stát příležitost prokázat Komisi ve fázi před zahájením soudního řízení a Soudnímu dvoru ve fázi případného soudního řízení, že své povinnosti splnil.
141. Zjevnost či závažnost nesprávného nebo neúplného provedení směrnice má případně význam až v poslední fázi řízení s tím, že Soudní dvůr je nadán v otázce ukládání finančních sankcí širokou pravomocí(58).
142. Stejně jako již Soudní dvůr rozhodl, že nesprávné provedení článku směrnice není porušení, které by bylo nutně dostatečně závažné a mohlo zakládat odpovědnost za škodu vzniklou v důsledku nesprávného kroku vnitrostátního zákonodárce(59), může se rozhodnout, že v rozhodnutí, jímž členskému státu ukládá povinnost zaplatit penále nebo paušální částku, zohlední to, že tento členský stát oznámil pouze opatření, která zjevně či do závažné míry provádějí směrnici nesprávně.
143. Doslovný či restriktivní výklad čl. 260 odst. 3 SFEU (tj. neoznámení stricto sensu) i výklad volnější (tj. výklad, který omezuje aplikaci výše uvedeného článku na případy neúplného provedení, aniž je zkoumán obsah, a případy zjevně nesprávného provedení) by pouze z časového hlediska zvýhodňoval členské státy neplnící povinnosti.
144. V těchto případech by totiž Komise musela nejprve dosáhnout toho, aby Soudní dvůr určil, že opatření provádějící směrnici přijatou legislativním postupem nebyla oznámena, poté by musela podat druhou žalobu na základě článku 258 SFEU znějící tentokrát na „nesprávné“ provedení a případně i třetí žalobu na základě čl. 260 odst. 2 SFEU z důvodu, že tomuto „druhému“ rozsudku nebylo vyhověno. Takové prodlužování řízení by bylo naprosto v rozporu s úmyslem, jenž stál za začleněním čl. 260 odst. 3 SFEU do smlouvy.
145. Vzhledem k výše uvedenému tedy závěrem navrhuji, aby byl čl. 260 odst. 3 SFEU vykládán v tom smyslu, že opravňuje Komisi domáhat se, aby Soudní dvůr uložil členskému státu, který neoznámil žádné prováděcí opatření ve lhůtě stanovené ve směrnici nebo oznámil pouze opatření, jimiž byla tato směrnice provedena pouze neúplně či nesprávně, povinnost zaplatit penále či paušální částku.
D – Určení výše penále či paušální částky
146. V souladu se stanoviskem Komise, které zaujala v bodech 23 a 28 svého sdělení o provádění čl. 260 odst. 3 SFEU, se penále a případně paušální částka, kterou Komise navrhne na základě čl. 260 odst. 3, vypočte způsobem používaným pro věci, které byly Soudnímu dvoru předloženy na základě odstavce 2 uvedeného článku, jak uvádí body 14 až 18 sdělení ze dne 13. prosince 2005 [SEC(2005) 1658] (dále jen „sdělení z roku 2005“).
147. Toto rozhodnutí Komise je podle mě relevantní ze tří důvodů.
148. Zaprvé, finanční nástroje upravené v čl. 260 odst. 3 SFEU jsou totožné s nástroji upravenými v odstavci 2 téhož článku, takže nevidím důvod proč Komisi bránit v tom, aby použila stejnou metodu výpočtu, ačkoli podle ustálené judikatury Soudního dvora nejsou takové pokyny, jako jsou pokyny obsažené ve sděleních Komise, pro Soudní dvůr závazné, byť přispívají k zajištění transparentnosti, předvídatelnosti a právní jistoty ohledně úkonů tohoto orgánu(60).
149. Zadruhé, odstavce 2 a 3 článku 260 SFEU sledují v obou případech podobné cíle.
150. Stejně jako má postup stanovený v čl. 260 odst. 2 SFEU stimulovat neplnící členský stát k tomu, aby vyhověl rozsudku vydanému v řízení o nesplnění povinnosti, a zajistil tak efektivní uplatňování unijního práva(61), cílem čl. 260 odst. 3 SFEU, je „silněji stimulovat členské státy k tomu, aby prováděly směrnice ve lhůtách stanovených zákonodárcem a zajistily tak, že právní předpisy Unie jsou skutečně efektivní“ (62).
151. Tato metodologie krom toho není na úkor členským státům, neboť podle ustálené judikatury týkající se aplikace čl. 260 odst. 2 SFEU, kterou jsem připomněl výše, má Soudní dvůr konec konců širokou posuzovací pravomoc v otázce ukládání finančních sankcí. Jak jsem již uvedl výše, takové pokyny, jako jsou pokyny ve sdělení Komise, tudíž nejsou pro Soudní dvůr závazné, ale přispívají k zajištění transparentnosti, předvídatelnosti a právní jistoty ohledně úkonů tohoto orgánu(63).
152. Návrhy Komise jsou v tomto kontextu pouze vodítkem(64), resp. užitečným referenčním základem(65).
153. S výhradou toho, že podle znění druhého pododstavce čl. 260 odst. 3, je částka uvedená Komisí na základě tohoto článku hranicí, kterou Soudní dvůr nemůže na rozdíl od případu uvedeného v čl. 260 odst. 2 SFEU překročit, se může judikatura podle mého názoru uplatnit v obou případech, jelikož oba odstavce smlouvy jsou formulovány totožně.
154. Článek 260 odst. 2 druhý pododstavec SFEU totiž stanoví, že „[s]hledá-li Soudní dvůr, že dotyčný členský stát nevyhověl jeho rozsudku, může mu uložit zaplacení paušální částky nebo penále“ (66) a čl. 260 odst. 3 druhý pododstavec SFEU stanoví, že „[s]hledá-li Soudní dvůr, že došlo k porušení povinnosti, může členskému státu uložit zaplacení paušální částky nebo penále, které nepřekročí výši navrženou Komisí“(67).
155. Toto omezení se podle mého názoru netýká jen určování částky, ale i samotného nástroje, který Komise vybírá. Pokud by se Komise jinými slovy rozhodla nepožadovat, aby Soudní dvůr uložil členskému státu povinnost zaplatit penále, Soudní dvůr by se podle mě nemohl rozhodnout, že mu uloží povinnost zaplatit paušální částku.
156. Zatřetí a v poslední řadě, kritéria používaná Komisí pro určení výše penále v jejím sdělení o provádění čl. 260 odst. 2 SFEU jsou stejná jako kritéria ve sdělení o provádění čl. 260 odst. 3 SFEU, ale i jako kritéria, která Soudní dvůr uplatňuje v ustálené judikatuře.
157. Těmito posuzovanými kritérii jsou v zásadě závažnost porušení, doba jeho trvání a potřeba zaručit odrazující účinek sankce(68), tj. slovy Soudního dvora její „donucující povahu“(69). Závažnost porušení závisí na významu ustanovení unijního práva, které bylo porušeno, a dopadu porušení povinnosti na veřejné a soukromé zájmy(70).
158. Pokud by byl Soudní dvůr naopak toho názoru, že k uložení povinnosti zaplatit paušální částku nebo pokutu na základě čl. 260 odst. 3 SFEU může dojít pouze v případě, že nebyla oznámena prováděcí opatření, koeficient závažnosti by měl být logický stejný pro všechna porušení tohoto druhu, jelikož by nikdy nezávisel na obsahu směrnice.
159. Rozhodujícím faktorem je i to, jak moc naléhavá je potřeba dovést dotčený členský stát k tomu, aby splnil své povinnosti, stejně jako platební způsobilost dotčeného členského státu(71).
160. Závěrem konstatuji, že to, že Komise používá při uplatňování druhého a třetího odstavce článku 260 SFEU stejnou metodologii, přispívá ke konzistentnímu používání prostředků, které jí dává smlouva za účelem zajištění efektivního uplatňování unijního práva. Tento postup dále zvyšuje pro členské státy předvídatelnost a tím i právní jistotu.
VI – K určení penále v projednávaném případě
A – Návrh Komise
161. V projednávaném případě Komise v žalobě použila koeficient závažnosti 10 (na žebříčku od 1 do 20) a koeficient doby trvání 2,7 (s tím, že maximum je 3, přičemž vyčíslen byl tak, že číslem 0,10 vynásobila počet měsíců prodlení ode dne 6. prosince 2010 – což je den následující po dni, kdy uplynula lhůta pro provedení stanovené v článku 27 směrnice 2009/28 – do data, kdy se Komise obrátila na Soudní dvůr s žalobou, tj. do 21. března 2013). Podle aktuálního znění sdělení, které Komise použila(72), tak byl faktor „n“ pro Polskou republiku vyčíslen na 7,71 a jednotný paušální základ činil 640 eur za den. Na základě těchto kritérií Komise navrhla částku 640 X 10 X 2,7 X 7,71 = 133 228,80 eur.
162. Poté, co se Komise dne 1. října 2014 rozhodla zúžit předmět žaloby, upravila i částku požadovaného penále. Aktualizovala jednak částku jednotného paušálního základu a faktor „n“ v souladu se svým nejnovějším sdělením(73), upravila koeficient doby trvání a snížila koeficient závažnosti. Podle těchto nových kritérií Komise požaduje penále ve výši 660 X 4 X 3 X 7,75 = 61 380 eur za každý den prodlení s provedením porušených ustanovení.
B – Posouzení
163. Soudní dvůr nemá povinnost popsat detailním způsobem výpočet, který provádí(74). Může též dát přednost tomu vyčíslit částku na základě posouzení okolností věci ex aequo et bono(75). Vzhledem ke specifickému znění čl. 260 odst. 3 SFEU však v každém případě musí uložit částku, která „nepřekročí výši navrženou Komisí“ (čl. 260 odst. 3 pododstavec 2 poslední věta in fine).
164. Aniž bych zpochybňoval volnost, kterou má Soudní dvůr při určování výše penále či paušální částky, z výše uvedených důvodů týkajících se předvídatelnosti, koherence a právní jistoty upřednostňuji, aby byla výše penále v projednávaném případě určena na základě výpočtu Komise. Uvedený výpočet je slovy generální advokátky Kokott, „dobrým východiskem“(76). Nauka je podle všeho rovněž nakloněna tomuto postupu, který zaručuje transparentnost(77).
1. Posouzení závažnosti porušení
165. Komise odůvodnila použití koeficientu závažnosti vyčísleného na 10 významem, který má směrnice 2009/28 v balíčku „v oblasti klimatu a energetiky“. Polská republika tím, že neprovedla tuto směrnici, brání podle Komise podporování spotřeby energie z obnovitelných zdrojů při výrobě elektřiny, vytápění, chlazení a v dopravě a podporou energetické účinnosti a úspor energie. Biopaliva a biokapaliny, které Polská republika případně podporovala a zohledňovala, navíc podle Komise nesplňují nutně kritéria udržitelnosti stanovená ve směrnici 2009/28. Tento stav podle ní vede k dalšímu masivnímu rozvoji energie z tradičních zdrojů, což je v rozporu s politikou Evropské unie v oblasti klimatu a energetiky a ohrožuje zájmy spotřebitelů a investorů či hospodářských subjektů činných v tomto odvětví.
166. Ochrana životního prostředí je základním kamenem směrnice 2009/28. „Důležitými součástmi balíčku opatření, která jsou zapotřebí ke snižování emisí skleníkových plynů a ke splnění Kjótského protokolu k Rámcové úmluvě OSN o změně klimatu a dalších závazků Společenství a mezinárodních závazků týkajících se snižování emisí skleníkových plynů po roce 2012, jsou [totiž] kontrola spotřeby energie v Evropě a větší využívání energie z obnovitelných zdrojů spolu s úsporami energie a zvýšením energetické účinnosti“(78). Zvýšení energetické účinnosti je klíčovým cílem Unie(79).
167. Právní základ směrnice 2009/28 to potvrzuje. Tato směrnice, která byla přijata na základě článku 175 ES (nyní článek 192 SFEU), je nutně nástrojem přijatým za účelem splnění cílů stanovených v článku 191 SFEU, tj. zachování, ochrany a zlepšování kvality životního prostředí, ochrany lidského zdraví či uvážilivého a racionálního využívání přírodních zdrojů.
168. Soudní dvůr již přitom měl příležitost potvrdit skutečnost, že nesplnění povinnosti, jež může přivodit újmu životnímu prostředí, vykazuje zvláštní stupeň závažnosti(80).
169. Poté, co Komise zúžila předmět žaloby, snížila koeficient závažnosti z 10 na 4. Na jednání dne 7. října 2014 toto snížení odůvodnila tím, že se značně snížil počet dosud neprovedených článků směrnice 2009/28.
170. Ačkoli je množství nesplněných povinností Polské republiky k datu posuzování skutkového stavu značně menší, takové snížení koeficientu závažnosti podle mého názoru vysílá špatný signál, neboť penále má na rozdíl od sankční povahy paušální částky sloužit k tomu, aby došlo co nejrychleji k úplnému provedení unijního práva.
171. Je navíc nutné připomínat zásadní význam, který má ochrana životního prostředí, a absolutní nutnost zavádět rychle praktická řešení zjišťující udržitelnou výrobu energie?
172. Koeficient, který Komise použila, podle mého názoru rozhodně není za těchto podmínek, kdy je Soudní dvůr v rámci čl. 260 odst. 3 SFEU tak jako tak vázán hodní hranicí částky navržené Komisí, nadsazený.
173. Nakonec podotýkám, že Polská republika sice byla při započetí fáze probíhající před zahájením soudního řízení upozorněna na riziko, že jí bude uloženo zaplatit penále, avšak nepovažovala až do července 2013 za nutné s Komisí spolupracovat či urychlit proces provádění směrnice 2009/28.
174. Závažnost porušení a nutnost zajistit donucovací povahu penále za těchto podmínek odůvodňují, aby byl uplatněn koeficient závažnosti minimálně ve výši navrhované Komisí.
2. Posouzení doby trvání porušení
175. V souladu s bodem 27 sdělení Komise a jejím sdělením z roku 2005 Komise původně vyměřila koeficient doby trvání na 2,7.
176. K tomuto výsledku dospěla tak, že číslem 0,10 vynásobila počet měsíců prodlení ode dne 6. prosince 2010 – což je den následující po dni, kdy uplynula lhůta pro provedení stanovené v článku 27 směrnice 2009/28 – do data, kdy se Komise obrátila na Soudní dvůr s žalobou, tj. do 21. března 2013.
177. Podle ustálené judikatury však Soudní dvůr určuje dobu trvání porušení tak, že bere v úvahu datum, k němuž posuzuje skutkový stav, a nikoli datum, k němuž se na něj Komise obrátila se žalobou(81).
178. V projednávaném případě uplynulo k datu jednání 46 měsíců. Výsledný koeficient 3, který Komise navrhla v dopise ze dne 1. října 2014, je tedy odůvodněný.
3. Jednotná základní paušální částka a ukazatel platební způsobilosti
179. Koeficient závažnosti a koeficient doby trvání jsou známy. V souladu se zásadami je třeba použít aktualizované údaje uvedené v nejnovějším sdělení Komise nazvaném „Aktualizace údajů používaných pro výpočet paušálních částek a penále, která bude navrhovat Komise Soudnímu dvoru v řízení o nesplnění povinnosti“(82).
180. Tato aktualizace totiž umožňuje zohlednit optimálním způsobem s ohledem na dostupné aktuální ekonomické údaje platební způsobilost dotčeného členského státu(83).
181. Použije se tedy skutečně jednotný paušální základ ve výši 660 eur a faktor „n“ platební způsobilosti ve výši 7,75.
4. Závěry k výši penále
182. Jak jsem již uvedl, výše penále navrhovaného Komisí je v rámci čl. 260 odst. 3 SFEU maximální hranicí, kterou musí Soudní dvůr respektovat při posuzování penále, jež má uložit.
183. Na základě hodnocení, které jsem provedl výše, nejsem nakloněn tomu navrhnout Soudnímu dvoru nižší penále, než navrhuje Komise. Navrhuji tedy, aby Soudní dvůr uložil Polské republice penále ve výši 61 380 eur za každý den prodlení do doby, než tento stát oznámí Komisi předpisy zajišťující provedení směrnice 2009/28.
C – Určení dne, k němuž nabývá platební povinnost účinku
184. Podle druhého pododstavce čl. 260 odst. 3 SFEU stanoví Soudní dvůr ve svém rozsudku výslovně den, k němuž nabude platební povinnost účinku.
185. V tomto ohledu navrhuji postupovat v souladu s aktuální praxí Soudního dvora, který nedávno uložil povinnost zaplatit penále ke dni vyhlášení jeho rozsudku za podmínky, že nesplnění povinnosti „přetrvává ke dni vyhlášení rozsudku“(84).
VII – K nákladům řízení
186. Podle čl. 138 odst. 1 jednacího řádu se účastníku řízení, který neměl úspěch ve věci, uloží náhrada nákladů řízení, pokud to účastník řízení, který měl ve věci úspěch, požadoval.
187. Komise požadovala po Polské republice náhradu nákladů řízení a tento stát neměl v podstatné míře ve věci úspěch. Je tedy důvodné uložit Polské republice náhradu nákladů řízení.
188. V souladu s čl. 140 odst. 1 jednacího řádu ponese Nizozemské království vlastní náklady.
VIII – Závěry
189. S ohledem na výše uvedené úvahy, aby Soudní dvůr rozhodl takto:
1) Polská republika tím, že k datu uplynutí lhůty, kterou Komise uložila v odůvodněném stanovisku, neoznámila Komisi právní a správní předpisy nezbytné k dosažení souladu se směrnicí 2009/28/ES Evropského parlamentu a Rady ze dne 23. dubna 2009 o podpoře využívání energie z obnovitelných zdrojů a o změně a následném zrušení směrnic 2001/77/ES a 2003/30/ES a ani je nepřijala, nesplnila povinnosti, které pro ni vyplývají z čl. 27 odst. 1 směrnice 2009/28,
2) Polská republika tím, že k datu posuzování skutkového stavu neprovedla čl. 13 odst. 2, 4, 5 a 6; čl. 14 odst. 2, 5 a 6; čl. 17 odst. 3, 4 a 5 a čl. 18 odst. 1 směrnice 2009/28 a ani Komisi neoznámila předpisy provádějící tato ustanovení, nesplnila svou povinnost a z toho důvodu se jí ukládá povinnost zaplatit Komisi na účet „vlastních zdrojů Evropské unie“ penále ve výši 61 380 eur za každý den prodlení ode dne vyhlášení rozsudku, pokud nebude povinnost splněna ani ke dni jeho vyhlášení, a to až do doby, než Komisi oznámí předpisy, které zajišťují provedení směrnice 2009/28.
3) Polské republice se ukládá náhrada nákladů řízení.
4) Nizozemské království ponese vlastní náklady řízení.
1 – Původní jazyk: francouzština.
2 – Úř. věst. L 140, s. 16; Zvl. vyd. 05/02, s. 110.
3 – V tomto ohledu poukazuji na nezájem členských států o tuto problematiku. Pouze Nizozemské království totiž vstoupilo do řízení jako vedlejší účastník. S výjimkou Estonska také žádný jiný členský stát nevstoupil do řízení jako vedlejší účastník ve věci Komise v. Rumunsko (C‑405/13), u níž bylo původně nařízeno jednání na 7. října 2014 a která se týká téhož výkladového problému. Komise dne 2. října 2014 vzala tuto žalobu zpět, jelikož konstatovala, že Rumunsko jí oznámilo opatření provádějící dotčenou směrnici.
4 – Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2009/29/ES ze dne 23. dubna 2009, kterou se mění směrnice 2003/87/ES s cílem zlepšit a rozšířit systém pro obchodování s povolenkami na emise skleníkových plynů ve Společenství (Úř. věst. L 140, s. 63).
5 – Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2009/30/EC ze dne 23. dubna 2009, kterou se mění směrnice 98/70/ES, pokud jde o specifikaci benzinu, motorové nafty a plynových olejů, zavedení mechanismu pro sledování a snížení emisí skleníkových plynů, a směrnice Rady 1999/32/ES, pokud jde o specifikaci paliva používaného plavidly vnitrozemské plavby, a kterou se ruší směrnice 93/12/EHS (Úř. věst. L 140, s. 88).
6 – V tomto smyslu viz rozsudek Komise v. Itálie (79/72, EU:C:1973:70, bod 7).
7 – V tomto smyslu viz rozsudek Komise v. Německo (C‑59/89, EU:C:1991:225, bod 18); Komise v. Itálie (C‑456/03, EU:C:2005:388, bod 51); Komise v. Polsko (C‑551/08, EU:C:2009:683, bod 21), a Komise v. Portugalsko (C‑277/13, EU:C:2014:2208, bod 43).
8 – V tomto smyslu viz rozsudek Komise v. Německo (C‑137/96, EU:C:1997:566, bod 8), a Komise v. Polsko (C‑362/10, EU:C:2011:703, bod 58).
9 – V tomto smyslu viz rozsudek Komise v. Itálie (C‑456/03, EU:C:2005:388, bod 26).
10 – Tamtéž (bod 27).
11 – Tamtéž (bod 29).
12 – V tomto smyslu viz rozsudek Komise v. Irsko (C‑282/02, EU:C:2005:334, bod 40) a Komise v. Německo (C‑152/05, EU:C:2008:17, bod 15).
13 – V tomto smyslu viz naprosto totožné jednání Polské republiky, které Soudní dvůr postihnul v rozsudku Komise v. Polsko (C‑551/08, EU:C:2009:683, body 25 a 26).
14 – Bod 19.
15 – Rozsudek Komise v. Polsko (C‑326/09, EU:C:2011:155, bod 20). Viz též body 18 rozsudku pro připomenutí zásad a bod 15 rozsudku Komise v. Polsko (C‑551/08, EU:C:2009:683, bod 15).
16 – V tomto smyslu viz rozsudek Komise v. Itálie (C-456/03EU:C:2005:388, bod 27).
17 – „Skutečnost, že Komise na položené otázky neobdržela v přiměřené lhůtě odpověď, ztížila plnění úkolu, který je jí uložen, a zakládá tedy porušení povinnosti spolupráce zakotvené v čl. [4 odst. 3 SEU]“ (rozsudek Komise v. Řecko, C‑137/91, EU:C:1992:272, bod 6).
18 – V tomto smyslu viz rozsudek Komise v. Lucembursko (C-32/05, EU:C:2006:749, body 52 až 56).
19 – Body 43 a 44 žalobní odpovědi Polské republiky.
20 – Rozsudky Komise v. Polsko (C‑326/09, EU:C:2011:155, bod 22), a Komise v. Polsko (C‑551/08, EU:C:2009:683, bod 23); jakož i odkazy uvedené v poznámce 8 tohoto stanoviska. Viz též rozsudek Gavieiro Gavieiro a Iglesias Torres (C‑444/09 a C‑456/09, EU:C:2010:819), v němž Soudní dvůr v řízení o žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce nejprve připomenul, že členské státy mají povinnost přijmout zvláštní provádějící předpis, pokud směrnice výslovně stanoví, že předpisy, které ji provádějí, musí obsahovat odkaz na tuto směrnici, nebo musí být takový odkaz učiněn při jejich úředním vyhlášení, a poté konstatoval, že je „pravda, že může být v rámci žaloby pro nesplnění povinnosti určeno, že členské státy nesplnily povinnosti vyplývající z článku, [který stanoví tuto povinnost uvést odkaz na směrnici]“ (bod 63). Soudní dvůr však dodal, že to však nutně neznamená, „[...] že vnitrostátní opatření, které ve svém odůvodnění neobsahuje odkaz na dotyčnou směrnici, nemůže být považováno za opatření, které je jejím platným prováděcím předpisem“ (bod 63).
21 – V tomto smyslu viz rozsudek Komise v. Irsko (C‑374/11, EU:C:2012:827, bod 33), kde porušení povinnosti spočívalo v „nevyhovění předchozímu rozsudku“.
22 – Zdůrazněno autorem tohoto stanoviska.
23 – Rozsudek Komise v. Polsko (C‑281/11, EU:C:2013:855, bod 105).
24 – V tomto smyslu viz rozsudek Komise v. Německo (C‑96/95, EU:C:1997:165, body 36 a 37).
25 – V tomto smyslu viz rozsudek Komise v. Polsko (C‑311/10 :EU:C:2011:702, body 49 a 50).
26 – Článek 4 odst. 1 směrnice 2009/28.
27 – V tomto smyslu ke vhodnosti penále pro účely zajištění úplného vyhovění prvnímu rozsudku, jímž bylo konstatováno, že členský stát nesplnil povinnost, viz rozsudky Komise v. Španělsko (C‑610/10, EU:C:2012:781, bod 114), a Komise v. Lucembursko (C-576/11, EU:C:2013:773, bod 45).
28 – Podle Legislativní observatoře Evropského parlamentu byla směrnice přijata „řádným legislativním postupem (dříve spolurozhodování)“ (dostupné na následující internetové adrese: http://www.europarl.europa.eu/oeil/popups/ficheprocedure.do?reference=2008/0016(COD)&l=FRtab-0). Databáze Rady také uvádí tuto směrnici mezi směrnicemi přijatými řádným legislativním postupem (dostupné na následující internetové adrese: http://www.consilium.europa.eu/policiesold/ordinary-legislative-procedure/search-in-database/by-specific-dossier?command=Result&lang=fr&cmsid=&code=2008/0016&keywords=&president=&dgc=&coreper=-1).
29 – V tomto smyslu viz rozsudek Inuit Tapiriit Kanatami a další v. Parlament a Rada (C‑583/11 P, EU:C:2013:625, bod 61). V tomto rozsudku Soudní dvůr potvrdil analýzu Tribunálu, který vyloučil z působnosti čl. 263 pododstavce 4 in fine SFEU legislativní akty, čímž implicitně potvrdil, že nařízení dotčené v této věci přijaté na základě článku 251 ES je legislativním aktem ve smyslu Lisabonské smlouvy (bod 61 usnesení Tribunálu). V bodě 61 napadeného usnesení totiž Tribunál konstatoval, že postup vymezený v článku 294 SFEU, který se nazývá „řádný legislativní postup“, v podstatě kopíruje postup vymezený v ES. Dospěl proto k závěru, že sporné nařízení přiajté postupem podle posledně uvedeného článku musí být v rámci druhu právní aktů vymezených smlouvou o FEU kvalifikováno jako legislativní akt.
30 – Lenaerts, K., a van Nuffel, P., „The ordinary legislative procedure replaces the former ‘co-decision procedure’ set out in Art. 251 EC“, European Union Law, 3. vyd., Sweet & Maxwell, 2011, s. 663); van Raepenbusch, S., „Finalement, après l’entrée en vigueur du traité de Lisbonne, la procédure de codécision est devenue ‘la procédure législative ordinaire’ (art. 289, par. 1, TFUE) [...]“ Droit institutionnel de l’Union européenne, Larcier, Brusel, 2011, s. 288).
31 – V tomto smyslu viz Materne, T., La procédure en manquement d’État, guide à la lumière de la jurisprudence de la Cour de justice de l’Union européenne, Larcier, Brusel, 2012, s. 41; Blanc, D., „Les procédures du recours en manquement, le traité, le juge et le gardien: entre unité et diversité en vue d’un renforcement de l’Union de droit“, v Mahieu, S., (dir.), Contentieux de l’Union européenne, questions choisies, Larcier, Brusel, 2014, s. 429 až 461, a zvláště s. 447.
32 – Článek 10 protokolu č. 36 o přechodných ustanoveních uvádí, že článek 258 SFEU se nepoužije na akty přijaté v rámci třetího pilíře před vstupem Lisabonské smlouvy v platnost.
33 – Rozsudek Komise v. Řecko (C‑387/97, EU:C:2000:356, bod 42). Viz též rozsudek Komise v. Francie (C‑304/02, EU:C:2005:444), v němž Soudní dvůr uložil Francii povinnost zaplatit penále a paušální částku z důvodu, že nevyhověla rozsudku ze dne 11. června 1991 ve věci Komise v. Francie (C‑64/88, EU:C:1991:240). V projednávaném případě začala fáze před zahájením soudního řízení dne 27. ledna 2011, tj. poté, co Lisabonská smlouva vstoupila v platnost.
34 – SEC (2010) 1371 final (JO 2011 C 12, s. 5).
35 – Bod 31 sdělení, zdůrazněno autorem stanoviska.
36 – Bod 16 sdělení.
37 – Bod 17 sdělení, zdůrazněno autorem stanoviska.
38 – Viz např. potvrzení této pravomoci, jež vedlo k nepřípustnosti žaloby na nečinnost, rozsudek Star Fruit v. Komise (247/87, EU:C:1989:58, bod 11), a nepřípustnosti žaloby na neplatnost, rozsudek Lütticke a další v. Komise (48/65, EU:C:1966:8).
39 – V tomto smyslu viz van der Jeught, S., „L’action en manquement ‚renforcée‘: sanctions pécuniaires en cas de non-transposition des directives européennes“, Journal de droit européen, 2011, s. 68 až 70, a zejména s. 70.
40 – Rozsudek Komise v. Francie (C‑121/07, EU:C:2008:695, bod 63). Pro připomenutí zásady viz nedávný rozsudek Komise v. Belgie (C‑533/11, EU:C:2013:659, bod 51).
41 Zdůrazněno autorem stanoviska.
42 – Rozsudek Komise v. Itálie (C‑531/06, EU:C:2009:315, bod 24); zdůrazněno autorem tohoto stanoviska. V současnosti se však ozývá volání po tom, aby Komise v případě žaloby na nesplnění povinnosti proti členskému státu popsala (a tedy předběžně zkoumala situaci před tím, než žalobu podá), jak je dotčené ustanovení unijního práva aplikováno či porušováno v jiných členských státech. Komise uvedla v odpověď na otázku, která jí byla v tomto ohledu položena na jednání dne 7. října 2014, že krom tohoto řízení bylo soudní řízení týkající se směrnice 2009/28 vedeno pouze proti dvěma členským státům (věci Komise v. Rakousko, C‑663/13 a Komise v. Irsko, C‑236/14), a že vůči dvěma dalším státům, Nizozemskému království a České republice, bylo vedeno řízení nacházející se ve fázi před zahájením soudního řízení.
43 – Soudní dvůr v konkrétním případě, kdy však čelil podobné námitce (že kumulace penále a paušální částky není v souladu se zásadou rovného zacházení, neboť takový postup nebyl předem předpokládán), rovněž rozhodl, že mu přísluší posoudit ukládané peněžité sankce s ohledem na okolnosti případu, a rozhodl, že „[z]a těchto podmínek skutečnost, že k souběhu opatření nedošlo v dříve rozhodnutých věcech, nemůže sama o sobě představovat překážku pro takový souběh v pozdější věci, pokud by se takový souběh s ohledem na povahu, závažnost a trvání zjištěného neplnění povinností jevil jako vhodný“ (rozsudek Komise v. Francie, C‑304/02, EU:C:2005:444, bod 86).
44 – Viz níže (D. Určení výše penále či paušální částky).
45 – Zdůrazněno autorem tohoto stanoviska.
46 – V tomto smyslu viz Materne, T., La procédure en manquement d’État, guide à la lumière de la jurisprudence de la Cour de justice de l’Union européenne, Larcier, Brusel, 2012, s. 42.
47 – V tomto smyslu viz Materne, T., op. cit., s. 42. Autor odkazuje na Joris, T., a van der Jeught, S., „Tien jaar financiële sancties in de Europese inbreukprocedure ex artikel 260 lid 2 VWEU“, Tijdschrift voor Europees en economisch rect (SEW), novembre 2010, s. 435. V tomto smyslu viz též van der Jeught, S., „L’action en manquement ‚renforcée‘: sanctions pécuniaires en cas de non-transposition des directives européennes“, Journal de droit européen, 2011, s. 68 až 70, a zvláště s. 69; Blanc, D., „Les procédures du recours en manquement, le traité, le juge et le gardien: entre unité et diversité en vue d’un renforcement de l’Union de droit“, v Mahieu, S., (dir.), op. cit., s. 429 až 461, a zvláště s. 446. Komentář v opačném duchu jsem nenalezl.
48 – Poznámka pod čarou č. 1, s. 16. V tomto smyslu viz též Sekretariát Evropského konventu, závěrečná zpráva pracovní skupiny zabývající se fungováním Soudního dvora ze dne 25. března 2003, CONV 636/03, bod 28, s. 11 poznámka pod čarou č. 2.
49 – Bod 19 sdělení. Zdůrazněno autorem tohoto stanoviska.
50 – Wenneras, P., stran tohoto kroku Komise uvádí, že „[h]ranice mezi oznámením neúplně provedených opatření a onznámením nesprávně provedených opatření však není v praxi jednoznačná (WENNERAS P., „Sanctions against Member States under Article 260 TFEU: Alive, but not kicking?“, Common Market Law Review, 2012, vol. 49, s. 145 až 176, a zvláště s. 167).
51 – Rozsudek Komise v. Itálie (C‑456/03, EU:C:2005:388, bod 51 a citovaná judikatura).
52 – V tomto smyslu viz rozsudek Komise v. Německo (C-59/89, EU:C:1991:225, bod 18).
53 – V tomto smyslu viz rozsudek Komise v. Německo (C‑59/89, EU:C:1991:225, bod 24); Komise v. Itálie (C‑456/03, EU:C:2005:388, bod 51); Komise v. Polsko (C‑551/08, EU:C:2009:683, bod 21); jakož i Komise v. Portugalsko (C‑277/13, EU:C:2014:2208, bod 43).
54 – Bod 70 její repliky.
55 – Jak jsem uvedl výše, Komise tuto žalobu vzala zpět dne 2. října 2014 s tím, že jí Rumunsko oznámilo opatření, kterými dotčenou směrnici provedlo v úplném rozsahu.
56 – Bod 29 repliky Komise ve věci C-405/13, Komise v. Rumunsko.
57 – Bod 19 sdělení. Zdůrazněno autorem tohoto stanoviska.
58 – Pro připomenutí nedávného návrhu paušální částky viz rozsudek Komise v. Portugalsko (C‑76/13, EU:C:2014:2029, bod 49) a obecně, pokud jde o paušální částku i penále, viz stanovisko generální advokátky Kokott ve věci Komise v. Itálie (C‑196/13, EU:C:2014:2162, bod 104).
59 – Pro příklad aplikace viz rozsudek British Telecommunications (C‑392/93, EU:C:1996:131, body 43 až 46).
60 – V tomto smyslu viz zejména rozsudek Komise v. Portugalsko (C‑76/13, EU:C:2014:2029, bod 50), jakož i stanovisko generální advokátky Kokott ve věci Komise v. Itálie (C‑196/13, EU:C:2014:2162, bod 104).
61 – Rozsudek Komise v. Francie (C‑304/02, EU:C:2005:444, bod 80).
62 – Bod 7 sdělení. Zdůrazněno autorem tohoto stanoviska. Podle informací, které Komise přeložila na jednání dne 7. října 2014, je podle všeho efektivní i samotná hrozba uložením penále ve výzvě dopisem. Z 1 575 řízení zahájených od data zveřejnění sdělení Komise muselo být pouze 41 věcí, tj. pouhých 2,6 %, předloženo Soudnímu dvoru.
63 – Viz judikatura uvedená v poznámce pod čarou 60 tohoto stanoviska.
64 – Rozsudek Komise v. Portugalsko (C‑76/13, EU:C:2014:2029, bod 50).
65 – Rozsudek Komise v. Řecko (C‑387/97, EU:C:2000:356, bod 89).
66 – Zdůrazněno autorem tohoto stanoviska.
67 – Zdůrazněno autorem tohoto stanoviska.
68 – Bod 6 sdělení z roku 2005 a bod 13 sdělení. Zohledňování kritéria závažnosti a doby trvání se věnují body 16 a 17 sdělení z roku 2005. Bod 23 sdělení odkazuje pro účely určení penále obecně na body 14 až 18 sdělení z roku 2005. Pokud jde o akceptaci těchto kritérií soudním dvorem, viz zejména rozsudek Komise v. Řecko (C‑387/97, EU:C:2000:356, bod 92); Komise v. Francie, (C‑304/02, EU:C:2005:444, bod 104), jakož i Komise v. Portugalsko (C‑76/13, EU:C:2014:2029, bod 73).
69 – Viz zejména rozsudek Komise v. Řecko (C‑387/97, EU:C:2000:356, bod 92); Komise v. Francie, (C‑304/02, EU:C:2005:444, bod 104), jakož i Komise v. Portugalsko (C‑76/13, EU:C:2014:2029, bod 73).
70 – Bod 16 sdělení z roku 2005.
71 – Bod 18 sdělení z roku 2005. V tomto smyslu viz judikaturu citovanou v poznámce pod čarou č. 69 tohoto stanoviska, jakož i stanovisko generální advokátky Kokott ve věci Komise v. Itálie (C‑196/13, EU:C:2014:2162, bod 148).
72 – Sdělení Komise ze dne 31. srpna 2012 [C(2012) 6106].
73 – Sdělení Komise ze dne 27. září 2014 (2014/C 338/02), JO C 338, s. 18.
74 – V tomto smyslu viz stanovisko generálního advokáta Jääskinena ve věci Komise v. Česká republika (C‑241/11, EU:C:2013:181, bod 43).
75 – Soudní dvůr použil oba způsoby pro účely určení výše penále na základě čl. 260 odst. 2 SFEU. Pokud jde o metodu výpočtu Komise, viz rozsudek Komise v. Belgie (C‑533/11, EU:C:2013:659, srov. body 2 a 72), a pokud jde o posouzení ex aequo et bono, viz rozsudek Komise v. Portugalsko (C‑76/13, EU:C:2014:2029, body 75 a 76). Při určování paušálních částek Soudní dvůr podle všeho odmítá odůvodňovat své rozhodnutí odkazem na matematickou metodu Komise a upřednostňuje obecné posouzení relevantních kritérií ex aequo et bono.
76 – V bodě 150 stanoviska ve věci Komise v. Itálie (C‑196/13, EU:C:2014:2162).
77 – V tomto smyslu viz rozsudek ve věci Komise v. Česká republika (C‑241/11, EU:C:2013:423), v němž Soudní dvůr uložil České republice povinnost zaplatit paušální částku; Rigaux, A., „Sanctions pécuniaires du manquement“, Europe, srpen 2013, vol. 8, komentář 334.
78 – Bod 1 odůvodnění směrnice 2009/28.
79 – Bod 17 odůvodnění směrnice 2009/28.
80 – V tomto smyslu viz zejména rozsudek Komise v. Belgie (C‑533/11, EU:C:2013:659, bod 56), jakož i bod 158 stanoviska generální advokátky Kokott ve věci Komise v. Itálie (C‑196/13, EU:C:2014:2162).
81 – V tomto smyslu viz rozsudek Komise v. Francie (C‑177/04, EU:C:2006:173, bod 71); Komise v. Portugalsko (C‑70/06, EU:C:2008:3, bod 45), jakož i Komise v. Španělsko (C‑610/10, EU:C:2012:781, bod 120).
82 – V tomto smyslu viz bod 151 stanoviska generální advokátky Kokott ve věci Komise v. Itálie (C‑196/13, EU:C:2014:2162).
83 – V tomto smyslu viz zejména rozsudek Komise v. Irsko (C‑279/11, EU:C:2012:834, bod 78).
84 – V tomto smyslu viz rozsudek Komise v. Belgie (C‑533/11, EU:C:2013:659, bod 3 výroku) a Komise v. Lucembursko (C‑576/11, EU:C:2013:773, bod 3 výroku) a Komise v. Řecko (C-378/13, EU:C:2014:2405, bod 3 výroku).